27 Вопрос:

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанным на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости отфедеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы:

А) федеральная государственная служба;

Б) государственная служба субъектов Российской Федерации

Подробнее об этих видах:

А) Федеральная государственная служба.

Федеральная государственная служба впервые получила свое правовое регулирование в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (признано утратившим силу Указом и.о. Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72 (РГ. 2000. 25 янв.), в котором это понятие сформулировано не было.

Однако из текста следовало, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ.

Б) Государственная служба субъектов РФ.

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ. Законы субъектов РФ определяют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений:

Субъекты РФ могут устанавливать правовое регулирование на самых важных (с точки зрения значимости для практики) государственно-служебных вопросах. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают их полномочия, то принятый закон необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством.

Специфика выполняемых государственными служащими задач, функций и компетенции государственных органов.

Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности.

Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах и т.д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение государственной службы на два вида:

· гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области);

· милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба).

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (РГ. 2000. 20 мая) в настоящее время организованы и функционируют следующие федеральные службы России:

1. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России);

2. Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России);

3. Федеральная архивная служба России (Росархив);

4. Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография);

5. Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации (ФСЖВ России);

6. Федеральная служба земельного кадастра России;

7. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

8. Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России);

9. Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России);

10. Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);

11. Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России);

12. Федеральная служба специального строительства Российской Федерации (ФССС России).

Восемь из перечисленных выше федеральных служб -- федеральные органы исполнительной власти. Руководство их деятельностью осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. К этим федеральным службам относятся: ГФС России, СВР России, ФСЖВ России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФССС России.

Законодатель, устанавливая в федеральных законах положения, регламентирующие государственный контроль и надзор в различных областях, может определять основные полномочия должностных лиц этих контрольно-надзорных органов и указывать на их принадлежность к государственной службе.

Службы государственных служащих

В целях гибкого руководства и достижения необходимого качественного состава этой категории служащих во многих странах Запада появились специальные структуры, отвечающие за работу с высшими чиновниками, обеспечивающие отбор кандидатов, их профессиональное развитие и оценку результатов деятельности. Речь идет о создании специального института - службы высших государственных служащих.

Необходимость формирования особой группы государственных менеджеров связана с переходом от методов прямого администрирования к научно обоснованному управлению государственными делами. При этом решаются следующие задачи:

· достижение большей открытости госслужбы на основе конкурентного отбора кандидатов на высшие должности;

· усиление роли управленцев, их профессиональная социализация и развитие менеджерских навыков у высших руководителей;

· повышение гибкости и свободы для глав министерств и ведомств в использовании руководящих кадров при усилении их подотчетности;

· обеспечение общего концептуального подхода к оценке работы руководителей, совершенствование системы их стимулирования и мотивации;

· улучшение отбора и профессионального продвижения, обеспечение большей мобильности высших руководителей;

· совершенствование планирования и управления человеческими ресурсами, разработка новых обучающих программ.

В соответствии с данными задачами результаты деятельности по созданию системы работы с чиновниками, как правило, оцениваются по таким показателям, как уровень и качество выполнения ими своей работы, мобильность персонала, открытость и конкурентность системы в целом.

В этой системе имеются существенные различия по странам, связанные с формой и методами назначения и отбора чиновников, организацией профессионального роста и мобильности, взаимоотношениями между политиками и администраторами, характером политического контроля над госслужащими, а также особенностями конституционной и административной систем.

Главные отличия включают три момента.

· Во-первых, соотношение между политическими и карьерными чиновниками - в США оно составляет 1:5, в Англии и Франции - 1:40.

· Во-вторых, характер госслужбы, определяющий тип мобильности и профессиональной карьеры высших чиновников: в странах континентальной Европы сформировалась система профессиональной, кадровой госслужбы, представляющей особый институт чиновничества, подчиняющийся служебному праву, тогда как в англосаксонских странах госслужба формируется на основе обычного трудового законодательства и является более открытой.

· В-третьих, традиции профессионализма: если, например, в США упор делается на узких специалистов для работы в отдельных сферах, то в Великобритании - на дженералистов, обладающих знаниями и навыками общего характера. В последнее время, однако, происходит процесс сближения и унификации госслужбы, в том числе и в области работы с высшими чиновниками, что связано с интернационализацией государственного управления.

Рассмотрим более детально систему управления чиновниками на примере Голландии и США.

Глава 2. Административно-правовой режим муниципальной службы

Исследование проблем административно-правового режима муниципальной службы в литературе практически не представлено, хотя в общем ключе современного этапа реформы государственной и муниципальной службы именно такой подход представляется весьма интересным и наиболее перспективным

К сожалению, сущностное единство государственной и муниципальной службы не нашло своего отражения в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Если правовой режим современной государственной службы имеет выраженную административно-правовую природу и основывается на нормах административного права, то режим муниципальной службы продолжает базироваться на нормах трудового права, которые не позволяют достичь действительного единства требований к государственным и муниципальным служащим, сформировать тем самым единую в своей основе модель публичной службы и выстроить на ее основе внутренне непротиворечивое служебное право России. Дело в том, что трудовое право достаточно статично, тогда как государственная и муниципальная служба являются по существу разновидностями управленческой деятельности, которая в силу своей природы динамична и изменчива. Поэтому, если бы в Трудовой кодекс Российской Федерации не были внесены дополнения, разрешившие осуществлять трудовую деятельность муниципальными служащими на основе специально установленного административно-правового порядка, то ситуация в сфере муниципальной службы могла бы стать весьма острой. Однако все проблемы такой подход решить не может, потому законодательство о муниципальной службе так или иначе придется либо существенно корректировать, либо радикально обновлять.

Ведь суть административной реформы в сфере публичной службы как раз и сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудового права, и перевод всего служебного законодательства в сферу права административного. Все это должно было привести к формированию построенного на общих основаниях единой подотрасли служебного права. В его рамках могли бы логично и во взаимосвязи между собой развиваться все виды государственной и муниципальной службы. В настоящее время эта задача оказалась не решенной, поскольку в принятом Федеральном законе № 25-ФЗ служебная деятельность вновь оказалась истолкована в качестве трудовой, а само трудовое право заняло приоритетное место в регулировании муниципальной службы и лишь дополнение его административно-правовым содержанием позволило сформировать известное подобие административно-правового режима служебной деятельности.

Характеризуя правовой режим муниципальной службы, следует заметить, что такого рода режимы могут включать в себя весьма разнородные нормативные комплексы и отдельные нормы путем их специфического публично-правового опосредования именно единой формой правового режима, исходящим из содержания Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.

Важно отметить и то, что в пределах действия федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе сами дополнять установленный Федеральным законом базовый режим муниципальной службы собственными нормами и положениями, тем более что финансирование муниципальной службы осуществляется из бюджетов местного самоуправления. В результате следует признать, что любой из субъектов Российской Федерации может принимать собственное законодательство о муниципальной службе в рамках Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации. Это должно позволить во многих отношениях снивелировать в региональных актах акцент в сторону трудового права, который сделан в Федеральном законе № 25-ФЗ и сформировать там гораздо более действенные режимы муниципальной службы, чем тот, который предусмотрен данным Федеральным законом. Этому, в частности, способствует конституционное установление, согласно которому административное и трудовое право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Режим муниципальной службы формирует особое правовое состояние муниципальных служащих, выделяя их из числа других работников органов местного самоуправления. Интеграция разноотраслевых норм, составляющих этот режим, осуществляется административным правом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима.

Таким образом, резюмируя, есть все основания утверждать, что режим муниципальной службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной службы, который наделяет особым статусом муниципальных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.