2)Иаа/ссиошшя mjiucL/tui

РОЛЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Надзор, осуществляемый прокурорами за органами дознания и предварительного следствия системы МВД, является важным средством обес­печения законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» Гене­ральный прокурор РФ и подчиненные ему проку­роры осуществляют надзор, предметом которого являются соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершен­ных и готовящихся преступлениях, а также закон­ность принимаемых по ним решений.

Повышенная роль прокурорского надзора в обеспечении соблюдения уголовно-процессуаль­ных норм, регламентирующих отказ в возбужде­нии уголовного дела, определяется, на наш взгляд, следующими обстоятельствами:

во-первых, прокурор надзирает за законностью не только самих решений об отказе в возбуждении уголовного дела, но и за соблюдением законнос­ти при осуществлении ведомственного контроля;

во-вторых, прокурор обладает большим объе­мом процессуальных прав по сравнению с началь­ником следственного отдела;

В-третьих, организация прокурорского надзо­ра в нашей стране такова, что прокурор имеет воз­можность более оперативно реагировать на необос­нованные решения об отказе в возбуждении уго­ловного дела, нежели другие инстанции (к приме­ру, суды). Поскольку в обязанности дознавателя, следователя входит направление прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, то, как следствие, прокурор имеет возмож­ность ознакомления как с текстом постановления, так и с материалами об отказе в возбуждении уго­ловного дела. В то же время судья вправе прове­рить законность и обоснованность отказа в возбуж­дении уголовного дела только после поступления к нему жалобы от заинтересованного лица;

в-четвертых, на надзоре прокурора в меньшей степени, по сравнению с ведомственным контро­лем, сказывается влияние системы оценок дея­тельности по борьбе с преступностью.

Этими обстоятельствами, как показывает практика, объясняется тот факт, что надзор про­курора в начальной стадии уголовного процесса представляет собой наиболее действенное сред­ство борьбы за строжайшее соблюдение закона. От того, насколько принципиально подходят про­куроры к надзору за точным исполнением пред­

писаний норм, регламентирующих отказ в воз­буждении уголовного дела, во многом зависит практика их соблюдения. Никакое должностное лицо не позволит себе переступить закон, если бу­дет уверено, что его незаконные действия повле­кут немедленное реагирование прокурора с соот­ветствующими негативными последствиями. И напротив, попустительство нарушителям закона при рассмотрении заявлений (сообщений) о пре­ступлениях может привести к росту необоснован­ных решений об отказе в возбуждении уголовно­го дела и, как следствие, ко все большему распро­странению и закреплению в сознании граждан правового нигилизма.

Формы, в которых осуществляется прокурор­ский надзор, различаются в зависимости от осно­вания отказа в возбуждении уголовного дела. Если в возбуждении дела отказано в связи с установле­нием одного из обстоятельств, указанных в ст. 24 УПК РФ (ст. 5 УПК РСФСР), средством обеспе­чения законности решения является право проку­рора на отмену необоснованного постановления.

Что же касается отказа в возбуждении уголов­ного дела в порядке 148 УПК РФ (ст. 113 УПК РСФСР), то закон не предусмотрел требование проверять обоснованность каждого такого реше­ния. Однако в научной литературе на протяжении последних двух десятков лет высказывается еди­нодушное мнение о необходимости изучать каж­дый случай отказа в возбуждении уголовного дела. Причем этой точки зрения придерживаются как научные¹, так и практические работники².

Статистическая отчетность (по данным за 1998—2002 гг.) свидетельствует, что прокуроры проверяют 82—88,5% постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел. В этот же период ими ежегодно отменялось от 2,9 до 7,8% таких решений органов дознания и предварительного следствия.

Некоторые работники прокуратуры и правоох­ранительных органов полагают, что показатель количества отмененных прокурорами постановле­ний об отказе в возбуждении уголовного дела яв­ляется критерием эффективности надзора³.

¹ Стремовский В.А. Об эффективности прокурорского надзо­ра за возбуждением и расследованием уголовных дел // Про­блемы прокурорского надзора. — М., 1972. — С. 202—203.

² Сергеев М. Надзор за следствием и дознанием в органах внутренних дел // Социалистическая законность. — 1971. — № 3. - С. 57.

³ Панченко С. Основные показатели прокурорского надзо­ра за следствием // Социалистическая законность. — 1968. — № И. - С. 34-36.

Закон и право 2• 2003

17

//

^дискуссионная tnfiudifHa

Мы считаем необходимым согласиться с А.А. Чувилевым в том, что фактически этот показатель характеризует не эффективность прокурорского надзора, а распространенность нарушения закона органами, осуществляющими доследственную проверку, при условии, что он сопоставлялся не с общим количеством отказов, а только с количе­ством отказов, проверенных прокурорами⁴.

Эффективность прокурорского надзора предпо­лагает своевременное и полное выявление и устра­нение случаев необоснованного отказа в возбужде­нии уголовного дела, а это обязывает прокуроров проверять все материалы, по которым органы рас­следования приняли такие решения. Данные же ста­тистической отчетности показывают, что часть по­становлений об отказе в возбуждении дела остается непроверенной прокурорами. И, вероятнее всего, не все нарушения закона попадают в поле их зрения⁵.

Обеспечение изучения всех случаев отказа в возбуждении уголовного дела — одно из условий повышения эффективности прокурорского надзо­ра. Вторым таким условием является своевремен­ность проведения проверок в соответствии с при­казами Генерального прокурора РФ, и прежде всего от 10 января 1999 г. №3 «Об усилении про­курорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной другой информации о совершенных и подготовля­емых преступлениях» и от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за след­ствием и дознанием». Прокуроры обязаны систе­матически проверять материалы, по которым от­казано в возбуждении уголовного дела⁶.

В Законе РФ «О прокуратуре РФ» сказано, что прокуроры не реже одного раза в месяц проводят проверки исполнения требований закона о. приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях.

Но, как представляется, периодичность прове­рок материалов, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел, должна быть предусмотрена соответствующим подзаконным актом — приказом Генпрокуратуры РФ или ве­домственными инструкциями — чаще. Это необ­ходимо потому, что не все прокуроры следуют ме­тодическим рекомендациям, упомянутым выше.

⁴ Чувияев А. Оценка эффективности прокурорского надзо­ра за следствием и дознанием по статистическим показа­телям // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. - М., 1973. — С. 237-238.

⁵ Это объективно подтверждается проверками законности отказов в возбуждении уголовных дел и состояния проку­рорского надзора на местах, проводившимися в 1998— 2002 гг. прокурорами России. Проверками были выявлены многочисленные случаи необоснованных отказов в возбуж­дении уголовных дел.

⁶ Методические рекомендации по организации прокурор­ского надзора за исполнением ОВД и другими правоохра­нительными органами требований закона при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. — М., 2000. — С. 1.

Запоздалое устранение нарушения закона про­курором во многих случаях не позволяет устра­нить вредные последствия необоснованных отка­зов в возбуждении уголовного дела. Из-за того что проходит длительное время после преступления, его следы успевают исчезнуть, многие важные для расследования обстоятельства не сохраняются в памяти очевидцев и т.д.

В результате значительная часть возбужденных после отмены незаконных постановлений об отка­зе в возбуждении уголовных дел приостанавлива­ется производством из-за неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемо­го. Аналитические исследования уголовных дел, возбужденных после отмены прокурорами неза­конных постановлений органов дознания и следо­вателей об отказе по фактам хищения имущества из квартир граждан за 2001 г., показали, что 65,8% из них было приостановлено производством по п. 3 ст. 195 УПК РСФСР. В тех же случаях, когда постановления об отказе в возбуждении уголовно­го дела отменяются в связи с неполнотой провер­ки, часто не удается восполнить пробелы и в воз­буждении дела отказывается вновь при наличии тех же неполных, противоречивых данных, остав­ляющих сомнение в том, было или не было совер­шено преступное деяние.

Разумеется, вина в этом падает прежде всего на работников органов дознания, следователей, необоснованно отказавших в возбуждении уголов­ного дела, на их руководителей, не предотвратив­ших нарушение закона. Но и прокуроры, своевре­менно не обнаружившие эти нарушения, заслужи­вают упрека. Совершенно правильно и в норма­тивных актах Генпрокуратуры РФ, и в специаль­ной литературе по вопросам прокурорского над­зора несвоевременность реагирования прокуроров на необоснованные отказы в возбуждении дела рассматривается как один из наиболее существен­ных недостатков надзора.

Другой мерой, направленной на обеспечение своевременности проверок прокурорами обосно­ванности отказов в возбуждении уголовного дела, могло бы быть введение в статистическую отчет­ность по форме «2Е» показателей решений об от­казе в возбуждении уголовного дела, проверенных прокурорами в срок: до трех суток, от трех до де­сяти суток и свыше десяти суток, что, несомнен­но, будет стимулировать работников прокуратур как можно раньше проводить такие проверки. Большая доля решений об отказе в возбуждении уголовного дела, проверенных прокурорами в срок более десяти суток, будет свидетельствовать о недостатках надзора, и должна влечь за собой соответствующее реагирование со стороны выше­стоящих прокуроров.

Такой подход имеет под собой основание. На­пример, до 1972 г. в статотчетности не было по­казателей, которые бы предусматривали сведения

Закон и право 2 • 2003 18