Политическое финансирование

Приступая к конструированию институтов политического финансирования, архитекторы российской электоральной реформы взяли за образец американскую модель комитетов политического действия, адаптировав ее к отечественным условиям. Согласно нормам Положения о выборах и всех последующих законов, партии и кандидаты после регистрации должны были открывать специальные банковские счета для аккумуляции средств на ведение предвыборной агитации. При этом приоритет в политическом финансировании отдавался частным источникам. Так, например, на думских выборах 1995 г. при лимите избирательных фондов партий в 2,4 млн. долл. Центризбирком выделил им лишь по 18 тыс., а остальное составили частные и корпоративные пожертвования [White et al. 1997: 212] [10] . Причины выбора данной модели носили преимущественно идеологический характер. Как отмечал Шейнис в беседе с автором этих строк (август 1994 г.): “Не так страшно, если некоторые богатые люди смогут купить голоса избирателей. Государственное финансирование более опасно для российской демократии” [Гельман, Голосов, Мелешкина 2000: 52]. Однако за идеологией стояли и интересы российских либералов, стремившихся к легитимации нового политического и экономического строя и не без оснований рассчитывавших на поддержку со стороны российского бизнеса.

Закрепленная в законе “Об основных гарантиях…” и в ряде других актов схема политического финансирования была полна как “дыр”, так и сознательных умолчаний. По сути дела в ней предусматривалось регулирование лишь тех расходов партий и кандидатов, которые были непосредственно связаны с ведением предвыборной агитации. Текущая же деятельность партий, включая подготовку к выборам, стоившая несоизмеримо больше и едва ли не более значимая с точки зрения результатов кампаний, оставалась непрозрачной и неподконтрольной закону. Институциональный вакуум в этой сфере открывал широкие возможности для неформального воздействия на партии и бизнеса, и государства — от покупки мест в партийных списках до помощи в создании региональных партийных офисов.

Кроме того, агитация — отнюдь не единственный способ влияния партий и кандидатов на результаты выборов. Между тем, оговорив недопустимость прямого подкупа избирателей, закон оставлял без внимания различные виды косвенного подкупа (предвыборная благотворительность, заключение соглашений с избирателями об оказании услуг и т.д.). Но главное — в нем практически не затрагивался вопрос о произвольном использовании государственных ресурсов в целях ведения кампаний. В последнем случае институциональный вакуум был создан сознательно в интересах либералов, хотя на думских выборах 1993 и 1995 гг. он не принес им существенных дивидендов. Зато на президентских выборах 1996 г. влияние всех неформальных институтов политического финансирования проявилось в полной мере. Помимо знаменитой истории с арестом на проходной Дома правительства активистов штаба Ельцина, пытавшихся вынести из здания 538 тыс. долл. наличными [Gel’man 1998: 158-159], здесь можно сослаться на широкомасштабную раздачу благ избирателям. По мнению Д.Трейсмана, именно она и обеспечила благоприятные для Ельцина итоги голосования [Treisman 1998]. В том же ряду находится и оказание президентской администрацией финансовой поддержки лояльным партиям и НКО [Gel’man 1998: 175].

Справедливости ради отмечу, что Государственная Дума внесла ряд поправок в электоральные законы, стремясь залатать законодательные “дыры”, связанные с возможностью подкупа избирателей. Однако результат оказался не слишком впечатляющим. Во-первых, взамен одних “дыр” тут же обнаруживались другие. Во-вторых, многие меры по обеспечению прозрачности политического финансирования носили откровенно популистский характер (к данной категории, безусловно, относится положение, обязывающее кандидатов представлять декларации о своих доходах и имуществе) и не могли быть эффективными. В-третьих, контроль за соблюдением норм был возложен на избирательные комиссии, которые не обладали необходимыми для этого ресурсами. В целях минимизации издержек контроля им приходилось закрывать глаза на многие злоупотребления, так что в итоге формальные институты электорального законодательства фактически превратились в средство политически мотивированного селективного наказания нелояльных партий и кандидатов. Поскольку нормы политического финансирования явно или неявно нарушали все, то от произвола не был застрахован никто — кроме “партий власти”. Наконец, в-четвертых, поправки не затрагивали сути сложившегося механизма: речь шла лишь о надводной части “айсберга” [Gel’man 1998].

Наиболее значительные институциональные изменения в сфере политического финансирования произошли по завершении периода неопределенности. В соответствии с принятым в 2001 г. по инициативе Президента России федеральным законом, представленные в Государственной Думе партии теперь финансируются государством пропорционально доле голосов, полученных ими на выборах (характерно, что либералы выступали против введения такой нормы). Одновременно государство (через Счетную палату) обрело возможность контролировать расходование партиями бюджетных средств, что, впрочем, может быть использовано не столько в целях обеспечения прозрачности политического финансирования, сколько для селективного наказания неугодных. При этом регулирование избирательных фондов не претерпело существенных изменений, хотя поправки в избирательные законы заметно сузили поле для предвыборной благотворительности. Логично предположить, что в ближайшие годы статус-кво в данной сфере сохранится.