4.2. Політико-правові засади місцевої демократії

Конституції та законодавство зарубіжних країн закріплюють політико-правові передумови функціонування місцевої демократії, тобто різних форм участі громадян у місцевому самоврядуванні. До цих передумов, у першу чергу, слід віднести діяльність політичних партій (їх місцевих організацій) як основного конституційного засобу впливу громадян на вирішення питань місцевого значення.

У країнах класичної демократії та ново демократичних країнах партії відіграють провідну роль у фор­муванні та реалізації місцевої політики органів місцевого самовря­дування тощо.

Щодо країн перехідної демократії, політичні партії у формуванні та реалізації місцевої політики практичної участі не беруть або беруть частково.

З юридичної точки зору реалізація права громадян на участь у здійсненні місцевої демократії — це, насамперед, практика засто­сування норм законодавства про місцеву демократію:

при реєстрації кандидатів у депутати місцевих рад,

їх довірених осіб від політич­них партій,

членів ініціативних груп від партій і громадських орга­нізацій при підготовці до місцевого референдуму тощо.

розгляд конфліктів громадян за участю партій, громадських організацій та ЗМІ в адміністративних, муніципальних та судових органах.

Місцева демократія (місцеві вибори, місцеві референдуми, громадські слухання тощо) увійшла в сучасну практику місцевого самоврядування зарубіжних демократій головним чином завдяки інститутам громадянського суспільства:

політичним партіям,

ЗМІ,

громадським організаціям тощо.

Необхідно наголосити на тенден­ції до зростання ролі цих інститутів, свідченням чого є запро­вадження в даних країнах законодавства

про пропорційні вибори місцевих депутатів,

про висування кандидатів у мажоритарних вибор­чих округах за партійними списками тощо.

У зарубіжних країнах існують дві основні моделі місцевої демо­кратії — залежно від відносин між органами місцевого самовряду­вання та інститутами громадянського суспільства:

місцева демокра­тія участі

полягає в тому, що відповідно до чинного законодавства створюються необхідні умови участі полі­тичних партій, громадських організацій та ЗМІ у вирішенні питань місцевого самоврядування. (Франція, Польща, Чехія)

місцева керована демократія. штучно обмежує участь інститутів грома­дянського суспільства, які й без того мають нерозвинутий характер у місцевому самоврядуванні. Підставою для такої моделі є як державна муніципальна політика, так і байдужість громадськості до справ місцевого самоврядування.

Запроваджуючи це виконавча влада країн перехідної демократії механічно переносить на місцеве само­врядування елементи старої радянської системи: вертикаль влади, ручне управління, колективну безвідповідальність тощо.

можуть виникати:

місцевої компромісної демократії

яка базується на ідеї політичного компромісу між місце­вими політичними силами задля досягнення спільної політичної мети: наприклад, розв'язання проблем фінансової чи іншої кризи у громаді тощо. В її реалі­зації беруть участь різні, часом протилежні за політичною суттю партії та інші інститути громадянського суспільства. характерна для новодемократичних країн.

Та місцевої конфліктної демократії.

місцева конфліктна демократія у країнах перехідної демо­кратії виникає під впливом конфліктів, насамперед органів місце­вого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. До цих конфліктів долучаються інститути громадянського суспільства, зокрема при проведенні місцевих референдумів щодо довіри органам місце­вого самоврядування тощо. Ця модель місцевої демократії є тимча­совою і, як правило, трансформується у місцеву керовану демократію.

Законодавство про форми місцевої демократії (про місцеві вибори, про місцеві референдуми тощо) в зарубіжних країнах, а також про політичні партії, про об'єднання громадян, про ЗМ1 базується на концепції участі інститутів громадянського суспільства у функціонуванні місцевого самоврядування. Тому політичні партії, громадські організації, ЗМІ мають право брати участь:
у формуванні та діяльності представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування;	у здійсненні контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування;	У залученні до діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та в інформуванні про їх функціонування громадян, інших фізичних і юридичних осіб тощо.

Правове регулювання питань участі інститутів громадянського суспільства у місцевій демократії в зарубіжних країнах здійснюється також
завдяки регіональній та локальній нормотворчості. Статути територіальних громад, регламенти муніципальних рад та інші акти місцевого самоврядування можуть регулювати питання участі партій, громадських організацій та ЗМІ у функціонуванні системи самоврядування.	Регуляторами участі інститутів громадянського суспільства у місцевій демократії виступають також легальні прецедентні, дого­вірні та звичаєві норми, доктрини, які часом складають легітимну основу функціонування цих інститутів у системі самоврядування зарубіжних країн.	Участь Інститутів громадянського суспільства у функціону­ванні місцевої демократії також закріплюється статутами партій і громадських організацій, актами їх керівних органів.	Однак у цілому законодавче, локальне та громадське регулю­вання участі інститутів громадянського суспільства у місцевій демократії має незавершений характер

Аналіз суспільно-політичної практики реалізації права участі інститутів громадянського суспільства у здійсненні місцевої демо­кратії вказує на те, що вона в першу чергу залежить від політики держави.

У країнах класичної демократії досить серйозно ставляться до залучення інститутів громадянського суспільства до місцевої демократії^1

У країнах перехідної демократії реалізація права партій, громадських організацій та ЗМІ на участь у місцевій демократії є досить обмеженою і тільки від позиції самих інститутів громадян­ського суспільства та органів місцевого самоврядування якоюсь мі­рою залежить налагодження між ними відповідного співробітництва.

Інститутам громадян­ського суспільства — для їх ефективної участі в місцевій демократії — потрібні підготовані кадри, для надання відповідних послуг виборцям, іншим суб'єктам місцевого самоврядування.

Особливе, навіть ключове питання місцевої демократії в зару­біжних країнах — взаємовідносини політичних партій і місцевого самоврядування, які пов'язані — функціонально та організаційно — на всіх стадіях муніципального процесу: від формування органів місцевого самоврядування аж до притягнення їх до юридичної відпо­відальності.

Перш за все їх зв'язок знаходить своє відображення в сучас­ному електоральному законодавстві зарубіжних країн, яке переважно зорієнтовано на політичні партії як важливі та неодмінні суб'єкти цього пронесу.

В окремих випадках участь політичних партій — з тих чи інших політичних причин — у здійсненні місцевого самовряду­вання обмежена або й взагалі заборонена. Йдеться не лише про періоди надзвичайного чи воєнного стану, але й про випадки, коли партії на місцевому рівні себе дискредитували.

Зарубіжний досвід вказує на домінуючу роль політичних пар­тій на місцевих виборах завдяки застосуванню
пропорційної та змі­шаної виборчих систем	створенню передумов для формування виборчих коаліцій,	а згодом — депутатської більшості на партійній основі в муніципальних радах.

Місцеве самоврядування може успішно розвиватись лише тоді, коли формується гідний депутатський корпус — найкомпетентніших та найдостойніших місцевих політиків.

Розвиток місцевого самоврядування також залежить від якіс­ного складу тих, хто очолює муніципалітети. Це змушує суспільство в зарубіжних країнах дивитись на політичні партії не лише як на учас­ників загальнонаціонального, а й місцевого політичного процесу, кінцевою метою діяльності суб'єктів якого є вирішення або сприяння вирішенню питань місцевого значення.

Отже, враховуючи, що головна функція політичних партій на місцях — електоральна, а їх призначення — завоювання та здійс­нення публічної, у т. ч. муніципальної влади, роль партій у місце­вому самоврядуванні важко переоцінити.

Відомо, що основи місцевої політики у країнах класичної демократії та новодемократичних країнах закладаються на місцевих виборах, на яких політичні партії та їх блоки пропонують виборцям свої варіанти рішень місцевих проблем.

Організаційно-політична робота з членами територіальної громади вимагає глибоких знань від партійних менеджерів. Адже від члена партії в органі місцевого самоврядування вима­гається постійне співробітництво й зацікавлення найширшим спектром проблем економічного, соціального та іншого життя. Тому особлива увага має приділяється підбору кандидатів на ви­борні посади серед партійних активістів, бо тільки партії мають право їх рекомендувати в місцеві органи влади. Крім того при формуванні політичної волі громадян вимагає від партій виконання функцій посередника між місцевими інтересами та надрегіональними чи державними органами влади. До процесу формування політичної волі, який здійснюють партії, відноситься і постановка нових завдань та напрямів у місцевій політиці. Партії повинні час від часу переглядати пророблену ними роботу, слідку­вати за новими проблемами. Щоб не випустити з-під своєї уваги чогось такого, що турбує мешканців. Партії повинні дбати про місцеві інтереси, щоб заслужити визнання виборців, добиватись для досяг­нення цієї мети співпраці своїх фракцій та партійних організацій.

Однак, політичні партії не в панацеєю від бід у місцевому само­врядуванні — вони лише інструмент реалізації ефективної муніци­пальної політики.

Зарубіжний досвід пока­зує, що політичний інтерес у громадян виникає тоді, коли вони володіють інформацією про офіційні та опозиційні проекти рішень і коли місцеві проблеми стосуються їх безпосередньо. Це призво­дить до того, що офіційні проекти рішень не мають монопольного права на вирішення проблеми, а змушені їх авторами піддаватись оптимізації, у т. ч. за рахунок врахування опозиційних, тобто альтер­нативних пропозицій¹²³.

Політичні партії, які беруть участь у здійсненні місцевого само­врядування у зарубіжних країнах, є досить різні, їх можна певним чином класифікувати.

За територіальною озна кою: партії загально­національного, регіонального й місце вого значення. Наявність цих партій спроба ввести нові норми політичної конкуренції, які змушували б, насамперед великі політичні партії, більше працювати на місцевих виборах. У випадку відсутності партій їх роль намагаються виконувати виборчі громадсько-політичні об'єднання.

За ознакою політичної ідеології: демократичні (ліберальні, соціал-реформістські, консер­вативні, християнські, національно-демокра тичні тощо) та автори­тарно-тоталітарні (комуністичні, неофа шистські, ультра націоналістичні і.т.д.). Проте було б помилково ототожнювати ідеологію однойменних партій, наприк­лад, у країнах перехідної демократії та новодемократичних країнах.

За місцем у здійсненні влади: на правлячі та опозиційні. В умовах демократичного режиму партії змінюються при владі в органах місцевою самовряду­вання, що дозволяє краще враховувати потреби та інтереси громадян.

Як не парадоксально, але більшість політичних партій у країнах класичної демократії на місцевому рівні позиціонуе себе як цент­ристські партії. Крім ідеологічних партій, у зарубіжних країнах на місцях діють позаідеологічні партії, які формуються, наприклад, під певну місцеву проблему (наприклад, так звані ратушні партії: партія місцевого кредиту, партія відродження міста тощо).

На місцях політичні партії в зарубіжних країнах формують певні різновиди партійних систем, які можуть співпадати, а можуть і не спів­падати з діючою на загальнодержавному рівні партійною системою. На місцевому рівні можуть існувати: двопартійні системи, де серед багатьох інших домінують дві політичні партії; партійні системи з домінуючою в багатопартійному середовищі однією політичною партією; коаліційні партійні системи, коли при владі в органах місце­вого самоврядування стоять коаліції політичних партій¹²¹.

У кожній із зарубіжних країн можуть існувати ці та деякі інші місцеві партійні системи (наприклад, їх симбіози), які відіграють важливу роль у формуванні та функціонуванні місцевого самовря­дування. Завдяки цим системам місцевий політичний процес набуває визначеності та гарантує відповідні правила політичної конкуренції.

Партійна система виконує важливі конституційні, політичні та інші функції. А найголовніше — вона покликана гарантувати вибор­цям певний набір прав і свобод, які є продуктом тлумачення і фактич­ного застосування їх громадянських і політичних прав та свобод громадян. До таких прав і свобод у зарубіжних демократіях належать:

право громадян на реальний вибір між політичними прог­рамами, кандидатами, партіями, їх блоками на місцевих вибо­рах (у зарубіжних країн це право громадян є справді гаран­тованим двопартійною та коаліційною пар тійною системою

право громадян на висування кандидатів на виборні посади з числа представників політичних партій та їх блоків (у біль­ шості країн класичної демократії місцеві вибори проводяться на партійній основі, а тому це право громадян має важливе значення);

свобода партійної діяльності громадян на місцевих виборах (у зарубіжних країнах вибори є періодом найвищої партійної активності, свобода партійної діяльності громадян означає мож­ливість їх активної участі та впливу на партійну політику в процесі місцевих виборів тощо).

Звичайно, що у країнах перехідної демократи, де загальнонаціо­нальні партійні системи є штучними, останні практично не гарантують права і свободи громадян, а виступають «прикриттям» політичних режимів у цих країнах.

Для того, щоб місцева партійна система виконувала роль гаран­та виборчих прав громадян на місцевих виборах тощо, наприклад, у країнах перехідної демократії, потрібні принципово нові концеп­ції політичних партій, які проводили б висування своїх кандидатів на виборні посади, наприклад, шляхом первинних виборів, допускали у своєму складі партійну опозицію та партійні фракції тощо.

Таким чином, партійні системи в зарубіжних країнах на місце­вому рівні виконують різні ролі: гаранта виборчих та інших прав і свобод громадян в одних випадках та прикриття політичного ре­жиму— в інших.

Та чи інша партійна система на місцях у зарубіжних країнах формується з урахуванням загальнонаціональних, історичних та інших традицій, а головне — з урахуванням виборчої системи на місцевих виборах.

Так, у зарубіжних країнах, де діє мажоритарна виборча система відносної більшості, поширеною є двопартійна система.

Пропор­ційна і змішана (пропорційно-мажоритарна) виборчі системи на міс­цевих виборах стимулюють різні варіанти багатопартійних систем.

А мажоритарна виборча система абсолютної, у поєднанні з віднос­ною більшістю, може сприяти формуванню багатопартійну систему з домінуючою партією.

Автори розходяться в оцінках партійних систем:

одні надають перевагу двопартійним системам

інші — багатопартійним коаліцінним системам

Безперечно, політичні партії, як і партійні системи, не є пана­цеєю від усіх бід у місцевому самоврядуванні — вони лише інстру­мент реалізації ефективної місцевої політики. Але без становлення ефективної партійної організації суспільства передчасно говорити про формування демократичних механізмів публічної влади на міс­цях, у т. ч. влади територіальних громад, реалізацію цієї влади в усіх її формах (і через місцеві вибори).