Билет 22. Предмет, задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях. Административных правонарушения и административная ответственность

КоАП - единственный в настоящее время федеральный законодательный акт, содержание которого представляет собой комплекс основополагающих правовых норм, составляющих институт административной ответственности. Соответственно в нем систематизированы нормы, объединенные общностью регулируемых ими однородных общественных отношений, возникающих в повседневной жизни в связи с необходимостью применения данного вида юридического принуждения.

Являясь самой распространенной мерой юридического (государственного) принуждения, применяемой в установленных законодательством случаях в отношении многочисленных физических и юридических лиц, чье поведение не соответствует требованиям правопорядка, административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, нуждается в правовом регулировании. Именно с этих позиций и следует оценивать юридическое значение настоящего Кодекса, а также воспринимать его фактическое содержание.

Отвечая своему юридическому назначению, КоАП фиксирует принципиальные позиции, общие для всех вариантов установления и применения административной ответственности как на федеральном, так и региональном уровнях. В последнем случае имеется в виду уровень субъектов РФ. В числе названных юридических позиций - определение компетенции Российской Федерации в лице ее органов государственной власти и представляющих их должностных лиц; закрепление единственного основания административной ответственности - административного правонарушения; установление единой системы юридического реагирования на противоправное поведение - административных наказаний, а также общих правил их назначения; распространение сферы применения административной ответственности не только на физических, но и различного рода юридических лиц; определение круга органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания; систематизированный перечень составов административных правонарушений.

Содержание КоАП освобождено от многих устаревших и не отвечающих современным реалиям позиций, во многом изменившихся в ходе реформации государственной и общественной жизни России. При этом следует учитывать, что КоАП РСФСР принципиальных изменений за более чем двадцатилетний период не претерпевал.

По существу введение в действие нового КоАП можно квалифицировать как общегосударственного значения акцию, суть и назначение которой заключаются в реальном, отвечающем интересам сегодняшнего дня совершенствовании административного законодательства путем давно ожидаемого его обновления.

2. Характеризуя КоАП в его настоящем виде, нельзя не обратить внимание на присущие ему особенности принципиального юридического значения. Как известно, юридическая ответственность за противоправное поведение не составляет прерогативу КоАП. Действующее российское законодательство, имеющее своим непосредственным предметом отношения юридической ответственности, состоит из Уголовного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, дисциплинарного законодательства (например, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", специальные нормативные правовые акты о дисциплине отдельных категорий служащих и иных работников - военнослужащих, служащих системы налоговых органов и т.п.).

Как правило, для основных видов юридической ответственности характерна раздельная правовая регламентация материальных и процессуальных норм. Наиболее показательны в этом смысле действующие наряду с УК, ГК, УПК, ГПК и АПК.

Для законодательства, регламентирующего отношения административной ответственности, характерно иное. КоАП объединяет нормы материального и процессуального административного права. Основные аспекты процессуального назначения сосредоточены в разд.IV "Производство по делам об административных правонарушениях". По своему объему он занимает в содержании КоАП второе место после раздела, посвященного юридической характеристике конкретных составов административных правонарушений (Особенная часть). Административно-процессуальным нормам посвящены 102 статьи КоАП.

3. Нельзя оставить без внимания еще одну особенность Кодекса. Она связана с использованием юридического механизма административной ответственности. Что в данном случае является наиболее примечательным?

Прежде всего то, что институт административной ответственности есть атрибут административно-правового регулирования общественных отношений особого рода, а именно - управленческих общественных отношений. Тем самым предопределяется целевая направленность административно-правовых норм материального и процессуального характера, объединяемых КоАП. Она наглядно свидетельствует о том, что меры административной ответственности используются для правовой защиты общественных отношений, складывающихся в процессе практической реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти. Данный процесс находит свое выражение в государственно-управленческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В силу данного факта административная ответственность в современных условиях является неотъемлемым элементом правового опосредования государственной деятельности по управлению или государственному регулированию общественных отношений, в рамках которых в той или иной форме проявляется исполнительная власть. И соответствующие подтверждения мы находим в содержании КоАП.

Имеются в виду прежде всего положения об определении подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти (ч.4 ст.1.3), а также:

о полномочиях должностных лиц рассматривать дела об административных правонарушениях от имени федеральных органов исполнительной власти (ст.22.2);

о системе (перечне) органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, производной от системы, утвержденной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти". При этом имеются в виду также учреждения, структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (п.3 ч.1 ст.22.1);

о должностных лицах, осуществляющих в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). Все подобные надзорные или контрольные функции и полномочия Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). контрольных органов, входящих организационно в систему механизма федеральной исполнительной власти. Например, органы и должностные лица внутренних дел (милиции), таможенные органы, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, органы государственного геологического контроля, органы рыбоохраны, государственного экологического контроля, государственного пожарного надзора, федеральный антимонопольный орган, органы регулирования естественных монополий, органы валютного контроля и т.п. (ст.23.3-23.61);

об уполномоченных органах и учреждениях органов исполнительной власти субъектов РФ (п.3 ч.2 ст.22.1).

Фактически из 61-й официальной федеральной инстанции, к полномочиям которых КоАП относит рассмотрение дел об административных правонарушениях и соответственно назначение административных наказаний, 59 представляют различные уровни механизма исполнительной власти. Исключение составляют на федеральном уровне судьи и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а на уровне субъектов РФ - мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии. При этом, однако, следует учитывать, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии, не являясь исполнительными органами, тем не менее функционируют фактически при соответствующих исполнительных органах. Так, административные комиссии образуются и действуют при районной, городской администрации.

Что же касается судей (мировых судей), то на основе анализа соответствующих статей КоАП, которыми определяется их место в производстве по делам об административных правонарушениях и характер осуществляемой ими процессуальной деятельности, возможен вывод о том, что в данном контексте они не выступают в роли субъектов судебной власти, т.е. не осуществляют функции правосудия. Вся их деятельность регламентирована нормами настоящего Кодекса, причем в одинаковой мере с регламентацией аналогичной деятельности исполнительных органов и должностных лиц. Значит, административно-процессуальная деятельность судей не равнозначна административному судопроизводству (см. ч.2 ст.118 Конституции РФ).

Изложенные соображения подводят к обобщающему выводу следующего содержания. Административная ответственность, правовые основы которой зафиксированы в КоАП, является одним из атрибутов юридического механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Соответственно природа, особенности, формы выражения, субъекты, уполномоченные государством на ее применение, и т.п., своими корнями связаны с государственно-управленческой деятельностью и свойственными ей особенностями. Но - и это нельзя игнорировать или недооценивать - рожденная объективными потребностями государственного управления важнейшими сторонами общественной жизни (ныне - потребностями эффективной реализации исполнительной власти), административная ответственность имеет четко определенный основной вектор - правоохрана управленческих общественных отношений. В этом смысле и КоАП можно отнести к числу "управленческих" законодательных актов.