96

Тема 8.Основы экологического права.

1. Общая характеристика экологического права.

2. Государственное регулирование экологопользования.

3. Законодательное регулирование и международно-правовая охрана окружающей природной среды.

4. Особенности регулирования отдельных видов деятельности

***1. Общая характеристика экологического права.

Развитие общества за период своего существования воздействовало на окружающую природную среду, преобразовывало ее. Нежелательные последствия для природы, а также для человека потребовали развития определенного спектра знаний, направленных на изучение вопросов восстановления, сохранения, рационального использования и охраны окружающей природной среды, закономерностей обеспечения природных условий жизни человека и др. Международным сообществом были обозначены глобальные проблемы современности: экологический кризис, охрана окружающей среды.

Термин "экология" возник в конце XIX в. Впервые в научную терминологию слово "экология" было введено немецким ученым-биологом Геккелем в 1886 г. и имело сферу своего применения только в рамках науки биологии. Слово "экология" в переводе с греческого означает "наука о доме" (oikos - дом, жилище, logos - учение).

Сначала экология развивалась как часть биологии. "В узком смысле экология (биоэкология) - одна из биологических наук, изучающая отношения организмов (особей, популяций, сообществ) между собой и окружающей средой. Предметом изучения биоэкологии (общей экологии) являются объекты организменного, популяционно-видового, биоценотического и биосферного уровней организации в их взаимодействии с окружающей средой...

В широком смысле экология (глобальная экология) - комплексная (междисциплинарная) наука, синтезирующая данные естественных и общественных наук о природе и взаимодействии природы и общества. Задачи глобальной экологии - изучение законов взаимодействия природы и общества и оптимизация этого взаимодействия".

Экологическое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений

Экологическое право является комплексной отраслью в системе российского права. Иногда ее называют суперотраслью. При оценке данной отрасли важно иметь в виду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права, признанных в таком качестве, - земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое.

Комплексный характер отрасли экологического права определен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Данные общественные отношения, таким образом, и сам предмет экологического права делятся на три составные части:

1) природоохранное право (или природоохранительное право), которое регулирует общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов всей окружающей среды. Назначением этой части является обеспечение регулирования всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе;

2) природоресурсное право, которое регулирует общественные отношения по предоставлению отдельных природных ресурсов в пользование, а также вопросы их охраны и рационального использования - земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха;

3) нормы других самостоятельных отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды, объединяемые задачей защиты окружающей среды (нормы административного права, уголовного права, нормы международного права).

Методом экологического права является способ воздействия на общественные отношения. Выделяются следующие методы:

экологизации (проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом);

административно-правовой и гражданско-правовой (первый исходит из неравного положения субъектов права - из отношений власти и подчинения, второй основан на равенстве сторон, на экономических инструментах регулирования);

историко-правовой и прогностический (обоснование надежности принимаемых правовых и экономических мер, возможно, с учетом социальных и иных изменений, недопущение повторения ошибок, знание будущих состояний, процессов и явлений).

Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в главе 26 УК РФ регулируется уголовная ответственность за экологические преступления. КоАП РФ содержит главу 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Налоговый кодекс РФ регулирует взимание экологических налогов.

С учетом комплексного характера рассматриваемой отрасли права встают два принципиальных вопроса: какие иные отрасли права должны регулировать экологические отношения и в какой степени? Эти вопросы существенны потому, что их решение предопределяет масштабы и эффективность экологической функции государства.

Общее правило, касающееся экологизации "иного" законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Роль права как регулятора поведения реализуется через воздействие правовых норм на конкретные общественные отношения, образующие предмет данной отрасли.

Формирование экологического права как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными его элементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, экономические меры, сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.

Таким образом, под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, и конкретных правоотношений в данных сферах.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Указанные общественные отношения можно объединить в три блока:

- Общественные отношения, урегулированные нормами природоохранного права.

Так, в основу природоохранного права ложится законодательство об охране окружающей среды (природоохранное законодательство). Основополагающим нормативным правовым актом здесь выступает ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

По своей структуре ФЗ "Об охране окружающей среды" состоит из преамбулы и 16 глав:

- глава 1 - Общие положения (ст.ст. 1 - 4);

- глава 2 - Основы управления в области охраны окружающей среды (ст.ст. 5 - 10);

- глава 3 - Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст.ст. 11 - 13);

- глава 4 - Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 14 - 18);

- глава 5 - Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 19 - 31);

- глава 6 - Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза (ст.ст. 32 - 33);

- глава 7- Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст.ст. 34 - 56);

- глава 8 - Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (ст. 57);

- глава 9 - Природные объекты, находящиеся под особой охраной (ст.ст. 58 - 62);

- глава 10 - Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) (ст. 63);

- глава 11 - Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (ст.ст. 64 - 69);

- глава 12 - Научные исследования в области охраны окружающей среды (ст. 70);

- глава 13 - Основы формирования экологической культуры (ст.ст. 71 - 74);

- глава 14 - Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды (ст.ст. 75 - 80);

- глава 15 - Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст.ст. 81 - 82);

- глава 16 - Заключительные положения (ст.ст. 83 - 84).

ФЗ "Об охране окружающей среды" впервые закрепил основной понятийный аппарат (более 30-ти понятий), что имеет немаловажное значение в правоприменительной практике. В законе значительно увеличился перечень основных принципов охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе закон подошел к вопросам нормирования, администрирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы.

Следует отметить, что Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - это третий по счету закон, принятый и действующий в России. Для того, чтобы понять его особенности и преимущества, необходимо обратиться к раннее действовавшим законам.

Первый в стране закон об охране природы был принят в 1960 году - Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" включающий всего 22 статьи. Вместе с тем, как отмечает О.Л. Дубовик, в нем были сформулированы важные положения о подлежащих охране объектах, о планировании, учете количества и качества природных ресурсов, ответственности руководителей ведомств и предприятий в указанной сфере. По истечении времени стало ясно, что положения этого закона во многом имели декларативный характер, поэтому практическая их реализация была затруднена.

Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не стал отправным пунктом для реализации провозглашенных в нем положений в области охраны окружающей среды. Во-первых, потому, что в большей части он содержал в себе природоресурсные нормы. Во-вторых, отсутствовал механизм реализации этого закона. Отдельные природоохранные нормы оставались нереализованными. Так, определяя в преамбуле, что охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа, закон в тоже время отмечал, что природа и ее ресурсы в Советском государстве составляют естественную основу развития народного хозяйства, служат источником непрерывного роста материальных и культурных ценностей, обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха народа. Природные ресурсы, таким образом, составляли не первооснову развития жизни и деятельности народов, а рассматривались в качестве материального источника, составляющего основу развития народного хозяйства. Тем самым была предопределена государственная политика, направленная на потребительское отношение к природным ресурсам. К тому же следует отметить, что Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не был официально опубликован.

Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" включил практически все положения, однако не стал единым кодифицированным актом в области охраны окружающей среды. В целом он сыграл прогрессивную роль в развитии российского законодательства об охране окружающей среды. Вместе с тем его критика началась едва ли не сразу после принятия.

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" по объему и кругу урегулированных вопросов значительно превосходил Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР". В нем было выделено 15 разделов, включающих 94 статьи. Законом устанавливались задачи и принципы охраны окружающей среды, экологические права граждан и их гарантии, дан перечень объектов охраны, определялась компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и т.д. Огромное влияние на Закон РСФСР 1991 г. оказало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". В свою очередь, принятие Закона РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" способствовало разработке и принятию ряда специальных законов, раннее не существовавших в России: Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Таким образом, природоохранное право регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды в целом, устанавливая определенные требования, запреты и ограничения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, требования в области обращения с отходами производства и потребления и т.д.

- Общественные отношения, урегулированные нормами природоресурсного права, в основу которого ложится природоресурсное законодательство. Указанные нормы регулируют общественные отношения по охране и рациональному использованию конкретных компонентов природной среды (земель, вод, лесов, недр, животного мира и т.д.) В систему природоресурсного права входят следующие нормативные правовые акты: Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ, Закон РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", ФЗ от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты.

- Общественные отношения, урегулированные нормами других самостоятельных отраслей российского права. Так, указанные нормы содержатся в Уголовном кодексе РФ от 13.06.1996 г. N 63-ФЗ, устанавливающем уголовную ответственность за экологические преступления, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающем административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и т.д.

Метод правового регулирования - это способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Соответственно, методы экологического права - это определенные приемы, способы и средства воздействия на общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Указанные методы закрепляются в нормативных правовых актах и подкрепляются соответствующими мерами юридического воздействия на участников таких отношений.

В свою очередь, именно методы правового регулирования лежат в основе деления права на частное и публичное, которое уходит своими корнями к римскому праву.

Как известно, частному праву характерен диспозитивный метод - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Диспозитивный метод предоставляет им самим решать вопрос о формировании своих взаимоотношений, урегулированных нормами права.

Этот метод включает в себя три способа регулирования общественных отношений:

- дозволение совершить определенные действия, имеющие правовой характер;

- предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;

- предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Публичному праву характерен императивный метод - это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. В таких общественных отношениях одной из сторон всегда выступает государственный орган или его должностное лицо, что предопределяет его властный характер.

Особенность экологического права заключается в том, что оно стоит на стыке частного и публичного права. Следует отметить, что по этому поводу ученые-правоведы ведут дискуссии. Одни относят экологическое право к частному праву, другие - к публичному праву.

Диспозитивный метод правового регулирования в экологических правоотношениях используется при применении гражданско-правовых норм: при возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением; при заключении гражданско-правовых договоров по владению, использованию и (или) распоряжению земель и других природных ресурсов в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Но даже при решении этих и других вопросов неизбежно одновременное применение императивных методов правового регулирования, поскольку, например, направлять требования о возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, вправе лишь специально уполномоченный орган исполнительной власти. В свою очередь, с того момента, когда государственный орган или его представитель вступает в отношения, такие правоотношения автоматически начинают строятся по принципу "власть-подчинение". Также, зачастую заключению того или иного гражданско-правового договора предшествует определенная процедура предоставления земель или других природных ресурсов. С этих позиций считаем, что экологическому праву на равных условиях характерны как методы гражданско-правового регулирования, так и методы административно-правового регулирования.

Учитывая вышеизложенное, принято выделять следующие методы экологического права:

- Метод "экологизации", характеризуется проникновением экологических требований во все сферы жизнедеятельности общества. Так, законодательством РФ требования в области охраны окружающей среды и природопользования устанавливаются не только в отношении конкретных компонентов природной среды, но и в отношении хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В действующем законодательстве прослеживается интеграционный подход в принятии органами государственной власти управленческих решений и осуществлении контрольных мероприятий. Характерный пример тому - изменения в градостроительном законодательстве, внесенные в конце 2006 г.

- Метод административно-правового регулирования, характеризуется юридическим неравенством сторон и властной сущностью публичного управления, осуществляется, как правило, императивными нормами (обязательными), а усмотрение сторон допускается лишь в установленных ими пределах или случаях. Так, взаимоотношения органов государственной власти и юридических лиц при осуществлении государственного контроля и надзора регулируются именно императивными нормами.

- Метод гражданско-правового регулирования основан на равенстве сторон, свободе волеизъявления, осуществляется, как правило, диспозитивными нормами. Так, законодательством предусмотрена возможность заключения Соглашения между органами государственной власти разного уровня, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды как одна из правовых и наиболее действенных форм взаимодействия.

Принципы экологического права

Принципы - это основополагающие, общие исходные начала.

Правовые принципы - это закрепленные в праве руководящие идеи, определяющие характер, основания и объем правового регулирования общественных отношений. Их принято делить на общие (законность, гласность и т.д.), характерные для права в целом, и отраслевые (специальные) принципы, отражающие особенности отраслевого правового регулирования.

В результате анализа Конституции РФ и действующего законодательства, можно выделить следующие общие принципы экологического права:

- Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Указанный основополагающий принцип находит дальнейшее отражение практически во всех законах. Соблюдение этого принципа является одной из основных обязанностей государственных органов и их должностных лиц. Так, например, в ст. 4 ФЗ от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указанный принцип стоит один из первых. Кроме того, в соответствии со ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду является одним из основных принципов охраны окружающей среды.

- Принцип разделения государственной власти. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

- Принцип федерализма воплощен в нормах о разграничении предметов ведений и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. По отношению к экологическому праву указанный принцип означает следующее.

Во-первых, что вопросы охраны окружающей среды (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Это, в свою очередь, означает, что по предметам совместного ведении РФ и субъектов в ее составе принимаются как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.

Во вторых, принцип федерализма раскрывается также в двухуровневой системе государственной власти: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов РФ.

- Принцип единства системы исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В свою очередь, система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом президента РФ и возглавляется Правительством РФ.

- Принцип законности означает, что субъекты экологических правоотношений действуют исключительно в рамках и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов.

- Принцип гласности выражен во многих нормах, предоставляющих права граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, принцип гласности означает, что любой нормативный правовой акт должен быть официально опубликован. Факт официальной публикации законодатель связывает с двумя моментами:

- с вступлением в силу того или иного нормативного правового акта;

- с доведением его до сведения населения и до всех субъектов, на кого нормативный правовой акт рассчитан.

- Принцип ответственности означает, что виновное лицо должно претерпевать неблагоприятные последствия в связи с совершением правонарушения (преступления). Так, в соответствии со ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Специальные принципы экологического права отражаются, как правило, в первых статьях соответствующих законов.

Впервые принципы охраны окружающей среды были закреплены в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Затем - в ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В нем значительно увеличился перечень основополагающих принципов охраны окружающей среды, в связи с чем была установлена повышенная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение природоохранного законодательства.

Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

- сохранение биологического разнообразия;

- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Принципы охраны и использования конкретных компонентов природной среды закрепляются также в природоресурсном законодательстве.

Так, в ст. 3 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ закрепляются следующие принципы земельного законодательства:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ принципами лесного законодательства являются:

- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

- использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов;

- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

- использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

- подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

- недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

- платность использования лесов.

В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ основными принципами водного законодательства являются:

- значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

- приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

- сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

- целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

- приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

- участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

- равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;

- равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;

- регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);

- регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

- регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

- гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

- комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;

- платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

- экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;

- использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.

Объекты экологических правоотношений

Специфика экологических правоотношений обусловлена их объектами. В свою очередь, под объектом правоотношений понимается то, по поводу чего складываются данные правоотношения. По общему правилу принято выделять следующие объекты экологических правоотношений:

1) окружающая среда (природная среда, компоненты природной среды, природные объекты, природно-антропогенные объекты, природные ресурсы и т.д.);

2) хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду.

ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды" в ст. 1 определяет следующие понятия, позволяющие раскрыть первую группу объектов экологических правоотношений:

- окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

- природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

- компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

- природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

- природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

- антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

- естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

- природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

- природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;

- природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;

При этом ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет, что объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

- земли, недра, почвы;

- поверхностные и подземные воды;

- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Законодатель подчеркивает, что в первоочередном порядке охране подлежат:

- естественные экологические системы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

- природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране согласно ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" подлежат:

- объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия;

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные,

- государственные природные заказники,

- памятники природы,

- национальные, природные и дендрологические парки,

- ботанические сады,

- лечебно-оздоровительные местности и курорты,

- иные природные комплексы,

- исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации,

- объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение,

- континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации,

- редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Вторая группа объектов экологических правоотношений (хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду) включает в себя:

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов;

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию объектов энергетики

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и вывод из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники

- эксплуатацию объектов сельскохозяйственного назначения

- мелиорацию земель, размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию городских и сельских поселений

- производство и эксплуатацию автомобильных и иных транспортных средств

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

- производство, обращение и обезвреживание потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов

- использование радиоактивных веществ и ядерных материалов

- использование химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.

Субъекты экологических правоотношений

Субъекты правоотношений - это лица, обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности.

Субъект правоотношений - необходимый элемент правоотношений во всех отраслях права, хотя в каждой из них положения его субъектов имеют определенную специфику.

Наиболее полное определение субъектов экологических правоотношений дает Б.В. Ерофеев - это "лица, управомоченные законом на реализацию определенного поведения природоохранительного характера; они могут реализовывать его самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права"

Круг субъектов экологического права многообразен. В экологические правоотношения вправе вступать любые лица, наделенные правосубъектностью.

Правосубъектность складывается из трех составляющих:

- Правоспособность - это возможность лица иметь права и обязанности, предусмотренные нормами экологического права. Как правило, правоспособность физического лица возникает с момента его рождения. Так, в силу своего рождения человек приобретает провозглашенное ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду.

- Дееспособность - способность указанных субъектов своими действиями приобретать права и осуществлять обязанности, предусмотренные нормами экологического права. По общему правилу, полная дееспособность возникает у физического лица с момента достижения им совершеннолетия. У юридического лица правоспособность и дееспособность возникает одновременно - с момента его создания - внесения записи о создании юридического лица в Единый государственный Реестр юридических лиц.

- Деликтоспособность - способность лица нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения или преступления. Так, например, КоАП РФ определяет возраст, по достижению которого наступает административная ответственность - 16 лет. За некоторые виды преступлений уголовная ответственность согласно УК РФ наступает по достижению 14-летнего возраста.

Принимая во внимание правовой статус каждого субъекта, на основании действующего законодательства, можно выделить следующих субъектов экологических правоотношений:

I. Граждане:

- граждане РФ;

- иностранные граждане;

- лица без гражданства.

II. Должностные лица:

- должностные лица организаций и предприятий;

- должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления.

III. Хозяйствующие субъекты:

- индивидуальные предприниматели;

- субъекты малого и среднего предпринимательства: средние предприятия, малые предприятия и микропредприятия.

- юридические лица.

IV. Органы государственной власти:

- федеральные органы государственной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

V. Органы местного самоуправления.

Согласно ФЗ от 31.05.2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации":

- гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство РФ, т.е. устойчивую правовую связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей;

- иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства;

лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

***2. Государственное регулирование экологопользования.

В Российской Федерации основой деятельности органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является Конституция РФ (ст. 9, 10, 36, 42, 58, 71, 72, 76-78), в которой регламентируются два основных вопроса: права и обязанности граждан по охране окружающей среды и форма участия государства в данной сфере.

Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Органы, осуществляющие государственное экологическое управление, традиционно делятся по статусу на органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации), специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и иные органы (в том числе координационные), а по масштабам деятельности - на федеральные и региональные. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления. Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Верхнее звено системы экологического управления составляют высшие органы государственной власти России. К ним относятся Президент РФ и Правительство РФ, Федеральное Собрание. Это органы общей компетенции. К органам общей компетенции относятся также органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Деятельность аппарата государства в сфере экологии осуществляется в формах: правотворческой, исполнительной, правоохранительной.

Компетенция высших органов законодательной власти в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности определена Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 5), полномочия Правительства РФ - Федеральными конституционными законами от 17 декабря 1997 г. и от 31 декабря 1997 г. Полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления - Конституцией РФ.

Организация и осуществление основных правотворческих функций в сфере экологической безопасности возложены Советом Федерации на Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет по делам Севера и малочисленных народов, Комитет по аграрной политике, в Государственной Думе - на Комитет по экологии, Комитет по природным ресурсам и природопользованию, Комитет по аграрным вопросам.

Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических прав, является Президент РФ. Деятельность Президента проявляется в реорганизации органов государственного управления и контроля за охраной окружающей среды. При активном участии Президента РФ разработана большая группа природоохранного законодательства, которое достаточно полно выражает интересы населения в охране здоровья и качестве окружающей природной среды.

Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления выполняют законотворческую функцию. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими правомочия в сфере экологической безопасности, являются прежде всего Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры, а также комиссии и советы при Правительстве РФ. Компетенция специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды определены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 7) и постановлениями Правительства РФ.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

- разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

- разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

- координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

- установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

- установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Федерации (федеральный государственный экологический контроль);

- установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

- обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

- подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

- установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

- установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы;

- взаимодействие с субъектами Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

- установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их реализация;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

- образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

- ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

- ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

- экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

- установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

- осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

Россия является федеративным государством, в состав которого входят субъекты Федерации, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, наличия на территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов. Последние изменения в экологическом управлении связаны с проблемой разграничения полномочий в данной сфере. Исходя из этого обеспечение взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам в области охраны окружающей среды и природопользования является одной из важнейших задач. Экологическое законодательство представляет собой сочетание федерального и регионального законодательства.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов Федерации с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Федерации;

- участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ;

- реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов Федерации с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей;

- разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;

- разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне;

- разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации;

- осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов Федерации;

- организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Федерации;

- государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- экономическая оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

- привлечение виновных лиц к административной и иным видам ответственности;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

- организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территориях субъектов Федерации;

- ограничение, приостановление и (или) запрещение хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Федерации;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Федерации;

- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов Федерации;

- ведение Красной книги субъекта Федерации;

- осуществление экологической паспортизации;

- регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой предоставляет субъектам Федерации право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности.

Большое значение имеет вопрос о компетенции органов государственного управления, на которые возложена ответственность за состояние окружающей природной среды. По законодательству к полномочиям Правительства РФ относятся: установление порядка разработки и утверждения экологических лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, порядка определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды; принятие решений об организации особо охраняемых природных территорий и объектов, включение их в природно-заповедный фонд Российской Федерации; принятие решений о прекращении деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушениями природоохранительного законодательства. Федеральные органы исполнительной власти по объему и характеру специальной компетенции принято подразделять на комплексные, отраслевые, функциональные. Комплексные органы выполняют все задачи или блок задач по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности; отраслевые - по охране и использованию отдельных природных объектов; функциональные - наряду с выполнением своих основных функциональных выполняют "экологические функции", направленные на охрану окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерству природных ресурсов РФ были переданы функции упраздненных Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России, а Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в подчинение Министерства природных ресурсов РФ переданы: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию.

Основными природоохранными и природоресурсовыми органами являются созданные Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 и от 30 июля 2004 г. N 400 Министерство природных ресурсов и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Они являются федеральными органами исполнительной власти, проводящими государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующими деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющими управление государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

В их ведении находятся: комплексное природопользование; утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных); экологическая паспортизация, сертификация и экологическое аудирование; регистрация и оборот биологических коллекций и биологических объектов (в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, их продуктов, частей и дериватов); а также работы по долгосрочному использованию объектов животного мира, экспорт биоресурсов.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов. В своей деятельности Министерство природных ресурсов осуществляет ее во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основные полномочия: МПР вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения министерства (порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых; порядок и методика проведения лесоустройства на территории лесов, не входящих в лесной фонд; перечень противопожарных мероприятий, осуществляемых лесопользователями, и требований к разработке планов таких мероприятий; требования к использованию и охране водохранилищ, каскадов или системы водохранилищ; порядок ведения Российского регистра гидротехнических сооружений и др.). Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются: разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет следующие функции: обеспечивает в пределах своей компетенции охрану морской среды, ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности во внутренних морских водах и территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации; организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении министерства, осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений; организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации разработку и выполнение мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод, аварийного загрязнения вод, осуществление противопаводковых мероприятий, регулирует деятельность по использованию паводкоопасных территорий; организует осуществление радиационного контроля и мероприятий по обеспечению безопасного ведения лесного хозяйства на участках лесного фонда и т.д.

МПР России обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, обеспечивает мобилизационную подготовку министерства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств по их мобилизационной подготовке; взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

МПР РФ с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

Основными задачами МПР России в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия и обращения с отходами являются:

1) осуществление государственной политики, государственного управления и контроля;

2) межотраслевая координация деятельности органов исполнительной власти и организаций;

3) проведение государственной экологической экспертизы;

4) организация и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации государственного экологического контроля, государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов;

5) формирование нормативной правовой и инструктивно-методической базы и проведение единой научно-технической политики;

6) регулирование в пределах своей компетенции, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти природопользования в целях охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия;

7) организация мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду и мониторинга животного и растительного мира (кроме лесов);

8) обеспечение населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией;

9) реализация обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах, осуществление международного сотрудничества;

10) формирование системы особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Комитета, осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, управление находящимися в ведении Комитета объектами природно-заповедного фонда Российской Федерации, ведение Красной книги РФ;

11) в пределах своей компетенции охрана в соответствии с законодательством Российской Федерации континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, их живых и неживых ресурсов в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации.

МПР России: разрабатывает предложения по основным направлениям государственной экологической политики; осуществляет разработку и реализацию в установленном порядке федеральных и межгосударственных целевых программ, а также экологических проектов; участвует в разработке прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации, в осуществлении единой научно-технической и инвестиционной политики; разрабатывает в установленном порядке проекты законодательных и иных нормативных правовых актов; организует и осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений:

- на утилизацию, складирование, перемещение (в том числе трансграничное), размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов и веществ (кроме радиоактивных);

- проведение экологической паспортизации, сертификации и экологического аудирования;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;

- выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (кроме водных объектов в случаях, предусмотренных водным законодательством), а также вредные физические воздействия на окружающую среду;

- добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов;

- регистрацию зоологических коллекций, а также питомников и других учреждений по разведению редких и исчезающих видов животных и растений.

МПР России согласовывает в пределах своей компетенции нормы (нормативы) и правила использования отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие; осуществляет в установленном порядке научно-методическое и финансовое обеспечение деятельности своих территориальных органов и подведомственных организаций; организует и осуществляет государственный экологический контроль, обеспечивает в пределах своей компетенции контроль за соблюдением требований природоохранительного законодательства, дает обязательные предписания по устранению выявленных нарушений и в установленном порядке ограничивает и приостанавливает хозяйственную и иную деятельность, выполняемую с нарушением природоохранных требований; участвует совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в ведении кадастров природных ресурсов; ведет учет объектов, загрязняющих природную среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие; составляет и ведет государственный кадастр отходов, государственный реестр объектов их размещения и ведет учет отходов; обеспечивает создание и функционирование экологических информационных систем, организует сбор, хранение, обработку, анализ и распространение информации по проблемам охраны окружающей среды и в пределах своей компетенции природных ресурсов, ведет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти банки данных об окружающей среде, участвует в ведении банков данных о природных ресурсах и их использовании, о природоохранных и ресурсосберегающих технических, технологических и организационно-экономических решениях; совместно с Госкомстатом России и при участии других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разрабатывает порядок и формы статистической отчетности по вопросам, отнесенным к компетенции МПР России; организует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти работу по нормативному и метрологическому обеспечению, стандартизации в сфере деятельности МПР России, а также в пределах своей компетенции в области регулирования природопользования; организует и проводит обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям; обеспечивает совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработку экологических требований для учета их в государственных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документах; разрабатывает, согласовывает или утверждает по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологической паспортизации производств, хозяйственных и иных объектов и территорий; осуществляет в установленном порядке общее руководство созданием и функционированием единой государственной системы экологического мониторинга и Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки (ЕГАСКРО); организует и проводит государственную экологическую экспертизу, контролирует выполнение требований, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы; обеспечивает совместно с другими специально уполномоченными государственными органами охрану морской среды, ее живых и неживых ресурсов, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности во внутренних морских водах и территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации; участвует в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования, ведет работу по пропаганде знаний в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия; разрабатывает и утверждает инструктивно-методическую документацию по установлению и взиманию платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (включая радиоактивные) в окружающую природную среду, размещение отходов и за иные виды вредного воздействия, по определению и возмещению вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды; координирует в пределах своей компетенции деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, в том числе по вопросам: организации системы и ведения государственных кадастров в области охраны окружающей среды; лицензирования деятельности по проведению наблюдений за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду и зонами их воздействия; организует подготовку ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации; согласовывает в установленном порядке международные договоры, реализует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти выполнение обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных организациях и ее участия в международных договорах по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и сохранению биологического разнообразия, осуществляет международное сотрудничество, изучает, обобщает и распространяет зарубежный опыт в данной области; разрабатывает и утверждает в пределах своей компетенции перечень работ и услуг природоохранного назначения; участвует в формировании экономического механизма регулирования природоохранной деятельности в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; осуществляет в соответствии со своей компетенцией контроль за деятельностью в области обращения с отходами, в том числе за деятельностью по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению; осуществляет квотирование и контроль за производством и потреблением озоноразрушающих веществ, а также другие меры государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции; осуществляет руководство и общее методическое обеспечение работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, определению лимитов размещения отходов и допустимых уровней воздействия на окружающую среду; утверждает нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимиты размещения отходов, допустимые уровни воздействия на окружающую среду; согласовывает нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты; осуществляет функции административного органа Российской Федерации по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) от 3 марта 1973 г.

МПР России в пределах своей компетенции имеет право:

1) утверждать инструктивно-методические и нормативно-технические документы (правила) в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия;

2) запрашивать и получать в установленном законодательством Российской Федерации порядке от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, организаций информацию, необходимую для выполнения задач в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия;

3) беспрепятственно посещать с целью проверки организации (в том числе в установленном порядке режимные) и другие объекты и охраняемые территории независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, расположенные и осуществляющие свою деятельность на территории России, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, составлять по результатам их проверок акты и протоколы, давать обязательные предписания по установлению нарушений природоохранительного законодательства, а также по вопросам своей компетенции в сфере природопользования;

4) ограничивать или приостанавливать в установленном порядке хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований природоохранительного законодательства, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы и условий лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, связанной с выполнением работ (услуг) природоохранного назначения, а также давать обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования этой деятельности;

5) рассматривать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, а также (в пределах своей компетенции) в области природопользования;

6) аннулировать в установленном порядке в пределах своей компетенции лицензии (разрешения) или давать представления об их аннулировании;

7) запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы;

8) останавливать и осматривать во взаимодействии с уполномоченными на то государственными органами российские и иностранные суда и другие плавучие средства для проверки соблюдения требований природоохранительного законодательства, экологических норм и правил и в случае выявления нарушений в этой сфере задерживать их до решения вопроса о возмещении вреда, причиненного окружающей среде;

9) проверять во взаимодействии с соответствующими федеральными органами исполнительной власти транспортные средства и запрещать их эксплуатацию в случае нарушения экологических норм и правил;

10) запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий, отходов, сырьевых ресурсов), осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

11) предъявлять в суд или арбитражный суд иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушения природоохранительного законодательства;

12) создавать в установленном порядке территориальные органы по охране окружающей среды.

Решения МПР России и территориальных органов министерства по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, юридических и физических лиц. Эти решения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Для координации и контроля деятельности территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов могут быть образованы в установленном порядке территориальные органы министерства: Комитет природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, Федеральное управление природоохранной деятельности на озере Байкал, бассейновые водные управления МПР России.

Федеральное агентство лесного хозяйства отвечает за авиа- лесоохранные работы, долгосрочное пользование лесным фондом на условиях договоров об аренде, а также отдельные виды лесопользовании (сплошные рубки, отпуск древесины, уборка сухостоя и бурелома, заготовка живицы, лекарственного сырья, выпас скота и т.д.) в соответствии с Лесным кодексом РФ.

Федеральное агентство по недропользованию регулирует пользование недрами и геологическое изучение недр (геолого-съемочные и геофизические работы, бурение геолого-разведочных скважин на твердые полезные ископаемые), водопользование (бурение скважин на воду, спецводопользование, согласование размещения производств на поверхностных водных объектах и в их водоохранных зонах, предоставления водных объектов для вылова/добычи водных биоресурсов при осуществлении промышленного рыболовства, а также при организации спортивного и любительского рыболовства), использование акваторий внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и др.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 28 июля 2004 г. N 315 Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в агропромышленном комплексе, отвечает за мелиорацию земель сельскохозяйственного назначения; племенное животноводство а также семеноводство и культивирование сельскохозяйственных растений; промышленное рыболовство и рыбоводство в водоемах на землях сельхозназначения; безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами и торговля ими (совместно с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору России), агрохимическое обслуживание, а также культивирование растений, являющихся сырьем для получения наркотических и психотропных веществ; ветеринарную деятельность (совместно с Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ). Действующая обязанность выдавать лицензии на долгосрочное пользование и добычу объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, сейчас осуществляется субъектами Федерации.

Министерство здравоохранения и социального развития осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому обеспечению в сфере здравоохранения, включая вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия, медико-биологической оценки воздействия на человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела. Министерство здравоохранения и социального развития России курирует: вопросы развития производства и виды деятельности, оказывающие неблагоприятное влияние на здоровье человека и среду его обитания, а также деятельность по сертификации потребительских товаров, по производству, хранению, оптовой реализации лекарств и изделий медицинского назначения (последнее - совместно с органами власти субъектов Федерации); разработку, производство, переработку, хранение и другие виды обращения психотропных веществ и наркотических средств, а также дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств (три последних - совместно с органами власти субъектов Федерации); виды деятельности, связанные с источниками ионизирующего излучения, и работы с возбудителями инфекционных заболеваний человека, а также другие виды лицензируемой деятельности. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья. В его систему входят агентства, его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные предприятия и другие организации, санаторно-курортные и реабилитационные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Федерации, районах и городах, учреждения, предприятия и другие организации государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, службы материально-технического обеспечения, иные предприятия, учреждения и организации, подведомственные этому министерству. Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию осуществляет в установленном порядке руководство деятельностью Федерального медико-биологического агентства (на основании Указа Президента РФ от 11 октября 2004 г. N 1304).

Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации была разработана и использована в отдельных городах оценка риска, которая является аналитическим инструментом, позволяющим научно обосновать факторы риска для здоровья человека и их соотношение. На основе оценки риска проводится ранжирование медико-экологических проблем по степени их важности и приоритетности. Оценку риска для здоровья населения необходимо осуществлять в соответствии с оценкой экологического риска.

Образовано Федеральное агентство по рыболовству, которому переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Государственного комитета РФ по рыболовству: промышленное рыболовство и рыбоводство (за исключением рыборазведения); организация спортивного и любительского лова ценных видов рыб, животных и растений; распределение квот на добычу водных биоресурсов, экспорт живых водных биоресурсов, а также промысел водных биоресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет функции по контролю в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Служба выполняет функции органа по выдаче удостоверений на право охоты, контролирует торговлю видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, представляет интересы России в международных организациях и во взаимоотношениях с иностранными государствами по вопросам обеспечения здоровья животных и рыбоохраны, безопасности сырья и продукции животного происхождения и кормов для животных.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору отвечает за все операции по обращению с радиоактивными отходами, ядерными материалами, радиоактивными веществами и изделиями на их основе, а также применение технических средств и технологий при разведке и добыче радиоактивных веществ; осуществление работ по контролю за радиоактивной обстановкой (кроме ядерного оборонного комплекса); проведение НИОКР с применением ядерной энергии и/или использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе; проведение экспертизы проектных и других материалов, а также документации с целью определения уровня безопасности ядерно и радиационно опасных объектов и производств (технологий); экспортно-импортные и другие виды деятельности и работ в данной области. Более подробно о функциях данного органа будет сказано в теме "Экологический контроль".

Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, таможенного дела, имущественных и земельных отношений, территориального зонирования, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (в том числе экологических) и т.п. Минэкономразвития России принимает нормативные правовые акты, определяющие состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения, требования к кадастровому делению и др. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных:

а) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), осуществляющего ведение кадастров объектов недвижимости, организующего проведение землеустройства и экспертизы землеустроительной документации, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также предоставляющего соответствующие информационные сведения. Одной из основных функций агентства является осуществление государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель. При этом должностные лица и специалисты агентства и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле"; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Российской Федерации организует деятельность, связанную с проектно-изыскательскими работами, касающимися использования земель; со строительством, реконструкцией (восстановлением) оросительных, осушительных, осушительно-обводнительных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и магистральных водопроводов сельскохозяйственного назначения; с бурением скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды); эксплуатацией и ремонтом мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и объектов сельскохозяйственного водоснабжения, а также геодезическую и картографическую деятельность при землеустройстве (кроме ГИС); работы в области мелиорации земель (проектно-изыскательские, строительство, реконструкция, эксплуатация и ремонт оросительных, осушительных, осушительно-обводнительных и других мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и магистральных водопроводов сельскохозяйственного назначения);

б) Федерального агентства по государственным резервам, среди основных функций которого можно выделить проведение мероприятий по обеспечению мобилизационных нужд и неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

в) Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений. Одной из основных функций агентства является разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;

г) Федеральной таможенной службы, которая в сфере охраны окружающей среды обеспечивает соблюдение установленных запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации (например, диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие СИТЕС).

Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, в области использования атомной энергии, космической деятельности и развития авиационной техники, атомного и технологического надзора, а также функции федерального органа по техническому регулированию и национального органа по стандартизации. Министерству предоставлено право утверждать федеральные нормы и правила, регулирующие ядерную и радиационную безопасность, техническую безопасность в области использования атомной энергии и др. В пределах своей компетенции Минпромэнерго России осуществляет функции уполномоченного органа по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых. Министерство осуществляет координацию и контроль подведомственных:

а) Федерального агентства по промышленности (Роспром), которое является уполномоченным (национальным) органом Российской Федерации по выполнению Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении и Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении. Агентство ведет регистр ядерных материалов, осуществляет функции органа управления использованием атомной энергии (по обеспечению физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ);

б) Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), которое осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов по экологической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, санитарно-эпидемиологических и др.;

в) Федерального агентства по энергетике, одними из основных функций которого являются обеспечение энергетической безопасности, координация деятельности организаций по разработке прогнозов развития нетрадиционной энергетики, реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах топливно-энергетического комплекса.

Министерство регионального развития РФ (Минрегион России), среди основных задач которого можно выделить обеспечение развития районов Крайнего Севера и Арктики и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей. Минрегион России самостоятельно принимает нормативные правовые акты по определению перечня поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, занимающиеся традиционными видами природопользования; федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, а также осуществляет анализ эффективности реализации и влияния федеральных целевых экологических программ на социально-экономическое развитие субъектов и регионов Российской Федерации. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, защиты прав потребителей на потребительском рынке. Кроме того, в ведении Росстроя России находятся несколько дендрологических парков федерального значения.

Министерство транспорта РФ (Минтранс России), к полномочиям которого отнесено самостоятельное правовое регулирование вопросов: о правилах ведения судовых санитарного журнала, журнала операций со сточными водами, журнала операций с мусором, журнала нефтяных операций для судов (за исключением судов рыбопромыслового флота), перевозки опасных грузов на внутреннем водном транспорте; выполнения геодезических и картографических работ и др. Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:

а) Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которая осуществляет оперативное руководство соответствующими функциональными подсистемами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) Федерального агентства воздушного транспорта, обеспечивающего участие организаций воздушного транспорта в перевозке сил, средств и материальных ресурсов, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

в) Федерального дорожного агентства, осуществляющего организацию работ по изъятию, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд и др.;

г) Федерального агентства железнодорожного транспорта, выполняющего функции компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов;

д) Федерального агентства морского и речного транспорта, организующего проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

е) Федерального агентства геодезии и картографии, организующего службу контроля деформации земной поверхности, входящую в федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, а также осуществляющего геодинамические исследования, определение параметров фигуры Земли и др.

Кроме того, некоторые федеральные органы исполнительной власти специфическим образом участвуют в реализации надзорных, предупредительных, регистрационных и иных функций (часто путем согласования) в области охраны окружающей среды и природопользования. К их числу относятся: Федеральное космическое агентство, осуществляющее полномочия по использованию (эксплуатации) космической техники, обеспечивающее сотрудничество с иностранными государствами в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях, и др.; Федеральная служба государственной статистики, формирующая информацию об экологическом положении страны; Министерство финансов РФ, к числу основных функций которого относится подготовка нормативных правовых актов по вопросам установления налогов, сборов и иных платежей в области охраны окружающей среды и природопользования (министерство координирует деятельность Федеральной налоговой службы, которая контролирует правильность исчисления, полноту и своевременность внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов за пользование природными ресурсами); Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия (министерство координирует деятельность находящихся в его ведении: Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которая осуществляет контроль за состоянием природных объектов, относящихся к объектам культурного наследия, согласовывает проекты их охранных зон; Федерального агентства по культуре и кинематографии, осуществляющего функции по управлению объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры), в том числе музеями-усадьбами и другими объектами садово-паркового искусства); Федеральное агентство по образованию (координацию его деятельности осуществляет Министерство образования и науки РФ), в ведении которого находится заповедник "Галичьягора", а в управлении некоторых высших учебных заведений находятся учебно-опытные лесхозы и ботанические заказники.

Экологические подразделения силовых министерств и ведомств в своей работе выполняют экологические функции, взаимодействуют с государственными природоохранными органами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 июня 2004 г. N 868 Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет государственное управление, координацию и контроль в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями и применением возможным противником средств поражения, проведения подводных работ особого назначения. В состав МЧС входит Государственная противопожарная служба РФ. В регионах Российской Федерации создаются и осуществляют свою деятельность региональные центры МЧС России.

Указом Президента РФ от 19 июня 2004 г. N 927 Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. В его систему входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Органы Министерства внутренних дел в основном через милицию, в рамках предоставленной им компетенции оказывают содействие органам экологического контроля в задержании правонарушителей, изъятии у них запрещенных орудий лова, охоты, незаконно добытого промысла и т.д.; оформляют протоколы (акты) на лиц, совершивших административные правонарушения, возбуждают в пределах подследственности уголовные дела и ведут по ним предварительное следствие.

В соответствии с экологическим законодательством и во исполнение приказа МВД России от 18 марта 2003 г. "О мерах по улучшению природоохранной деятельности в МВД России" органы внутренних дел призваны обеспечивать взаимодействие с территориальными органами МПР России, Минздрава России и др. В области охраны окружающей среды они в объеме своей компетенции осуществляют: предупреждение и пресечение экологических преступлений; совместно с Минздравом России надзирают за соблюдением санитарных правил содержания территорий населенных пунктов, а также загородных мест отдыха; оказывают соответствующим органам содействие в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения природных богатств, борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства; контролируют и направляют работу пожарных подразделений других министерств и ведомств, определяют порядок совместной работы пожарных организаций страны; производят регистрацию, учет, а также надзор за техническим состоянием автотранспортных средств; осуществляют ведомственную охрану объектов природы; обеспечивают проведение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов.

В МВД России, в ГУВД, ОВД и ряде других специальных подразделений создаются постоянно действующие комиссии по экологическим проблемам из представителей заинтересованных служб для организованного контроля и координации природоохранной деятельности в регионах, организуются лаборатории по охране окружающей среды.

Управление Федеральной службы безопасности России по пограничной службе в соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 870 обеспечивает охрану биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также государственный контроль в этой сфере. Таким образом, обеспечение экологического управления в России возложено на группу субъектов управления общегосударственного, межотраслевого и отраслевого уровня, административно-правовой статус и компетенция которых (общая, межотраслевая и отраслевая) предусмотрены законодательными и иными нормативными правовыми актами органов представительной и исполнительной власти.

Федеральная служба охраны РФ (ФСО России), в ведении которой находятся заказник "Таруса" и государственный комплекс "Завидово" со статусом национального парка.

Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России), которое осуществляет: государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения; экологическое обеспечение Вооруженных сил, в целях сохранения и восстановления окружающей природной среды, снижения воздействия экологически неблагоприятных факторов на личный состав и объекты военной и социальной инфраструктур; правомочия собственника в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным силам. Минобороны России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК), к основным задачам которой относится организация работ по изучению излучений различной физической природы на организм человека и окружающую среду, согласование вопросов выдачи разрешений на проведение морских научных или ресурсных исследований и т.п.

Одним из серьезных недостатков в сложившейся системе управления окружающей природной средой и регулирования природопользования в нашей стране является неотлаженность взаимодействий и организационной структуры природоохранных органов, служб, инспекций, надзоров. Это является следствием недоработки законодательства, несоответствия между Федеративным договором, законами о местном самоуправлении, об охране окружающей среды, а также положениями об органах охраны окружающей природной среды и о регулировании использования природных ресурсов.

Различное толкование законодательных актов приводит к тому, что в одних регионах природоохранные органы подчинены администрации, в других - смешанные варианты подчинения. Неопределенность в этом вопросе также касается разделения полномочий между федеральными агентствами, комитетами, службами и другими ведомствами. Эта проблема будет существовать до тех пор, пока органы государственной власти Российской Федерации не согласятся с тем, что существует экологическая взаимосвязь всех видов природных ресурсов, определяющая качество окружающей среды при антропогенных воздействиях.

Из всего вышесказанного следует, что в Российской Федерации существует система экологического управления, соответствующая выполнению задач рационального природопользования и охраны окружающей среды. Однако последние изменения в административной системе не учитывают специфику данной сферы, что приводит к невыполнению норм законодательства и дублированию функций органов управления.

Поскольку данные тенденции не устранены и в настоящее время, то сохраняется резерв для совершенствования природоресурсного и природоохранительного законодательства Российской Федерации, призванного обеспечить эффективное экологическое управление (отраслевое, общественное, производственное), основанное на единстве целей в области охраны окружающей среды.