50. Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие:

• наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

• устав муниципального образования;

• обособленная муниципальная собственность;

• местный бюджет;

• органы местного самоуправления.

Система муниципальных образований на территории субъекта РФ

Поселение — это сельский, городской населенный пункт или несколько насе­ленных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории город­ского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генераль­ным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские насе­ленные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (бо­лее 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объ­единенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с чис­ленностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными обра­зованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удален­ных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях — даже менее 100 человек.

Муниципальный район — это несколько поселений, объединенных общей тер­риторией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначе­ние муниципального района — решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государ­ственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в те­чение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муници­пального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория — это территория, не входящая в границы поселений.

Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с чис­лом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправле­ния на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.

Городской округ — это городское поселение, не входящее в состав муниципаль­ного района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципаль­ного района. Наделение городского поселения статусом городского округа осу­ществляется законом субъекта РФ.

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 года, наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом го­родской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муници­пального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 года не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование — это городское или сельское по­селение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская террито­рия города федерального значения.

В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления в России с 1 января 2006 года функционирует около 24,4 тысяч муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 году. Количество муниципальных образований по типам и по субъектам РФ приведено в приложении 2 и в дальнейшем может уточняться.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года внесены изменения в Бюд­жетный и Налоговый кодексы РФ. Предусмотрен переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему, с тем, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За город­ским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муни­ципального района.

Принципы и практика территориальной организации местного самоуправления

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании насе¬лением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного само¬управления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного само¬управления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная тенденция — укрупнение самоуправляемых еди¬ниц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 годы общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тысяч.