X. Лампсрт: германский путь

Продолжим рассмотрение концепции социального рыночного хозяйства в изложении известного немецкого ученого Хайнца Ламперта. Этой теме посвящена его книга "Социальная рыночная экономика. Германский путь".

Ламперт рассматривает социальное рыночное хозяйство как социальный и экономический порядок, располагающийся между, как он пишет, необузданным, лишенным целенаправленно сформированного порядка, рыночным капитализмом XIX—XX вв., в том виде, в каком он господствовал в большинстве западных стран, и тоталитарной административной экономикой, введенной Сталиным и Гитлером, и как путь, ведущий к свободному, экономически эффективному, стабильному порядку в обществе и экономике.

Экономико-политическая концепция социального рыночного хозяйства направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы — экономической свободы (которая из-за неделимости свободы рассматривается как необходимая составляющая свободного порядка вообще) и идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей — свобода и справедливость — отражается в понятии "социальное рыночное хозяйство". Рыночное хозяйство воплощает хозяйственную свободу. Оно заключается в свободе потребителей покупать по своему выбору изделия, в свободе владельца средств производства использовать рабочую силу, деньги, имущество.

Цели социального рыночного хозяйства в Германии и средства, необходимые для их достижения в соответствии с общей концепцией, можно охарактеризовать следующим образом.

1. Достижение максимально высокого благосостояния благодаря:

- установлению порядка конкуренции;

- целенаправленному проведению политики, ориентированной на рост и обеспечивающей его постоянство на достаточном уровне;

- обеспечению полной занятости, поскольку она позволяет гарантировать доход каждому лицу, способному и желающему работать;

- обеспечению свободы внешней торговли.

2. Обеспечение экономически эффективной и социально справедливой денежной системы, в особенности обеспечение стабильных цен.

3. Социальная обеспеченность; социальная справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи; справедливое распределение доходов и имущества.

Ламперт упоминает и такую особенность Германии, как характер немецкого народа. По его мнению, это также сыграло большую роль. После Второй мировой войны стремление измученного голодом и обнищавшего населения к возрождению, трудолюбие и прилежность немцев, иностранная помощь и прочие содействовавшие экономическому развитию Германии факторы обусловили соответствующий экономический рост. Но этот подъем стал возможным еще и потому, что в Германии были обеспечены важные предпосылки роста: в стране имелись прилежные высокодисциплинированные рабочие, обладавшие организационными способностями, вооруженные техническими и трудовыми навыками.

Германия начинала на экономическом и социальном пепелище, доставшемся ей в наследство от Третьего рейха. Ей пришлось социально обустраивать миллионы беженцев, миллионы возвращавшихся с фронта политических узников. Ей пришлось заботиться о членах семей погибших на войне кормильцев, об инвалидах войны и пострадавших, чтобы смягчить последствия катастрофы. Кроме того Германии пришлось заново создавать систему труда и социального обеспечения, которая явилась надежным и прочным фундаментом нового общества.

Следует обратить внимание на то, что социальное рыночное хозяйство в Германии доказало свою способность обеспечить экономический фундамент для чрезвычайных вложений в общественный сектор: социальный бюджет, т.е. сумма всех расходов на социальные нужды, со 115 млрд. марок в 1965 г. (это 25% от валового общественного продукта) выросла до 346 млрд. марок (это 33,7% ВОП) в 1975 г., составив в 1988 г. уже 660 млрд. марок (или 31,1% ВОП). Большой процент отчислялся на образование и науку.

В социальном рыночном хозяйстве, с позиций теоретиков данной концепции, социальные аспекты играют существенную роль. Можно выделить несколько факторов в соответствии с ценностными представлениями Запада, определяющих масштабы социального содержания экономического порядка:

- пригодность для того, чтобы способствовать экономическому росту и экономическому прогрессу и распределять возникающие при этом доходы и имущество в соответствии с господствующими нормами справедливости (т.е. благосостояние для всех);

- способность обеспечить полную занятость, т.е. избежать безработицы;

- способность высвободить средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы обеспечить и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный;

-возможность обеспечить стабильность покупательной способности и воспрепятствовать инфляции;

способность гарантировать основные права человека.

На основе развития социальной рыночной экономики западногерманское государство развернуло целую систему социальных амортизаторов, не позволяющих гражданину опускаться ниже установленной черты бедности. Но при этом государство старается не брать на себя выполнение таких социальных задач, которые под силу самим гражданам.

4.2.5

Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь

Со времен классического либерализма в экономической литературе утвердился подход к государству как необходимому злу, чьи властные полномочия не должны расширяться сверх необходимой меры. Своим основанием этот принцип обязан в первую очередь Адаму Смиту и его труду "Исследование о природе и причинах богатства народов" (1776). Свой вклад в теоретическую разработку либеральных идей внесли Давид Рикардо и его последователь — Джон Стюарт Милль. Об этом шла речь в предыдущей главе учебного пособия, содержащей небольшой экскурс в историю формирования идей либерализма и становления социальной политики Великобритании. Теперь рассмотрим их эволюцию в XX в. Хотелось бы обратить внимание читателей на то, что социальная политика Великобритании — один из примеров либеральной модели социальной политики (в известных типологиях) — в то же время является примером относительности всех и всяческих моделей и шаблонов.

Отчет В. Бевериджа и его влияние на развитие социальной политики Великобритании

Отчет Вильяма Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики) задумывался как технический отчет о состоянии системы социального страхования, развивавшейся в Великобритании с 1911 г. Планировалось определить, какие изменения могли бы сделать существующую систему более эффективной и полной.

Беверидж был опытным и знающим государственным деятелем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ ("Социальное страхование и смежные службы", 1942), включал в себя не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы.

ВЫДЕРЖКИ ИЗ ОТЧЕТА БЕВЕРИДЖА

300. Сфера социального обеспечения. Термин "социальное обеспечение" используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случаем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Прежде всего обеспечивается хотя бы минимальный уровень дохода, предоставление доходов должно быть связано с такой трактовкой вопроса, которая рассчитана на то, чтобы период прерывания получения заработка закончился как можно быстрее.

301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов:

а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет;

б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества:

в) сохранение рабочих мест, т.е. избежание массовой безработицы.

302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению.

Отчет мгновенно привлек внимание лейбористской партии, чьи лидеры присоединились к национальному правительству Черчилля в 1940 г. Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы Кеннета Моргана "Лейбористы у власти": "К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость".

Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Хотя он и рассматривал их не подробно — так как от него это и не требовалось — то, что он одобрял такие меры, усилило влиятельность прогрессивных деятелей, боровшихся за их принятие, и разработчиков, симпатизировавших таким идеям.

При этом проект Бевериджа далек от существующих социалистических моделей. Он был эгалитарным лишь в той мере, что и любой план, предполагающий введение государственного минимумa и определенное перераспределение, необходимое для сокращения разницы между теми, чей доход максимален, и теми, чей до-ход минимален.

Это был проект государственного вмешательства, которое должно было не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и др., но также должно было улучшить общее благосостояние Великобритании как капиталистического общества. Более того, в проекте подчеркивалось, что обязанности государства ограничены и необходимы добровольные действия.

Социальные реформы начались еще до окончания войны с принятия законов об образовании (1944) и о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в области решения социальных проблем налупил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством Клемента Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы далее вкратце рассмотрим, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и т.п.

Закон о государственной службе здравоохранения (1946) породил практически бесплатную государственную систему здравоохранения, финансируемую из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, подчеркивавшим связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике эта служба являлась объединением местных властей и системы благотворительных больниц, а также более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Целью государственной службы здравоохранения было предоставление доступного всем медицинского обслуживания. Этот закон не назывался среди мер социального обеспечения, которые рекомендовал Беверидж, но следует отметить, что Беверидж предполагал его принятие. Если бы он не предполагал этого, ему пришлось бы разработать систему социального страхования, которая покрывала бы расходы на лечение в целом, а не только возмещала убытки, понесенные в связи с болезнью.

Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Этот закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая содержала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в другие непредвиденные обстоятельства. Как и закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее.

Закон о государственной помощи (1948), который изначально официально завершал закон о бедных, дополнял государственное страхование государственной помощью, задуманной как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, и вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия предпринимала попытку введения полной занятости в стране с целью обеспечения благосостояния. Великобритания не была оригинальной в выборе данного курса, который являлся существенной частью международного экономического и политического урегулирования послевоенного времени.

Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг.

Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной и послевоенным урегулированием, часто описывают как период, когда серьезные проблемы того времени были разрешены и программы основных английских партий во многом совпадали, несмотря на то что партии между собой соперничали. Такое явление характеризуется термином "консенсус".

Исследователи социальной политики в Великобритании считают, что в данный период возник новый консенсус по поводу степени государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, необходимости преобразования системы социального обеспечения и ряда связанных с этим вопросов.

М. Салливан следующим образом высказывается по поводу распространенного мнения о том, что хотя бы часть послевоенного периода можно характеризовать консенсусом по поводу роли государства: "Согласно традиционной точке зрения, во всяком случае по отношению к Великобритании, в течение почти тридцати лет после войны внутренняя политика лейбористской и консервативной партий была очень последовательной. Такая последовательность, как считается, отражала существование значительной степени согласия по поводу необходимости государственного вмешательства для обеспечения экономического роста, полной занятости и предоставления более или менее полной службы социального обеспечения".

Возникновению этого консенсуса, согласно М. Салливану, способствовало то, что Батлер, канцлер казначейства администрации консерваторов 1951 г., подражал экономической политике и принципам своего предшественника, канцлера лейбористов Гэйтскел-ла. Действительно, якобы согласованный подход, существующий в 1950-е гг., часто обозначают как "батскеллизм". Этот термин ввела газета "Экономист", смешав фамилии Батлер и Гэйтскелл. Консенсус якобы заключался в общем принятии капиталистического государства с существенным государственным сектором: смешанной экономики, где доминируют частные предприятия, но имеется большой государственный сектор в промышленности, включая угольную, сталелитейную и железнодорожную промышленность, а также сектор государственных услуг, включая службу социального обеспечения. Все это должно было управляться таким образом, чтобы обеспечить постоянно растущий уровень жизни и помочь избежать массовой безработицы, такой, какая была в 30-х гг. XX в.

Безусловно, все правительства 1950-х и 1960-х гг. оказались вынужденными функционировать в рамках структуры, которая была описана выше. Консерваторы денационализировали всего несколько отраслей промышленности, сделанными лейбористами государственными в 1940-х гг.; лейбористы не пытались далее национализировать промышленность. Система социального обеспечения, созданная лейбористами, была укреплена консерваторами.

Но несмотря на это партии активно спорили и конкурировали между собой. Каждая из них пыталась убедить электорат в том, что она могла бы управлять государством, в результате послевоенного урегулирования, лучше, чем соперники. Особенно ожесточенно спорили о жилищных вопросах. В 1950-х гг. консерваторы построили внушительное количество домов, и это было столь значительным достижением, что лейбористам сложно было бы его оспаривать, особенно в связи с тем, что все больше предполагаемых сторонников лейбористской партии приобретали жилье в этих домах. Но стремление консервативной партии перейти с государственного снабжения на частное привело к принятию одной из самых оспариваемых мер века, связанных с жильем: закона об аренде 1957 г. Консерваторы предприняли попытку возродить ослабленный частный сектор аренды, минимизируя контроль в этой сфере, что стало бедствием для многих арендаторов.

Что касается социального обеспечения, многие критики правительства были шокированы тем, что в 1950-е гг. около миллиона пенсионеров зависели от государственной помощи. Это было результатом проблем в отношениях между государственным страхованием и государственной помощью в послевоенной системе социального обеспечения. Хотя пособия государственного страхования предназначались для предотвращения бедности, после учета арендной платы и других затрат они часто не превышали того минимума, который гарантировала государственная помощь. Многие люди, получающие пенсии и другие пособия государственного страхования, но не имеющие других источников дохода, часто были вынуждены проходить проверку на нуждаемость в государственной помощи, чтобы получить все, что им причиталось. Но все же такое положение вещей во многом устраивало консерваторов, которые в основном не поддерживали всеобщности благосостояния — универсализма в социальной политике. Послевоенная схема ввела определенную систему проверок на нуждаемость, которую они считали приемлемой. Для них вопрос заключался не в том, "должны ли структуры социального обеспечения применять проверки на нуждаемость?", а в том, "почему социальное обеспечение должно предоставляться без проверки на нуждаемость?"

Таким образом, социальная политика консерваторов проходила между двумя неприемлемыми (с их точки зрения) альтернативами: с одной стороны, возврат к чему-то что напоминал бы проверки семей на нуждаемость 1930-х гг., а с другой — безоговорочное согласие на предоставление всеобщей помощи.

Стюарт Миллер отмечает, что основной источник развития социальной политики в 1950-х гг. — это экономический рост. Даже если учитывать, что достижения Великобритании в этой области были весьма скромны. Вопросы перераспределения, обострившиеся к середине 1960-х гг., практически не возникали в тот период, когда все было "хорошо как никогда". И отсутствие высокого уровня безработицы на национальном (в отличие от регионального) уровне также способствовало тому, что было отложено рассмотрение некоторых вопросов и дилемм, с которыми со временем придется столкнуться. Когда в 1964 г. к власти пришли лейбористы, обещавшие достигнуть лучших результатов как в области экономики, так и в области благосостояния, переломный момент наступил.

Развитие социальной политики в 1964-1970 гг.

Политические дилеммы лейбористского правительства состояли в приверженности меритократии наряду с эгалитарностью, средствам поощрения наряду с перераспределением для поддержания как среднего, так и рабочего классов. Эти дилеммы легко было бы разрешить в экономическом вакууме, но в период с 1964 по 1970 г. явно присутствовали проблемы "точной регулировки" кейнсианской экономики на фоне падения фунта стерлинга и дефицита платежного баланса. В ответ на эти проблемы правительство чувствовало себя обязанным несколько раз пересматривать свои стратегии экономического и социального планирования и преобразования. Премьер-министр Гарольд Вильсон и большинство его коллег в правительстве считали улучшение благосостояния результатом экономического роста, без которого такое улучшение было бы невозможным.

Однако неверно, основываясь на опыте правительства Вильсона, полагает С. Миллер, делать вывод о том, что именно экономический рост обусловливает успешность социальной политики. Позитивные аспекты экономической и социальной политики часто развиваются одновременно. Так, в 1960-е гг. были введены выходные пособия по сокращению штата и пособия по безработице, основанные на заработке, с целью стимулировать мобильность рабочей силы в соответствии с техническими и экономическими изменениями, а также с целью обеспечивать индивидуальное благосостояние.

Существует последовательность в попытке управлять экономикой, в значительных переменах в правительстве и администрации и в меритократикратичном (основанном на достижениях) подходе к образованию, придающая особенность политике правительства Вильсона, которую можно обозначить как менеджеризм. Большие надежды возлагались на новые структуры и методы и на изначально приемлемую всеми идею о том, что для разрешения проблем Великобритании требуется постидеологическая модернизация. В этот же период происходил стремительный рост количества и степени влияния групп, оказывающих давление на политику, а также формировался корпоратизм в их взаимозависимых отношениях с правительством. Такая форма политики, в особенности связь между правительством и профсоюзами, критиковалась в 1970-е гг., а в 1980-х гг. была чуть ли не уничтожена Маргарет Тэтчер и ее коллегами.

Одной из основных тем дебатов о социальной политике в 1960-е гг. был конфликт между универсалистами и селективистами. Сторонники лейбористов давили на правительство с тем, чтобы оно проповедовало универсализм, в то время как само правительство старалось оставить за собой право выбора и не предпринимало никаких шагов ни в том, ни в другом направлении. Хорошим примером является пособие многодетным семьям. Это пособие правительство повысило в 1967 и 1968 гг., но тем не менее уравновесило это повышение программой, согласно которой разница в сумме возвращалась за счет налогоплательщиков, имеющих детей, таким образом превращая универсалистскую, казалось бы, политику в селективистскую. Такой компромисс настолько разочаровал многих из тех, кто возлагал большие надежды на лейбористов, что заставил их обратиться к консерваторам.

Тем не менее, полагает С. Миллер, было бы ошибкой распустить администрацию Вильсона 1964—1970 гг., изначально бывшую правительством реформ. Она привела в порядок государственную помощь, превратив ее в дополнительную поддержку, систему, которая, даже учитывая все ее ограничения, позволяла обеспечивать доход большему количеству людей, чем обеспечивала государственная помощь. При этой администрации было построено большое количество домов как в частном, так и в государственном секторе. При ней произошла полная реформа среднего образования. Она модернизировала системы социального обеспечения при местных властях.

Следует отметить, что рассматриваемый промежуток времени — это период адаптации к новому виду конкурентной международной экономики, а также к новому виду богатой, но далеко не идеальной, социальной жизни и социальных организаций. Скромный, но продолжающийся рост доходов и низкий уровень безработицы позволили применять согласованную политику и замаскировать всю серьезность экономического и политического упадка Великобритании. В 1970-е гг. все заблуждения британцев были развеяны. Был разработан, а главное осознан, ряд идеологических положений, ставших теоретической основой абсолютно иного стиля в политике.

Развитие социальной политики в 1970-х гг.

Важной чертой 1970-х гг. является феномен "разворота на 180 градусов". Как правительство консерваторов 1970—1974 гг., так и лейбористское правительство 1974—1979 гг., были изначально преданы определенным социальным программам, которые были выше вкратце описаны. Согласно С. Миллеру, консерваторы променяли свою программу по антиколлективизму на достаточно интервенционистскую форму социал-демократического центризма, а лейбористское правительство почувствовало себя обязанным принять экономичный подход, не сильно отличавшийся от подхода их преемников, правительства Тэтчер.

Многие исследователи, а также некоторые политические деятели, считают, что при существовании консенсуса в политике должно происходить улучшение благосостояния. М. Салливан прямо говорит о том, что консенсус является необходимым условием улучшения благосостояния, а Н. Джонсон отмечает, что то, что он называет "благополучное государство", является государством, в политике которого присутствует консенсус. Ярко выраженный политический консенсус 1950-х и 1960-х гг. задействовал не только лидеров политических партий, но и других политических деятелей. Одной из характерных черт 1970-х гг. является высокая степень конфликтности, например, между правительством и профсоюзными организациями. Во многом именно конфликты двух правительств 1970-х гг. с профсоюзами привели к тому, что эти правительства не были переизбраны.

Как уже отмечалось, политическое согласие и поддержка улучшения общественного благосостояния в Великобритании давались легче в периоды экономического роста. Хотя экономическое положение 1970-х гг. в целом было достаточно благоприятным, но именно в эти годы прекратился установившийся ежегодный рост, а также произошел острый кризис, вызванный событиями на Среднем Востоке и в развивающихся странах. Эти события привели к росту цен на товары, необходимые развитым странам, в особенности на нефть, и стали причиной нового сочетания стремительной инфляции и растущей безработицы. Поэтому не удивляет тот факт, что 1970-е гг. были периодом политических конфликтов, невиданных в послевоенное время, периодом, когда государство благосостояния подвергалось все новым нападкам. Это время, согласно Миллеру, можно рассматривать как период "кризиса государства всеобщего благосостояния", когда его будущее подвергалось сомнению, так как оно подвергалось критике как со стороны правых, так и левых. Фактически этот кризис продолжался и после 1970-х гг., даже до настоящего времени.

Левые сильно разочаровались в ряде установок и институтов, не приведших к искоренению бедности или к разрешению некоторых других проблем позднего индустриального общества, несмотря на десятилетия экономического роста. Правые же считали затраты на эти установки и положения непосильной ношей для экономики; и те, и другие, хотя и по-разному, выступали против бюрократического контроля, который службы социального обеспечения осуществляли над своими клиентами. Хотя некоторые из этих недовольств несколько раз уже проскальзывали со времен войны, в 1970-е гг. они перестали быть пустыми жалобами и превратились в часть конфликтных политических споров.

В этот период такая критика по отношению к государству всеобщего благосостояния опиралась на материальный контекст, особенно подходивший правым. Достаток привел к тому, что у людей появились более высокие ожидания по отношению к услугам, и эти ожидания зачастую не оправдывались системой социального обеспечения. Экономические достижения Великобритании были невысоки; инфляция одновременно с безработицей подрывали основы системы налогообложения, которая финансировала институты социального обеспечения, и в сочетании с эффектом стареющего населения повышали уровень нуждаемости в социальном обеспечении. А классовая структура усложнилась таким образом, что ослабила традиционную преданность рабочего класса государству всеобщего благосостояния.

Поэтому неудивителен тот факт, что в рамках политики 1970-х гг. был введен ряд пособий, получаемых после прохождения проверки на нуждаемость, таких, как дополнение к семейному доходу, которое должно было сглаживать недостатки системы и в то же время сохранять затраты низкими, или как государственный проект вычетов и скидок по аренде (предшественников жилищных пособий), разработанный с целью заменить менее выборочные меры — в данном случае, общие субсидии на муниципальное жилье. Вышеперечисленные меры были приняты консерваторами. Когда улучшались универсальные пособия, предпринимались действия по покрытию затрат на них. Хотя лейбористы расширили программу по выплате пенсий и создали пенсионный проект, основанный на доходе, часть этой программы была реформой взносов на социальное страхование, разработанной с целью получать больше доходов, чтобы оплатить эту программу. И хотя лейбористская партия также повысила пособия семьям, введя проект детских пособий, этот проект оплачивался с помощью дополнительных доходов, полученных от отмены льгот на налоги.

К принятию еще одной меры, как и в случае с пенсионной реформой, давно стремились. Это была реорганизация системы государственного здравоохранения в надежде сделать ее более эффективной. Такие законы принимались консерваторами, а их выполнение обеспечивала лейбористская партия. Новая структура государственного здравоохранения была одной из тех систем, которая не смогла долго продержаться. Дольше всего продержался закон о бездомных, принятый лейбористской партией в 1977 г., перекладывавший ответственность за бездомных на жилищные подразделения местных структур власти, но не способный обеспечить ресурсы, необходимые для улучшения жилищных проблем.

Победа идеологии

Идеология "новых правых", вышедшая на передний план в этот период, во многом основывалась на либерализме XIX в. и провозглашала экономическую свободу, которая рассматривалась как основа сокращения государственного аппарата до минимума, особенно его части, связанной с обеспечением благосостояния, являвшимся теперь основной статьей государственных расходов. Считалось, что государственные пособия подрывают рабочую мотивацию и гибкость рынка труда. Действительно, свободные рынки рассматривались как идеальное экономическое решение во всех возможных ситуациях, а государственное вмешательство (несмотря на добрые намерения) считалось вредным и разрушительным.

Некоторые из этих идей стали настолько распространенными и настолько неподходящими для новой обстановки, что когда в 1975 г. произошел финансовый кризис, правительству лейбористов пришлось принять монетарную политику сокращения государственных расходов, чтобы скомпенсировать долг, взятый у Международного валютного фонда с целью поддержать фунт. Считалось, что развитие государства всеобщего благосостояния невозможно без расширяющейся экономики.

Консервативная партия, находившаяся у власти в 1970—1974 гг. под управлением Эдварда Хита, отвернулась от своего побежденного лидера и в 1975 г. избрала вместо него Маргарет Тэтчер.

Впервые в Великобритании женщина стала партийным лидером. Хотя она и являлась членом кабинета министров Хита, ей удалось от него отдалиться, во всяком случае, со временем. Основываясь на фактах, можно предположить, что и консерваторы в 1975 г., и избиратели в 1979 г., когда Тэтчер взяла верх над лейбористами и была избрана премьер-министром, хотели найти замену людям, которые, как казалось, не смогли выполнять лидерские функции. Многих удивило стремление Тэтчер следовать идеологическим представлениям новых правых.

Лейбористская партия под управлением Вильсона, а затем Каллахана пыталась действовать согласно стандартной послевоенной стратегии, т.е. одновременно поддерживать экономический рост и развивать государство всеобщего благосостояния, но ей не удалось это сделать. Более того, ее отношения с профсоюзными организациями, финансировавшими эту партию, сильно испортились, когда начал расти уровень безработицы. Потерпев поражение в 1979 г., лейбористы стали придерживаться левой идеологии, которая напрямую противоречила политике консерваторов. В отношениях двух основных партий консенсус стал делом прошлого.

Тэтчеризм и господство консерватизма

В период после 1979 г. государство всеобщего благосостояния подверглось враждебному управлению; государство всеобщего благосостояния пережило этот период, но по его окончании сильно изменилось.

В 1979—1997 гг. правительство Великобритании состояло из членов партии, которую вдохновляли идеи и идеалы новых правых — экономический либерализм, сочетающийся с тенденцией к социальному консерватизму, что было реакцией на прогрессивизм предыдущего поколения. Правительство Тэтчер заявляло, что "общественно-государственные расходы являются основной причиной экономических трудностей Великобритании". Изначальное стремление к снижению абсолютной суммы общественно-государственных расходов превратилось в стремление уменьшить их долю в ВВП. Хотя правительству не удалось это сделать в той мере, в которой им хотелось бы, оно, безусловно, изменило схему постоянного роста таких расходов, которая была характерна для большей части послевоенного периода как при правительстве консерваторов, так и при правительстве лейбористов.

Такая политика проявлялась во введении и развитии методов финансового менеджмента, разработанных с целью регулировать рост и переносить ответственность на тех, кто предоставлял общественные услуги — именно их правительства Тэтчер и Мейджера считали инициаторами развития государства всеобщего благосостояния. Финансовое планирование, недопущение инфляции, насколько это возможно, в сочетании с ограниченными бюджетами, контролем над затратами местных властей и финансовым менеджментом гарантировали невозможность принятия решений по предоставлению услуг, не учитывая необходимые на это расходы на каждой стадии. В области здравоохранения и в области образования эти меры привели к замедлению роста затрат. В области предоставления жилья — к беспрецедентному сокращению строительства, ремонта и субсидирования.

Что касается социального обеспечения, то по отношению к нему такие методы были неприменимы. В принципе, считается невозможным составлять бюджет для службы, которая предоставляет денежные пособия людям, имеющим право их требовать; этим людям нельзя отказать, мотивируя это тем, что деньги в текущем году уже закончились. Считается, что бюджет социального обеспечения основан на спросе. Если требуется экономить деньги, то необходимо снижать суммы выплат. Правительство сначала изменило принципы, согласно которым пенсии и другие пособия повышались из года в год (размер пособий стал зависеть от роста цен, а не заработной платы), а затем установило более жесткие условия для получения пособий по безработице и изменило схему расчета причитающейся пенсии. И действительно, правительству удалось достичь невозможного, изменив систему предоставления особых выплат лицам, нуждающимся в социальной помощи, путем создания небольшой организации с ограниченным бюджетом — Социального фонда.

Экономический либерализм и социальный консерватизм политики правительства Тэтчер ярко проявляются в законе о пособиях на детей. Затраты на пособия пытались снизить, обращаясь к родителям, не проживающим со своими детьми (в основном к отцам) за взносами на пособия для родителей-одиночек. Закон должен был применяться не только в тех случаях, когда один из родителей не проживал с ребенком, но по мере выполнения закона семьи с получателями пособия были быстро распределены по приоритетам и, в конце концов, другие случаи были почти полностью исключены.

Стоит отметить, что забота о семье еще с XIX в. фигурировала в социальной политике, хотя акцент ставился на разные аспекты этой проблемы. В период правления Джона Мэйджера (после Тэтчер) семейная политика проводилась под лозунгом "Возвращение к основам", а доклад 1998 г. министра внутренних дел от лейбористов Джека Стро "Поддержка семьям" показывает, что правительство до сих пор озабочено этой проблемой.

Ближе к концу периода правления Тэтчер была предпринята попытка полностью изменить схему, по которой принимались решения о затратах местных властей. Был разработан подушный налог, он должен был способствовать тому, чтобы индивидуальные налогоплательщики не стали голосовать за партии, которые увеличили бы затраты. Такой налог оказался не только очень непопулярным, но и за короткое время его существования не помог правительству добиться своей цели: избиратели винили правительство за его введение так же, как и местный муниципалитет. Более того, его признанная неадекватность в качестве способа привлечения средств привела к тому, что пришлось централизованно предоставлять местным властям больше средств, чем когда-либо — для того чтобы справиться с этим, пришлось повысить налог на добавленную стоимость на 2,5%. И наконец, введение этого налога явилось окончательной причиной прекращения правления Тэтчер.

Правительство Мэйджера отменило подушный налог, и это отражает тот факт, что оно осознало существование определенных границ, в рамках которых можно применять подобную стратегию социальной политики. Но к концу периода правления консервативной партии в 1997 г. существующее государство всеобщего благосостояния было радикально изменено введением рыночных механизмов в его управление.

Что касается государственной службы здравоохранения, то она была разбита на несколько частей и был введен "внешний рынок", т.е. некоторые подразделения этой службы имели ограниченный бюджет и оплачивали пациентам медицинское обслуживание в других ее частях, конкурировавших между собой. В сфере образования многие школы и почти все колледжи перешли из управления местных властей, и им также пришлось конкурировать между собой. Во всех сферах государственных услуг старались сделать так, чтобы услуги, насколько это возможно, предоставлялись частными предпринимателями, с которыми подписывался контракт, а не государственными служащими.

Но все же степень государственного финансирования обеспечения всеобщего благосостояния уменьшилась незначительно, и государство всеобщего благосостояния Великобритании в конце 1990-х гг., согласно С. Миллеру, чем-то напоминало те страны Европы, которые всегда действовали на контрактных основаниях "смешаной экономики" и вкладывали в сферу благосостояния больше средств, чем Великобритания.

4.3

Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ

Итак, во второй половине XX в. страны Западной Европы в той или иной мере сумели реализовать определенную модель государства всеобщего благосостояния. Однако финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале — середине 1990-х гг. (а некоторые страны — уже с конца 1980-х гг.), наложили определенный отпечаток и на тенденции в реализации социальных функций общественных систем. Одним из следствий данного обстоятельства стало в известной мере размывание различий между указанными моделями. Так, государства со значительными объемами финансирования социальных расходов за счет бюджетной системы стали более активно использовать систему социального страхования и вводить элементы платности в системе государственных услуг социального назначения. Одновременно в странах с акцентом на финансирование социальных услуг за счет страхования стала просматриваться тенденция к расширению участия бюджетных источников. Активная и масштабная социальная политика, проводимая в странах с экономикой рыночного типа, не может не сказываться на общей рыночной и конъюнктурной ситуации в этих странах, на темпах экономического роста. Наиболее ощутимыми негативными последствиями проводимых социальных мероприятий являются следующие:

• снижение конкурентоспособности товаров на внутренних и внешних рынках по причине высокого уровня налогообложения — как косвенного, так и платежей, исчисляемых в процентах от заработной платы;

• выраженный и ощутимый для национальной экономики отток капитала;

• снижение уровня трудовой активности населения из-за сверхвысокой социальной защищенности. Так, в Швеции наблюдается отказ работников от повышения квалификации, нежелание работать сверхурочно;

• развитие иждивенчества и элементов спекуляции. Например, в Нидерландах практически любое лицо, имеющее проблемы со здоровьем (в том числе в результате пережитого стресса) может, пройдя разовое обследование, фактически получить "инвалидность по болезни" и пожизненное пособие в размере 70% заработной платы на последнем месте работы. В результате в стране с численностью занятых 6,2 млн. человек насчитывается около 800 тыс. граждан, получивших такую инвалидность. Другим примером аналогичной ситуации является тот факт, что, хотя в Швеции достигнут один из наиболее высоких уровней стандартов здоровья населения, процент невыходов на работу по причине болезни здесь самый высокий в мире, и он постоянно растет. В значительной мере это связано с высоким уровнем социальных выплат по болезни и страхованию по краткосрочным заболеваниям;

• высокий уровень страховых платежей. Это ведет не только к соответствующему повышению цен на товары и подрывает их конкурентоспособность, но и искажает относительную эффективность использования труда и капитала, влияя тем самым на формирование структуры экономики.

С начала 1990-х гг. в Европе просматривается некоторая тенденция к свертыванию социальной деятельности государства, что связано как с проблемами роста государственной задолженности и расходов по ее обслуживанию, так и с конкретной конъюнктурной ситуацией в странах.

4.3.1

П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос

Пьер Розанваллон — французский ученый, один из теоретиков государства всеобщего благосостояния — посвятил этому историческому и социальному феномену ряд значительных работ, в том числе работы "Кризис государства всеобщего благосостояния" и "Новый социальный вопрос". В этих работах Розанваллон обращается к теме кризиса государства всеобщего благосостояния, анализирует историю, взлеты и падения, успехи и просчеты, делает выводы и прогнозирует будущее. Ученый утверждает, что во второй половине XX в. модель государства всеобщего благосостояния пережила три кризиса: экономический, идеологический и философский, которые привели к необходимости кардинального обновления и модернизации общих оснований самой концепции.

Что же произошло с государством всеобщего благосостояния за десятилетия реализации этой модели в XX столетии? Розанваллон пишет, что в конце 1970-х гг. казалось, что вот-вот в общественной жизни восторжествует утопия, когда люди будут защищены от нужды и основных жизненных рисков. Однако начиная с 1980-х гг. рост безработицы и появление новых форм бедности показали иллюзорность этих предположений. Государство всеобщего благосостояния переживало свой первый экономический кризис в 1970-е гг.

Второй кризис — идеологический — приходится на 1980-е гг., когда под вопрос была поставлена эффективность методов государственного вмешательства в экономику при решении социальных проблем. Особенно активной переоценке в этот период подвергались растущая бюрократизация государственного аппарата и закрытый характер принятия решений, результатом чего стала путаница приоритетов, вызвавшая кризис легитимности.

Все эти проблемы существуют и сегодня. Проблема безработицы далеко не решена, что усугубляет существующие финансовые трудности. Выплата различных социальных пособий остается одной из серьезнейших проблем современного общества. Вопросы перераспределения благ и оптимизации организационно-управленческих методов также далеки от окончательного решения.

Но все это еще больше усугубилось в 1990-е гг., когда наступила новая, философская, фаза кризиса. И теперь уже помимо острых проблем финансирования и управления под вопрос поставлены принципы общественной солидарности и сама концепция социальных прав — концептуальные и ценностные основы модели государства всеобщего благосостояния.

"Мы все еще не до конца отдаем себе отчет, — пишет Розан-валлон, — в том, что уже вступили в этот кризис, вынуждающий нас говорить о новом социальном вопросе. Нам еще предстоит создать понятийный аппарат, адекватно отражающий новые общественные реалии. Но уже сейчас очевидно наличие двух важнейших проблем: это, во-первых, проблема утраты взаимосвязей между организационными принципами социального обеспечения, основанного на солидарности, и, во-вторых, крах традиционной концепции социальных прав ввиду неспособности этой концепции предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни. Речь не идет лишь о том, чтобы найти новые основания для легитимности государства, как это было десять лет назад. Ведь после того, как в 1980-е гг. произошло резкое углубление социальных различий, государственное вмешательство стало вновь представляться вполне законным и оправданным. Идеология, сводившая роль государства до минимального предела, вышла из моды. С тех пор повсюду была признана незаменимость роли государства всеобщего благосостояния в деле поддержания сплоченности общества".

Поэтому речь идет о переосмыслении государственных функций ради того, чтобы государство и впредь могло успешно выполнять эту роль. Иначе говоря, непременным условием выживания государства всеобщего благосостояния является подведение под него нового интеллектуального и нравственного фундамента.

Прежние механизмы, обеспечивавшие солидарность общества, переживают распад, и такой распад, возможно, необратим. Эти механизмы опирались на систему социального страхования, благодаря чему солидарность означала все возраставшую взаимность социальных рисков. В результате государство всеобщего благосостояния стало восприниматься как своего рода страхования компания.

В то же время в мире сегодня отмечается нарастающее отчуждение социального обеспечения и общественной солидарности. Изменение демографической ситуации, усиливающееся несовпадение интересов налогоплательщиков и тех, кто имеет право на пособие, растущее понимание различий, существующих между индивидами и социальными группами, — все это расшатывает концепцию солидарности, основанную на системе страхования. Все эти сдвиги требуют непосредственного политического решения. На смену "невидимой руке" социального страхования должен прийти прямой социальный контракт между сторонами. Однако такие перемены не происходят сами по себе.

Продолжая анализ проблем государства всеобщего благосостояния, Розанваллон отмечает, что традиционная концепция социальных прав также обнаруживает неспособность предложить реалистические подходы для решения проблемы маргинализации. Существующее традиционное государство продолжает функционировать как механизм возмещения. Это "государство всеобщей компенсации", исходящее из принципа разъединенности экономики и социальной сферы. Социальные права при этом оказываются не более чем правом быть на буксире. В условиях массовой безработицы и растущей маргинализации концепция социальных прав как способа компенсировать временные дисфункции системы становится неадекватной. Система вспомоществования была создана для того, чтобы компенсировать главным образом конъюнктурные риски (временная безработица и т.д.), и не приспособлена на длительную перспективу. В результате возникают дисфункции пассивного государства всеобщего благосостояния (в терминологии Розанваллона). Прежде всего, речь идет о спирали экономического саморазрушения общественной солидарности: чтобы оказывать вспомоществование значительной части населения, вытесненной с рынка труда, приходится все больше повышать взносы в систему социального обеспечения, которые платят те, кто сохраняет рабочие места. Но в перспективе это ведет к сокращению рабочих мест. Не говоря о том, что названное государство смирилось с существующим разрывом между социальным обеспечением и социальной интеграцией.

Соответственно необходимо думать о возможности активного государства всеобщего благосостояния. В этом случае должно быть углублено понятие социального права с перспективой становления правом на интеграцию в общество. Но для этого необходимо, чтобы государство преодолело традиционный стандартный подход, получив возможность персонализировать свои отношения со вспомоществуемыми, что и позволит ему приспособить свои действия к специфике тех или иных ситуаций.

Розанваллон пишет, что при всех различиях и специфике разных стран кризис философских основ государства всеобщего благосостояния везде имеет схожие черты. Повсюду наблюдается решительный отход от того понимания социального обеспечения, которое господствовало почти в течение века. Наряду с трудностями финансового и управленческого порядка, этот философский кризис в своей основе связан с переходом общества на новый этап модернизации. Именно он побуждает обратиться к истокам проблемы прав в том виде, в каком понятие права было сформулировано либерально-индивидуалистической мыслью еще в прежние века; именно кризис подталкивает нас к преодолению старого противопоставления формальных прав реальным правам, социальных — политическим, а также обязывает пересмотреть общепринятые формы социального контракта, чтобы по-новому сформулировать понятие справедливости и правомочности для возрождения принципа общественной солидарности.

Согласно Розанваллону, мы вступаем в новую эпоху социальных отношений. Но одновременно мы вступаем и в новую политическую эпоху. Создание новой основы солидарности и новое определение прав побуждают сегодня добиваться большей связности между демократической практикой (т.е. правилами общежития и совершенствованием правосудия) и регулированием в сфере социального обеспечения, одновременно обязывая нас переосмыслить само понятие "реформа".

4.3.2

Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики

Какое воздействие оказывает глобализация экономики на социальную политику? Способствует ли она созданию новых рабочих мест, либо, напротив, приводит к росту безработицы? Является ли свертывание государства всеобщего благосостояния в развитых странах следствием усиления глобализационных процессов? По всем этим вопросам в западной литературе ведется оживленная дискуссия.

Глобализация, как объект исследования, привлекает пристальное внимание ученых. Р. Страйкер отмечает, что в наши дни изучать феномен государства всеобщего благосостояния и не учитывать при этом влияние на него глобализации уже невозможно. Хотя не существует общепринятого понятия "глобализация", многие исследователи видят суть этого явления в формировании мировой экономики особого типа. Так, К. Дойчман, обращаясь к рассмотрению экономических проблем государства всеобщего благосостояния, предлагает следующую трактовку понятия "глобализация".

Во-первых, глобализация связана с ускоренным ростом международной торговли после Второй мировой войны и особенно в течение последних двух десятилетий.

Хотя международная торговля была составным элементом капиталистического хозяйства с самого начала, абсолютно новым явлением стало значительное превышение темпов ее роста над общим экономическим ростом, которое мы наблюдаем в последнее время. Более того, падение социалистической системы в конце 1980-х гг. не только стимулировало дальнейшее развитие международной торговли, но и расширило территориальный охват до действительно глобальных масштабов.

Во-вторых, глобализация связана с возросшей международной мобильностью финансового капитала. Государственный протекционизм, защищавший национальные рынки капиталов, стал ослабевать, в результате применения современных информационных технологий появилась техническая возможность перевода крупных денежных средств, что облегчило перемещение финансовых инвестиций из одной страны в другую. Эти инвестиции стали гораздо более чувствительными даже к незначительным различиям и изменениям ставки процента, налогового регулирования, и другим институциональным составляющим экономической политики. В результате национальные правительства стали более чувствительны к экономическому и политическому давлению со стороны финансовых кругов.

Третьим составляющим элементом процесса глобализации является интернационализация систем производства. Глобализируются не только финансовый рынок, рынки товаров и услуг, но и сама система разделения труда на предприятиях вследствие перемещения фирмами определенных производственных процессов и обслуживающих функций из одной страны в другую. Иными словами, вследствие глобализации реальный процесс производства продуктов и услуг, правда, в меньшей степени, чем финансовые инвестиции, стал значительно мобильнее.

В последние годы в развитых странах появились исследования, в которых утверждается, что экономическая глобализация неизбежно ведет к свертыванию государства всеобщего благосостояния. В обоснование своей позиции исследователи чаще всего приводят следующие аргументы.

Государство всеобщего благосостояния в западных странах достигло своего расцвета в послевоенный период, отличительной особенностью которого было наличие мощного рабочего движения, а также наличие "традиционного" слоя избирателей — многочисленного рабочего класса, голосовавшего за левые партии. Именно эти обстоятельства способствовали тому, что на выборах, как правило, побеждали социал-демократы. Левые правительства обладали реальной возможностью проводить политику, создававшую условия для роста экономики, повышения ее эффективности и в то же время обеспечивающую относительно справедливое распределение результатов процветания между предпринимателями и наемными работниками. Наемные работники получали полную занятость и социальные гарантии. Прибыли предпринимателей непрерывно увеличивались; экономика бурно развивалась; производительность труда росла; заработная плата регулировалась коллективными соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и работодателями; стабильность в экономике позволяла корпорациям осуществлять строгий контроль над производством и инвестициями.

В конце 1970-х гг. развитые страны столкнулись с серьезными экономическими проблемами, такими, как резкое снижение производительности труда, экономическая стагнация, высокая инфляция. Чрезмерно широкие социальные гарантии, предоставленные государством благосостояния своим гражданам, безработица, старение населения требовали непрерывного увеличения расходов на государственные социальные программы.

Среди работ, в которых прослеживается эволюция государства всеобщего благосостояния и предпринимается попытка выявить влияние тех или иных аспектов глобализации на пересмотр концепции и практики государства благосостояния в развитых странах, особого внимания заслуживает концепция П. Пирсона, которую он представил в своей книге "Демонтаж государства благосостояния? Рейган, Тэтчер и политика свертывания".

Проанализировав изменения, произошедшие за два последние десятилетия в социальной политике развитых стран, Пирсон пришел к выводу о необходимости проведения четкого различия между так называемым программным свертыванием государства благосостояния (programmatic retrenchment) и системным свертыванием (systematic retrenchment). Под программным свертыванием государства благосостояния понимается такое сокращение тех или иных социальных программ или же их столь существенное изменение, что эти программы уже перестают быть частью институциональной модели государства благосостояния (institutional welfare state model) и становятся элементом остаточной модели (residual welfare state model). Под системным свертыванием государства благосостояния понимаются такие изменения в политической системе развитых стран, которые создают возможность общего свертывания государства благосостояния.

Р. Страйкер также предпринимает попытку выявить, каким образом глобализационные процессы воздействуют на государство благосостояния, и приходит к следующим выводам.

1. Глобализация может вести к усилению зависимости государства от капитала — не только от национального, но и от иностранного или международного.

2. Финансовая и промышленная глобализация увеличивают риск оттока капитала из страны в тех случаях, когда бизнес считает, что налоговая система и финансовая политика данного государства не благоприятствуют получению достаточно высоких прибылей и поэтому капитал перетекает в страны с более благоприятными условиями.

3. Усиливающаяся финансовая интеграция сужает возможности национальных государств при разработке ими экономической политики независимо от того, какое правительство находится у власти — левое или правое. В любом случае оно вынуждено придерживаться одного и того же курса. Любое национальное правительство должно неукоснительно соблюдать жесткую бюджетную дисциплину; ограничивать социальные расходы; сокращать государственный долг, с тем чтобы убедить международные финансовые рынки в своих намерениях не допустить роста инфляции. Национальные правительства для смягчения проблемы безработицы и обеспечения роста заработной платы, как правило, вынуждены прибегать к девальвации своей валюты и увеличению дефицита платежного баланса. Финансовая глобализация подрывает возможности и эффективность национальной экономической политики. В то же время потерявшие былую силу профсоюзы сталкиваются с серьезными препятствиями, когда они пытаются организовать международные коллективные действия по поддержанию единых высоких социальных стандартов.

4. На протяжении более чем 20-летнего периода (с конца Второй мировой войны и до 1960-х гг.) в развитых странах существовала прямая зависимость между экономическим ростом и полной занятостью. Кейнсианская политика управления спросом способствовала быстрому накоплению капитала через систему перераспределения доходов. Такая политика, стимулируя спрос на отечественные товары, создавала условия для повышения прибылей производителей и обеспечивала высокую занятость. "Так как в настоящее время высокие прибыли и высокие темпы экономического роста достигаются прежде всего за счет преимуществ, которые дает транснационализация, и зависят от состояния потребительских рынков и возможностей для вложения инвестиций за рубежом, заинтересованность капиталистов в проведении национальными правительствами кеинсианской политики симулирования спроса падает, и поэтому увеличение прибылей и экономический рост уже не обязательно ведут к созданию дополнительных рабочих мест в национальной экономике". В то же время, поскольку кейнсианская политика стимулирования потребительского спроса, равно как и увеличение государственных ассигнований на социальные нужды, приводит к увеличению потребительских расходов на приобретение иностранных товаров, такая политика в конечном счете не способствует ни повышению прибылей национальных производителей, ни росту занятости в национальной экономике.

5. Финансовая глобализация, быстрый рост международной торговли, в сочетании с изменившимися социально-экономическими и политическими условиями в развитых странах в 1970-е гг., способствовали появлению и быстрому распространению новой экономической концепции — неолиберализма. Сторонники этой концепции подчеркивают, что глобализация сужает возможности национальных властей в разработке и проведении ими экономической и социальной политики, и поэтому национальные правительства должны ограничить сферу своего вмешательства в экономику и нацелить макроэкономическую политику на решение таких проблем, как снижение барьеров на пути расширения международной торговли, на создание условий для повышения конкурентоспособности национальных корпораций на мировом рынке путем снижения налогов, а также резкого сокращения государственных расходов, и в первую очередь расходов на социальные программы.

Док. О'Коннор в статье "Международная экономика и ее влияние на изменения в системе социального обеспечения в Швеции, Великобритании и США" прослеживает эволюцию государства всеобщего благосостояния и пытается ответить на вопрос, почему процесс его свертывания, начавшийся практически одновременно во всех трех странах, протекал в них неодинаково. Он подвергает сомнению обоснованность часто выдвигаемого постулата, согласно которому свертывание государства всеобщего благосостояния объясняется такими причинами, как переход власти в развитых демократических государствах от левых партий к консервативным, а также сдвиг общественного мнения не в пользу государства всеобщего благосостояния. Он обращает внимание на то, что после 1975 г. во всех развитых странах социальные расходы сокращались, а социальные программы пересматривались, независимо от того, какие именно партии — левые или правые находились в этот период у власти.

О'Коннор отмечает, что усиление интеграции мировой экономики, наблюдающееся с начала 1960-х гг. и проявляющееся во все большей интернационализации торговли, рынков капитала и расширении объемов прямого зарубежного инвестирования, оказало серьезное воздействие на социальную политику во всех трех рассматриваемых странах. В первые послевоенные годы, когда экономика западных стран была относительно закрытой, стимулирование потребительского спроса как одного из важнейших инструментов кейнсианского регулирования экономики способствовало накоплению капитала и увеличению стоимости рабочей силы. Но в глобализирующейся экономике политика стимулирования потребительского спроса, напротив, создает препятствия для накопления капитала.

В условиях, когда экономика развитых стран была относительно закрытой, а основная причина кризисных явлений в экономике состояла в низком уровне доходов потенциальных потребителей, увеличение социальных расходов — на пенсии, пособия по безработице или на оказание помощи малоимущим гражданам — способствовало накоплению капитала в этих странах (хотя и вело к увеличению бюджетного дефицита). В современной высокоразвитой экономике финансирование социальных программ за счет роста бюджетного дефицита, напротив, может привести к серьезному инвестиционному кризису. Поэтому сокращение расходов на социальные программы становится одним из важнейших условий привлечения иностранных инвестиций и укрепления позиций национального капитала, поскольку эти меры, способствуя уменьшению налоговых ставок, снижению стоимости рабочей силы и повышению ее мобильности, тем самым благоприятствуют созданию наиболее выгодных условий для бизнеса.

В 1960-е — 1980-е гг. в США, и особенно в Швеции и Великобритании, усилилась экспортная ориентация экономики. По мнению О'Коннора, переориентация экономики на экспорт ведет к ослаблению заинтересованности как бизнеса, так и правительства в стимулировании внутреннего спроса. Бизнес начинает выражать обеспокоенность тем, что чрезмерные расходы по поддержанию государства благосостояния отрицательно сказываются на экономике и что государственное стимулирование потребительских расходов может способствовать увеличению спроса не на отечественные, а на иностранные товары и услуги.

О'Коннор приходит к выводу, что именно глобализация становится одним из важнейших факторов, вынуждающих развитые страны идти на сокращение социальных расходов. Он подчеркивает: причину того, что в 1975—1985 гг. Швеция, Великобритания и США приступили к свертыванию государства благосостояния, следует искать прежде всего в том, что все эти страны в этот период стали играть активную роль в международной торговле и на мировом финансовом рынке.

Исследователи экономики и социальной политики государства всеобщего благосостояния пытаются ответить на вопрос, каким образом интеграция развивающихся стран в мировую экономику отражается на их социальной политике. Проводившиеся исследования показали, что в связи с разразившимся в 1980-х гг. долговым кризисом практически во всех странах третьего мира социальные программы стали пересматриваться. Международный валютный фонд и Всемирный банк в качестве условия предоставления помощи этим странам (для погашения долга, превышавшего 1 трлн. долл.) выдвигали требование всемерного сокращения государственных расходов. Поэтому развивающиеся страны вынуждены были идти на уменьшение ассигнований на социальные нужды и отказываться от многих социальных программ (в том числе программ по оказанию населению продовольственной и медицинской помощи).

Возможные последствия глобализационных процессов для государства благосостояния и его социальной политики анализируют известные специалисты С. Лейбфрид и Э. Риджер. Для них государство всеобщего благосостояния не является препятствием или барьером к глобализации экономики. Напротив, они рассматривают его как основной элемент такой институциональной структуры, которая делает возможной экономическую глобализацию. Именно государство всеобщего благосостояния создает "буфер", "фильтрует" все экономические шоки интернационализированной экономики и предотвращает падение условий материальной жизни обычных граждан ниже определенного уровня. Существование государства всеобщего благосостояния является, таким образом, временным условием для сохранения политической поддержки системы свободной международной рыночной экономики. Без него могут быстро распространиться протекционистские и националистические движения. Компаниям же придется создавать собственные системы социального обеспечения. Однако это не только очень дорого им обойдется, но и не поможет безработным и служащим мелких и средних фирм.

С. Лейбфрид и Э. Риджер поддерживают свою точку зрения следующими аргументами. Во-первых, развитие глобализированной экономики в основном затрагивает развитые промышленные страны, каждая из которых имеет более или менее разработанную систему социального обеспечения. Другими словами, глобализированный экономический обмен предполагает полный институциональный "изоморфизм" между участвующими странами, созданный на основе государства благосостояния. Из этого следует, что странам Центральной и Восточной Европы, так же как и новым индустриальным странам Восточной и Юго-Восточной Азии, рано или поздно придется создавать свои системы всеобщего благосостояния, если они хотят полностью интегрироваться в глобализированную экономику. Во-вторых, многие международные торговые соглашения учитывают интересы социальной защиты стран-участниц, имея особые разделы, благоприятствующие конкретным отраслям промышленности, чтобы защитить их от разрушающей международной конкуренции.

4.3.3

К. Дойчман: будущее государства благосостояния

Завершая главу и рассмотрение истории и теоретических основ государства всеобщего благосостояния — как одного из фундаментальных феноменов социальной политики — мы хотим обратиться к проблеме его будущего.

Выше мы уже упоминали работу социолога и экономиста Кристофа Дойчмана "Будущее государства благосостояния", где рассматриваются причины кризиса государства всеобщего благосостояния. Ученый специально останавливается на трех основных сферах, в которых в большей мере ощущается кризис и в то же время возможны точки модернизации концепции Welfare State: экономической, демографической и социально-культурной.

Дойчман начинает с констатации того общепринятого факта, что экономический кризис первой половины 1990-х гг. в большинстве стран ОЭСР (OECD) привел ко все возрастающей приватизации социальных услуг, сокращению программ социального обеспечения и другим элементам рестриктивной политики со стороны государства. Даже шведская модель за последнее время потеряла большую часть своей привлекательности в результате сокращения отчислений на социальное обеспечение.

"В публичных дискуссиях мы сталкиваемся с двумя основными доводами, периодически выдвигаемыми сторонниками этих мер, — продолжает Дойчман. — Во-первых, система государственного социального обеспечения стала слишком дорогостоящей. Вклад работодателей и общественные социальные выплаты достигли такого уровня, который уменьшает конкурентоспособность частных предприятий и превосходит финансовые возможности государства. Во-вторых, утверждают, что многие системы социального обеспечения неэффективны. Несмотря на огромные суммы денег, затрачиваемые на социальные нужды (в Германии, например, это более чем 1100 млрд. марок ежегодно), масштабы бедности растут. Лишь немногие программы помогают в действительности тем, кто в них больше всего нуждается. Следовательно, необходимо не только осуществить повсеместные сокращения, но и принять реорганизационные меры, направленные на повышение эффективности системы".

Ученый во многом согласен с этими доводами. Тем не менее, замечает он, несмотря на решительные меры, предпринятые, в частности, американским и британским правительствами, вывод о неминуемом полном упразднении политики государства благосостояния был бы преждевременным. Прежде всего, экономическая и неолиберальная критика государства благосостояния не нова, она сопровождала его историю с самого начала. Более того, если посмотреть на статистические данные, характеризующие затраты на социальное обеспечение, то не удастся обнаружить никаких признаков предстоящей гибели системы. Напротив, во всех странах ЕС, и даже в США и Японии, доля расходов на социальное нужды в ВВП проявила тенденцию к росту или, по крайней мере, не имела никаких значительных сдвигов в сторону уменьшения за последние два десятилетия. Даже Британия во времена правления Маргарет Тэтчер не была исключением, так как общие расходы на социальные нужды в Соединенном Королевстве возросли с 20,5% ВВП в 1980 г. до 27,3% - в 1993.

За несколько послевоенных десятилетий государство благосостояния стало институтом, прочно укоренившимся в большинстве западных демократий. И хотя степень поддержки общества, по-видимому, значительно различается, радикально-либеральные проекты полной отмены политики государства благосостояния, вероятно, встретят сильное сопротивление большинства населения, чем не сможет пренебречь ни одно демократическое правительство. Об этом свидетельствует рост общественных выступлений, связанных с вопросами социальной политики, таких, как забастовки во Франции, участившиеся демонстрации в Швеции, Италии и др.

Поэтому, полагает Дойчман, можно ожидать лишь постепенного сокращения размеров социальных выплат и постепенной адаптации государства всеобщего благосостояния, а не резких и немедленных изменений, не говоря уже о полной отмене сложившейся системы.

Какими же могут быть вероятные направления этой адаптации? Для того чтобы ответить на этот вопрос, считает Дойчман, нужно более детально обсудить основные проблемы, с которыми данная система сталкивается сегодня. Их можно подразделить на два типа. Во-первых, "жесткие" проблемы, возникающие в результате действия экономических и демографических факторов, а во-вторых, "мягкие" проблемы, возникающие вследствие изменений в политической, социальной и культурной среде.

В предыдущем подразделе мы рассмотрели вопрос о том, как, в представлении Дойчмана, связаны экономические проблемы государства благосостояния и присущей ему социальной политики с процессом глобализации.

Что касается демографических факторов, то сегодня в большинстве развитых промышленных стран уровень рождаемости стал значительно ниже уровня, необходимого для воспроизводства коренного населения. Последствием этого будет ожидаемое увеличение доли людей преклонного возраста и уменьшение доли молодежи и экономически активного населения средних лет. Эта тенденция усиливается общим ростом вероятной продолжительности жизни. Изменения в демографической структуре населения рано или поздно создадут финансовые проблемы для государства благосостояния, особенно для систем выплат пенсий по старости и пособий по болезни. Эти затраты, вероятно, значительно возрастут. Ситуация будет наиболее критической там, где система пенсионного обеспечения, как, например, в Германии финансируется в значительной степени за счет государства, так как в этом случае растут затраты и одновременно сокращаются доходные статьи бюджета. Тогда демографическая дилемма будет угрожать молчаливому "соглашению поколений" (contract of generations), предполагающему государственную пенсионную систему, поскольку неизбежное увеличение затрат на социальное обеспечение может достичь такого уровня, который будет неприемлем для экономически активного населения. Более того, вероятно, появится новый экономический порочный круг: рост затрат на социальное обеспечение приведет к повышению затрат труда; как следствие, понизится уровень занятости и увеличится безработица; затраты на социальное обеспечение снова возрастут и т.д.

Несложно предугадать общее направление, в котором будет осуществляться поиск решений данной проблемы. Правительства постараются ограничить или отменить схему раннего выхода на пенсию, повысить общий возраст выхода на пенсию, сократить или, возможно, уравнять пенсии по старости. Кроме того, может оказаться необходимым переложить часть финансирования пенсионного обеспечения по старости со взносов на налоги, чтобы избежать чрезмерного давления на предприятия. Эти меры не только все чаще рекомендуются специалистами, но приобретают все большую популярность из-за своих уравнительных предпосылок, которые могут позволить ослабить связь между статусом работы и правом на пенсию. Станет возможным перераспределение в пользу семей, где мать не работает или безработная. При существующей системе, основанной на взносах, в более выгодном положении оказываются одинокие работники и семьи, состоящие из двух работающих членов и не имеющие детей. Это положение может быть исправлено, по крайней мере частично, и "работа" по воспитанию детей (что, конечно, составляет основу системы государства благосостояния) сможет вознаграждаться более адекватно. Поэтому неудивительно, что идеи взимания социальных взносов в зависимости от уровня подушевого семейного дохода, а следовательно, и от уровня налогообложения, привлекают все больше внимания в дискуссиях о реформах социальной политики.

Однако действительная реализация такой модели не обязательно приведет к более равному перераспределению пенсий по старости в пользу семей и матерей. При переходе от старой системы к новой политически будет очень сложно поддержать такую схему для каждого, которая предусматривала бы уровень обеспечения больший, чем просто скудный прожиточный минимум. Кроме того, если номинальная пенсия не превышает размера социальной помощи, это может означать фактическое отступление системы государства всеобщего благосостояния с одной из основных позиций, что как раз соответствовало бы рыночным радикальным доктринам. Уровень жизни пожилых людей будет тогда зависеть в основном от страховых пособий, предоставляемых страховыми компаниями за счет накапливаемых там сбережений, что приведет к гораздо большему социальному неравенству между пожилыми людьми и стариками низших и средних социальных слоев. Идея организации пенсионной системы, основанной на единой ставке (tax based flat-rate based rent), сама по себе не может предложить очевидного решения проблемы поколений. Она должна сочетаться с другими схемами, которые принимают во внимание положение различных групп населения пожилого возраста.

В заключение Дойчман обращается к вопросу об изменениях в социальной и культурной среде. Стабильность системы государственного социального обеспечения основывается не только на экономических и демографических факторах. Кроме них она нуждается, как утверждает большинство специалистов в данной области, в "культуре солидарности" (culture of solidarity), которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства всеобщего благосостояния. Без такой "культуры солидарности", разделяемой большинством населения и демократическими партиями, эта система не смогла бы возникнуть и развиться. Однако многие считают, что происходит разрушение "культуры солидарности" под влиянием тех тенденций, которые обычно обозначаются понятием "индивидуализация". Индивидуализация означает, что отдельные индивидуумы стараются выйти из первоначальной социальной и территориальной среды и самостоятельно определять свой жизненный путь и собственный стиль жизни. Эти изменения приводят к исчезновению приверженности традиционному образу жизни, к изменениям в представлениях о роли мужчины и женщины и их занятиях. Появляется разнообразие жизненных стилей и эстетических вкусов. Возрастающая социальная и пространственная мобильность людей и сознание того, что они сами являются "архитекторами" своей жизни, исключают выполнение многих социальных обязательств. Как следствие, уменьшается склонность выполнять обязательства не только по отношению к семье и местным обществам, но и к системе государственного социального обеспечения.

Большинство сторонников этой теории соглашаются, что индивидуализацию можно рассматривать как продукт экономического процветания послевоенного времени в США и Западной Европе, роста уровня жизни, распространения высшего образования. За это время доля низших классов уменьшилась, и образовался новый средний класс, занятый квалифицированным и хорошо оплачиваемым трудом в сфере услуг. Одновременно с ростом благосостояния нового класса индивидуализация стилей жизни стала отражать растущую роль денег в обществе, как средства, формирующего социальные отношения и индивидуальные устремления.

Дойчман согласен, что само государство благосостояния содействовало этой "коммерциализации" социальных отношений, хотя в то же время оно открыло низшим слоям общества возможность социальной мобильности и доступ к образованию. Однако верно ли это в настоящее время? Экономический кризис конца 1980-х и 1990-х гг. положил конец социально-экономическому эффекту роста и процветания и заложил основу для появления новой тенденции социальной поляризации. Бедность растет, реальные доходы и возможности найти работу уменьшаются. "Мир как прежде полон противоречий и проблем, которые беспокоили человечество и в прошлом веке и ранее, — заключает исследователь, — поэтому при всех происходящих в мире процессах, практические преимущества хорошо налаженной системы государства всеобщего благосостояния несомненны и, вероятно, снова станут очевидными для большей части общества".

Основные выводы

1. Развитие общества не может оцениваться только с позиции экономической рациональности и эффективности, поскольку экономические отношения неразрывно связаны с социальными, напрямую зависят от характера проводимой политики (авторитарной или демократической, жестокой или гуманной).

2. Развитие общественного производства существенно меняет представление о взаимосвязи экономических и социальных процессов. В экономической теории формируется и получает развитие концепция социально ориентированной рыночной экономики.

3. Концепция социально ориентированной рыночной экономики возникла и развивалась в тесном взаимодействии с концепцией государства всеобщего благосостояния. В теоретическом плане концепция государства всеобщего благосостояния опиралась на теорию английского экономиста Дж. Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества. При этом приверженцы концепции государства всеобщего благосостояния связывают свои надежды с перспективами развития смешанной экономики, сочетанием ее частного и государственного секторов.

4. В XX в. формируется широкий спектр различных программ и моделей социальной политики. Среди них модели Швеции и Норвегии, Германии и Франции, Англии и США, СССР и стран бывшего социалистического лагеря, а также модели стран Латинской Америки, Азии и др.

5. Существуют различные классификации моделей социальной политики. Одна из классификаций была предложена ведущим западным социологом Г. Эспингом-Андерсеном. Исходя из общих принципов государства всеобщего благосостояния ученый выделяет три типа (режима) такого государства, которые, собственно, и представляют собой основные модели современной социальной политики, существующие сегодня в экономически развитых странах Запада: неолиберальный (или англо-американский); социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики); консервативно-корпоративный (франко-германский).

6. Большинство реализуемых сегодня моделей социальной политики можно отнести к политике государства всеобщего благосостояния. Цель такой политики при всей ее инструментальной неопределенности вполне очевидна — экономическое и социальное процветание и благополучие государства и всех членов общества.

7. Наиболее яркое воплощение модели государства всеобщего благосостояния представляет социальная политика Швеции. Основные принципы социальной политики в Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале XX в. В это время социальная политика стала ориентироваться на все население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния.

8. В директивной экономике СССР и других социалистических стран реализовывалась патерналистская модель социальной политики.

9. Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера — Л. Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства.

10. Страны Западной Европы во второй половине XX в. стремились к реализации различных моделей социальной политики. Однако финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале — середине 1990-х гг. (а некоторые страны — уже с конца 1980-х гг.), определили дальнейшую судьбу социальной политики в этих странах. Государства столкнулись с негативными последствиями проведения политики всеобщего благосостояния и ее кризисом.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Раскройте содержание понятий: "социальное государство", "государство всеобщего благосостояния", "правовое государство", "гражданское общество".

2. Назовите имена ученых, чьи идеи определили развитие социальной политики во второй половине XX в.

3. Назовите подходы к классификации моделей социальной политики.

4. Расскажите о типологии моделей социальной политики Г. Эспинг-Андерсена.

5. Назовите основные модели социальной политики.

6. В чем особенность и характерные черты патерналистской модели социальной политики?

7. Дайте характеристику патернализма и этатизма.

8. Дайте характеристику шведской модели государства всеобщего благосостояния. Перечислите основные принципы шведской модели государства благосостояния.

9. Расскажите о создании социального рыночного хозяйства в Германии во второй половине XX в.

10. Кто из ученых-экономистов стоял у истоков социального рыночного хозяйства? Назовите имена, основные идеи и концепции.

11. Каковы основные принципы ордолиберализма?

12. Каковы основные принципы неолиберальной модели социальной политики?

13. Расскажите об особенностях социальной политики Великобритании.

14. В чем проявился кризис государства всеобщего благосостояния? Каковы негативные последствия реализации концепции государства благосостояния?

15. Каковы перспективы государства всеобщего благосостояния? В. Деловая игра "Как реформировать социальную политику?"

Цель проведения игры — эмпирическое восприятие студентами множественности вариантов проведения социальных реформ. Студенты выступают в роли социальных реформаторов: представителей властных структур, политических партий, профессиональных союзов и предлагают возможные программы социального реформирования.

В. Эссе "Модели социальной политики и их реализация в XX столетии"

На основе изучения и анализа публикаций о проведении социальной политики в различных регионах мира студенты излагают концепцию проведения социальной политики в конкретной стране, рассматривают особенности проведения социальной политики и ее соответствие одной из известных моделей. Изложение следует сопроводить возможными статистическими данными о состоянии различных областей социальной политики.

В заключение следует подвести итоги рассмотрения, выделить ключевые проблемы и обосновать свою позицию по их решению.

Литература

Автономов В., Гутник В. Немецкая экономическая мысль и феномен Ойкена // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 8.

Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М., 1997.

Веттерберг Г. Новое общество: о возможностях общественного сектора. М., 1999.

Горохова К.Г. Государство благосостояния: шведская модель. М., 1989.

Государство благосостояния и его социально-экономические основы: Сборник статей. СПб., 1998.

Гутник В. Реформа в Германии. Открытая дверь в социальное рыночное хозяйство // Глобус. Международный вестник. 1993. 1 июля.

Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы: Сборник статей. СПб., 1998.

Зарицкий Б.Е. Людвиг Эрхард: Секреты "экономического чуда". М., 1997. Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire // Истоки. Вып. 3. М., 1998. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978.

Концепция хозяйственного порядка: Учение ордолиберализма / Пер. с нем. под общ. ред. К. Херрман-Пиллата. М., 1997.

Корнай Я. Дефицит: Пер. с венг. М., 1990.

Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь: Пер. с нем. М., 1994.

Линд Р. Процессы преобразований в общественном секторе Швеции. СПб., 1998.

Линдбек А. Шведский эксперимент // Очерки о мировой экономике: Вьщающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М., 2002.

Мюллер-Армак А. Принципы социального рыночного хозяйства // Социальное рыночное хозяйство: Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999.

Ойкен В. Основные принципы экономической политики / Пер. с нем. под общ. ред. Л.И. Цедилина, К. Херрман-Пиллата. М., 1995.

Ойкен В. Основы национальной экономии / Пер. с нем. под общ. ред. B.C. Автономова, В.П. Гутника, К. Херрман-Пиллата. М., 1996.

Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998.

Политическая культура и социальная политика: сопоставление между США и ФРГ при особом внимании к проблемам бедности. М., 1992.

Розанваллон П. Новый социальный вопрос: Пер. с фр. М., 1998.

Рюстов А. Между капитализмом и социализмом // Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма / Пер. с нем. под ред. Л.И. Цедилина; общ. ред. К. Херрман-Пиллата. М., 1997.

Социальная политика в стратегии социал-демократов и неоконсерваторов: Сборник научно-аналитических обзоров / Отв. ред. Л.А. Гордон. М., 1988.

Социальная политика Швеции. М., 1998. Социальная энциклопедия. М., 2000.

Социальное рыночное хозяйство: теория и этика экономического порядка в России и Германии / Под ред. B.C. Автономова. СПб., 1999.

Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика / Под ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001.

Цель — рыночное хозяйство. Хозяйство и общество в процессе перехода от плана к рынку: Пер. с нем. М., 1995.

Шкаратан О.И. Тип общества — тип социальных отношений: о современной России // Мир России. 2000. № 2.

Шлехт О. Благосостояние для всей Европы на основе наступления рыночного хозяйства. М., 1996.

Шумпетер Й.А. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с англ. под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001. Т. 3.

Щумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995. Экономическая энциклопедия / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999.

Эрхард Л. Благосостояние для всех: Пер. с нем. М., 1991.

Эрхард Л. Полвека размышлений. Речи и статьи: Пер. с нем. М., 1996.

Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1.

Alexander J. Introduction. Civil Societies I, II, III: Constructing an Empirical Concept from Normative Controversies and Historical Transformations // Real Civil Socierias: Dilemmas of Institutionalization / Ed. by J. Alexander. L., 1998.

Berliner J.S. The Comparisen of Social Welfare Systems // State and Welfare. USA / USSR. Contemporary Policy and Practice / Ed. by G.W. Lapidus, G.E. Swanson. Berkeley, 1998.

Esping-Andersen G. The Three World of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990.

Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere / Engl. transl. by T. Burger and F. Lawrence. L., 1992.

Hirst P. Thompson G. Globalization and the Future of the Welfare State // Economy and Society. 1995. N 24.

Jordan В., Leibfried S., Rieger E. Wohlfahrtsstaat und Globalisieung. Arbeitpa-pier // Des Zentrums fur Sozialpolitik an der Universitat Bremen, 1995. N 15.

Marshall T.S. The Right to Welfare and Other Essays. L., 1981.

New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000.

O'Connor J. Bringing the International Economy back in: Welfare System Change in Sweden, Britain and the United States. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. N 2-4.

Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998.

Pontusson J. At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy in Crisis // Politics and Society. L., 1992. N 20.

Readings in Social Welfare: Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000.

Silberman В., Yanovitch M. New Reach. New Poor. New Russia. Winners and Losers on the Russian Road to Capitalism. N.Y.; L., 1997.

Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999.

Spector M., Kitsuse J. Constructing Social Problems. N.Y., 1987.

Stryker R. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. N 2—4.

The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000.

Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies / Ed. by G. Esping-Andersen. L., 1996.

5

глава

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

5.1

Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой

Ранее мы уже рассмотрели различные модели социальной политики и убедились, что их основные элементы зависят от экономической системы, существующей в определенной стране. В этой главе учебного пособия мы рассмотрим особенности социальной политики переходного периода. Но прежде нам следует сосредоточиться на сходстве и различии социальной политики, которая проводится в странах с плановой и рыночной экономикой.

5.1.1

Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами

В течение последних полутора-двух веков правительства большинства экономически развитых государств вне зависимости от тех политических и экономических систем, которые существовали в них, провозглашали фактически идентичные цели в области социальной политики. Количество этих целей было ограниченным, а в их состав, как правило, включались:

- рост денежных доходов населения;

- улучшение условий жизни населения и его потребления;

- улучшение пенсионного обеспечения;

- развитие отраслей социальной сферы;

- поддержка доходов беднейших групп населения и некоторые другие.

Сами эти цели носят политически и экономически нейтральный характер и поэтому могут рассматриваться как единая компонента социальной политики в большинстве стран.

Различия проявляются на стадии реализации поставленных целей социальной политики, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. Рассмотрим, какие из этих инструментов будут использоваться для достижения целей социальной политики в "чистых" плановой и рыночной экономиках. При этом усилим эти различия допущением, что первое государство является социалистическим, и в нем основная часть средств производства находится в государственной собственности, а второе — построено на основах либерализма и частной собственности на средства производства.

В первом из наших государств основным инструментом социальной политики будут государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. Возможность использования подобного инструмента определяется тем, что государство контролирует основную часть финансовых потоков (в государственном бюджете), стремясь не допускать в сколько-нибудь значимых размерах экономической и финансовой самостоятельности домохозяйств. При этом государство ранжирует членов общества по их значимости, регламентируя их уровень доходов и объемы потребления. Каждый член общества может четко прогнозировать их пределы при своем перемещении по социальной лестнице. Отсутствуют рынки ценных бумаг, реальное (а не формальное) социальное страхование и другие инструменты финансовой независимости домохозяйств.

В легальном секторе экономики СССР существовало относительно небольшое количество вариантов превышения фактически установленных государством объемов частного потребления. Например, учащиеся вузов могли получить доходы, работая во время каникул в студенческих строительных отрядах. Лица интеллектуального труда могли заниматься, например, переводами, а в учебных и научных организациях — выполнять хоздоговорные исследования (предельный доход по последним также устанавливался государством). Для граждан рабочих профессий дополнительным источником доходов могли становиться сверхурочные работы. Лица, достигавшие пенсионного возраста, могли работать и получать пенсию одновременно.

Шире были возможности у участников "серой" экономики (работа в бригадах "шабашников"; сдача внаем квартир и дач; предоставление за плату формально бесплатных услуг, спрос на которые превышал их предложение; перепродажа дефицитных товаров по их реальным рыночным ценам и т.п.), но подобная деятельность, как правило, преследовалась в административном либо уголовном порядке.

Строительство объектов социальной инфраструктуры в плановой экономике определяется не столько реальными потребностями (платежеспособным спросом) населения в их услугах, сколько политикой государства, направленной на сглаживание межрегиональных различий в обеспеченности населения этими объектами.

Рассмотрим теперь наше второе государство. Доминирование в его экономике негосударственного сектора определяет, что основными инструментами реализации целей социальной политики являются поддержание платежеспособного спроса на услуги, а также система формируемых и финансируемых государством минимальных социальных гарантий. Эти гарантии предоставляются любому члену общества, а их состав и размеры зависят от его демографических, социальных и иных характеристик.

Роль государственных законов и других нормативно-правовых документов в этом государстве также достаточно велика, однако ее содержание существенно меняется. Из директивного инструмента они превращаются прежде всего в инструмент контроля за соблюдением субъектами экономических отношений установленных социальных норм. Директивная функция законодательства в рассматриваемом государстве распространяется только на те предприятия (организации), которые финансируются за счет государственного бюджета, включая региональные и местные (муниципальные)

бюджеты.

Социальная политика, проводимая в каждом из рассматриваемых государств, имеет свои достоинства и недостатки. (Мы уже говорили о них, когда рассматривали два подхода к социальной политике в гл. 1). Основным достоинством социальной политики первого (планового) государства является так называемая "уверенность в завтрашнем дне", когда члену общества при отсутствии каких бы то ни было усилий с его стороны гарантируется определенный уровень потребления в зависимости от его социального статуса. Недостатком при этом является фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления.

Второе государство снимает ограничения на потребление, что является его очевидным достоинством. Однако, с другой стороны, оно предъявляет серьезные требования к самим членам общества, обязанным вносить свой вклад в формирование бюджета социальной политики, с тем чтобы гарантировать себе определенный уровень потребления в случае возникновения тех или иных экстремальных ситуаций (заболевание, потеря работы) либо ситуаций, обусловленных естественными причинами (достижение пенсионного возраста). Вклад граждан в формирование бюджета социальной политики в таком государстве определяется их участием в различных системах социального страхования — в соответствии с упомянутыми нами случаями — медицинского, при потере работы, пенсионного). Таким образом, недостатком данного государства является необходимость переключения части доходов домохозяйств с текущего потребления на социальное страхование, или отложенное потребление.

5.1.2

Социальная политика в социалистической России

Управление социальным развитием в предреформенной России строилось на основе идеологических постулатов о преимуществах социализма над капитализмом. Основными социальными достоинствами построенного общества считались прежде всего отсутствие безработицы и социальная защищенность людей, дававшие им "уверенность в завтрашнем дне". Соответственно социальное развитие республики было ориентировано на создание новых рабочих мест, повышение трудовых доходов граждан, увеличение размеров социальных пособий и выплат и улучшение обеспечения населения товарами и услугами отраслей социальной сферы.

Принципиальная схема управления социальным развитием в последние предреформенные годы выглядела следующим образом.

На основе разрабатывавшихся предплановых документов (Комплексной программы научно-технического прогресса, Схемы развития и размещения производительных сил) подготавливались Основные направления экономического и социального развития СССР, утверждавшиеся в качестве официального документа на очередном съезде КПСС. Они были рассчитаны на среднесрочную (15 лет) перспективу и детализировались на ближайшую пятилетку.

В Основных направлениях выделялся раздел, посвященный социальному развитию и повышению уровня жизни населения, который содержал как общие направления социальной политики, так и конкретные социальные индикаторы, количественно определявшие размеры повышения среднемесячных заработной платы рабочих и служащих и оплаты труда колхозников, рост общественных фондов потребления, ввод в действие объектов социальной инфраструктуры и т.д.

Реализация утвержденных мероприятий по социальному развитию в части, касавшейся Российской Федерации, осуществлялась по двум основным направлениям.

Во-первых, союзные министерства и ведомства, подготавливая и выполняя директивные решения в области социального развития, адресовали их всем республикам, входившим в состав СССР. Наиболее характерными примерами являлись решения, связанные с установлением минимальных размеров заработной платы и пенсий, нормативов обеспечения населения жилой площадью и др. Некоторые из этих показателей, обслуживавшие в основном идеологические потребности, носили жесткий характер и не подлежали корректировке на республиканском уровне, в то время как другая их часть рассматривалась только в качестве нижнего предела социальной обеспеченности граждан и могла увеличиваться органами законодательной и исполнительной власти в союзных республиках.

Второе направление было связано с деятельностью собственно республиканских органов управления. Рамочные условия социального развития Российской Федерации (при всей формальности процесса управления им) задавал Верховный Совет республики, принимавший планы ее социально-экономического развития на основе проработок Госплана РСФСР. Кроме того, Верховным Советом утверждались вносившиеся министерством финансов республики государственные бюджеты республики, предусматривавшие расходы на финансирование социально-культурных мероприятий. Соответствующие законодательные документы являлись основой для конкретных действий республиканских министерств и ведомств социального профиля.

К числу последних относились прежде всего государственный комитет по труду, отвечавший за проведение активной социальной политики, управление трудом и социальным развитием в республике, и министерство социального обеспечения, решавшее вопросы социальной защиты нетрудоспособных членов общества (пенсионного обеспечения, выплат различных видов социальных пособий и т.п.). При этом необходимые финансовые затраты устанавливались статьями расходной части государственного бюджета РСФСР, в то время как самостоятельных внебюджетных фондов социального характера в республике не было.

Отдельными функциональными вопросами, связанными с созданием условий для воспроизводства рабочей силы, занимались министерства здравоохранения, высшего и среднего специального образования, культуры, просвещения, государственные комитеты по профессионально-техническому образованию и физической культуре и спорту.

Проблемы развития социальной инфраструктуры входили в сферу ведения министерств бытового обслуживания населения, жилищно-гражданского строительства, жилищно-коммунального хозяйства и некоторых других.

Наконец, ряд министерств специализировался на производстве и обеспечении населения товарами народного потребления. К ним относились министерства легкой, текстильной, местной промышленности и торговли. Кроме того, значительная часть технически сложных товаров народного потребления длительного пользования выпускалась на предприятиях оборонной промышленности, входивших в состав различных союзных министерств.

Общие направления социального развития (за исключением не подлежавших корректировке стандартов оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных выплат) адаптировались к конкретным региональным условиям соответствующими структурными подразделениями местных органов представительной и исполнительной власти. При этом последние имели, как правило, двойное подчинение (местному исполкому и соответствующему министерству или ведомству РСФСР).

Функции профсоюзов в системе управления социальным развитием на уровне Российской Федерации были чисто формальными, в то время как на предприятиях и в организациях профсоюзные структуры осуществляли выплату средств по государственному социальному страхованию, распределение льготных путевок и дефицитных товаров народного потребления.

Основными недостатками системы управления социальным развитием в Российской Федерации (как и в СССР в целом) в предреформенный период являлись ее некомплексность, чрезмерная жесткость и невосприимчивость к изменяющимся внешним условиям, что особенно ярко проявилось при первых попытках экономического реформирования, предпринятых в 1987—1988 гг. На это указывалось, в частности, в постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 июля 1987 г. № 825 "Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам", предполагавшее переход к активной социальной политике и осуществление мер, "направленных на ускорение развития социальной сферы, придание ей современного облика, преодоление сложившегося здесь отставания".

Однако это постановление, вошедшее в пакет документов "О коренной перестройке управления экономикой", уже не могло быть реализовано. Независимо от намерений государственных структур управления после принятия Закона СССР "О кооперации" в стране, ее республиках (включая, естественно, и РСФСР) началось первоначальное накопление капитала, обусловившее, в частности, возникновение новых нетрадиционных источников финансирования социальной политики и необходимость изменения принципиальной схемы управления ею в соответствии с требованиями реформируемой экономики.

Дальнейшее реформирование плановой экономики не представляло бы никаких сложностей, если бы возможность изменения системы производственных отношений без снижения, хотя бы и временного, уровня жизни большинства населения или отдельных крупных его групп была бы не абстрактной (пригодной лишь для политических лозунгов), а конкретной, согласующейся с находящимися в распоряжении субъектов социальной политики реальными финансовыми ресурсами. К сожалению, это не так: переход от одной экономической системы к другой имеет свою социальную цену и неизбежно отражается на социальной политике и защищенности различных категорий населения. Определение объектов социальной политики (прежде всего понимаемой в узком ее смысле), ее видов, имеющихся финансовых и иных ресурсов для ее обеспечения и, наконец, ее осуществление и корректировка являются ключевыми задачами правительства страны, где осуществляется реформа. Только при их успешном решении может быть обеспечена относительная социальная стабильность общества.

5.1.3

Социальная цена перехода к рынку

В основе идеологических споров и разделения членов постсоциалистического общества на сторонников и противников перехода к рыночным отношениям в Российской Федерации лежало в конечном счете понятие социальной цены экономической системы, хотя в явном виде никто не пытался определить эту цену для экономических систем с различными типами отношений собственности. В лучшем случае дело ограничивалось анализом душевых статистических показателей, фиксировавших место страны в ряду других государств мира. Но такие показатели — это прежде всего результат функционирования экономической системы, следствие вектора ее сущностных характеристик (наличия или отсутствия частной собственности на такие экономические ресурсы, как земля и капитал; распределения занятых между первичным, вторичным, третичным и четвертичным секторами общественного производства, государственной и частной сферами экономики и др.).

Если бы экономическая система удовлетворяла интересы всех категорий населения — предпринимателей и наемных работников, занятых в бюджетных и коммерческих структурах, работающих и пенсионеров, — то ее можно было бы назвать идеальной именно с точки зрения удовлетворения интересов всех членов общества. Однако товарное производство на протяжении всей истории своего развития не дало подтверждений тому, что идеальная экономическая система может быть создана в реальной жизни.

Социальная стабильность общества тем выше, чем большее число его членов удовлетворяет хозяйственная система. Однако неудовлетворенные есть при всех типах систем, и их число в конечном счете и есть социальная цена экономической системы, или ее социальные издержки.

Кризис советского и российского общества был связан как раз с преодолением его искусственной изоляции от мирохозяйственных связей, выявившим проигрыш прежнего СССР (а следовательно, и республик, входивших в его состав) практически по всем позициям в соревновании с экономически развитыми странами. В этих условиях основная часть членов советского общества перешла в категорию недовольных системой, что и стало толчком для ее революционных изменений. Конкретные же социальные издержки созданного в стране строя проявились в низком, относительно экономически развитых стран, уровне жизни подавляющего большинства ее населения; технической отсталости производств, работавших на потребительский рынок; жесткой, иерархического типа, ограниченности доходов большинства людей и т.п. Иными словами, за систему так называемого реального социализма платило подавляющее большинство россиян.

Достоинство плановой системы СССР, основанной на номинально общественной собственности на значимые экономические ресурсы, с позиций рядовых членов общества заключалось в гарантировании пусть минимального, но достаточного для удовлетворения элементарных жизненных потребностей дохода. Мощные перераспределительные механизмы позволяли более или менее уравнивать работников в их доходах (речь, конечно, не идет об элитной части системы). Например, децильный коэффициент заработной платы, показывающий разрыв между граничными уровнями ее у крайних децильных групп работников, имел устойчивую тенденцию к снижению: если в 1946 г. он составлял 7,24, то в 1956 — 4,44, в 1966 — 3,26, а в конце 1980-х гг. — около 3. Такая ситуация была вполне приемлема для людей со сложившимся социалистическим менталитетом.

Что касается социальной политики в ее широком понимании, то она никогда не была приоритетной и приносилась в жертву военно-промышленному комплексу и базовым отраслям промышленности. Отсюда — ненасыщенность потребительского рынка товарами и услугами, в основном низкого качества.

В странах с рыночной экономикой, базирующейся на частной собственности на экономические ресурсы, существуют иные условия для проведения социальной политики. Социальные издержки (в контексте собственно социальной политики) сопряжены в них с необходимостью предоставления общественных гарантий безработным, а также иным социально уязвимым членам общества. Именно эти социальные группы расплачиваются за достигнутый уровень жизни большинства населения этих стран, высокую заработную плату занятых, полные полки магазинов, качественное медицинское обслуживание, построенное на страховых принципах, и иные блага цивилизации.

Однако и в рыночных экономиках существует серьезная опасность нарушения социальной стабильности в случае, когда ошибки в проведении собственно социальной политики, дополненные экономическим спадом, приводят к маргинализации некоторых социально активных групп населения (например, студентов) или же резко увеличивается численность определенных его категорий (прежде всего безработных). Общество, заинтересованное в сохранении своей стабильности, вынуждено в этих условиях разрабатывать специальный комплекс мер собственно социальной политики, реализация которых приводит к снижению в стране экономической эффективности общественного производства. Доля ВВП, направляемая на социальную поддержку уязвимых слоев общества, должна быть такой, чтобы реальные доходы в расчете на одного жителя, относящегося к этим слоям, увеличивались.

5.2

Социальная политика в странах с переходной экономикой

Успех экономических реформ в значительной степени зависит от того, какой контингент населения ощутит их положительное влияние (рост доходов и уровня благосостояния) уже в краткосрочной перспективе. Вместе с тем, как показывает опыт, у любого правительства есть определенный запас времени, продлевающий период ожидания, после которого реально может возникнуть необходимость установления контроля за ситуацией с использованием силовых методов.

Россия в XX в. пережила две кардинальных реформы существовавших в стране социально-экономических систем — после 1917 г. и в конце 1980 — начале 1990-х гг. В первом случае магистральным вектором реформ было введение государственной собственности на средства производства и государственного контроля за мерами труда и потребления. Реформы, за исключением периода нэпа (новой экономической политики), базировались на методах принуждения и насилия. Во втором случае предусматривалось формирование негосударственного сектора в качестве основного сектора экономики. Государство вынуждено было использовать силовые методы подавления несогласных только единожды (начало октября 1993 г.), будучи спровоцированным на эти действия.

5.2.1

Переход к рынку и социальная политика

Вызовы социальной политике возникают в различных типах переходов — от рыночной экономики к плановой и от плановой к рыночной. В нашем учебном пособии мы сосредоточимся на втором типе перехода, наиболее характерном для рубежа XX—XXI вв.

Мы уже говорили о том, что в стабильных социально-экономических системах модели социальной политики также стабильны. Это не означает, что они не изменяются с течением времени: свойство устойчивости присуще моделям, представляемым так называемыми "либеральной" и "социалистической" партиями, периодически сменяющим друг друга у власти. Для российского общества, после многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения, наиболее актуальной оказалась проблема определения стратегии переходного периода при крайне неблагоприятных внешних условиях (в первую очередь, наличия у значительной части россиян социалистического менталитета) для реализации ее либерализации.

В России выделялось несколько особенностей переходного периода, которые следовало рассматривать как вызовы социальной политике.

Первая из них заключалась в том, что смена социально-экономической системы России повлекла за собой структурную перестройку ее народного хозяйства. По экспертным оценкам, к началу реформы Е. Гайдара в России доля "излишне" производимого ВВП страны, которая не была бы востребована в нормальной рыночной экономике, достигала 40%. Отсюда очевидными становились возможные пределы падения уровня жизни населения и масштабы безработицы в рамках концепции реформы, принятой в январе 1992 г. Вторая особенность была связана с перераспределением функций по проведению социальной политики (прежде всего собственно социальной политики) между участниками системы социального партнерства (государством; работодателями, представляющими производственные структуры различных форм собственности; профсоюзными и иными общественными объединениями, защищающими интересы наемных работников). Основные изменения здесь сводились к следующему:

1) собственно социальная политика государства в процессе перехода к рынку и на этапе укрепления рыночных отношений предусматривала уменьшение количества категорий и численности групп населения, чья социальная защита осуществляется за счет средств республиканского бюджета (уже в начале 1992 г. российское правительство предполагало только "защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода")¹;

2) сузился перечень постоянных социальных гарантий, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. В России первоначально предполагалось до конца марта 1992 г. снять оставшиеся административные ограничения цен на потребительские товары и услуги (за исключением квартирной платы, коммунальных услуг и общественного транспорта);

3) наряду с этим появились новые виды социальной защиты отдельных категорий граждан, прежде всего безработных, формально отсутствовавшие в плановой экономике.

В Российской Федерации одним из новых видов социальной защиты на первом этапе рыночных реформ стали дотации на жилье не имеющим такового офицерам и прапорщикам, а в последующем — дотации на оплату жилья малоимущим, введенные в регионах России в процессе изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

4) повысилась роль региональных бюджетов в финансировании мероприятий по социальной защите населения, что позволяло в случае профицита регионального бюджета расширять перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат (обеспечения) по ним в зависимости от состояния экономики регионов по сравнению с установленным государством минимумом;

5) повысилась доля платных услуг в структуре социальных услуг населению; при этом часть из них (прежде всего медицинские) стала оплачиваться из средств социального страхования;

6) сформировалась финансовая инфраструктура социального страхования — государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонды социального и медицинского страхования, существовавший в 1992—2000 гг. Фонд занятости), средства которых не консолидируются в государственном бюджете и формируются из различных источников — обязательных и добровольных взносов работодателей, наемных работников, поступлений из государственного бюджета и др.;

7) повысилась необходимость при наличии некоторого базисного минимума социальных гарантий учитывать различия в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в разных регионах в условиях дифференциации их природных, социально-экономических и этнокультурных характеристик.

Если бы реформаторская деятельность правительства в социальной сфере в процессе перехода к рынку была бы направлена только на коммерциализацию ранее бесплатных услуг социального характера и сужение круга предоставляемых социальных гарантий, а также контингента обеспечиваемых ими категорий населения, то социальный взрыв был бы неизбежен. Однако принципиальным моментом переходного периода является создание такой экономической среды, в которой возможности роста личных доходов членов общества по различным источникам (рента, процент, заработная плата, прибыль, отражающие использование таких экономических ресурсов, находящихся в частной собственности, как соответственно земля, капитал, труд и предпринимательская способность) практически не ограничены.

Успешное проведение экономической реформы в конечном счете зависит от того, какой ответ дается обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, если трудоспособные работающие граждане получат вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, отчисляя при помощи налогового механизма часть своих доходов на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п., или, в других терминах — на проведение собственно социальной политики?

Важно отметить, что модель собственно социальной политики на начальных этапах перехода к рынку носит во многом уникальный, эклектичный характер. Он определяется необходимостью "обвального" решения некоторых экономических и социальных проблем (что касается последних, то целесообразно говорить о программном подходе к их решению), а также постепенностью перехода к новой модели собственно социальной политики. В дальнейшем же, после относительной стабилизации экономической системы в целом, четко определяется состав мероприятий, реализуемых в рамках собственно социальной политики, а ее модель принимает "канонический" для рыночной экономики вид.

В принципе то же может быть сказано и в отношении социальной политики, понимаемой в широком смысле. На самом деле, в начальный период перехода к рынку перед правительствами практически всех стран постсоциалистического типа встала в общем-то "разовая" проблема изменения утяжеленной структуры их экономики в пользу отраслей, производящих товары народного потребления, а также сферы услуг, банковского обслуживания и т.п. Пути ее решения были различны (от простого закрытия неэффективных в новых условиях предприятий в прежней ГДР, интегрированной в экономическую систему бывшей ФРГ, до реализации конверсионных программ в России), но во всех случаях государство в переходный период берет на себя значительную финансовую и социальную нагрузку.

Менее тяжелым для государственных финансов представляется запуск негосударственного сектора, работающего на потребительский рынок. В данном случае задача заключается в разработке и введении в действие (с последующей в случае необходимости корректировкой) законодательных документов, определяющих налоговые отношения негосударственных хозяйственных структур с государством.

С другой стороны, как показывает опыт, этот путь наиболее тяжел для восприятия гражданами бывшего социалистического общества. Ярким примером является расцвет и последующий упадок так называемых торгово-закупочных кооперативов в СССР в 1989 г., когда под давлением прокоммунистически настроенной части населения их деятельность была ограничена. Эти сложности, однако, преодолеваются по мере насыщения потребительского рынка и роста реальных денежных доходов основной массы населения.

5.2.2

Временная ограниченность переходного периода

Во многих случаях понятие "переходный период" используется не вполне правомерно и служит только для формального, а не содержательного объяснения сложностей разработки и проведения социальной политики. На самом деле продолжительность переходного периода ограничена временем завершения системных изменений в экономике страны. Эти изменения связаны прежде всего с преобразованием отношений собственности, определяющих трансформацию всех остальных систем страны — управленческой, бюджетной, налоговой, трудовой и т.п.

Формирование негосударственной и смешанной форм собственности в качестве основных в экономике означает неизбежность перестройки системы управления ею. Если для государственной формы собственности приемлемыми являются различные схемы планирования и подчинения предприятий государственным органам управления (министерствам и ведомствам), то в новых условиях должны преобладать косвенные методы регулирования экономической деятельности. Министерства и ведомства, курирующие производственную сферу, утрачивают значительную часть функций, связанных с распределением ресурсов. Вместо этого на них возлагается ответственность за создание среды для функционирования субъектов экономической деятельности и выполнение координирующих функций. Вместе с тем проведение собственно социальной политики по-прежнему жестко контролируется государственными министерствами и ведомствами.

Изменения в бюджетной сфере связаны с реструктуризацией доходов и расходов государственного бюджета, обусловленной его новой ролью. Сокращение масштабов вмешательства государства в экономику означает, как правило, относительное уменьшение размеров государственных расходов, а следовательно, и государственного бюджета. Финансирование социальных расходов во многих случаях возлагается на альтернативные источники — прежде всего бюджеты домохозяйств и фонды социального страхования.

В налоговой сфере появляются принципиально новые виды налогов, для которых объекты налогообложения в плановой экономике отсутствовали (например, так называемый предпринимательский доход). Изменяются роль и значение отдельных видов налогов, происходит формирование системы межбюджетных отношений.

Изменения в трудовой сфере связаны с появлением негосударственных работодателей, в то время как государство берет на себя функцию гаранта соблюдения этими работодателями законодательно установленных трудовых прав работников.

Продолжительность переходного периода от плановой экономики к рыночной в России в конце XX в. была не столь длительной.

Критическая масса негосударственного сектора в экономике была создана уже в середине 1990-х гг. Фактически, несмотря на существовавшие политические риски, это позволило обеспечить так называемую необратимость реформ (этот термин часто встречался в публикациях российских специальных и массовых изданий рассматриваемого периода). Доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в их общем числе сократилась с 25,5% в 1995 г. до 13,2% в 2000 г. при росте доли частных предприятий и организаций соответственно с 62,5 до 74,4%. Доля занятых на государственных и муниципальных предприятиях уменьшилась с 82,6% в 1990 г. до 42 в 1996 г. и до 37,9% в 2000 г., а на частных — повысилась соответственно с 12,5% до 35,6 и до 46,2%.

Завершение переходного периода в экономике создает ресурсные предпосылки для системных преобразований в социальной сфере, под которыми следует понимать решения, затрагивающие сущностные изменения условий пенсионного обеспечения, социального страхования, оплаты жилищно-коммунальных услуг и т.п. и непосредственно отражающиеся на уровне жизни населения. К этому времени в странах, прошедших переходный период, формируется новая социальная структура общества, слоям и группам населения которого присущи требования к социальной политике, отличные от требований, предъявлявшихся к ней в дореформенном обществе.

О завершении переходного периода можно судить также и по формированию новой социальной структуры общества, распадающегося на домохозяйства, адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новой социально-экономической ситуации.

Для определения уровня социально-экономической адаптации населения используются объективные и субъективные показатели.

К числу объективных показателей относится величина денежных доходов — их общая масса, либо душевая (в расчете на жителя) величина, а к субъективным — результаты социологических опросов, свидетельствующие о степени удовлетворенности (неудовлетворенности) населения существующей социально-экономической ситуацией. Чем выше значения рассмотренных показателей — тем выше уровень социально-экономической адаптации населения.

5.3

Стабилизация экономики и решение социальных проблем

Завершение переходного периода означает для государства также возможность стабилизировать социальную политику, направив ее на решение стандартного набора социальных проблем, существующих в любой социально-экономической системе. Основные из этих проблем — демографическая ситуация, развитие отраслей социальной сферы (образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальная сфера), регулирование рынка труда и занятости, социальное обеспечение населения (пенсионное обеспечение, социальная поддержка) и т.п. Далее мы рассмотрим возможности решения некоторых из этих проблем.

5.3.1

Демографическая политика

Основная проблема современной демографической политики в странах с рыночной экономикой заключается в том, что во многих из них наблюдается стабилизация и даже — сокращение абсолютной численности населения. Эта ситуация характеризуется, во-первых, тем, что в определенном календарном периоде времени количество умерших (У) в стране меньше числа родившихся (Р) за тот же период, а миграционный прирост (МП) населения либо отрицательный либо положительный, но его величина меньше абсолютного значения естественного прироста (ЕП) населения. Отсюда сущностные характеристики модели суженного воспроизводства населения в принятых обозначениях выглядят следующим образом:

У< Р; (5.1)

МП < 0 или МП > 0;

если МП > 0, то absMП < absEП, где ЕП = Р - У.

С начала 1990-х гг. в России воспроизводство населения также происходило по его суженной модели. По данным Госкомстата России, в период с 1 января 1992 г. до 1 января 2000 г. численность наличного населения в стране сократилась на 2779 тыс. человек. Этот показатель сложился из абсолютного числа родившихся (10801 тыс. человек), умерших (16673 тыс. человек) и положительного миграционного прироста населения (3054 тыс. человек).

Сокращение населения в экономически благополучных странах в сочетании с его увеличением в бедных странах обусловливают углубление социального разрыва между ними. В долгосрочной перспективе это является фактором роста международной напряженности. С учетом данного обстоятельства экономически развитые страны строят свою демографическую политику. Ее основными элементами являются, как правило, мероприятия по снижению смертности населения, с одной стороны, и по стабилизации рождаемости — с другой. В числе этих мероприятий — материальная поддержка семей при рождении детей; улучшение качества медицинской помощи; профилактика, диагностика и лечение социально значимых заболеваний; улучшение качества рабочих мест (преодоление факторов, неблагоприятно воздействующих на здоровье работника на его рабочем месте) и др.

Основные проблемы современной демографической политики в стабильных рыночных экономиках связаны с тем, что:

• отсутствует принятая международным сообществом единая для большинства государств методика определения рациональной численности населения, которое должно осуществляться с учетом геополитических (сохранение целостности страны), экологических (непревышение предельно допустимой антропогенной нагрузки на природную среду), социально-экономических (минимизация уровня бедности) и других параметров;

• не всегда обеспечивается сбалансированность в постановке и трактовке демографических проблем: например, необходимым условием стимулирования рождаемости с использованием финансовых методов является экономический подъем. Возможными нежелательными следствиями стимулирования рождаемости в период экономической стагнации является увеличение дефицита государственного бюджета и числа бедных семей;

• уже разработанные направления государственной демографической политики в ряде случаев исходят из сложившихся стереотипов представлений о демографической политике и не учитывают текущих изменений в динамике демографических процессов.

Это видно на примере изменения рождаемости в России, которая устойчиво снижалась в конце 1980-х — 1990-х гг. Если в 1987 г. она составила 17,2 промилле (т.е. 17,2 человека в расчете на 1 тыс. жителей), то в 1991 г. — 12,1 промилле, а в 1999 г. — 8,3 промилле. В 2000 г. она повысилась до 8,7 промилле, что объясняется вступлением в репродуктивный возраст лиц, родившихся во второй половине 1970-х — начале 1980-х гг., когда рождаемость в стране находилась на достаточно высоком уровне, составляя около 15,5 промилле. В январе — сентябре 2001 г. уровень рождаемости возрос до 9,1 промилле. При этом показатель детской смертности, определяемый числом умерших в возрасте до одного года на 1000 живорожденных, уменьшился более чем на 20% — с 19,9 промилле в 1993 г. до 15,8 промилле в январе — сентябре 2001 г. Тем не менее демографический алармизм, возникший в России в начале 1990-х гг., в своих сущностных чертах не претерпел серьезных изменений;

• многие демографические программы ориентированы на первоочередное решение проблем так называемых маргинальных групп населения — освободившихся из мест лишения свободы, не имеющих постоянного места жительства и работы и т.п. Однако мировой опыт свидетельствует о невысокой социально-экономической эффективности данного направления демографической политики при его достаточно высокой ресурсоемкости. Статистически значимые результаты, например, в снижении смертности населения могут быть получены в том случае, если для большей части населения, не девиантного поведения, будут созданы нормальные условия работы и жизни.

5.3.2

Политика в сфере образования

Государственная политика в сфере образования является важным фактором модернизации любого общества и обеспечения конкурентоспособности российской экономики. Кроме того, общество, которое заботится о сохранении социальной стабильности, должно обеспечивать возможности доступа к образовательным системам молодежи из домохозяйств с различным уровнем доходов — от самых высоких до самых низких.

Возможность доступа к образованию, в отличие oт реального доступа к нему, означает, что общество должно позаботиться о создании механизмов, способствующих выявлению наиболее талантливой молодежи из различных социальных групп населения и об оплате их обучения за счет бюджетных средств Что касается платного обучения, то следует рассматривать как аксиому, что уровень образования, а следовательно, и перспективный уровень доходов всегда будут в среднем выше у молодежи из высокодоходных семей.

Основными задачами политики образования на всех его уровнях в стабильной рыночной экономике являются:

• содействие успешной адаптации молодежи в обществе и на рынке труда;

• противодействие негативным социальным процессам, таким, как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенное™ в молодежной среде, борьба с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних;

• поддержка систем специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

• повышение вклада образования в модернизацию экономики.

Государственная значимость задач политики образования определяет необходимость участия средств государственного бюджета в финансировании части образования. Масштабы этого участия определяются, во-первых, государственным образовательным стандартом (определяет минимальный обязательный уровень образования) и, во-вторых, государственным заказом на подготовку специалистов со средним специальным и высшим образованием.

С другой стороны, в развитых рыночных экономиках часть образования сверх минимального уровня, установленного государственным образовательным стандартом, рассматривается как один из видов платных услуг населению. В связи с этим в систему образования привлекаются средства домохозяйств, члены которых хотят получить образование выше данного уровня.

Таким образом, принципиальная схема финансирования образования в рыночной экономике выглядит следующим образом:

• за счет средств государственного бюджета финансируются программы:

обучения в рамках государственного образовательного стандарта, подготовки специалистов со средним специальным и высшим образованием в соответствии с государственным заказом, профессиональной переподготовки специалистов со средним и высшим образованием в соответствии с государственным заказом;

• за счет средств работодателей негосударственного сектора экономики финансируются образовательные программы подготовки и переподготовки (сверх минимального обязательного уровня) для работников, имеющих юридически значимые соглашения о продолжении работы у данного работодателя после прохождения программ обучения;

• за счет бюджетов домохозяйств финансируются образовательные программы, превышающие минимальный обязательный уровень, установленный государственным образовательным стандартом. Расширение спроса населения на платные образовательные услуги может обеспечиваться за счет предоставления домохозяйствам образовательных кредитов, дифференцированных по видам специальностей и уровню доходов домохозяйств.

В России доля платных образовательных услуг в составе платных услуг населению постоянно увеличивалась в течение всего переходного периода в 1990-е гг. Если в 1993 г. она составляла 2,4% и по этому показателю платные услуги системы образования занимали 7-е место среди долей всех видов платных услуг населению (исключая так называемые "другие" платные услуги), то в 2000 г. она возросла до 6,7% и платные услуги системы образования переместились на 5-е место. Они уступали лишь услугам пассажирского транспорта (25,9%), жилищно-коммунальным услугам (20%), бытовым услугам (14,3%) и услугам связи (11,1%).

Вне зависимости от того, на платной или бесплатной основах предоставляются образовательные услуги сверх установленного государственным образовательным стандартом минимального уровня, основное требование к ним заключается в том, чтобы они учитывали величину и структуру спроса, предъявляемые рынком труда. В противном случае неизбежен рост уровня безработицы либо работа выпускников учебных заведений не по специальности.

5.3.3

Политика в сфере культуры

Переходный период, как правило, обусловливает смену культурных приоритетов населения и формирует новую структуру его потребностей в этой сфере. Как правило, происходит диверсификация культурных потребностей и возможностей их удовлетворения, что приводит к утрате роли традиционных культурных учреждений. Связанные с этим процессы ускоряются в условиях технического прогресса в сфере культуры.

Например, в 1990-е гг. в России число профессиональных театров увеличилось с 393 в 1991 г. до 547 в 2000 г., в то время как число посещений театров в расчете на 1000 жителей снизилось с 340 в 1991 г. до 188 в 1997 г., и лишь к 2000 г. несколько увеличилось (до 212). Фактически развалилась существовавшая в годы плановой экономики инфраструктура кинопроката: если в 1991 г. в стране было зафиксировано 1323 млн. посещений киносеансов, то в 2000 г. — всего 42 млн., или в 31,5 (!) раза меньше. Годовой тираж журналов и других периодических издании снизился с 1877 млн. экземпляров в 1991 г. до 299 млн. экземпляров в 1995 г., а начавшаяся после этого повышательная тенденция не восстановила прежнюю величину тиражей (2000 г. — 607 млн. экземпляров). При этом, однако, в стране резко (в расчете на 100 домохозяйств — с 9 в 1994 г. до 48 в 2000 г.) увеличилось количество видеомагнитофонов и видеокамер, фактически заменивших "живое" посещение театров и киносеансов.

В рыночной экономике определенная часть культуры (так называемая масскулыпура) самостоятельно адаптируется к существующей экономической среде, являясь центром прибыли.

Под центрами прибыли будем понимать юридические лица, имеющие бюджет, в структуре доходов которого доля средств государственного бюджета (различных уровней бюджетной системы) меньше 50%.

Однако при этом остается значительная часть объектов культурной сферы, зависящая от государственного бюджета и не способная приносить прибыль в размерах, достаточных для своей самоокупаемости. В числе таких объектов — музеи, библиотеки, немузеефицированные памятники культуры. Поэтому основная задача государственной политики в области культуры заключается в обеспечении доступности для домохозяйств вне зависимости от их доходов основных услуг этой отрасли. Необходимыми условиями решения этой проблемы являются:

• бюджетное финансирование учреждений культуры, находящихся в государственной собственности и не являющихся центрами прибыли;

• стимулирование в случае необходимости развития культуры через механизмы налоговых льгот юридическим и физическим лицам, инвестирующим свои средства в эту отрасль;

• налоговое поощрение благотворительности в области культуры;

• предоставление льгот (дотирование) потребления основных услуг культуры малодоходными домохозяйствами.

С точки зрения государственных интересов необходимость в поддержке за счет средств государственного бюджета возникает в отношении мероприятий, связанных, во-первых, с сохранением культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечением преемственности развития культуры и поддержкой культурных инноваций и, во-вторых, с обеспечением единства культурного пространства страны.

При определении бюджета учреждений культуры, претендующих на получение государственного финансирования бюджета, в ряде случаев можно руководствоваться так называемыми нормативными принципами с использованием государственных стандартов обеспеченности населения соответствующими услугами. Эти стандарты дифференцируются в зависимости от таких факторов, как расположение учреждения культуры в городской или сельской местности, характер расселения, демографическая ситуация в регионе и т.п. Так, нормативные принципы могут использоваться при финансировании библиотек, медиатек, некоторых учреждений зрелищной сферы.

Однако в чистом виде нормативный принцип финансирования объектов культуры применим не во всех случаях. Часть объектов, которые относятся к данной отрасли, носят уникальный характер. В их состав входят абсолютное большинство музеев, некоторые из театров. В этих случаях бюджеты соответствующих учреждений культуры разрабатываются на основе сочетания нормативных принципов (прежде всего в части, связанной с оплатой труда занятых на них работников) и индивидуализированных потребностей конкретного учреждения культуры.

В 2002 г. в статью "Государственные капитальные вложения" федерального бюджета Российской Федерации были включены отдельные театры, библиотеки, мемориалы и музеи, дома культуры, телерадиовещательные объекты, имеющие значение для сохранения культурного потенциала страны либо единого культурного (информационного) пространства. Из федерального бюджета также финансировались в полном объеме (или частично) текущие расходы этих учреждений.

Государственная поддержка культуры в большинстве стран, как правило, не ограничивается только финансированием учреждений и организаций отрасли. Немалую долю в расходах занимает финансирование различных культурных программ. Выбор структур, обеспечивающих такие программы, осуществляется на основе установленных законодательными или нормативными документами форм проведения конкурсов (тендеров).

5.3.4

Политика в сфере здравоохранения

Любое государство, где достигается социально-экономическая стабильность, сталкивается с проблемой финансирования здравоохранения, определением принципов формирования этой отрасли. Бюджет здравоохранения в стране складывается, как правило, из трех основных источников — государственного бюджета, средств системы обязательного медицинского страхования и средств самих граждан (домохозяйств).

Средства государственного бюджета используются для оплаты медицинских услуг по программам обязательного медицинского страхования для лиц, которые не перечисляют средства в эту систему (прежде всего пенсионеров и неработающих инвалидов).

Программы обязательного медицинского страхования являются частью минимальных государственных социальных гарантий, на бесплатное получение которых имеет право каждый гражданин государства.

Средства системы обязательного медицинского страхования предназначены для финансирования программ обязательного медицинского страхования для застрахованных в этой системе лиц. Эти средства формируются прежде всего за счет юридических и физических лиц, на чьи доходы, в соответствии с действующим законодательством, начисляются взносы в систему обязательного медицинского страхования.

Средства физических лиц (домохозяйств) используются для оплаты медицинских услуг сверх программ, финансируемых из средств системы обязательного медицинского страхования. Эти средства могут либо аккумулироваться в системе добровольного медицинского страхования (полисы страховых компаний), либо использоваться непосредственно при текущей оплате медицинских услуг, которые не входят в состав программ обязательного медицинского страхования.

В Российской Федерации в 2000 г. соотношение между расходами на оплату медицинских услуг было следующим: бюджетная система страны (расходы на здравоохранение и физическую культуру) — 153,4 млрд. руб., или 60% всех расходов; федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования — 67,6 млрд. руб., или 27%; бюджеты домохозяйств — 33,2 млрд. руб., или 13% всех расходов.

В рыночных экономиках домохозяйства, имеющие доходы, превышающие средний страновой уровень, как правило, оплачивают медицинские услуги, которые не входят в программы обязательного медицинского страхования. Источниками их финансирования являются либо средства, поступающие в негосударственные страховые компании по договорам добровольного медицинского страхования, либо непосредственно бюджеты домохозяйств при отсутствии таких договоров.

В Российской Федерации, несмотря на неоднозначную динамику денежных доходов населения в переходный период (1990-е гг.), доля платной медицины в конечном потреблении домохозяйств устойчиво повышалась: если в 1994 г. она составила 0,19%, то в 1997 г. — 0,6%, а в 1999 г. - 0,7%.

Финансирование здравоохранения только из средств государственного бюджета неизбежно порождает проблему дефицита медицинских услуг. Например, в СССР декларировалось всеобщее равенство в доступе к медицинским услугам, в то время как реально в стране сложилось фактически "две медицины". Первую представляла сеть общедоступных медицинских учреждений (районные и городские поликлиники, больницы), характеризовавшиеся в большинстве своем слабой технической оснащенностью и низким качеством медицинского обслуживания. Вторая состояла из ведомственных лечебных учреждений, доступ к более качественным услугам которых обеспечивался не уровнем доходов гражданина, а его принадлежностью к тем или иным организационным структурам. Страховые принципы финансирования здравоохранения в рыночной экономике в основном также не решают проблему равенства доступа населения к медицинским услугам, однако в данном случае этот доступ обеспечивается наличием платежеспособного спроса со стороны высоко- и среднедоходных групп населения.

Во всех без исключения странах существуют также региональные различия в возможностях доступа к медицинским услугам.

Например, в крупнейших городах Российской Федерации — Москве и Санкт-Петербурге в 1999 г. в расчете на 10 тыс. жителей приходилось в среднем соответственно 85 и 75 врачей и 125 и 111 человек среднего медицинского персонала, в то время как в Центральном и Северо-Западном районах, центрами которых они являлись, соответствующие показатели в тот период были на 36 и 23% и на 10 и 6% меньше. Аналогичные различия существуют и между городами и сельскими населенными пунктами.

Ключевой проблемой государственной политики в области здравоохранения в рыночных экономиках является определение:

• перечня медицинских услуг, оказываемых населению в рамках программ обязательного медицинского страхования, или государственных минимальных стандартов в области здравоохранения;

• видов и объемов бесплатной медицинской помощи, оказываемых за счет средств государственного бюджета вне зависимости от наличия у гражданина полиса обязательного медицинского страхования или гражданства государства (т.е. расходов государственного бюджета на финансирование здравоохранения);

• льгот в доступе к медицинским услугам, которые общество предоставляет отдельным своим членам (или социальным группам).

Основными факторами, определяющими решение данных проблем, в свою очередь являются уровень социально-экономического развития государства, а также принятая модель финансирования здравоохранения. Иными словами, масштабы бесплатной медицинской помощи во всех случаях должны быть сбалансированы с финансовыми возможностями государства, зависящими от доходов государственного бюджета.

5.3.5

Политика в области физической культуры и спорта

Развитие физической культуры и спорта в любой стране преследует решение трех основных задач:

• создание предпосылок сохранения здоровья нации за счет интегрирования в массовую физическую культуру детей.

Решение этой задачи финансируется из государственного бюджета и обеспечивается включением соответствующих разделов в государственные образовательные стандарты, доступом населения к получению бесплатных услуг этой отрасли вне зависимости от уровня доходов и материального благополучия;

• развитие профессионального спорта, успехи в котором повышают международный престиж страны.

При тоталитарных режимах прошлого физкультура и спорт являлись внешним фасадом государства и были призваны продемонстрировать перед мировым сообщества его мощь и уверенность в своих силах. Проведение Олимпийских игр Германией в 1936 г. и СССР в 1980 г. было наглядным подтверждением этого.

Решение данной задачи финансируется из государственного бюджета, за счет которого содержатся национальные спортивные структуры и центры, а также из негосударственных источников (средства юридических лиц), выступающих, как правило, в качестве спонсоров национальных команд по конкретным видам спорта; • формирование физической культуры и спорта как совокупности юридических лиц — центров прибыли, налоговые платежи которых обеспечивают определенную долю доходов государственного

бюджета.

Решение этой задачи обеспечивается созданием государством внешней среды (правил регистрации, ставок налоговых платежей и т.п.) для функционирования субъектов хозяйственной деятельности, специализирующихся на оказании платных услуг населению в области физической культуры и спорта.

В течение 1990-х гг. развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации в целом отражало изменение социально-экономического положения в стране. Постепенное улучшение материального положения населения привело к росту его потребностей в услугах спортивной инфраструктуры. Так, количество плавательных бассейнов увеличилось с 2194 в 1991 г. до 2512 в 2000 г., или на 14,5%, спортивных залов — с 48,2 тыс. в 1993 г. до 54,9 тыс. в 2000 г., или на 13,9%. После заметного сокращения в начале — середине 1990-х гг. количества плоскостных спортивных сооружений (площадки и поля) — со 126,2 тыс. в 1991 г. до 80,7 тыс. в 1997 г. — в дальнейшем тенденция сменилась на противоположную, и в 2000 г. в стране насчитывалось уже 96,8 тыс. таких сооружений.

Перспективы развития коммерческих физкультурно-спортивных организаций зависят прежде всего от величины платежеспособного спроса населения, что в свою очередь определяется уровнем и динамикой социально-экономического развития страны.

5.3.6

Политика в области трудовых отношений и занятости населения

В области трудовых отношений и занятости населения государство при всех социально-экономических системах выступает прежде всего в роли арбитра, регулирующего отношения между работодателем и наемным работником, гаранта прав работников в социально-трудовой сфере. Это происходит и в тех случаях, когда в качестве работодателя выступает само государство, создавая рабочие места на предприятиях и в организациях, финансируемых из государственного бюджета (вне зависимости от уровня бюджетной системы). Другой важной функцией государства является установление социальных гарантий для тех неработающих граждан в трудоспособном возрасте, которые имеют официальный (т.е. установленный органами государственной службы занятости) статус безработного. Эти гарантии включают выплату пособий по безработице, содействие в профессиональной переподготовке, привлечение к участию в общественных работах и др.

В стабильных экономиках важной проблемой является поддержание социального мира в сфере трудовых отношений, т.е. отношений между:

- работодателями (объединениями работодателей) и наемными работниками (профсоюзами);

- работодателями (объединениями работодателей) и государством;

- наемными работниками (профсоюзами) и государством.

До конца 2001 г. сфера трудовых отношений в России оставалась одной из тех областей, которая формально регулировалась социалистическим по своей природе Кодексом законов о труде (КЗоТ), принятым еще в 1971 г. Фактически же отношения между работником и работодателем с началом рыночных реформ развивались по новой, не формализованной в полной мере модели. В результате стали возможными нарушения прав как работников, так и работодателей. Можно, например, обратить внимание на такие аномальные явления в трудовой сфере 1990-х гг., как занятость работников в режиме неполного рабочего времени и их нахождение в административных отпусках без сохранения содержания, с одной стороны, и невозможность проведения работодателем эффективной кадровой политики (сокращений) — с другой. В результате во многих случаях формально действовавшие, но фактически не работавшие нормы старого КзоТа стали заменяться неформальными отношениями, устными договоренностями между работодателями и работниками по поводу прав и обязанностей каждой из сторон в трудовом процессе. Принципиально новый вариант Трудового кодекса, отражающий новые отношения, сложившиеся в трудовой сфере страны, был принят только в декабре 2001 г., т.е. спустя фактически 10 лет после начала экономических преобразований.

Регулирование отношений в перечисленных выше сферах должно носить сбалансированный характер. Это означает, что нормы трудового законодательства должны быть ориентированы на достижение компромисса между различными субъектами трудовых отношений, а не на реализацию интересов одного из этих субъектов за счет другого.

В современных рыночных экономиках системообразующие документы, регулирующие отношения во всех указанных выше элементах системы трудовых отношений, должны быть достаточно гибкими в смысле создания возможностей для реализации каждым из наемных работников своих индивидуальных способностей к производительному и творческому труду, адекватно оплачиваемому работодателем. Это требование относится к работодателям как в государственном, так и в негосударственном секторах экономики.

Понятие работодатель не всегда определяется достаточно четко. Во многих случаях в состав работодателей включают не только физических лиц, владеющих собственным предприятиям, либо работающих самостоятельно (например, без образования юридического лица) и нанимающих для работы одного или нескольких лиц, но и не являющихся собственниками предприятий различных форм собственности их руководителей. В последнем случае более правомерно использовать термин наниматель, который нанимает работников (заключает договор найма с ними) от имени и по поручению собственника предприятия, т.е. фактического работодателя. Это различие необходимо иметь в виду, однако для упрощения текста учебного пособия ниже мы будем использовать только термин "работодатель".

В идеальном случае оплата труда наемного работника должна складываться из двух частей — постоянной и переменной:

ОТ = ПСОТ + ПРОТ, (5.2)

где ОТ — общая величина доходов наемного работника, руб./мес; ПСОТ— оплата труда, гарантируемая социальным законодательством государства (минимальный размер заработной платы) и повышаемая работодателем в зависимости от профессиональной квалификации наемного работника, руб./мес. (постоянная часть заработной платы); ПРОТ — оплата труда, определяемая в зависимости от результатов финансово-экономической деятельности работодателя, руб./мес. (переменная часть заработной платы, т.е. фактическое участие наемного работника в прибыли, которая получена работодателем).

В большинстве случаев работодатель ограничивается выплатой наемному работнику только первой составной части заработной платы, размер которой, однако, в неявной форме учитывает среднюю за относительно продолжительный период норму прибыли работодателя. Такой вариант определения размеров оплаты труда позволяет избежать значительных административных расходов, связанных с текущим пересчетом заработной платы, а также сопряженного со значительными социальными издержками возможного снижения заработной платы в том случае, если работодатель получил убытки.

Вне зависимости от схемы оплаты труда, выбранной работодателем, ее размер должен обеспечивать условия воспроизводства рабочей силы.

Под воспроизводством рабочей силы понимается процесс восстановления физических и духовных способностей человека к труду. Этот процесс включает поддержание жизнедеятельности работника, которое, будучи распространенным на весь контингент работников, обеспечивает: естественный прирост трудоспособного населения; повышение уровня квалификации работников; занятость населения.

Базовое трудовое законодательство в экономически развитых странах, как правило, в прямой форме запрещает дискриминацию граждан при реализации их трудовых прав и свобод по половым, национальным признакам, происхождению, имущественному и должностному положению, возрасту, месту жительства, религиозным и политическим убеждениям и иным факторам, непосредственно не связанным с деловыми качествами наемного работника. Нарушение соответствующих норм работодателем наказывается в соответствии с нормами Административного, Гражданского или Уголовного кодексов.

Кроме того, работодатель должен соблюдать государственное законодательство, которое защищает социально-экономические права наемного работника, связанные с условиями и охраной его труда, социальным страхованием, процедурами увольнения и т.п.

Как работодатели, так и наемные работники в рамках действующего законодательства могут защищать свои интересы не только индивидуально, но и коллективно. В случае необходимости ими создаются соответственно объединения работодателей и наемных работников (профсоюзы).

Профсоюзы (профессиональные союзы) — это массовые негосударственные организации, объединяющие на добровольной основе наемных работников, связанные общими социально-экономическими интересами и защищающие эти интересы во взаимоотношениях наемных работников с работодателями и государством.

Интересы работодателей также нуждаются в определенной защите. Если система такой защиты в стране не создана, то государство может взимать с работодателей повышенные налоги, а наемный работник — требовать с них экономически не обоснованные социальные компенсации. Конкуренция работодателей между собой не является препятствием для создания таких объединений.

В Российской Федерации в начале экономических реформ 1990-х гг. был организован Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), который не только лоббировал интересы возрождавшегося в стране социального слоя негосударственных предпринимателей, но и пропагандировал их экономические достижения, проводя отбор лучших российских производителей, лучшей российской продукции и т.д. В дальнейшем российские работодатели получили возможность пропагандировать свои социальные достижения, участвуя в конкурсе Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации "Предприятие высокой социальной эффективности".

В конечном счете успешной в экономике является та система поддержания трудовых отношений, которая ориентирована на так называемое социальное партнерство, т.е. интеграцию интересов различных субъектов отношений в трудовой сфере. Основным инструментом такой интеграции являются коллективные договора, регулирующие отношения между работодателем (администрацией работодателя) и коллективом наемных работников, содержание, порядок разработки и реализации которых определяются государственным законодательством.

Помимо коллективных договоров отношения между работодателем и наемным работником во многих случаях целесообразно регулировать на основе индивидуальных трудовых договоров. Их преимущество состоит в том, что они ориентированы на личностные характеристики работника — его возраст, квалификацию, опыт работы, исходя из которых работодатель оценивает его возможный вклад в результаты деятельности предприятия и предлагает работнику тот или иной уровень оплаты труда. Система индивидуальных трудовых договоров (контрактов) со значительной дифференциацией уровня оплаты труда создает дополнительные стимулы у работников повышать свои профессионально-квалификационные навыки.

В данной системе высока роль субъективного фактора, но при этом базовые социально-экономические права работников не могут быть ущемлены. Они защищены соответствующими государственными структурами, контролирующими в соответствии с действующим в стране трудовым законодательством соблюдение установленных на федеральном уровне прав наемных работников и осуществляющими в случае необходимости административное и судебное преследование работодателей, которые нарушают эти права. Система гарантирования приобретает формализованный характер и включает три основных составных части — государственные гарантии, индивидуальные трудовые договора (контракты) и трудовой арбитраж.

Что касается государственного регулирования собственно занятости населения и рынка труда, то оно должно заключаться прежде всего в создании и использовании комплекса институциональных и экономических условий, организационных и норматив но-правовых механизмов, позволяющих осуществлять целенаправленное воздействие на динамику основных параметров трудовой сферы в соответствии со стоящими перед обществом стратегическими и тактическими задачами ее развития. Стратегической целью этой политики в соответствии с трактовкой Конвенции 122 Международной организации труда (МОТ) является содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости.

Законодательство о государственной политике занятости в современных рыночных экономиках в большинстве случаев основывается на нескольких базовых принципах.

Принцип 1. Меры по содействию трудоустройству в рамках активной политики на рынке труда, профессиональной подготовке безработных имеют безусловный приоритет по отношению к мерам их материальной поддержки (на практике — в основном к выплате пособий по безработице).

В том случае, если данный принцип не соблюдается, государственная политика занятости фактически редуцируется к политике социальной поддержки (защиты) безработных.

В Российской Федерации на регистрируемом рынке труда в конце 1990-х — начале 2000-х гг. социальная компонента государственной политики занятости играла значительную роль. Например, в 2001 г. на учет органами государственной службы занятости были поставлены 2243 тыс. безработных. При этом с помощью службы занятости удалось найти работу (доходное занятие) всего 1121 тыс. безработным; проходили профессиональное обучение 437 тыс., а в общественных работах приняли участие 348 тыс. безработных. Таким образом, активными формами государственной политики занятости в 2001 г. в стране были охвачены 85% всех поставленных на учет безработных.

Принцип 2. Государственная служба занятости, работодатели и работники несут солидарную ответственность за реализацию мер, направленных на трудоустройство незанятого населения.

Реализация данного принципа означает, что общество создает экономические и социальные предпосылки для предотвращения социального иждивенчества.

Под социальным иждивенчеством будем понимать получение в течение длительного времени (как правило, более года) в качестве основного источника доходов гражданами трудоспособного возраста, за исключением тех из них, которые объективно (по состоянию здоровья) не имеют возможности осуществлять трудовую деятельность, социальных трансфертов, финансируемых из государственного бюджета.

При этом общество берет на себя ряд функций по содействию трудоустройству граждан, ищущих работу, и повышению их конкурентоспособности на рынке труда за счет бесплатной (финансируемой из средств государственного бюджета) профессиональной подготовки.

Принцип 3. Государство обеспечивает дифференцированный подход к установлению норм социальной поддержки безработных в зависимости от широкого круга критериев. При определении мер и масштабов государственной поддержки в расчет могут приниматься стаж работы безработного, его заработок до потери работы, сроки обязательного страхования на случай потери работы и размеры накопленных страховых взносов (при наличии системы страхования от безработицы), возраст безработного и некоторые другие его индивидуальные характеристики.

После фактической ликвидации в 2001 г. Российской Федерации системы обязательного страхования от безработицы, когда прекратилось взимание страховых взносов работодателей в Государственный фонд занятости населения, система адресных выплат безработным не только не прекратила своего существования, но и получила дальнейшее развитие. В соответствии с принятыми в конце 2002 г. поправками к Федеральному закону "О занятости населения в Российской Федерации" размер пособия по безработице зарегистрированным безработным стал назначаться в зависимости от причин безработицы. Пониженные пособия в размере соответственно 30 и 40% прожиточного минимума назначаются соответственно уволенным за нарушения трудовой дисциплины и по собственному желанию.

Следование данному принципу позволяет рационализировать бюджетные расходы на социальную поддержку и экономическую реабилитацию безработных.

5.3.7

Политика в области социальной защиты населения

Актуальность проблемы создания эффективной системы социальной поддержки нуждающихся домохозяйств и ее правового обеспечения объясняется тем, что даже в экономически развитых государствах сохраняется относительно высокий уровень бедности, причем многие из бедных домохозяйств в силу возрастных, профессионально-квалификационных и иных характеристик их членов не могут самостоятельно повысить уровень своих доходов.

Другим важным моментом является несоответствие между уровнями физических возможностей членов домохозяйства и их бедности. Так, в 1999 г. в Российской Федерации наименьшим уровень бедности был среди лиц старше трудоспособного возраста, а наивысшим — среди детей. Недостаточные доходы от занятости являются одним из факторов социальной напряженности в обществе.

Социальная защита населения в экономически развитых странах строится на следующих основных принципах:

• обеспечение эффективной защиты социально уязвимых семей, не обладающих возможностями для самостоятельного решения своих экономических проблем;

• разграничение полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения;

• предоставление в качестве социальной помощи продукта (услуги), имеющих значение для нормальной жизнедеятельности человека;

• развитие конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернативных государственным источников финансирования различных видов социальной помощи;

• адресное оказание социальной помощи на основе четких количественных критериев (величина среднедушевого дохода с учетом располагаемой собственности, сбережений, ценных бумаг; демографические характеристики семей и индивидуумов и т.п.);

• дифференциация размеров, форм, периодичности и продолжительности оказания социальной поддержки в зависимости от причин формирования низких доходов домохозяйства.

Предоставление государственной социальной помощи, как правило, осуществляется строго по заявительному принципу с обязательной проверкой достоверности представленных домохозяйством сведений.

Пенсионное обеспечение

Очевидно, что в период высокой инфляции социально уязвимой группой населения становятся члены общества с фиксированными доходами, в число которых входят пенсионеры. В этот период действия центрального правительства и местных администраций сводятся к периодической индексации таких доходов, в частности, государственных пенсий.

В Российской Федерации в 1995 г. отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к прожиточному минимуму пенсионера составило всего 101%. Во второй половине 1990-х гг., благодаря предпринимавшимся мерам по увеличению государственных пенсий (без реформирования самой системы пенсионного обеспечения), финансовое положение пенсионеров оставалось достаточно стабильным, и в 1998 г. данный показатель составил уже 114,7%. Финансово-экономический кризис снизил эту величину в 1999 г. до 70,2%, однако в 2001 г. она вновь повысилась до 89,5% прожиточного минимума пенсионера.

На этапе стабилизации экономики может возникнуть вопрос о реформировании системы пенсионного обеспечения, которая включает систему расчета размеров и финансового обеспечения различных видов пенсий — начиная от государственных социальных и кончая негосударственными пенсиями. В настоящее время во многих государствах мира принята модель пенсионной системы, основанная на сочетании вкладов государства, работодателей и самих домохозяйств в финансовое обеспечение системы выплаты пенсий.

Проблемы, которые необходимо решать в связи с государственным пенсионным обеспечением в стране, связаны прежде всего:

• с поддержанием дифференциации размеров государственных пенсий в зависимости от вклада пенсионеров в экономику страны. В качестве количественных оценок данного вклада используются, как правило, продолжительность трудового стажа и размеры заработной платы пенсионера;

• сохранением стабильности бюджета системы государственного пенсионного обеспечения вне зависимости от изменений возрастной структуры населения страны, т.е. числа неработающих лиц в возрасте, превышающем нижнюю границу пенсионного возраста в расчете на одного занятого в экономике.

Эти задачи решаются, во-первых, введением обязательных страховых взносов для большинства работодателей и самих работников на будущее пенсионное обеспечение последних; во-вторых, предоставлением гарантий государственного пенсионного обеспечения отдельным категориям работников (как правило, выполняющих государственные функции); в-третьих, созданием условий для развития негосударственных систем пенсионного обеспечения (негосударственных пенсионных фондов), взносы в которые также уплачиваются работниками или работодателями.

Во всех случаях создаются механизмы гарантирования текущих пенсионных выплат и, что особенно важно для будущих пенсионеров, сохранности их пенсионных накоплений, в том числе и в негосударственной части пенсионной системы. Очевидно, что уровень таких гарантий должен превышать уровень гарантий по вкладам населения в финансово-кредитных учреждениях страны.

5.3.8

Политика в жилищно-коммунальной сфере

Постулатом рыночной модели экономики является реализация производимых в ней товаров и услуг по ценам, определяемым исходя из соотношения между спросом и предложением на них. Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что часть домохозяйств не располагают необходимыми доходами для оплаты по рыночной стоимости товаров и услуг, государство может дотировать их потребление.

Такое дотирование распространяется только на социально и жизненно значимые товары и услуги, к числу которых относятся жилье и жилищно-коммунальные услуги. Даже в экономически развитых странах сохраняется сектор бесплатно предоставляемого относительно малокомфортного муниципального жилья с меньшим уровнем платежей за жилищно-коммунальные услуги. В Российской Федерации в 2000 г. доля муниципального жилищного фонда в составе городского жилищного фонда составила 33,4%.

Доходы домохозяйств выполняют бюджетозамещающую функцию в оплате жилья и коммунальных услуг. Отсюда следует, что существенно изменять структуру финансовых потоков в жилищно-коммунальной сфере можно только при устойчивом росте этих доходов. Наиболее рациональной и соответствующей критериям экономической и социальной справедливости представляется такая модель жилищного комплекса, в соответствии с условиями которой:

• абсолютное большинство домохозяйств имеют возможность приобретать в собственность жилье с использованием собственных доходов и ипотечных кредитов со сроком погашения 10—15 лет;

• оплата предоставляемых жилищно-коммунальных услуг производится населением в полном размере непосредственно производителям данных услуг;

• среди производителей жилищно-коммунальных услуг имеется конкуренция;

• домохозяйствам, в которых уровень душевых доходов недостаточен для оплаты жилищно-коммунальных услуг в полном объеме, осуществляется дотирование потребления этих услуг не за счет их производителей, а через бюджет государственной социальной помощи;

• находящееся в собственности граждан жилье (в том числе основное) является объектом, на который может быть наложено имущественное взыскание в случае неплатежеспособности граждан;

• гражданам (домохозяйствам), от которых отчуждается их единственное жилье, гарантируется предоставление муниципального жилья.

При нереформированности жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации в целом ("участие" населения в оплате жилищно-коммунальных услуг в 1990-е гг. не только не увеличивалось, но даже сокращалось) в этот период снизилась значимость нерыночных форм распределения жилья. Если, например, в 1990 г. жилье было предоставлено 14% семей, стоявших в очереди на получение жилья, то в 2000 г. — всего 5%.

Основными условиями практической реализации данной модели являются повышение доходов населения страны, элиминирование из сферы жилищно-коммунального хозяйства неэффективных (убыточных) предприятий, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса, а также минимизация государственного участия в регулировании цен на жилищно-коммунальные услуги (при одновременном повышении его компенсирующей роли для бедных домохозяйств).

Основные выводы

1. Количество целей социальной политики ограничено, а сами они (рост денежных доходов населения, улучшение условий жизни населения и его потребления, улучшение пенсионного обеспечения, развитие отраслей социальной сферы, поддержка доходов беднейших групп населения и др.) не носят политизированного характера и не привязаны к конкретной социально-экономической системе.

2. Различия в проведении социальной политики проявляются на стадии реализации ее целей, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. В плановом государстве с общественной собственностью на средства производства доминируют государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. В рыночной экономике государственные законы социального характера становятся прежде всего инструментом контроля за соблюдением субъектами экономических отношений социальных норм, установленных данными документами.

3. Все модели социальной политики имеют достоинства и недостатки. Основным достоинством социальной политики "планового" государства является "уверенность в завтрашнем дне", а недостатком — фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления. В рыночной экономике, при отсутствии ограничений на потребление, существует необходимость прямого участия домохозяйств в социальном бюджете (социальное страхование).

4. В переходных экономиках особую значимость приобретает социальная цена перехода от одной социально-экономической системы к другой. Чем большее число граждан удовлетворяет новая система, тем больше шансов на быстрое и безболезненное проведение реформ. При этом, однако, следует учитывать неизбежность появления контингентов населения, уровень жизни которых снижается в результате такого перехода. В этих условиях должны быть созданы специальные механизмы социальной амортизации, ориентированные на эти контингента населения. 5. Успешное проведение экономических реформ в конечном счете зависит от того, какой ответ дает общество на вопрос: готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, если трудоспособные работающие граждане вместо этого будут иметь возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, отчисляя при помощи налогового механизма часть своих доходов на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте основные элементы модели социальной политики в стране с плановой экономикой. Каковы, по вашему мнению, основные достоинства и недостатки этой модели?

2. Что следует понимать под социальной ценой экономических реформ? Какие вы могли бы предложить способы сопоставления экономической и социальной (гуманитарной) компонент этой цены?

3. Проанализируйте основные изменения, которые происходят в социальной политике при переходе от плановой экономики к рыночной.

4. Как можно оценить уровень адаптации населения страны к новым социально-экономическим условиям?

5. Опишите основные проблемы конкретных предметных полей социальной политики стран с рыночной экономикой в современных условиях (демография, трудовые отношения и занятость населения, образование, культура, здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальная защита населения и др.).

6. Назовите основные принципы государственной политики занятости в современных рыночных экономиках.

Б. Деловая игра "Пределы социальных аппетитов общества"

Основной задачей игры является обсуждение идеальной модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли), и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы — потребители бесплатных социальных услуг (например, нуждающиеся в социальной поддержке), управленцы, макроэкономисты, финансисты, арбитры.

В. Эссе "Социальное иждивенчество: пути смягчения"

Требуется дать собственную оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства.

Литература

Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. № 2.

Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком: Учебное пособие. М., 1996.

Быков СВ. Социальная политика государства: Учебное пособие. Хабаровск, 1997.

Гордон Л. Область возможного. М., 1995.

Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. М., 2002.

Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900.

Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2.

Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России. 1997. № 2.

Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999.

Территориальные проблемы социальной политики / Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., 2000.

Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1.

Социальная энциклопедия / Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. и др. М., 2000.

Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge, 2000.

Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998.

Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000.

Social Policy / Ed. by N. Manning. Oxford, 1999.

Social Policy and Social Justice: Reader / Ed. by J. Franklin. Cambridge, 1998.

The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000.

6

глава

СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

6.1

Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения

В предыдущих главах учебного пособия было показано, что социальная политика не может проводиться без учета, с одной стороны, реально существующих социальных задач и, с другой стороны, — имеющихся ресурсных ограничений. В этой главе мы постараемся разобраться в вопросах социальной оценки предлагаемых на разных уровнях управленческих решений и определить возможность реализации тех или иных управленческих решений с точки зрения их возможных социальных последствий. Таким образом, мы обращаемся к проблемам социальной экспертизы.

6.1.1

Понятие экспертизы

В общем случае под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) — физическим либо юридическим лицом вопросов, требующих специальных знаний, и последующее предоставление мотивированных заключений, которые целесообразно учитывать при принятии управленческих решений по данным вопросам.

Выделяются различные виды экспертизы, каждый из которых имеет свои отраслевые задачи. Так, существуют экономическая, или финансово-экономическая экспертиза, необходимая, например, для определения условий предполагаемых внешних заимствований страны; экологическая экспертиза, оценивающая проект хозяйственного решения, реализация которого может оказать влияние на состояние окружающей среды²; врачебно-трудовая экспертиза, позволяющая определить состояние здоровья работника в целях установления ему в случае необходимости группы инвалидности; искусствоведческая экспертиза, позволяющая атрибутировать произведения искусства и выявлять их подделки, и другие виды экспертизы.

Помимо конкретных целевых задач каждого из видов экспертизы, выделяется их общая функциональная задача, заключающаяся в том, чтобы противодействовать принятию управленческих решений, предполагающих высокую вероятность негативных последствий. Заметим, что такие последствия могут иметь как глобальный (например, необоснованное увеличение внешнего долга страны, образование зон экологического бедствия и т.п.), так и локальный (получение пенсий по инвалидности, пособий по безработице, единых ежемесячных пособий на детей и других видов социальных трансфертов обманным путем; установление неправильной каталожной цены произведения искусства и т.п.) характер.

Отмена по результатам экспертизы любого из предполагавшихся решений, прежде всего государственного и межрегионального масштаба, затрагивает финансовые интересы лоббирующих их структур. В этих условиях становится очевидной необходимость такой организации экспертизы, которая позволила бы при ее фактической независимости (т.е. проведении независимыми от государственных и негосударственных структур экспертами) сделать тем не менее саму экспертизу обязательным элементом разработки и принятия управленческих решений.

6.1.2

Содержание и этапы социальной экспертизы

Важную роль в системе экспертизы должна играть социальная экспертиза. Этот вид экспертизы особенно значим в процессах переходных экономик и сопутствующей им социальной реструктуризации общества.

Основной задачей социальной экспертизы является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, определяющие уровень жизни населения, а следовательно, — и на динамику социальной напряженности в обществе. Договоримся, что под управленческими решениями будем понимать прежде всего проекты законодательных и нормативных документов.

В число анализируемых при социальной экспертизе включаются как показатели административной статистики, так и показатели, которые могут быть выявлены только в результате проведения социологических опросов населения и представителей его отдельных социальных групп.

Глубина и подробность социальной экспертизы определяется двумя основными факторами. Во-первых, они должны зависеть от количества людей, интересы которых окажутся затронутыми в результате практической реализации предлагаемого к принятию решения. Скажем, изменение условий оплаты жилищно-коммунальных услуг затрагивает интересы практически всех без исключения жителей страны, в то время как, например, реформы налогообложения в сфере обращения иностранной валюты — только интересы граждан, пересекающих государственную границу и (или) приобретающих (продающих) иностранную валюту в стране.

Во-вторых, глубина и подробность экспертизы должны зависеть и от того, насколько глобальными могут быть такие последствия. В рассмотренных нами примерах можно априори предположить, что повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при прочих равных условиях неизбежно изменит структуру расходов домохозяйств, в то время как уплата налогов, связанных с движением наличной иностранной валюты в стране, практически не отразится на упомянутой структуре расходов.

В общем случае технологии и этапы (последовательность) социальной экспертизы выглядят следующим образом.

На первом этапе предполагаемые к принятию проекты законодательных документов группируются по масштабам их возможных социальных последствий. В целом все такие документы могут быть разделены на законопроекты социального характера, меняющие сущностные отношения в социальной сфере или в ее отдельных составляющих, и законопроекты, реализация которых будет иметь только косвенные социальные последствия.

На втором этапе проведения социальной экспертизы определяются изменения конкретных показателей, которые и становятся объектами социальной экспертизы. Основными из таких показателей являются:

• доходы населения. В результате социальной экспертизы должны быть получены обоснованные прогнозы возможного влияния предлагаемых к принятию законодательных и нормативных документов, прежде всего на величину реальных душевых доходов. Например, шкала и ставки налогообложения доходов населения могут корректироваться, во-первых, на индекс инфляции, а во-вторых, исходя из конкретных целей социальной политики (формирование среднего класса, уменьшение налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения и т.п.). В обоих случаях необходимы подробные расчеты обоснованности предлагаемых шкалы и ставок.

Далее, должно быть проанализировано возможное влияние предлагаемых решений на структуру расходов населения. Так, понятно, что уже упоминавшееся повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при сохранении неизменными условий формирования доходов населения обусловит снижение в структуре расходов домохозяйств доли затрат на питание, приобретение товаров длительного пользования, других расходных статей бюджета домохозяйств.

Прогноз возможного изменения доходов под влиянием предлагаемого управленческого решения необходимо осуществлять в разрезе отдельных социальных групп населения. Критериями для выделения этих групп могут быть, например, возраст (дети, лица трудоспособного возраста, лица старше трудоспособного возраста), статус в занятости (занятые, безработные), источник доходов (доходы от занятости, предпринимательский доход, социальные трансферты) и др. Данный разрез социальной экспертизы позволит избежать принятия решений, способных вызвать провалы в доходах тех или иных социальных групп граждан;

• показатели, характеризующие возможность доступа населения к различным социальным услугам и благам. Исследование этого вопроса при социальной экспертизе важно потому, что в результате некоторых решений цены на отдельные социальные услуги могут приобрести запретительный характер для более или менее значительных контингентов населения.

В Российской Федерации в 1990-е гг. произошел переход от дотируемых за счет средств государственного бюджета потребительских цен и сопутствующего ему дефицита к рыночным ценам. В результате значительные по численности группы населения оказались не в состоянии приобретать появившиеся в открытом доступе товары и услуги. Одновременная фактическая ликвидация растущими ценами так называемых дореформенных вкладов населения в учреждениях Сбербанка привела к тому, что для абсолютного большинства домохозяйств оказался закрытым доступ к приобретению без использования заемных средств квартир, загородных участков, автомобилей;

• показатели ситуации на рынке труда. В том случае, если реализация положений управленческого решения может оказать влияние на ситуацию в сфере занятости (к их числу могут быть отнесены, например, документы, устанавливающие или корректирующие процедуру банкротства предприятий), прежде всего должен быть сделан количественно обоснованный прогноз изменения численности зарегистрированных безработных, по отношению к которым государство приняло на себя определенные социально-экономические обязательства по поддержке, а также уровня безработицы и ее структурных характеристик (продолжительность безработицы, состав безработных и т.п.).

На третьем этапе социальной экспертизы должна быть проведена корректировка ее результатов на региональную составляющую. Целью данного этапа является выявление межрегиональной дифференциации возможных последствий предлагаемых к принятию решений (законопроектов). В этих целях для решений, имеющих системное значение, их общие последствия сопоставляются с региональным социально-экономическим фоном, который может либо усилить, либо смягчить их. Например, при проведении изменений в пенсионном законодательстве, разработке государственной миграционной политики необходимо учитывать то обстоятельство, что возрастная структура населения в различных административно-территориальных единицах страны может различаться (в некоторых из них она может быть смещена в сторону старших возрастных групп населения). Аналогично изменения в законодательстве о занятости должны учитывать имеющиеся межрегиональные различия в уровнях безработицы.

Например, в Российской Федерации в начале 2002 г. доля лиц старше трудоспособного возраста в обшей численности населения колебалась от 6,5% в Ямало-Ненецком автономном округе до 26,7% в Тульской области (разрыв в 4,1 раза). Аналогично, в начале 2003 г. уровень регистрируемой безработицы дифференцировался от 0,7% экономически активного населения в Липецкой и Оренбургской областях до 11,1% в Ингушской Республике (разрыв в 15,9 раз).

На завершающем четвертом этапе социальной экспертизы специалисты, ее проводившие, ориентируясь на результаты количественных расчетов, которые были получены на предыдущих этапах, дают принципиальную оценку социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных управленческих решений (законопроектов).

При этом в случае необходимости ими также разрабатываются предложения по мерам, которые могли бы купировать нежелательные социальные последствия реализации тех или иных документов, а также осуществляется лоббирование их включения в эти документы. Характерным примером может служить включение в документы системного характера специальных мер по социальной поддержке низко доходных домохозяйств.

Например, в 1997 г. в Российской Федерации в рамках изменения условий оплаты жилья и коммунальных услуг был установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. При этом был введен порядок, согласно которому семьи, где эта доля превышена (в рамках федерального стандарта социальной нормы площади жилья), могут обратиться за назначением специальной жилищной субсидии в местные центры жилищных субсидий или выполняющие их функции органы социальной защиты населения.

В более жестком случае на этом этапе социальной экспертизы проводящие ее специалисты могут предложить изменения системного характера — в самих условиях социальных реформ. При этом, однако, следует иметь в виду, что в данном случае социальные эксперты утрачивают свою эксклюзивность, а их предложения рассматриваются в качестве равноправных конкурентов управленческим предложениям и предложениям, которые разработаны другими специалистами. Соответственно эти предложения могут либо выиграть конкурентную борьбу, либо проиграть ее.

Примером выигрыша социальных экспертов в Российской Федерации явилась существенная трансформация общих принципов и условий пенсионной реформы, первоначально предусматривавшей отказ от принципа солидарности поколений и переход исключительно к накопительному принципу ее развития. Однако после соответствующих экономических расчетов и оценки социальных последствий для различных возрастных когорт пенсионеров было принято решение о переходе, начиная с 2002 г., к "трехчастной" пенсионной системе. В этой системе принцип солидарности поколений (базовая часть трудовой пенсии) сочетается с индивидуальным пенсионным страхованием (страховая и накопительная части пенсии).

С другой стороны, в начале 2000-х гг. социальные эксперты потерпели, по-видимому, полное поражение при решении вопроса о полной компенсации населению России упоминавшихся выше дореформенных вкладов. Последнее было обусловлено, во-первых, объективной утратой этими вкладами в конце 1980-х — начале 1990-х гг. своей покупательной способности и, во-вторых, фронтальностью наступления социальных экспертов (в принципе, можно было ставить вопрос только о формировании перечня целевых расходов, которые могли бы финансироваться из средств этих вкладов).

Социальные эксперты могут играть не только пассивную, но и активную роль при разработке экономических законопроектов. Так, рассматривая приемлемость последних, специалисты могут давать как социальное (влияние реализации положений законопроекта на доходы населения, уровень безработицы и т.п.), так и экономическое (постольку, поскольку оно определяется социальным) заключение. Например, можно оценить масштабы возможных дополнительных изъятий доходов населения в терминах размера дефицита государственного бюджета. Расширяя таким образом границы социальной экспертизы, специалисты, занимающиеся ее проведением, смогут выявить экономические причины появления конкретных законопроектов.

Последнее обстоятельство существенно расширяет возможности социальной экспертизы, придавая ей упреждающий характер. Иными словами, анализируя социально-экономическую ситуацию в стране, социальные эксперты смогут априори установить поле возможных социально-экономических решений, выход за границы которого при разработке и принятии законопроектов недопустим по социальным критериям. Соответствующая информация с определенной периодичностью (полугодовой или годовой) должна представляться в органы законодательной и исполнительной власти с целью предотвращения избыточных организационных усилий и информационных потоков в сфере законотворчества.

6.1.3

Информационная база социальной экспертизы

Информационное обеспечение социальной экспертизы основывается на существующей в стране информационной базе. Как правило, последняя включает четыре основных информационных массива:

• показатели государственной федеральной и региональной статистической отчетности, публикуемые в официальных изданиях (реальные денежные доходы населения и их отношение к прожиточному минимуму, структура расходов населения, уровень безработицы, естественное и механическое движение населения, индекс потребительских цен и другие);

• результаты репрезентативных или фокусных (по отдельным категориям населения, регионам страны) социологических опросов, позволяющие верифицировать административную статистику субъективным восприятием населением своего социально-экономического положения, а следовательно, и спрогнозировать возможную реакцию последнего на предлагаемые законодательством новации;

• прямые количественные показатели, содержащиеся в предлагаемых законопроектах. К ним можно отнести шкалу и ставки подоходного налогообложения, ставки вновь вводимых налогов, которые должны уплачиваться населением, условия государственного пенсионного обеспечения и т.п.;

• расчетные показатели, или собственно результаты социальной экспертизы. В каждом конкретном случае, исходя из содержания и особенностей предлагаемых законопроектов, могут использоваться расчетные показатели различных типов, позволяющие определить как абсолютные (например, общий размер финансовых потерь или, наоборот, дополнительных доходов населения), так и относительные (в частности, отношение "выпавших" или "приобретенных" доходов к суммарной величине доходов населения) возможные последствия предлагаемых законопроектов. При этом оценка социальных последствий может быть дополнена оценкой экономических последствий. Например, тот же недобор доходов населения может сочетаться с ростом поступлений в государственный бюджет, а следовательно, с расширяющимися возможностями финансирования социальной сферы. Учет данного обстоятельства при проведении социальной экспертизы существенно расширяет достоинства и возможности последней.

6.1.4

Институциональное обеспечение социальной экспертизы

Социальная экспертиза как некоторый регулярный процесс предполагает институциональное обеспечение. Возможны два базовых варианта создания институциональной инфраструктуры социальной экспертизы.

Первый из этих вариантов предполагает образование специального органа, например, в виде Национального агентства социальной экспертизы при высшем руководстве страны (например, в стране с президентским правлением — при президенте страны). Основным преимуществом данного варианта является стремящаяся к абсолютной независимость такого органа от текущей конъюнктуры и внешнего давления органов законодательной и исполнительной власти различных уровней. Основными ограничениями данного варианта являются: а) имеющиеся средства государственного бюджета; б) угроза превращения системы социальной экспертизы в сугубо контролирующий (счетный) орган.

Второй вариант институционального обеспечения социальной экспертизы исходит из возможности ее "привязки" к уже существующим в стране институциональным структурам, располагающим опытом выполнения экспертных работ.

Для Российской Федерации одним из приемлемых решений могло бы стать расширение за счет социальной составляющей функций ныне действующего Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, который занимался и продолжает заниматься экспертизой в том числе и социальных программ (например, федеральной целевой программы содействия занятости населения).

Вне зависимости от институционального решения, выбранного для проведения социальной экспертизы на государственном уровне, ее процедуры ретранслируются в административно-территориальные единицы, входящие в состав страны. При этом, однако, существует один принципиальный момент, который должен быть учтен при региональной адаптации таких процедур. Речь идет о том, что по мере продвижения с верхних уровней административно-территориальной иерархии на нижние, а также по мере уменьшения контингентов граждан, интересы которых затронет экспертируе-мое решение, должна возрастать роль негосударственных структур в проведении социальной экспертизы и значимости их заключений для принятия окончательных решений. Этим уменьшается вероятность возникновения конфликтов по поводу реализации спорных предложений и появляются возможности нахождения альтернативных первоначальным вариантов, учитывающих интересы отдельных групп местного населения.

Ярким примером стало противостояние в 1997—1998 гг. властных структур и общественности по поводу расширения в Московской области элитного Рублево-Успенского шоссе. В целях сокращения затрат на проект, требовавший компенсационных выплат владельцам земельных участков, по которым должно было пройти шоссе, проектантами было предложено пустить шоссе по трассе Усовской железнодорожной ветки и разобрать ее на трех перегонах. Общественность выступила против этого решения, мотивируя свою позицию тем, что по этой ветке осуществляется массовый подвоз жителей Москвы в выходные дни на отдых в экологически чистые районы. В результате действий общественности принятие окончательного решения по проекту было отложено.

Введение механизма социальной экспертизы в стране может быть осуществлено специальным государственным законом с условным названием "О социальной экспертизе".

6.2

Примеры социальной экспертизы

В данном параграфе учебного пособия мы постараемся рассмотреть наиболее яркие примеры социальной экспертизы, с тем чтобы подвести читателя к самостоятельному анализу проектов управленческих решений на предмет их возможных социальных последствий. Для того чтобы читатель мог лучше воспринять излагаемый материал и оценить значимость социальной экспертизы, авторы в своих выкладках будут использовать не условные, а конкретные цифры, относящиеся к социально-экономическим реалиям Российской Федерации 1990-х — 2000-х гг.

6.2.1

Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения

состояния пенсионной системы

Многие государства мира на различных этапах своего существования сталкивались с кризисом бюджета системы государственного пенсионного обеспечения — прежде всего той его части, из которой производятся выплаты по пенсионным программам солидарности поколений. Основными причинами такого кризиса, как правило, являются экономический спад, сопровождаемый сокращением занятости населения, а также рост пенсионной нагрузки на трудоспособных граждан вследствие повышения в структуре населения доли лиц пенсионных возрастов.

В начале 2000-х гг. система пенсионного обеспечения начала давать сбой и в странах западной демократии. Его причины были типовыми — быстрое старение населения и экономическая рецессия, обусловившие недофинансирование и обесценивание активов пенсионных фондов (в 2002 г. капитализация мировой пенсионной индустрии снизилась на 12%). В этих условиях рассматривались варианты снижения средней пенсии (например, в Германии — с 70 до 60% средней зарплаты), а также реструктуризации инвестиционных портфелей пенсионных фондов путем перевода части средств в долговые обязательства. Последнее превращает эти фонды в "медведей" фондового рынка, формирующих его понижающие тенденции.

Число вариантов разрешения такой ситуации ограничено. По сути, они сводятся к трем основным.

Первый вариант предусматривает отказ государства от всех или части своих пенсионных обязательств. В современной экономической истории известны лишь несколько таких случаев, и связаны они с полным экономическим крахом страны либо со сменой общественного строя (например, после октябрьского переворота 1917 г. в России перестали выплачиваться государственные пенсии бывшим царским чиновникам). В тех случаях, когда правительство вынуждено идти на такой вариант, пенсионеры получают иные виды социальных пособий, которые заменяются на нормальные пенсии по мере экономического возрождения страны.

Если абстрагироваться от деталей, то, по сути, именно такой вариант, связанный с резкой компрессией (сжатием) различий в размерах пенсий, был использован в Российской Федерации в начале 1990-х гг. на начальном этапе экономических реформ.

Второй вариант преодоления финансового кризиса пенсионной системы предусматривает повышение размеров (тарифов обязательных взносов в ее бюджет. В странах, где принято формирование этого бюджета на основе налоговых (страховых) взносов, уплачиваемых работодателями и (или) работниками, этот вариант означает увеличение налоговой нагрузки на них. Если такое решение принимается в условиях неблагоприятной экономической ситуации в стране, то оно само по себе становится фактором дальнейшего ее ухудшения.

Третий вариант улучшения бюджета пенсионной системы страны предполагает изменение пенсионного возраста в сторону его повышения. Привлекательность данного варианта объясняется тем что его принятие означает непосредственное уменьшение расходов на пенсионное обеспечение без роста налоговой нагрузки на субъектов экономической деятельности (физических и юридических лиц) и перенос пенсионных обязательств государства на более поздние периоды. Кроме того, этот вариант достаточно прост с технической точки зрения, поскольку при его осуществлении предполагается изменение всего двух параметров пенсионного законодательства — пенсионного возраста для мужчин и пенсионного возраста для женщин. В силу этих обстоятельств именно данный вариант рассматривается в качестве приоритетного при возникновении дефицита средств на выполнение текущих пенсионных обязательств государства. Поэтому мы рассмотрим методику экспертизы оценки финансовых, социальных и экономических последствий повышения пенсионных возрастов.

Прежде всего необходимо оценить влияние повышения пенсионных возрастов на состояние государственных финансов.

Очевидно, что повышение пенсионных возрастов означает абсолютное разовое или поэтапное уменьшение контингента получателей государственных пенсий, а следовательно, и сокращение расходов агента пенсионных выплат (в Российской Федерации — Пенсионного фонда России). В свою очередь, это создаст предпосылки снижения тарифов обязательных страховых взносов в пенсионную систему. С другой стороны, по-видимому, возрастут расходы агента выплат пособий по безработице (в Российской Федерации — федерального бюджета), поскольку часть работников пограничных возрастных контингентов, которые новыми условиями назначения государственных пенсий будут элиминированы из числа их получателей, неизбежно пополнят ряды зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий по безработице.

Следовательно, задачей экспертов является соотнесение возможного сокращения расходов на выплату пенсий с возможным увеличением расходов на выплату пособий по безработице.

Предположим, что конечной целью рассматриваемого нами варианта преодоления кризиса бюджета государственной пенсионной системы является повышение пенсионных возрастов до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин (т.е. в каждом из случаев в условиях России — на 5 лет по сравнению с ныне установленными пенсионными возрастами).

Для проведения расчетов необходимо использовать различные социально-экономические показатели, основными из которых являются:

- среднегодовая численность лиц, на которых распространяется повышение пенсионных возрастов, т.е. в сформулированных условиях — мужчин и женщин, находящихся на период проведения расчетов в возрасте соответственно 60—64 и 55—59 лет;

- средний размер назначенных месячных пенсий;

- уровень регистрируемой безработицы;

- средний размер пособий по безработице.

Для упрощения расчетов структурные характеристики всего населения страны распространяются на его рассматриваемый возрастной контингент, выпадающий из числа получателей государственных пенсий. Кроме того, в этих же целях будем считать, что при повышении пенсионных возрастов практически все лица рассматриваемых возрастных контингентов перейдут в состав экономически активного населения. Количественные результаты такой укрупненной экспертизы можно видеть в табл. 6.1.

Таким образом, в рамках принятых условий повышения пенсионных возрастов на 5 лет будут сэкономлены практически все средства, направляемые в настоящее время на выплату государственных пенсий мужчинам и женщинам рассматриваемых возрастных контингентов. Прирост расходов на выплату пособий по безработице несопоставим с этими расходами.

Таблица 6.1

Финансовые последствия повышения пенсионных возрастов в Российской Федерации на 5 лет (расчеты на 2002 г.)

№ п/п	Показатель измерения	Единица измерения	Результат
Сокращение расходов на выплату государственных трудовых пенсий
1	Численность мужчин в возрасте 60—64 лет и женщин в возрасте 55—59 лет на 1 января 2002 г.*	тыс. человек	6231,5
2	Средний размер назначенных месячных пенсий*	руб.	1380
3	Снижение расходов на выплату государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 1 х стр. 2 х 12 мес.)**	млн. руб.	103193,6
Увеличение расходов на выплату пособий по безработице
4	Средний уровень регистрируемой безработицы	%	1,8
5	Среднегодовая численность зарегистрированных безработных мужчин в возрасте 60—64 лет и женщин в возрасте 55—59 лет, получающих пособия по безработице*	тыс. человек	112,2
6	Средний размер пособия по безработице*	руб.	800
7	Средняя продолжительность безработицы	мес.	5,7
8	Увеличение расходов на выплату пособий по безработице зарегистрированным безработным в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 5 х стр. 6 х стр. 7)**	млн. руб.	511,6
9	Сокращение государственных расходов в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 3 — стр. 8)**	млн. руб. %	102682,0 99,50

* Показатель государственной или ведомственной статистической отчетности.

** Расчетный показатель.

Можно рассчитать численность безработных рассматриваемых возрастных контингентов, при которой сопоставляемые между собой в таблице размеры расходов на выплату пенсий и пособий по безработице окажутся равными между собой. Из табл. 6.1 видно, что для этого необходимо решить следующее уравнение:

Х х 800 х 5,7= 103193,6.

Отсюда:

Х= 103193,6 : (800x5,7),

т.е. 22630,2 тыс. человек, или в 3,6 раза больше фактической численности лиц рассматриваемых возрастных категорий. Таким образом, даже при условии, что все лица, элиминируемые из числа получателей государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов на 5 лет, станут получать пособия по безработице, финансовый выигрыш от такого повышения окажется значительным.

Итак, очевидно, что решение о повышении пенсионных возрастов может привести к серьезной экономии средств консолидированного государственного бюджета, а потому всегда останется возможным вариантом действий для органов исполнительной власти. Однако, с другой стороны, оно чревато серьезными социальными сложностями, поскольку обусловливает частичную потерю доходов части населения страны.

Чтобы оценить такие возможные потери, рассмотрим теперь две принципиальные типовые ситуации, в которых могут оказаться мужчины и женщины в возрасте соответственно 60—64 и 55—59 лет после принятия решения о повышении пенсионных возрастов на 5 лет.

Ситуация 1. Работник сохраняет свое рабочее место. При условии, что его месячная заработная плата в 2002 г. соответствовала средней заработной плате в стране (4426 руб. в месяц), начисленная годовая заработная плата такого работника составила в среднем 53112 руб. Тем не менее по сравнению с ныне существующим положением работники рассматриваемой группы окажутся в проигрыше, поскольку в соответствии с ныне действующим законодательством работающие пенсионеры могут получать и заработную плату, и пенсию. Поэтому общие годовые доходы работника могут составить 53112 руб. + 1380 руб./мес. х 12 мес. = 69672 руб. Таким образом, общее сокращение доходов для работников данной категории составит 23,8%.

Ситуация 2. Работник покидает рынок труда, становясь безработным. В этом случае он начинает получать пособие по безра ботице, средний размер которого, как видно из табл. 6.1, составлял в среднем 800 руб. в месяц. Общая сумма выплаченного пособия по безработице в случае продолжительности поиска работы 5,7 мес. составит 4560 руб. За оставшиеся 6,3 мес. при средней месячной заработной плате 4426 руб. доходы работника составят 27884 руб. Таким образом, общие доходы работника в рассматриваемой ситуации составят 32444 руб. В тех же условиях при существующих нижних границах пенсионных возрастов такой работник не сможет получать пособие по безработице и претендовать на обязательное трудоустройство, и его доходы составят 1380 руб./мес. х 12 мес. = 16560 руб. Следовательно, выигрыш в доходах работника данной категории составит почти 2 раза.

Таким образом, оказывается, что последствия повышения пенсионных возрастов однозначно положительны для консолидированного государственного бюджета (собственно государственный бюджет и бюджет государственной пенсионной системы), но будут неодинаковыми для домохозяйств различных типов. В некоторых из них произойдет рост доходов, в то время как в других — сокращение.

6.2.2

Оценка региональной обоснованности параметров социальных реформ

Изменения в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг

Рассмотрим методику оценки региональных последствий управленческих решений. Хорошим примером для соответствующей социально-экономической экспертизы являются решения по изменениям условий оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг, с необходимостью принятия которых сталкиваются практически все страны с переходной экономикой.

Общая цель жилищно-коммунальной реформы в таких странах состоит в постепенном переходе к оплате населением предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в полном объеме и прекращении дотирования этих услуг за счет средств государственного бюджета. В силу количественной определенности цены этих услуг, изменения в стратегиях их оплаты, как правило, оказываются в числе наиболее разработанных в странах с переходной экономикой.

Эти проблемы оказались актуальными и для Российской Федерации, где ставки оплаты жилья не изменялись с конца 1920-х до начала 1990-х гг. С началом экономических реформ в стране была принята концепция постепенного повышения уровня оплаты населением жилья и коммунальных услуг до их себестоимости. Специальным постановлением Правительства страны, принятым в 1997 г., "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" была введена система федеральных стандартов, включающая следующие стандарты:

- социальной нормы площади жилья;

- уровня платежей граждан;

- максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе;

- предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Этим же постановлением были введены количественные значения стандартов на 1997 г., которые в дальнейшем (как правило, ежегодно) уточнялись (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Значения федеральных стандартов жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации

Стандарт	Единица измерения	Количественное значение
		1997 г.	2002 г.
Социальная норма площади жилья	кв. м общей площади жилья на человека	18 21 (для семьи из 2 человек) 33 (для одиноко проживающего человека)	То же
Уровень платежей граждан*	% стоимости жилищно-ком- мунальных услуг	35	Устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг*	% совокупного семейного дохода	16	22
Предельная стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг*	руб. на 1 кв. м общей площади жилья**	8,2 (от 6 в Центрально-Черноземном районе до 16,9 в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, входящих в Дальневосточный район)	19,1 (от 12,7 в Республике Дагестан до 59,6 в Чукотском автономном округе)

* Для социальной нормы площади жилья.

** В деноминированных рублях.

Как правило, при изменении условий оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг в переходной экономике важной проблемой является встраивание в условия соответствующих реформ механизмов социальных гарантий населению в этой сфере. Например, при условии, что площадь, которую занимают граждане с низким уровнем доходов, не превышает по своим размерам социальную норму площади жилья (или иной аналогичный стандарт), этим гражданам предоставляется право на материальную поддержку, если их расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья превышают определенную величину их совокупных доходов.

Необходимым условием действенности этих механизмов является увязка введенных федеральных стандартов с доходами населения. Механизм проведения соответствующей экспертизы достаточно прост и предусматривает отнесение значений параметров оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг к душевым денежным доходам населения. Один из возможных примеров результатов подобной экспертизы, проведенной на основе показателей федерального стандарта предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, впервые введенного в России в 1997 г., отражен в табл. 6.3.

Таблица 6.3

Различия в отношении федерального стандарта предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг (руб. за 1 кв. м) к душевым доходам населения

(руб. на человека) в начале 2002 г.

Федеральный округ	Максимальные значения		Минимальные значения
	Отношение	Регион	Отношение	Регион
Центральный	1,60	Ивановская область	0,14	г. Москва
Северо- Западный Южный	1,15	Калининградская область	0,48	г. Санкт-Петербург
	1,25	Республика Ингушетия	0,53	Республика Северная Осетия —Алания
Приволжский	1,36	Коми-Пермяцкий автономный округ	0,42	Самарская область
Уральский	1,16	Курганская область	0,36	Ханты-Мансийский автономный округ
Сибирский	2,58	Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	0,60	Красноярский край
Дальневос- точный	1,92	Приморский край	0,99	Республика Саха (Якутия)

Таким образом, в результате проведенной экспертизы мы убедились, что межрегиональная дифференциация доходов населения России настолько велика, что, например, в начале 2002 г. отношение размера предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг к их величине в регионах страны в целом отличалось почти в 18,5 раз, составляя от 0,14 в г. Москве до 2,58 в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

Значителен разрыв между этими отношениями и на территориях, расположенных в пределах одних и тех же федеральных округов. Так, в Центральном федеральном округе он составил 11,4 раза. Сибирском — 4,3, Приволжском и Уральском — 3,2, Северо-Западном и Южном — 2,4 и в Дальневосточном федеральном округе — 1,9 раза.

Следовательно, оказалось, что жители разных регионов субфедерального уровня в начале 2002 г. могли оплачивать различное количество жилой площади в пределах установленных 22% совокупного семейного дохода и 35% стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Конечно, следует иметь в виду, что получаемые в результате социальной экспертизы средние величины могут скрывать расслоение населения по уровню доходов внутри всех без исключения регионов, включая и те, где уровень душевых доходов населения наиболее высок. И в таких регионах должны предоставляться субсидии тем жителям, которые не смогут оплачивать федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг в пределах установленных значений федеральных стандартов максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг и социальной нормы площади жилья. Но, с другой стороны, могут быть выделены и так называемые депрессивные регионы, где подавляющее большинство жителей вообще не могут оплачивать социальную норму площади жилья.

Следовательно, по результатам экспертизы мы вправе сделать вывод, что принятые значения федеральных стандартов реформы оплаты жилищно-коммунальных услуг в слабой степени отражали межрегиональные различия душевых доходов населения. Тем самым население части регионов Российской Федерации было фактически дискриминировано по условиям вхождения в жилищно-коммунальную реформу, в то время как население других регионов получило неоправданные преференции.

Не случайно в 2003 г. в стране де-факто произошел отказ от принятой ранее модели жилищно-коммунальной реформы, а упор был сделан на ее институционально-структурные факторы.

Возможности учета регионального фактора при разработке шкалы и ставок подоходного налога

Налоги, взимаемые с доходов граждан, которые были получены ими на территории страны, являются одной из доходных статей государственного бюджета, хотя участие этих налогов в его совокупных доходах может различаться достаточно сильно.

В Российской Федерации в январе — ноябре 2002 г. доля налога на доходы физических лиц в структуре доходов консолидированного бюджета составила 9,8%. Этот налог относится к федеральным налогам, хотя полностью зачислялся в бюджеты субъектов Российской Федерации, в структуре которых его доля в этот период составила 26,4%, или более ¼.

В условиях инфляции поддержание неизменным уровня налогообложения доходов граждан возможно при регулярной, как правило, календарно привязанной к очередному бюджетному году, корректировке шкалы облагаемых доходов в части как их размеров, так и ставок налогообложения.

В России в 1992—2000 гг. действовала так называемая прогрессивная шкала подоходного налогообложения. В соответствии с этой шкалой ежегодно устанавливались пороговые значения доходов, превышение которых означало взимание налогов с полученных доходов, превышающих эти пороговые значения, по большим ставкам. Начиная с 2001 г. частью второй вновь принятого Налогового кодекса была введена единая ставка налога на доходы физических лиц — резидентов Российской Федерации, составившая 13% полученных доходов (за исключением некоторых видов доходов, облагаемых по ставке 35%, в том числе выигрышей и призов, процентных доходов по вкладам в части превышения суммы, рассчитанной исходя из 3/4 ставки рефинансирования Центробанка страны и т.п. и облагаемых по ставке 30% дивидендов.

При всей привлекательности использования единых для всей страны шкалы и ставок подоходного налогообложения в тех государствах, где имеются значительные межрегиональные различия социально-экономических условий, такой метод приводит к тому, что реальный уровень налогообложения доходов граждан также достаточно сильно дифференцируется по регионам. Поэтому целесообразно рассмотреть возможности корректировки шкалы и ставок подоходного налогообложения с учетом региональных условий.

Такая корректировка предполагает выбор критерия, на основе которого она будет осуществляться. Наилучшим образом соответствует решению данной задачи критерий, основанный на реальной покупательной способности денежных доходов населения. Например, в России имеющаяся государственная статистическая отчетность позволяет соотнести регионы по отношению доходов, полученных населением, к прожиточному минимуму. Исходя из этого показателя рассмотрим возможную методику корректировки шкалы и ставок подоходного налогообложения на примере отношения средней заработной платы и выплат социального характера к прожиточному минимуму трудоспособного населения.

Обратимся к табл. 6.4, в которой приведены исходные данные для соответствующего расчета и его результаты.

Таблица 6.4

Отношение величины средней начисленной заработной платы к величине прожиточного минимума и рекомендуемая ставка подоходного налогообложения

Регион	Прожиточный минимум трудоспособного населения в III квартале 2002 г., руб.	Средняя начисленная заработная плата в августе 2002 г., руб.	Отношение средней начисленной заработной платы в августе 2002 г. к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.		Рекомендуемая ставка подоходного налогообложения, %
Российская Федерация	1980	4510,9	2,28		13,0
Ханты-Мансийский АО	3016	17323,5	5,74		32,8
Ямало-Ненецкий АО	3324	15724,8	4,73		27,0
Ненецкий АО	3647	13271,7	3,64		20,7
Таймырский АО	3724	11078,3	2,97		17,0
Томская область	2008	5451,2	2,71		15,5
Республика Саха (Якутия)	3137	8365,6	2,67		15,2
Республика Коми	2513	6563,9	2,61		14,9
Мурманская область	2969	7293,2	2,46		14,0
Республика Башкортостан	1668	4037,6	2,42		13,8
Липецкая область	1528	3633,1	2,38		13,6
Вологодская область	2019	4734,4	2,34		13,4
Белгородская область	1631	3740,1	2,29		13,1
Республика Татарстан	1702	3873,0	2,28		13,0
Итого регионов с рекомендуемой ставкой подоходного налогообложения не ниже фактически действующей — 13
Ярославская область	1829	4141,9	2,26		12,9
Республика Карелия	2098	4676,1	2,23		12,7
г. Москва	2964	6577,6	2,22		12,7
Республика Хакасия	1996	4363,7	2,19		12,5
Свердловская область	2180	4710,0	2,16		12,3
Московская область	2232	4803,8	2,15		12,3
Тульская область	1583	3380,6	2,14		12,2
Сахалинская область	3493	7449,5	2,13		12,2
Владимирская область	1634	3415,1	2,09		11,9
Кемеровская область	2083	4352,4	2,09		11,9
Самарская область	2137	4457,7	2,09		11,9
г. Санкт-Петербург	2541	5278,3	2,08		11,8
Краснодарский край	1730	3570,6	2,06		11,8
Челябинская область	1960	3991,6	2,04		11,6
Амурская область	2286	4640,5	2,03		11,6
Астраханская область	1772	3583,3	2,02		11,5
Еврейская автономная область	2190	4415,7	2,02		11,5
Удмуртская	1741	3504,6	2,01		11,5
Республика
Республика Бурятия	1950	3807,0	1,95		11,1
Рязанская область	1715	3329,8	1,94		11,1
Смоленская область	1767	3412,3	1,93		11,0
Омская область	1801	3470,1	1,93		11,0
Калужская область	1858	3548,0	1,91		10,9
Тверская область	1844	3502,7	1,90		10,8
Волгоградская область	1793	3393,0	1,89		10,8
Нижегородская область	1855	3447,6	1,86		10,6
Новгородская область	1968	3630,6	1,84		10,5
Псковская область	1697	3121,2	1,84		10,5
Оренбургская область	1794	3264,5	1,82		10,4
Республика Адыгея	1481	2692,6	1,82		10,4
Пензенская область	1706	3098,7	1,82		10,4
Корякский АО	5285	9562,6	1,81		10,3
Костромская область	1792	3237,0	1,81		10,3
Новосибирская область	2146	3858,8	1,80		10,3
Калининградская область	2073	3710,9	1,79		10,2
Ростовская область	1774	3123,0	1,76		10,0
Ставропольский край	1746	3056,5	1,75		10,0
Ульяновская область	1776	3040,2	1,71		9,8
Республика Тыва	1992	3402,6	1,71		9,7
Приморский край	2610	4445,8	1,70		9,7
Брянская область	1611	2737,8	1,70		9,7
Тамбовская область	1592	2684,7	1,69		9,6
Воронежская область	1736	2926,3	1,69		9,6
Республика Северная Осетия — Алания	1455	2434,1	1,67		9,5
Кировская область	1902	3159,7	1,66		9,5
Алтайский край	1579	2601,7	1,65		9,4
Республика Калмыкия	1646	2622,2	1,59		9,1
Республика Алтай	1851	2906,5	1,57		9,0
Карачаево-Черкес- ская Республика	1498	2338,6	1,56		8,9
Курская область	1811	2815,0	1,55		8,9
Чувашская Республика	1702	2634,3	1,55		8,8
Курганская область	1929	2924,3	1,52		8,6
Кабардино- Балкар- ская Республика	1521	2298,3	1,51		8,6
Саратовская область	1856	2787,2	1,50		8,6
Республика Мордовия	1792	2498,2	1,39		7,9
Ивановская область	1969	2663,2	1,35		7,7
Усть-Ордынский Бурятский АО	1644	2223,4	1,35		7,7
Республика Марий Эл	1767	2292,3	1,30		7,4
Коми-Пермяцкий АО	1811	2287,7	1,26		7,2
Республика	1530	1778,3	1,16		6,6
Дагестан
Агинский Бурятский АО	2541	2314,5	0,91		5,2
Итого регионов с рекомендуемой ставкой подоходного налогообложения ниже фактически действующей - 61

Таким образом, в III квартале 2002 г. отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения колебалось от 0,91 в Агинском Бурятском автономном округе до 5,74 в Ханты-Мансийском автономном округе, т.е. различалось более, чем в 6 раз.

Примем, что действующая единая ставка подоходного налогообложения (напомним, что с 2001 г. она была установлена на уровне 13%) ориентирована на некоторые средние для страны условия, т.е. на отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения (из табл. 6.4 видно, что оно составляет 2,28). Тогда, отнеся к этой величине значение данного показателя в конкретном регионе, получим поправочный коэффициент к ставке подоходного налогообложения. Операцией умножения определяется новое значение этой ставки.

Использованием пересчитанной шкалы ставок подоходного налогообложения обеспечивается межрегиональное выравнивание покупательной способности доходов населения, которая в данном случае рассчитывалась как отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения. Однако установление индивидуальных ставок подоходного налогообложения для каждого из 89 регионов — субъектов Российской Федерации, как это сделано в табл. 6.4 (обратите внимание, что в нее включены только 74 региона, по которым имелись соответствующие данные) чересчур сложно. По-видимому, более разумным может стать подход, основанный на формировании таких ставок для нескольких групп регионов ("групповых" или "типовых" ставок подоходного налогообложения).

Определение таких групп (типов) регионов и соответствующих им ставок подоходного налогообложения может осуществляться на основе величины отклонения показателя, выбранного для расчета шкалы и ставок подоходного налогообложения, в регионе от его среднереспубликанского значения. Используя рассмотренный выше показатель отношения начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения, определим возможное количество групп регионов, для которых целесообразно разработать ставки подоходного налогообложения.

В качестве примера рассмотрим модель со следующими условиями:

1) количество ставок подоходного налогообложения ограничено (не более 4);

2) базовая ставка налога на доходы физических лиц сохраняется в тех регионах, где отклонение рассматриваемого отношения от среднереспубликанского его значения не превышает 10% (первая группа регионов);

3) дифференцированные поправочные коэффициенты к базовой ставке налога вводятся для регионов, в которых упомянутое отклонение находится в интервале с абсолютными значениями нижних и верхних границ от 10 до 25% (вторая группа регионов), от 25 до 50% (третья группа) и, наконец, более 50% (четвертая группа регионов) В табл. 6.5 приведено распределение регионов по этим группам.

Таблица 6.5

Корректировка ставки подоходного налогообложения на основе отклонения отношения средней начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения от среднереспубликанского значения

Отклонение отношения средней начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.	Отношение средней начисленной заработной платы в августе 2002 г. к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.	Число регионов	Предлагаемый Коэффициент корректировки ставки подоходного налогообложения	Новая ставка подоходного налогообложения при базовой ставке 13%, %
До 0,10	2,05-2,51	19	0,00	13,00
0,10-0,25	2,52-2,85 1,71-2,04	3 26	1,05 0,95	13,65 12,35
0,25-0,50	2,86-3,42 1,14-1,70	1 21	1,10 0,90	14,30 11,70
Больше 0,50	Больше 3,42 До 1,14	3 1	1,15 0,85	14,95 11,05

Таким образом, оказывается, что учет регионального фактора при корректировке ставок подоходного налогообложения в принятой нами модели потребовал бы введения дополнительно шести ставок подоходного налогообложения, что само по себе существенно не повысило бы сложность расчета этого налога, но способствовало бы некоторому смягчению межрегиональных различий в уровне жизни населения.

Вместе с тем внедрение предложенной схемы корректировки подоходного налогообложения физических лиц приведет к утрате части стимулов внутренней миграции населения в стране. Поэтому использованию данной или подобных ей схем корректировки единых ставок подоходного налогообложения (или же отказу от них) должно предшествовать принятие органами законодательной и исполнительной власти политического решения о приоритете соответственно либо социальной справедливости либо политики регионального развития.

6.2.3

Экспертиза результатов социальной политики

В условиях ограниченности ресурсов обществу небезразлично, сколько из них приходится направлять на проведение социальной политики и насколько результативно используются эти ресурсы. Поэтому оценка результатов социальной политики является одним из ключевых направлений социальной экспертизы. На нескольких примерах покажем, как можно оценивать результативность социальной политики и использования ресурсов в социальной сфере.

К сожалению, в публичной политике и общественном мнении понятия эффекта и эффективности часто рассматриваются как синонимичные, что приводит, в частности, к неправильной оценке тех или иных социальных программ.

Напомним, что в общем случае под эффектом (экономическим) социальной программы понимается разность между полученным результатом и затратами ресурсов на его достижение, т.е.

Э=Р - З, (6.1)

где Э — эффект; Р — результат; З — затраты ресурсов, приведшие к данному результату.

В свою очередь эффективность социальной программы определяется как отношение результата к затратам ресурсов, которые привели к достижению данного результата, т.е.

Эф = Р:3, (6.2)

где Эф — эффективность.

Из формул (6.1) и (6.2) следует, что содержание показателей эффекта и эффективности социальной политики различно по своей природе. Так, показатель эффекта от этой политики носит сугубо экономический характер, поскольку предполагает сопоставление между собой одноразмерных показателей. Конструкция показателя эффекта исходит из того, что каждый из результатов, полученных вследствие затрат финансовых ресурсов, может быть оценен в стоимостных показателях.

Что касается показателя эффективности, например, государственной политики реабилитации инвалидов, то его расчет не требует обязательного приведения полученных результатов к стоимостной оценке, хотя любой результат, выраженный в натуральных показателях, может быть оценен с точки зрения затрат финансовых ресурсов на его достижение.

Показатель эффективности может быть представлен и в редуцированной форме, т.е. затраты могут быть отнесены к результату. В этом случае формула (6.2) приобретает следующий вид:

Эф= 3: Р. (6.2а)

При использовании формулы 6.2а рассчитанное количественное значение показателя эффективности означает, каких именно удельных (в расчете на единицу результата) расходов потребовало достижение того или иного результата социальной политики. Показатели эффекта и эффективности мероприятий социальной политики могут рассчитываться как в статике — на определенный период времени (прежде всего в расчете на календарный, или бюджетный год), так и в динамике. В последнем случае результаты соответствующих оценок являются основанием для уточнения общих подходов к разработке и финансированию мероприятий в той или иной области социальной политики.

Оценка эффективности государственной политики занятости

Учитывая то обстоятельство, что государственная политика занятости имеет как социальные, так и экономические последствия, представляется целесообразным разработать специальные показатели для оценки соответственно социальной и экономической эффективности этой политики.

Для оценки социальной эффективности государственной политики занятости предлагается использовать показатель, который характеризовал бы относительную величину возможного прироста уровня безработицы в регионах при отсутствии какой бы то ни было политики занятости и снятия с учета безработных.

Исходя из этого расчет социальной эффективности политики занятости может производиться по следующей формуле:

СЭфПЗ= ЧБСУ: ЧБ_К, (6.3)

где СЭфПЗ — социальная эффективность политики занятости в определенном календарном периоде; ЧБСУ— численность безработных, снятых с учета по всем основаниям в течение календарного периода, человек; ЧБ_К — численность безработных на конец календарного периода, человек.

Из формулы следует, что показатель социальной эффективности политики занятости безразмерен и имеет следующую трактовку. Умножение фактического уровня безработицы в регионе на увеличенный на единицу показатель социальной эффективности политики занятости позволит определить тот уровень безработицы, который был бы зафиксирован в регионе, если бы органы государственной службы занятости не снимали безработных с учета. Понятно, что чем больше значение рассчитанного по формуле (6.3) показателя, тем выше социальная эффективность политики занятости.

Регионы страны могут сильно различаться по показателям социальной эффективности политики занятости. Например, в Российской Федерации в один из периодов статистических наблюдений при среднем по стране показателе социальной эффективности политики занятости 1,32 в региональном разрезе его значения дифференцировались от 0,46 до 2,55, или более чем в 5,5 раза. Можно утверждать, что если в первом регионе на рынке труда доминировали застойные явления, то во втором — рынок труда характеризовался высокой мобильностью.

Экономическую эффективность государственной политики занятости можно рассчитать двумя способами.

При первом способе расчета определяются удельные (в расчете на единицу социальной эффективности политики занятости) расходы бюджета политики занятости. Формула расчетов в этом случае следующая:

ЭЭфПЗ_сэ = РБПЗ : СЭфПЗ, (6.4)

где ЭЭфПЗ_сэ — экономическая эффективность политики занятости (по ее социальной эффективности) в определенном календарное периоде, руб. на единицу социальной эффективности; РБПЗ — расходы бюджета политики занятости за тот же календарный период, руб.

Данный показатель особенно пригоден для межрегиональных сопоставлений, поскольку позволяет определить в региональном разрезе сравнительную цену единицы социальной эффективности политики занятости. Понятно, что чем ниже абсолютное значение показателя (расходов бюджета политики занятости на единицу социальной эффективности), тем выше экономическая эффективность политики занятости.

Второй способ оценки экономической эффективности государственной политики занятости предполагает использование более традиционного показателя годовых расходов бюджета политики занятости в расчете на безработного, снятого с учета в течение отчетного периода. В этом случае формула для расчета экономической эффективность политики занятости следующая:

ЭЭфПЗ_бсу = РБПЗ : ЧБСУ, (6.5)

где ЭЭфПЗбсу — экономическая эффективность политики занятости (по числу безработных, снятых с учета), руб. на человека.

Как и в случае с показателем экономической эффективности политики занятости (по ее социальной эффективности), чем больше расходы средств бюджета политики занятости, тем ниже экономическая эффективность последней.

В Российской Федерации в тот же период средняя стоимость единицы социальной эффективности политики занятости, которая была рассчитана по формуле (6.4), составила 63,7 млн. руб. при межрегиональной вариации данного показателя от 1,6 до 684,1 тыс. руб. Средняя стоимость снятия с учета одного безработного по формуле (6.5) составила 2,2 тыс. руб. при межрегиональной ее вариации от 0,49 до 15,59 тыс. руб.

Оценка результативности использования ресурсов в системе государственной поддержки инвалидов

Оценка использования ресурсов в социальной сфере носит достаточно условный характер, хотя и основывается на количественно определенных исходных данных. Условность связана с тем, что в принципе не вполне правомерно деятельность социальных служб, которые, например, занимаются мероприятиями по медицинской и социально-экономической реабилитации инвалидов, оценивать по количеству инвалидов. Для многих инвалидов существуют вполне объективные медицинские препятствия для их полноценной реабилитации. Поэтому, разрабатывая и анализируя показатели социальной эффективности государственной политики в отношении инвалидов, необходимо иметь в виду, что они прежде всего пригодны для аналитических целей, определения цены, которую платит общество за содействие реабилитации инвалидов, изучения динамики ситуации в этой области, а также различных межрегиональных сопоставлений. В гораздо меньшей степени они могут использоваться для принятия управленческих решений, реализация которых потребует расходования средств государственного бюджета.

Проще всего определить эффективность использования человеческих ресурсов, участвующих в этих мероприятиях. Например, известно, что в любой стране наименее социально адаптированные инвалиды обслуживаются на дому работниками государственных отделений социальной помощи. При этом, как правило, имеется проблема неравноэффективного использования трудовых ресурсов в сфере государственного социального обслуживания.

Количество обслуженных работником социальной службы инвалидов можно рассматривать в качестве производительности их труда. Таким образом, в тех административно-территориальных единицах, где производительность труда социальных работников ниже среднего показателя в стране, часть трудовых ресурсов используется неэффективно.

Условную численность "избыточных" социальных работников можно рассчитать по элементарной формуле

ИЧСР = ФЧСР- ЧИ:А,

где ИЧСР — условная избыточная численность занятых социальных работников, человек; ФЧСР — фактическая численность социальных работников, человек; ЧИ — численность обслуженных инвалидов в регионе, человек; А — средняя производительность труда социальных работников в стране, количество человек, обслуженных одним работником.

В Российской Федерации в 1999 г. количество обслуженных инвалидов в расчете на одного социального работника колебалось от 1,52 человек в Чувашской Республике до 10,7 человек в Москве и Московской области (включая г. Москву) при среднем значении данного показателя в стране в целом 5,27 человек. В результате расчетов по формуле (6.6) оказалось, что избыточная численность социальных работников в регионах с пониженной относительно среднереспубликанской производительностью труда социальных работников составила почти 1/5.

Аналогично можно рассчитать и эффективность использования других кадров специалистов, занятых в сфере государственной поддержки инвалидов. Например, часть своих ресурсов общество, в соответствии с установленными регламентами, направляет на медицинское освидетельствование лиц, претендующих на получение (подтверждение) инвалидности, а следовательно, и на получение определенных социальных трансфертов (пособий по инвалидности). В экспертизе заняты врачи-эксперты соответствующей квалификации. С использованием конструкции формулы (6.6) (заменив обозначение входящих в нее показателей) можно рассчитать избыток либо недостаток этих врачей.

В Российской Федерации производительность труда врачей-экспертов, рассчитанная как количество лиц, которые были освидетельствованы (переосвидетельствованы) в течение определенного календарного периода (года) в 1999 г колебались от 24 человек в год в Чукотском автономном округе до 1072 человек в год в Рязанской области при среднереспубликанском значении рассматриваемого показателя производительности труда 602 человек в год. По итогам расчетов оказалось, что суммарная избыточная численность врачей-экспертов составила 564 человека, или 11,1% их общей численности.

Результаты оценок эффективности использования ресурсов б сфере государственной поддержки инвалидов могут быть ретранслированы в финансовые показатели и оценены в терминах избыточных расходов государственного бюджета. Например, зная избыточную численность социальных работников или врачей-экспертов и их среднюю месячную (годовую) зарплату, можно легко рассчитать средства бюджета, связанные с сохранением рабочих мест для неэффективно используемых этих категорий работников.

6.2.4

Экономические решения с нулевой социальной полезностью

Отсутствие социальной экспертизы может иногда приводить к принятию решений с так называемой нулевой полезностью. Рассмотрим данный сюжет на примере одной конкретной ситуации, возникшей в Российской Федерации.

25 июля 1997 г. Президентом России был подписан Федеральный закон "О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте" (ниже мы будем использовать термин "валюта"). В соответствии с данным законом ставка налога была установлена в 0,5% от суммы в рублях, уплачиваемой при покупке валюты. Все полученные по новому налогу суммы подлежали перечислению в федеральный и местные бюджеты, причем если первый должен был получать 60% собранного налога, то последние — 40%.

В качестве плательщиков налога были определены не только юридические лица (все организации, осуществляющие операции по приобретению валюты, за исключением полностью финансируемых из бюджета), но и население.

Таким образом, покупатели валюты — граждане России были дополнительно привлечены к пополнению доходов государственного бюджета. В связи с этим интересна оценка того вклада, который мог быть внесен жителями страны, например, в сокращение дефицита государственного бюджета.

Известно, что до финансово-экономического кризиса 1998 г. на приобретение валюты россияне ежемесячно направляли до 20% своих доходов. Например, в мае 1997 г., т.е. фактически накануне подписания закона, эта доля составила 19,4%. Зная, что в мае доходы населения составили 127 трлн. руб. (здесь и далее в этом подразделе учебного пособия все стоимостные показатели приведены в неденоминированных рублях), легко определить, что на приобретение валюты жителями России было израсходовано 24,6 трлн. руб.

Если бы налог на приобретение валюты был введен в мае, то население к последней сумме должно было бы приплюсовать еще 12,3 млрд. руб. (0,005 х 24,6 трлн. руб.).

К началу мая 1997 г. накопленный дефицит консолидированного бюджета страны достиг 36 трлн. руб., в том числе дефицит федерального бюджета — 29,9 трлн. руб., а бюджетов территорий — 6,1 трлн. руб. Учитывая установленные нормативы распределения суммы налога между бюджетами различных уровней, можно определить, что население, приобретая валюту по новым условиям, смогло бы уменьшить дефицит федерального бюджета на 0,02% ((0,6 х 12,3 млрд. руб.) : 29,9 трлн. руб.), а бюджетов территорий — на 0,08% ((0,4 х 12,3 млрд. руб.) : 6,1 трлн. руб.). Следовательно, дополнительные средства, которые могли бы быть собраны в государственный бюджет в результате введения налога на покупку валюты, недостаточны для заметного сокращения дефицита бюджета

Отметим, что суммы налога, которые могли бы быть собраны с предприятий и организаций несколько, но не принципиально больше. Например, только на ММВБ в мае 1997 г. брутто-оборот по доллару США составил 326 млн. долл. При курсе доллара по итогах? торгов 5767 руб. это означало, что организациями на приобретение валюты было израсходовано 1880 млрд. руб. (326 млн. долл. х 5767 руб.). Таким образом, сумма налога составила бы 9,4 млрд. руб. (0,005 х 1880 млрд. руб.). Допустив, что оборот остальных валютных бирж в России соответствует обороту ММВБ, что доля внебиржевого оборота доллара достигает 50% биржевого и что валюту не приобретают бюджетные организации, определим окончательную сумму налога в 18,8 млрд. руб. (94 млрд. руб. х 2). Увеличив дополнительно эту величину еще в 2 раза (корректировка на оборот валют других государств), получим величину 37,6 млрд. долл., которая тем не менее также была малосущественна для ликвидации дефицита государственного бюджета.

Рассмотрим теперь другую возможность — целевое направление дополнительно полученных государственным бюджетом от населения средств на решение наиболее острых социальных проблем, например, погашение части просроченной задолженности по зарплате из бюджетов всех уровней, превышавшая к началу мая 10,7 трлн. руб. Отношение потенциальной величины майской суммы налога на приобретение валюты (как уже было рассчитано, 12,3 млрд. руб.) к этой величине несколько выше и составляет 0,11%. Однако понятно, что и этого было недостаточно для сколько-нибудь заметного снижения уменьшения долгов по заработной плате.

Что касается дополнительных расходов населения, связанных с уплатой налога на приобретение валюты, то они также будут несущественными: отношение возможных платежей по налогу к величине тех же майских доходов населения составило бы менее 0,01%. При покупке валюты, например, на сумму 1 млн. руб. дополнительные 5 тыс. руб. были практически незаметны для покупателя.

С 1 января 2003 г. данный налог в стране был отменен.

Основные выводы

1. Под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) — физическим либо юридическим лицом вопросов, требующих специальных знаний, и последующее представление мотивированных заключений, которые целесообразно учитывать при принятии управленческих решений по данным вопросам.

2. Одним из видов экспертизы является социальная экспертиза, основной задачей которой является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, определяющие уровень жизни населения, а следовательно, и на динамику социальной напряженности в обществе.

3. Социальная экспертиза проводится поэтапно. На первом этапе предполагаемые к принятию проекты законодательных документов (управленческих решений) группируются по масштабам их возможных социальных последствий; на втором — определяются изменения конкретных показателей, являющихся объектами социальной экспертизы (доходы населения, показатели, характеризующие возможность доступа населения к различным социальным услугам и благам, показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда и др.); на третьем — проводится корректировка результатов социальной экспертизы на региональную составляющую; на заключительном, четвертом этапе социальной экспертизы дается принципиальная оценка социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных управленческих решений (законопроектов).

4. Эксперты, проводящие социальную экспертизу, могут разрабатывать мероприятия по купированию негативных социальных последствий предлагаемых законопроектов (управленческих решений), играя тем самым активную роль в выработке стратегий социально-экономического развития страны.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Как вы думаете, можно ли обойтись без социальной экспертизы? Подтвердите варианты своего ответа их сравнительными преимуществами.

2. Ориентируясь на данные табл. 6.1, определите, какой финансовый выигрыш будет получен государством при повышении пенсионного возраста в том случае, если все мужчины в возрасте 60—64 лет и женщины в возрасте 55—59 лет станут безработными.

3. Используя данные табл. 6.2 и 6.3, а также приняв, что среднедушевые доходы в Москве составили 11765 руб., посчитайте, какое количестве жилой площади мог бы оплачивать средний житель г. Москвы в начале 2002 г. в пределах установленных 22% совокупного семейного дохода и 35% стоимости жилищно-коммунальных услуг. Рассчитайте этот показатель для среднего жителя Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, где среднедушевые доходы составили 786 руб.

4. Предложите показатели, которые могли бы быть использованы для оценки эффективности административно-управленческих затрат на проведение государственной политики занятости.

5. От логических построений до реальных управленческих решений — "дистанция громадного размера". Как вы думаете, имеет ли смысл вводить дифференцированную (в зависимости от покупательной способности денежных доходов населения) ставки подоходного налогообложения: Мотивируйте свой ответ.

6. Можно ли результаты социальной экспертизы непосредственно использовать для принятия управленческих решений? В каких случаях? А может быть, таких случаев нет?

7. Что следует понимать под решениями с нулевой социальной полезностью?

Б. Эссе "Моя социальная экспертиза"

Задача заключается в выборе социальной проблемы, решение которой имеет важное значение для Российской Федерации, и проведении с использованием существующего или самостоятельно предлагаемого методического аппарата оценки социальных и экономических последствий вариантов возможного решения выбранной проблемы.

Литература

Белкина Т.Д. Жилищная реформа в России: проблемы и перспективы. М., 1999.

Бобылев В.Г., Исаев Н.И., Смирнов С.Н. Методические подходы к социально-экономической экспертизе законопроектов // Экономист. 2001. № 8.

Смирнов С.Н. Оценка эффективности региональных программ занятости // Экономист. 1997. № 6.

Современные проблемы пенсионной сферы. Комментарии экономистов и демографов / Московский центр Карнеги. М., 1997.

Шишкин СВ. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. М., 2003.

7

глава

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ

7.1

Социальная защита населения — основное направление социальной политики государства

В предыдущих главах учебного пособия, говоря о предметном поле социальной политики, об ее истории, современных моделях и проблемах, мы так или иначе уже затрагивали понятие социальной защиты (поддержки) населения. Данную главу мы полностью посвящаем вопросам социальной защиты. Мы рассмотрим в ней основные вехи развития института социальной защиты в России, важнейшие понятия, методы и механизмы определения нуждаемости, направление и программы государственной социальной поддержки населения и многое другое.

7.1.1

Социальная защита и социальная стабильность

Бедность, нищета, нуждаемость, болезни, потеря трудоспособности, физические страдания людей — все это очень важные области предметного поля социальной политики, поскольку именно с данными проблемами связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности. Не будет преувеличением сказать, что решение проблемы бедности, преодоление страданий и нужды людей — важнейшее направление деятельности государства и институтов гражданского общества. У этого направления есть название — социальная защита населения.

Социальная защита — неотъемлемый институт социальной политики как в России, так и за рубежом. В этой главе учебного пособия мы более подробно рассмотрим основные понятия, направления, программы и механизмы современной социальной защиты. При этом основное внимание мы будем уделять современным российским реалиям в этой сфере (см. также гл. 5).

Как отмечается в литературе по социальной политике и социальной защите населения, политические и социально-экономические процессы последнего десятилетия XX в. в постсоциалистических государствах сопровождались не только ростом масштабов негативных социальных явлений, корнями уходящих в предшествующие годы, но и появлением некоторых новых — массовой бедности, явной безработицы. В отдельных странах, в том числе и в России, появилась детская беспризорность, возникла вынужденная миграция, соответственно выросла численность населения, нуждающегося в социальной поддержке. Все это требовало активного внимания и вмешательства со стороны государства, разработки программ социальной защиты населения, изменений в сфере законодательства. В России были приняты законы и другие нормативные акты как на федеральном, так и на региональном уровнях, предусматривающие увеличение числа категорий населения, признаваемых социально уязвимыми; расширился перечень предоставляемых им социальных выплат, льгот, компенсаций, услуг (социальной помощи). Возникла и стала расширяться система органов, учреждений и предприятий, выполняющих данные функции. Возросли расходы на эти цели из бюджетов всех уровней, внебюджетных социальных фондов (пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования и пр.). Это и многое другое свидетельствовало о кардинальной перестройке и совершенствовании всей системы социальной защиты — одного из важнейших социальных институтов как социальной политики, так и современного общества в целом.

7.1.2

Из истории социальной защиты в России

Социальная защита в России имеет давние традиции. История свидетельствует о том, что социальная защита в Российском государстве не только осуществлялась, но и была документально и законодательно оформлена. Вспомним, например, знаменитую "Повесть временных лет". В ней повествуется о благотворительности князя Владимира (Святого) (978—1015). Князь Владимир узнал и воспринял из Евангелия заповеди о том, что "Блажени милостивии, яко ти помилованы будут", "Продайте именья ваша и дадите нищим...", "Не скрывайте себе сокровищ на земли, идеже тля тлит и татье подкапывают, но скрывайте себе сокровище на небесех, идеже ни тля тлит, ни татье крадут", и заповедь Давида: "Блажен муж милуя и дая..."

"Си услышав (Владимир), — говорится в "Повести временных лет", — повеле всякому нищему и убогому приходить на княжий двор и взимати всяку потребу, питье и кушанье, и из казны деньги. Устроив же это, он сказал: «яко немощнии и болнии не могут дойти до моего двора», и повеле сделать телеги, куда складывати хлебы, мясо, рыбы, овощ разноличный, мед в бочках, а в других квас, и возити по городу, спрашивая: «где болнии и нищий, которые не могут ходите?», и тем раздаваху на потребу".

Князь Владимир (Святой) принял Устав о попечении и надзоре над церковными людьми. Вот некоторые извлечения из этого документа: "Для осуществления попечения над «церковными людьми» церкви выделяется «десятина» с княжих доходов, или «десятая часть от всякого суда, и с торгу десятая неделя по всем городам, от всякого скота на каждый год десятая доля и всякого хлеба на каждый год десятая доля»".

Лаврентьевская летопись XIV в. повествует о милосердии князя Владимира Мономаха: "Милостив же был паче меры, поминая слово Господне, глаголющее: «блаженны милостивые, яко ти помилованы будут», и блажен (князь) думавший о нищих и убогих... и не щадяще именья своего, раздавая требующим".

Известны "поучения" князя Владимира Мономаха о защите слабых и благотворительности (начало XII в.): "...Страх имейте Божий в сердце своем и милостыню творите неоскудную, то бо есть начаток всякому добру... Всего же больше убогих не забывай те, но сколько можете, по силе кормите, и подавайте сироте, и вдовицу оправдывайте сами, а не давайте сильным погубить человека... Когда едете по своим землям, не позволяйте отрокам зло делать ни своим, ни чужим, ни в селах, ни в полях, чтобы не начали вас проклинать...

Куда же не пойдете, идеже станете, напойте, накормите бедного: и боле же чтите гостя, откуда же к вам ни придет, простого ли, знатного ли, аще не можете дарами, то брашном и питьем... Больного посетите, отдавайте последний долг мертвым, яко есмь смертны есмы все, и всякого встречного привечайте добрым словом... Старых чтите, как отцов, младших, как братьев... не гордитеся званием своим".

В перечень благотворительных дел церкви входили "нищих кормление и чад мног, странным прилежание, сиротам и убогим промышление, вдовам пособие, девицам потребы, обидным заступление, в напастях поможение, в пожаре и в потопе, плененным искупление, в гладе прокормление, в худобе умирая и покровы и гробы".

Такие документы, как жития святых, доводят до нас сведения о деяниях святых отцов Церкви. Например, о благодетельных деяниях святого Сергия Радонежского: "Сиротам акы общ милосерд, вдовицам яко заступник тепл; печальным утешение, скорбящим и сетующим радостотворец; нищим же и маломощным сокровище неоскудное; убогим и неимущим повседневная пища великое утешение; болящим во мнозех недугах посетитель, изнемогающим укрепление".

О милосердной деятельности настоятеля Киево-Печерского монастыря святого Феодосия написано следующее: "Створи двор близ монастыря своего и церковь возгради в нем святого первому-ченика Стефана; тут же повеле пребывати нищим, и слепым, и хромым, и больным, и от монастыря подаваше им еже на потребу, и от всего сущего монастырского десятую часть даяше им".

Попытки призрения бедных предпринимались в XIV—XV вв., нуждающихся поддерживали прежде всего церкви и монастыри.

В начале XV в. во время "великого голода" тысячи людей стекались к Волоколамскому монастырю в надежде на спасение от голодной смерти. Иегумен Волоколамского монастыря Иосиф Волоцкий "житница свои разверз по патриарху древле тезоименитому (т.е. подражая библейскому Иосифу). Он велел питать всех, а малых детей поместил в странноприимницу для прокормления. Голодающих детей оказалось более пятидесяти и некоторые из них имели всего по два с половиной года от роду. Бедные крестьяне приводили «строчат» к монастырю и оставляли их здесь. Пришлось выстроить за монастырем дом и питать детей"². Подобных свидетельств существует очень много.

В XVII в. в соответствии с царскими указами за счет казны создавались дома призрения и богадельни для детей бедняков, где они могли получить знания и обучиться ремеслам; ассигновались средства на выдачу пособий, пенсий, земельных наделов нуждающимся. В 1682 г. был принят "Приговор", или решение церковного Собора о призрении больных и нищих.

Важное значение для становления государственной системы социальной защиты имели указы Петра I "Об определении в домовыя Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых" (1701) и "Об учреждении во всех губерниях гошпиталей" (1712), который гласил: "По всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием незазрительный и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены". Особую роль в укреплении системы социальной поддержки сыграла Екатерина П. При ней были созданы дома призрения для бедных в Гатчине, богадельни для питомцев Воспитательного дома, повивальный институт с родильным отделением для неимущих женщин с присвоением этим учреждениям статуса государственных. В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России — Общество воспитания благородных девиц. В 1775 г. впервые в истории России законодательным путем устанавливалась система общественного призрения "для всех гражданских сословий". На губернские органы управления возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. Города, селения, общества и частные лица наделялись правом устраивать по своей инициативе дома призрения на общее благо.

В 1797 г. Павел I подписал указ о назначении своей супруги. Марии Федоровны, руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап в развитии отечественного благотворения.

Середина XIX в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой — обращаясь к чувству общественного долга. Вторая половина 1860-х гг. связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, несогласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединявшие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей — безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилия не могли радикально изменить социальное самочувствие широких масс.

До 1912 г. государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн. рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности.

В октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения России, переименованный в апреле 1918 г. в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. В октябре 1918 г. был принят Закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%.

В 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости. В 1946 г. образовано Министерство социального обеспечения РСФСР.

В современной России социальная защита различных категорий граждан осуществляется Министерством труда и социального развития Российской Федерации, отвечающим за выплаты различных видов социальных трансфертов, обеспечиваемых федеральным бюджетом (например, пособий по безработице), а также органами социальной защиты в регионах страны. Последние, в частности, осуществляют адресную социальную поддержку семей с недостаточным уровнем доходов.

7.1.3

Основные понятия и определения

Сегодня в России как в специальной литературе, так и в нормативных правовых актах используется весьма обширный перечень понятий и их определений, относящихся к социальной защите населения. Используются такие термины, как "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальная помощь", "социальная компенсация", "социальная выплата", "социальное пособие", "социальная субсидия" и др.² Множественность определений перечисленных понятий, зачастую содержательно пересекающихся, говорит о том, что данная область социальной политики в России еще далека от окончательного становления, находится в процессе формирования.

Посмотрим, например, как трактуется термин "социальная защита" в различных источниках.

Итак, словарь "Социальная политика, уровень и качество жизни" (2001) предлагает следующее определение: "Социальная защита — неотъемлемая часть социальной политики государства, система мер, направленных на соблюдение социальных прав человека, удовлетворение его социальных потребностей. Социальная защита проявляется в системе приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития. К социальной защите относятся меры по преодолению безработицы, установлению минимального уровня оплаты труда, пенсии и стипендии, введению федеральных пособий на детей, поддержке многодетных семей и т.д. Социальная защита осуществляется в организационно-правовых формах. Основная форма — обязательное социальное страхование работающих лиц".

Следующее определение предлагает глоссарий, подготовленный группой исследователей Института социально-экономических проблем народонаселения РАН (2002): "Социальная защита — комплекс программ, осуществляемых с целью удовлетворения основных потребностей и реализации основных прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации: возможность получения средств к существованию, наличие работы, образование, жилье, медицинские услуги, т.е. обеспечение социально-приемлемого уровня жизни населения. В более узком значении этот термин часто употребляется как синоним социального обеспечения".

В учебнике "Социальная политика в постсоветском обществе" (2001) социальная защита определяется как "функция общества по обеспечению социального положения человека, сложившегося вследствие воздействия социальных рисков, соответствующего условиям, вытекающим из его неотъемлемых и общепризнанных социальных прав. Риски несоциального характера, связанные с природными катастрофами, промышленными авариями и иными явлениями, защищаются иными средствами (например, путем имущественного страхования и пр.).

Социальная защита населения базируется на международном и национальном законодательстве, финансовых ресурсах и социальной инфраструктуре, обеспечивающих возможность ее практического осуществления. Субъектами социальной защиты ...является не только государство в лице органов государственной власти всех ветвей и уровней (законодательной, исполнительной, судебной), органов местного самоуправления, но также работодатели/предприниматели, институты гражданского общества и сами люди.

Законодательство определяет совокупность условий и инструментов, методов, образующих систему социальной защиты населения. Важнейшими элементами практической деятельности системы социальной защиты населения являются подсистемы социального страхования и социального обеспечения".

Авторы данного определения (хотя это не столько определение, сколько краткий обзор сферы действия социальной защиты) связывают социальную защиту с проблемой социальных рисков. Это важно. В этом мы видим ключевую идею понимания социальной защиты как социального института и сферы деятельности и взаимодействия государства, гражданского общества и индивида. Социальная защита выступает как институт, отвечающий на социальные риски, которые порождаются современным обществом и которым подвергается человек в этом обществе.

7.2

Социальные риски и социальная защита

7.2.1

От изучения рисков к концепции общества риска

В течение последнего столетия социология проделала путь от изучения множества отдельных рисков и рискогенных ситуаций к пониманию того, что само общество является генератором рисков.

Социология риска — одно из основных направлений современных социологических исследований. В течение последних десятилетий XX столетия западные социологи Н. Луман, Э. Гидденс и У. Бек создали фундаментальные концепции в этой области.

Социологическая теория риска Н. Лумана связана с критикой рациональности современного общества. Социология, пишет Луман, должна поставить вопрос о том, "как общество объясняет и выправляет отклонение от нормы, неудачу или непредвиденную случайность. Эта темная сторона жизни, этот груз разочарования, когда ожидания ни к чему не приводят, должны стать тем более очевидными, чем сильнее наша надежда на нормальный ход событий" И далее: "Объяснение нарушения не может быть оставлено на волю случая: необходимо показать, что это нарушение имеет свой собственный порядок, так сказать, вторичную нормальность. Таким образом, вопрос, как объясняются и как обходятся несчастья, содержит значительный критический потенциал — критический не в смысле призыва к отрицанию общества, подверженного несчастьям, а критического в смысле обострения обычно неочевидной способности проводить отличия. Дело заключается скорее в том, что мы можем познать нормальные процессы нашего общества, изучая, как общество пытается осмыслить свои неудачи в форме риска". Риск является обратной стороной нормальной формы и "только при обращении к обратной стороне нормальной формы мы и можем распознать ее как форму".

Луман продолжает рассуждать следующим образом: "Как мы понимаем наше общество, если превращаем понятие риска, бывшего когда-то актуальным лишь для некоторых групп, подвергавших себя особой опасности, в универсальную проблему, неизбежную и не поддающуюся решению? Что теперь становится необходимым?.. Как общество при нормальном ходе выполнения своих операций справляется с будущим, в котором не вырисовывается ничего определенного, а только более или менее вероятное или невероятное?"

Характерной чертой постсовременного общества, по Луману, является не столько потребность создания условий стабильного существования, сколько интерес к крайним, даже невероятным альтернативам, разрушающим условия для общественного консенсуса. Поведение, ориентированное на такие случайности и принятие таких альтернатив, является противоречивым. "Все усилия основать решения на рациональном подсчете не только остаются безуспешными, но в конечном счете также подрывают требования метода и процедур рациональности".

Луман утверждает, что принимаемые решения в современном рисковом обществе всегда связаны с рисковыми последствиями, по поводу которых принимаются решения, также порождающие риски. Возникает серия разветвленных решений или "дерево решений", накапливающее риски. В процессах накопления эффектов принятия решений, в долговременных последствиях решений, не поддающихся сегодня вычислению, в сверхсложных и посему не просматриваемых причинных связях, существуют условия, которые могут содержать значительные потери или опасности и без привязки к конкретным решениям.

Луман предлагает подойти к понятию риска через понятие "порог бедствия". Результаты подсчета риска можно принимать, если вообще можно, только не переступая порог, за которым риск мог бы трактоваться как бедствие. Причем необходимо принимать в расчет, что порог бедствия будет расположен на самых разных уровнях в зависимости от характера вовлеченности в риск: в качестве субъекта принятия решения или в качестве объекта, вынужденного выполнять рисковые решения.

Следует отметить, что восприятие риска и его "принятие" являются не психологическими, но социальными проблемами: человек поступает в соответствии с ожиданиями, предъявляемыми к нему его постоянной референтной группой. В современном обществе на первый план выдвигаются вопросы о том, кто решает, и должен или нет (и в каком материальном и временном контексте) риск приниматься в расчет. Таким образом, к вопросам о восприятии риска и его оценке добавляется проблема "выбора рисков", которая контролируется социальными факторами.

Одна из известных концепций общества риска принадлежит У. Беку. Согласно Беку, риск — это не исключительный случай, не "последствие" и не "побочный продукт" процессов общественной жизни. Риски постоянно производятся обществом, причем это производство легитимное, осуществляемое во всех сферах жизнедеятельности общества — экономической, политической, социальной.

Риск, полагает Бек, может быть определен как систематическое взаимодействие общества с угрозами и опасностями, индуцируемыми и производимыми процессом модернизации как таковым. Эти риски, в отличие от опасностей прошлых эпох, суть следствия угрожающей мощи модернизации и порождаемых ею неуверенности и страха. "Общество риска" — это фактически новая парадигма общественного развития. Ее суть в том, что господствовавшая в индустриальном обществе "позитивная" логика общественного производства, заключавшаяся в накоплении и распределении богатства, все более перекрывается (вытесняется) "негативной'" логикой производства и распространения рисков. В конечном счете расширяющееся производство рисков подрывает сам принцип рыночного хозяйства и частной собственности, поскольку происходят систематическое обесценение и экспроприация произведенного общественного богатства. Расширяющееся производство рисков угрожает также фундаментальным основам рационального поведения общества и индивида — науке и демократии.

Не менее важно, что одни страны, общности или социальные группы, согласно данной теории, только извлекают прибыль из производства рисков и пользуются производимыми благами, другие же — подвергаются воздействию рисков.

Согласно Беку, производство рисков в конечном счете поражает и тех, кто наживался на нем или же считал себя от них застрахованным. Отсюда следует вывод: производство рисков — мощный фактор изменения социальной структуры общества, перестройки его по критерию степени подверженности рискам. Это, в свою очередь, означает, что в обществе складывается новая расстановка политических сил, в основе которой лежит борьба за определение, что рискогенно (опасно) и что — нет.

Наконец, обратим внимание на следующие положения теории Бека. Во-первых, это пересмотр основополагающей "нормативной модели общества". Если нормативным идеалом прошлых эпох было равенство, то нормативный идеал общества риска — безопасность. Социальный проект общества приобретает отчетливо негативный и защитный характер. Не достижение "хорошего", как ранее, а предотвращение "наихудшего". Иными словами, система ценностей "неравноправного общества" замещается системой ценностей "небезопасного общества", а ориентация на удовлетворение новых потребностей — ориентацией на их самоограничение.

Во-вторых, в обществе риска возникают новые социальные силы, разрушающие старые социальные перегородки. Бек полагает, что это будут общности "жертв рисков", а их солидарность на почве неуверенности и страха может порождать мощные политические

силы.

В-третьих, общество риска социально и политически нестабильно. Постоянное напряжение и боязнь опасностей раскачивают политический маятник от всеобщей опасности и цинизма до непредсказуемых политических действий.

7.2.2

Социальная защита в контексте теории рисков

С позиции социологической теории рисков социальная защита может быть определена как защита от социальных рисков путем комплексного содействия человеку со стороны государства, институтов гражданского общества в решении различных проблем на протяжении всей его жизни.

Соответственно содержание социальной защиты как направления социальной политики и связанные с нею проблемы раскрываются рядом понятий и показателей.

Социальный риск — это мера ожидаемого последствия определенного явления, наступление которого содержит вероятность потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.

Оценка риска — определение вероятности причинения вреда, тяжести последствий; производится путем выявления факторов риска, их интенсивности, величины ущерба. Под фактором риска понимается источник опасности, потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека. Схема оценки факторов риска включает их ранжирование на основе качественных и количественных сопоставлений, для чего необходимы как минимум натуральные показатели, характеризующие опасность.

Интенсивность риска — это вероятность (частота) реализации опасности для заданного промежутка времени, т.е. число рассматриваемых случаев (например, гибели, заболеваний) в единицу времени, отнесенное к численности когорты. Величина ущерба характеризуется перечнем результирующих показателей, которые можно сгруппировать как социальные и экономические.

Социальные показатели ущерба — это показатели смертности либо последствий, вызывающих ограничения жизнедеятельности человека, приводящие к полной или частичной потере возможности осуществлять самообслуживание, обучение, трудовую деятельность, передвижение, ориентацию, общение, контроль за своим поведением по состоянию здоровья и (или) социально-экономическим обстоятельствам.

Экономические показатели ущерба — это вынужденные затраты человека, семьи, общества на компенсацию последствий реализации опасности, обусловленной социальным риском. Социальные показатели помогают оценить уровень социальной защищенности людей, а экономические — позволяют сопоставить уровни и значимость риска, возможности минимизации ущерба от него.

Итак, известны разные сферы, в которых общество сталкивается с социальными рисками: индивидуальными, политическими, природными и т.д. Социальная защита в этом контексте — возможное направление решения этих проблем.

В своей известной работе "Новый социальный вопрос" П. Розанваллон, анализируя успехи и ошибки концепции государства всеобщего благосостояния, которое он квалифицирует как государство социального страхования, отмечает, что источником первоначальной силы идеи социального страхования являлся ее синтетический характер: она позволяла подходить с единых позиций к широкому кругу социальных проблем, сводя их к общей категории риска. Болезнь и безработицу можно было одинаково расценивать как несчастные случаи. Даже старость попадала в эту категорию — с точки зрения потери трудового дохода.

На рубеже XX и XXI вв. унифицированное понимание риска перестает быть функциональным и объяснительным в сфере осуществления задач обеспечения социальной стабильности и решения социальных проблем. Так, упрощенные различия между больными или инвалидами и здоровыми людьми, работающими и безработными, ведущими активную трудовую деятельность и пенсионерами предполагали, по существу, что все эти люди сталкивались с рисками одинакового происхождения. Лежащий в основе государства всеобщего благосостояния принцип справедливости и солидарности опирался на идею, что различного рода риски распространяются на все население и по своей природе являются следствием случайного стечения обстоятельств.

Розанваллон полагает, что в наше время все обстоит иначе. Социальные проблемы теперь не ограничиваются исключительно восприятием на уровне риска. Выпадение из экономически активного населения (длительная безработица) часто уже затрагивает интересы многих людей. Поэтому при анализе "социальных аварий" вместо подхода с позиции случайности приходится обращаться к более детерминистскому подходу, когда дело идет к тому, что все население может оказаться в какой-то момент за пределами страхового поля.

Например, проблема "зависимости", затрагивающая в настоящее время растущее число престарелых граждан, лиц пожилого возраста, постоянно нуждающихся в помощи, среди которых можно выделить людей, нуждающихся в помощи ежедневно, нуждающихся в помощи еженедельно, а также от случая к случаю. И число таких людей в европейских странах значительно. Можно ли все это рассматривать как риск? — спрашивает автор. Скорее всего, нет! Зависимость от физических недостатков или болезни явно не относится к разряду явлений, обусловленных случайными обстоятельствами, за исключением зависимости молодых людей, ставших инвалидами. Если заботиться о находящихся в зависимом положении, то это нужно делать на основе обязательств, включенных в общенациональную систему взаимопомощи. Между тем социальное страхование мало подходит для решения этой проблемы.

В наше время ключевая концепция социальной политики строится не столько вокруг понятия "риск", сколько вокруг понятия "неустойчивость". Тем не менее понятие риска остается важным. Меняется его содержание. Теперь все более серьезной проблемой становятся риски катастрофы: природные риски (наводнения, землетрясения), крупные техногенные аварии, случаи нанесения серьезного ущерба окружающей среде. Все они несут опасность не отдельным индивидам, а значительной части населения, иногда даже нации в целом. В силу этого их социализация, на которой основано страхование, применена быть не может. Это стало особенно очевидно, когда понадобилось найти адекватное обоснование для выплаты компенсаций жертвам катастроф. В течение длительного времени к данному вопросу подходили исключительно с позиций вспомоществования, государству приходилось изыскивать срочную помощь, но при этом не было выработано никакой правовой нормы, на которую могли бы ссылаться пострадавшие. То есть назначение компенсационных пособий опиралось на благотворительность, а не на право.

Лишь принятый в 1982 г. во Франции закон о выплате компенсаций пострадавшим от природных катастроф несколько изменил ситуацию, так как появился своеобразный гибрид из понятий солидарности и страхования. Созданный на базе этого закона механизм исходит из принципа страхования, поскольку опирается на индивидуальные отчисления взносов в фонд страхования, и одновременно в нем продолжает действовать логика солидарности, присущая модели государства всеобщего благосостояния. Предоставление пособий, после принятия государством определенных мер. осуществляется в равных размерах, независимо от видов и степени риска и поступающих взносов. (Например, если принцип страхования вполне обоснованно применяется к жителям территорий, подверженными затоплению во время наводнений, то для населения, проживающего на территории, которой наводнение не угрожает, уплата взносов в соответствующий страховой фонд представляется вкладом, осуществляемым на чисто солидаристской основе.)

В подобных ситуациях существующая система социальной защиты заведомо демонстрирует свою ограниченность, особенно на фоне возрастающего риска техногенных катастроф. Становясь все более серьезным, названный риск требует нового подхода к общественным взаимосвязям, он радикально меняет восприятие людей, имеющих общую судьбу. Скажем, перед угрозой аварий на ядерных установках все барьеры и различия между людьми исчезают, и чувство солидарности берет верх над любыми разногласиями. А с другой стороны, в наших обществах вновь усиливается чувство индивидуальной ответственности.

Розанваллон цитирует высказывание известного юриста XIX в. Салейеса: "Современная жизнь более, чем когда-либо становится рискованной... Проблема состоит не в том, чтобы наказать виноватого, а в том, чтобы понять, кто должен покрывать нанесенный ущерб — тот, кто явился его причиной, или тот, кто стал его жертвой. В данном случае речь идет не о наказании, а о социальной стороне дела. Говоря по существу, это не вопрос ответственности, а вопрос рисков", — и подчеркивает, что к этому сводится и смысл принятого в 1898 г. во Франции первого закона о несчастных случаях на производстве, сохраняющего во многом свою актуальность и в наше время. Например, при подходе к несчастным случаям во время лечения в медицинских учреждениях.

Однако, отмечает Розанваллон, сегодня все чаще проявляется и противоположный подход, который можно назвать американским, когда на все лады ругают "безответственное" общество, призывая граждан ни на кого не надеяться и брать защиту своих интересов в собственные руки. Даже в сфере политики, хотя это совершенно особая сфера, мы наблюдаем сходный процесс возврата к индивидуальной ответственности. Неэффективность традиционного механизма компенсации особенно очевидна в связи с несчастными случаями, сопровождающимися большим числом пострадавших. При несчастных случаях, где пострадавшим является отдельный человек, существующая во Франции система социализации, созданная на базе законов о несчастных случаях на производстве (1898) и несчастных случаях с пешеходами (1985), действует вполне удовлетворительно. Однако несчастные случаи, охватывающие большие группы населения, явно требуют совсем иных механизмов возмещения. В частности, исходя именно из этого на основе закона от 31 декабря 1991 г. во Франции был создан специальный фонд компенсационных выплат зараженным вирусом СПИД, больным гемофилией и инфицированным при переливании крови.

Таким образом, согласно Розанваллону, классическое понятие риска, которое было положено в основу здания государства всеобщего благосостояния, в силу названных причин теряет свой унифицирующий характер. Возросший риск техногенных катастроф, с одной стороны, и возвращение к индивидуальной ответственности, с другой, ведут к тому, что его прежнее общее понимание обессмысливается. Схема социализации ответственности посредством страхования продолжает действовать. Например, в последнее время во Франции вьщвигалось несколько проектов закона о страховании медицинских рисков. Вне зависимости от возможных причин и тяжести последствий их пытаются по-прежнему трактовать как риски социальные, применяя ту же схему выплаты компенсаций, что и при несчастных случаях на производстве.

Чтобы полнее представить всю сложность современных проблем социального обеспечения, следует также обратить внимание на еще одно обстоятельство — изменение наших представлений о социальной незащищенности. Если раньше людей больше беспокоила потеря дохода, то сегодня, хотя экономическая нестабильность, связанная с неустойчивостью занятости, остается весьма серьезной проблемой, ситуация изменилась ввиду появления новых причин незащищенности: роста преступности в городах, распада семей, международных конфликтов и т.д. И здесь прежде всего требуется вмешательство государства как такового, а не государства всеобщего благосостояния: между социальной защитой и личной безопасностью возникает новый вид связей, устанавливающий и новый тип взаимоотношений между отдельными гражданами и государством.

7.3

Нуждаемость как социальная проблема

Этот параграф посвящен проблеме нуждаемости. Кого сегодня можно отнести к числу нуждающихся? Какие виды нуждаемости существуют? Как соотносятся нуждаемость и такая острая социальная проблема, как бедность?

7.3.1

Понятие нуждаемости

Очевидно, что в условиях экономического спада всеобщая социальная защита населения от снижения уровня жизни невозможна. Правильнее говорить о социальной поддержке отдельных слоев и групп населения, наиболее в ней нуждающихся.

В сложившейся практике социально уязвимыми считаются: семьи с низким денежным доходом на члена семьи (чаще всего это многодетные семьи); семьи, потерявшие кормильца; матери, воспитывающие детей в одиночку; инвалиды; престарелые; пенсионеры, получающие недостаточное пособие; студенты, живущие на стипендию; безработные; лица, пострадавшие от стихийных бедствий, политических и социальных конфликтов; незаконного преследования. В ряде случаев к социально уязвимым слоям относят детей. Все эти люди нуждаются в социальной поддержке со стороны общества, властей, правительства.

Социальная поддержка может проявляться в самых разнообразных формах: в виде денежной помощи; предоставления материальных благ, бесплатного питания, приюта, крова; оказания медицинской, юридической, психологической помощи; покровительства, опекунства, усыновления.

Не существует людей, свободных от потребностей и желаний. Любой человек нуждается в чем-то, в тех или иных благах и услугах. И естественно, далеко не все свои потребности человек может удовлетворить, учитывая как материальные, так и социальные, психологические факторы.

Например, если у человека потребность в денежном кредите на покупку оборудования для предприятия, средствах на приобретение нового автомобиля, отдыхе в высококлассном международном отеле, наконец, в дополнительном образовании и пр., следует ли относить его к разряду нуждающихся? Можно говорить об абсолютной, относительной и субъективной нуждаемости. Причем нуждаемость в широком смысле слова может принимать и нематериальные формы, точнее относиться к нематериальным сферам жизни общества. Человек может испытывать потребности на уровне нереализованности своих творческих возможностей, карьерного роста, устройства личной жизни, семьи и ощущать себя в этих сферах нуждающимся.

В этом более широком смысле любой член общества, любой гражданин может быть отнесен к какой-либо группе нуждающихся, определен как нуждающийся. Однако в контексте социальной защиты как направления социальной политики, особенно политики государства, прежде всего должны решаться задачи преодоления различных вариантов материальной нуждаемости, недостаточности удовлетворения таких потребностей человека (в пище, одежде, ночлеге, лечении), которые непосредственно связаны с перспективами его существования. Именно это входит в первоочередные, непосредственные задачи социальной защиты. Что же касается нуждаемости в широком понимании этого слова как удовлетворения потребностей человека во всем их масштабе, то решение этой задачи во многом ложится на плечи самого индивида, что, впрочем, не снижает зависимости от уровня экономического развития государства в целом, т.е. это комплексная задача, требующая участия как самого человека, так и общества в целом. Государство всеобщего благосостояния (подробно рассмотренное нами в гл. 4) ставило перед собой цель удовлетворения потребностей членов общества на достаточно высоком уровне. Поэтому, безусловно, в рамках разработки социальной политики не следует отказываться от решения более масштабных задач, сводя их к насущным проблемам преодоления черты бедности. Однако любая социальная программа должна соотноситься с реальной социально-экономической ситуацией, социальными и экономическими реалиями, в которых живет страна и ее население.

7.3.2

Бедность как социальный индикатор. Измерение бедности

В социальной экономике и социологии различают понятия "бедность" и "нуждаемость", хотя границы между ними относительны. Бедность можно определить как редуцированную нуждаемость.

В современном обществе бедность рассматривается как важнейший социальный индикатор, показывающий уровень социально-экономического развития государства.

Социальная защита как направление социальной политики государства, сфера деятельности государственных институтов занимается решением проблемы бедности, что неизбежно требует (наряду с разработкой программ и методов решения данной проблемы) серьезных финансовых вложений. Существуют различные виды поддержки нуждающегося населения. О некоторых из них мы уже говорили выше (см. гл. 5). Но прежде всего работа в этой области связана с разработкой критериев и оценкой пределов социального феномена бедности. Социальная защита — не безадресная всеобщая благотворительность. Необходимы строгие критерии и методы оценки, статистические исследования, правовые обоснования, предваряющие конкретные действия, направленные на социальную поддержку бедных слоев населения.

Известны подходы к определению бедности, разработаны типологии и классификации. На протяжении полутора веков социологи, экономисты, демографы спорят о разграничении абсолютной и относительной бедности. На этой шкале понятий бедность — это категория, отражающая абсолютный (на основе прожиточного минимума) или относительный (как отставание от достигнутого в обществе стандарта потребления) уровень удовлетворения минимальных жизненных стандартов.

Существование различных стандартов потребления и методик определения минимальных стандартов в разных странах делает затруднительным сравнение абсолютной бедности, поэтому различные группы населения сравнивают по определенной шкале их доходов, т.е. относительной бедности. Например, канадская статистика выделяет низкодоходные семьи, живущие в бедности, на основе до ли расходов на питание, одежду, жилье в совокупном доходе семьи: во второй половине 1980-х гг. в таких семьях доля этих расходов превышала 58,5%, что на 20% выше, чем в семьях со средним достатком.

В то же время Программа развития ООН во второй половине 1990-х гг. стала использовать для международных сопоставлений шкалу Всемирного банка — ППC (паритет покупательной способности) в долл. США (в ценах 1990 г.) в день на одного человека. Так, для стран Карибского бассейна черта бедности принята на уровне 2 долл. в день, для стран Восточной Европы и государств СНГ - 4 долл.

Сравнение относительного уровня бедности в различных странах может проводиться также на основе медианного дохода, делящего все население на две равные группы. Такие исследования проводил М. Оршанский (США), предложивший множитель, основанный на зависимости между ростом доходов и снижением коэффициента Энгеля для питания и использовавшийся в практике США в 1970-х — 1980-х гг. Для группы менее развитых стран, к которым относятся в Европе и страны с переходной экономикой, берут для оценки бедности уровень в 60% медианного дохода в качестве границы. По такой оценке в Российской Федерации высокая доля бедности. Оценка в 50% показывает, что относительный уровень бедности в наиболее развитых европейских странах значительно ниже, чем в США и Канаде; например, в Швеции и Нидерландах он составляет всего 3%. В Российской Федерации высокий уровень бедности сочетается с большим разрывом в доходах между бедными и богатыми. Этот разрыв как соотношение доходов 20% самых бедных и самых богатых в стране используется Программой развития ООН для усовершенствования индекса развития человеческого потенциала: вычисляется соответствующий коэффициент, который корректирует указанный индекс в сторону понижения или повышения, что применительно как для развивающихся, так и для промышленно развитых стран. Например, Бельгия и Германия улучшают свой результат, а Канада и Швейцария ухудшают. Подобная информация о бедности среди населения имеется по 55 странам (1994).

Важное значение для понимания причин и природы феномена бедности имеют внеэкономические аспекты бедности, которые включают основные человеческие потребности в самореализации, участии в жизни общества, чистом воздухе и здоровой окружающей среде, безопасности и свободе передвижения. Внеэкономические потребности можно измерять специально сконструированным индексом качества жизни, включающего все названные компоненты с соответствующими весами. Таким образом, можно определить долю населения, находящуюся ниже установленного уровня удовлетворения этих потребностей. В США на основе подобного подхода был создан интегральный показатель социального здоровья нации. В разных странах рассчитывается целый ряд индексов бедности, дающих ее различные характеристики:

прибавочно-разделительный индекс, в котором удельные веса разных по доходам групп в общей численности населения представлены в виде коэффициентов, позволяет дать как качественную, так и количественную оценку изменений уровня бедности среди групп населения по отношению к глобальной бедности; индекс Раулса отражает положение только самой бедной семьи; другие индексы отражают пропорциональную недостаточность доходов бедных, суммарный недостаток доходов, недостающую до черты бедности часть доходов и т.п.

7.3.3

Черта бедности. Методы расчета

Существует уровень доходов, ниже которого невозможно удовлетворение минимальных потребностей человека. Этот предельный уровень принято называть чертой бедности. Безусловно, этот показатель можно причислить к числу относительных показателей, поскольку величина его варьируется в разных пределах в зависимости от особенностей социально-экономической ситуации и др. Известны различные способы и методики исчисления черты бедности.

В некоторых странах для определения черты бедности используют уровень официально установленной минимальной заработной платы. Часто используют сравнение со среднедушевым доходом, уровнем потребления, а также рассматривают долю семейного бюджета, приходящуюся на питание или потребление калорий.

В мировой практике известно несколько методов определения черты бедности:

• статистический, когда в качестве бедных рассматриваются или 10—20% населения в общем ряду его распределения по размерам получаемых душевых доходов, или часть этого ряда;

• нормативный (по нормам питания и иным стандартам минимального потребительского набора), иначе — минимальной потребительской корзины;

• метод лишений, рассчитывающий недопотребление важнейших продуктов и товаров;

• стратификационный, когда к бедным относятся люди, априорно ограниченные в возможностях самообеспечения (старики, инвалиды, члены неполных и многодетных семей, дети без родителей, безработные, иммигранты и т.п.);

• эвристический, выявляющий исходя из оценок общественного мнения или с позиций самого респондента достаточный или недостаточный уровень жизни;

• экономический, определяющий категорию бедных ресурсными возможностями государства, направленными им на поддержание их материальной обеспеченности.

Для выработки единого подхода к определению черты бедности некоторые ученые предлагают выделять два компонента: абсолютный (единый для всех) и относительный (специфичный для каждой из стран). Например, семья, живущая по канадским меркам в нищете, в странах третьего мира рассматривалась бы как вполне зажиточная. То, что в Канаде может быть принято за черту бедности, в странах третьего мира для значительной части населения является труднодостижимым уровнем благополучия.

Английский социолог П. Таусенд предложил следующий подход к определению черты бедности. Индивидов, семьи, социальные группы населения можно считать бедными, если они не имеют ресурсов для участия в общественной жизни, поддержания типов диеты, условий жизни, труда и отдыха, которые являются обычными или, по крайней мере, широко принятыми в обществе, в котором они живут. Их ресурсы значительно ниже того, что имеет средний индивид или средняя семья, вследствие чего они исключены из обычного стиля жизни, общепринятых моделей поведения, привычек и типов деятельности.

Впервые официальный показатель бедности был разработан Управлением социального обеспечения федерального правительства США в 1964 г. Согласно формуле М. Оршанского, достаточно было посчитать минимальные затраты на питание и утроить их (поскольку в среднем американцы расходовали в тот период треть своего бюджета на питание).

В Канаде официальные статистические данные о черте бедности определяются "отсечением низкого дохода". Средняя канадская семья тратит на предметы первой необходимости (питание, одежду и жилье) около 38,5% своего совокупного дохода. Низкий доход отсекается на уровне 58,5%; семья, у которой на предметы первой необходимости уходит более 58,5% дохода, считается живущей в нищете. В Канаде определяется не одна черта бедности, а несколько, каждая из которых отражает как место проживания, так и размер

семьи.

В Голландии в 1983 г. было проведено исследование по установлению объективной и субъективной черты бедности. Принято было считать, что субъективная черта бедности — минимальный размер дохода (по мнению рядового потребителя), а объективная связана с размером и составом домохозяйства. По ответам респондентов был исчислен средний геометрический уровень, определивший черту бедности.

В СССР считалось, что все граждане достаточно социально защищены, и не принималось никаких специальных мер по социальным гарантиям; о черте бедности не могло быть и речи по идеологическим соображениям. Однако переход к рыночной экономике потребовал иных оценок. Еще до распада Советского Союза Министерство труда СССР разрабатывало натурально-вещественную структуру минимального бюджета, включавшую более 300 видов потребительских благ и услуг, объединенных в 17 потребительских корзин и 14 товарных групп.

В Российской Федерации принят нормативный метод оценки бедности. Основываясь на этом методе, Госкомстат России следующим образом определяет состав населения, живущего за чертой бедности (по данным 1999 г. в процентном отношении от общей численности россиян:

дети в возрасте до 15 лет — 25%;

молодежь от 16 до 30 лет — 20,5%;

трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54—59 лет — 40%;

лица пенсионного возраста свыше 55—60 лет — 14,5%.

7.3.4

Механизмы определения нуждаемости в России

В России для расчета помощи нуждающимся используются категории "прожиточный минимум" и "потребительская корзина".

"Социальная энциклопедия" определяет прожиточный минимум как стоимостную оценку суммарного потребления (бюджета) человека или семьи, определяющую черту бедности или нищеты. В свою очередь словарь "Социальная политика, уровень и качество жизни" (2001) квалифицирует прожиточный минимум как стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.

Таким образом, определение прожиточного минимума включает в себя понятие потребительской корзины. Рассмотрим его более подробно. Потребительская корзина — это набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, удовлетворяющих необходимые и разумные потребности человека на различных уровнях (физиологическом, минимальном, достаточном, рациональном, фактическом и т.д.). Часто при определении понятия потребительской корзины акцент делается на минимально допустимом уровне потребления, соответственно потребительская корзина понимается как минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности.

Потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Указанные методические рекомендации утверждаются Правительством Российской Федерации.

Потребительская корзина в целом по Российской Федерации устанавливается Федеральным законом. В субъектах Российской Федерации потребительские корзины устанавливаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они разрабатываются с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения с обязательными заключениями экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

По оценке министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабова, стоимость потребительской корзины при расчете ее по действующей методике увеличится к 2007 г. на 54%. При этом рост стоимости потребительской корзины относительно роста доходов составит для работающих граждан 8,6%, а для пенсионеров — 20%. Средний размер пенсии к 2007 г. должен увеличиться на 85%. Таким образом, с учетом переоценки стоимости потребительской корзины для пенсионеров к 2007 г. планируется выйти на уровень 1997 г. по соотношению средней пенсии и средней стоимости потребительской корзины.

Прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для:

- оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ;

- обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера - оплаты труда и минимального размера пенсии по старости;

- определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат;

- формирования федерального бюджета.

Прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации предназначается для:

- оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта Российской Федерации при разработке и реализации региональных социальных программ;

- оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам;

- формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.

Как же определяется величина прожиточного минимума? В целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации она рассчитывается ежеквартально на основании потребительской корзины и данных Государственного комитета Российской Федерации по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Прожиточный минимум на ГУ квартал 2003 г. был принят Правительством Российской Федерации на уровне 2143 руб. на душу населения. В том числе для работающего — 2341 руб., пенсионера — 1625 руб. и для ребенка — 2113 руб.

При этом численность населения, имеющего среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, установленной в целом по России (малоимущего населения), в IV квартале 2003 г. составила 23,1 млн. человек (16,2% от общей численности населения страны). Реальные располагаемые денежные доходы населения в январе 2004 г. по сравнению с январем 2003 г. увеличились на 16,5%.

7.4

Организация социальной защиты населения

7.4.1

Основные направления и принципы государственной политики социальной защиты

Социальная защита как сфера деятельности государства предполагает систему направлений и отраслей своей реализации. Какие направления социальной защиты существуют, что приоритетно в деятельности органов социальной защиты, каким группам населения оказывается социальная помощь?

Основные направления государственной политики социальной защиты населения включают:

• социальную защиту детей, детства и отрочества, которая должна быть ориентирована на создание условий жизни и развития детей, позволяющих всем детям, независимо от того, в какой семье они родились и живут, иметь наилучшие возможности для сохранения здоровья, материального благополучия, свободного доступного образования, дошкольного и школьного воспитания, духовного развития, реализации своих способностей;

• социальную защиту трудоспособного населения, предусматривающую создание условий для обеспечения баланса прав, обязанностей и интересов граждан, когда человек сможет в полной мере реализовать способность к экономической самостоятельности, при этом не ущемляя интересы сограждан и участвуя в социальном вспомоществовании нуждающимся;

• социальную защиту нетрудоспособных граждан, предусматривающую гуманизацию всех сфер жизни этих людей. Никто из них не должен ощущать себя лишним человеком, обременяющим близких, общество; необходимо содействовать и создавать условия для участия таких людей в экономическом, политическом, культурном развитии общества, нетрудоспособные граждане должны пользоваться всеми общественными благами и по возможности их приумножать. Ведущая роль в решении проблем этих граждан принадлежит социальному обслуживанию и пенсионному обеспечению, которые в России нуждаются в проведении серьезных изменений;

• социальную защиту семьи, которая должна предусматривать меры, обеспечивающие эффективную профилактику социальных рисков, препятствующих: сохранению института семьи; созданию и сохранению семьи; реализации мер по обеспечению трудящихся с семейными обязанностями такими условиями занятости, которые позволяли бы им совмещать профессиональные и семейные обязанности; развитию и оказанию содействия государственных и иных форм собственности учреждениям и службам по уходу за детьми и помощи семье; обеспечению каждой женщине права на возможно широкий спектр услуг в области планирования семьи; мерам по снижению материнской и детской смертности; предоставлению женщинам права на отпуск по беременности и родам; предоставлению отпуска по уходу за ребенком матери или отцу (опекуну) либо по усмотрению семьи другому родственнику, фактически осуществляющему уход за ребенком; выплате пособий по уходу за ребенком, по беременности и родам; развитию семейного досуга и отдыха.

Выделяются два основных принципа выявления нуждающихся в государственной социальной поддержке — адресный и категориальный.

Исторически первым был так называемый категориальный подход, при котором нуждающимися признавались те или иные категории лиц. Этот подход имел право на существование, в первую очередь в плановой экономике и в тоталитарных обществах, где по определению пенсия была ниже заработной платы. При отсутствии возможностей зарабатывания средств (отсутствие фондового рынка, реального рынка сбережений и т.п.) это автоматически означало, что средний пенсионер всегда будет беднее среднего работающего.

Множественность источников дохода населения в рыночной экономике привела к появлению адресного подхода при решении вопроса об оказании государственной социальной поддержки. В этом случае осуществляется проверка реальных доходов и активов домохозяйства (гражданина), которое претендует на социальную поддержку за счет средств государственного бюджета, пусть даже и относящегося к группе категориального риска. Этот подход можно было бы считать идеальным, но, к сожалению, во многих случаях администативно-управленческие расходы на проверку нуждаемости превосходят экономию средств бюджета от невключения домохозяйств с относительно высоким уровнем доходов в состав получателей государственной социальной помощи (см. об этом в гл. 9).

7.4.2

Программы социальной поддержки населения

Существуют многочисленные социальные программы, отличающиеся и по направлениям социальной защиты, и по регионам, и по источникам финансирования, и по иным факторам. Все они направлены на стабилизацию социально-экономической ситуации в обществе и решение наиболее острых социальных проблем, которые имеются в нем.

Социальные программы представляют собой вид правительственных программ для защиты граждан от различных экономических и социальных рисков и возможного ухудшения уровня и условий жизни. Они отражают степень активности вмешательства государства в жизнь общества и служат методом достижения определенного социального результата.

Первые законодательные акты относительно социальных программ в современном понимании были приняты в 1880-х гг. в Германии, в настоящее время подобные программы имеются в большинстве стран мира, хотя и очень отличаются по методам финансирования и управления, масштабам охвата различных слоев

населения и льготам.

Социальные программы можно условно разделить на три основных направления:

- программы социального благосостояния и обеспечения (так называемые программы - поддержки доходов населения);

- социально-демографические программы;

- программы в области социального здравоохранения.

Кроме того, во многих странах, прежде всего развивающихся, существуют специальные программы борьбы с бедностью, по-разному комбинирующие три указанных направления.

В большинстве развитых стран в зависимости от контингента, на который направлены меры, программы социальной поддержки бывают следующих основных видов:

• программы помощи инвалидам, престарелым и лицам, требующим ухода, основанные на механизме социального страхования. Все типы бенефициариев (льготополучателей) получают по ним 30—60% базовой заработной платы;

• программы медицинского ухода (помощи) — один из наиболее комплексных и дискуссионных видов программ социальной защиты и благосостояния. Развитие подобных программ в 1970-х гг. было связано с более быстрым ростом расходов на медицинскую помощь даже по сравнению с темпами инфляции;

• программы для безработных, пособия по которым обычно предусматриваются на уровне 50—75% от базовой заработной платы;

• программы семейных пособий и льгот, охватывающие лишь семьи с установленным (специфическим для каждой страны) минимумом детей;

• программы компенсаций пострадавшим и получившим увечье на производстве, по которым пострадавшие получают 50—75% от уровня действующей заработной платы, т.е. размер пособия автоматически индексируется с ростом заработной платы занятых;

• программы социального обеспечении старости, дополняющие или покрывающие существующую систему пенсионного страхования.

Все виды социальных программ могут выполнять следующие функции, которые на практике пересекаются, но обычно доминирует одна из них: развитие различных социальных общностей, семей и индивидов; обеспечение социальной защищенности определенных социально-экономических, социально-демографических или социально-доходных групп населения; оптимизация условий для благоприятного функционирования каких-либо социумов и, следовательно, общества в целом.

Наиболее обширные и радикальные социальные программы обычно связаны с социальной реформой, которую государство проводит на определенном этапе развития, либо реализуя объективную потребность, либо в связи с возникшим кризисом, как, например, в странах с переходной экономикой. Так, в США реформы социального здравоохранения и обеспечения в 1950-х гг. или решение проблем голода и нищеты отдельных групп и меньшинств в 1960-х гг. привели к принятию многочисленных государственных программ, часть которых действует до настоящего времени.

Страны с переходной экономикой для успешного осуществления социальных программ должны сочетать инновационные и стабилизирующие социальные технологии, поэтому примеры больших успехов и быстрого продвижения видны там, где удается добиться сбалансированности этих технологий; с другой стороны, высокая социальная цена перехода к рыночной экономике, например, в Болгарии, задержала реформирование системы социальной защиты населения в первой половине 1990-х гг.

Отечественные и зарубежные эксперты отмечают технологическую непроработанносгь многих социальных программ в Российской Федерации и их декларативный характер в отличие от технологий западных социальных программ, имеющих опережающий характер.

7.5

Зарубежный опыт социальной защиты: пример Канады*

В завершение главы вашему вниманию предлагается знакомство с западной системой социальной защиты. Мы уже затрагивали эти вопросы, говоря о западных моделях социальной политики. Теперь рассмотрим особенности канадской модели социальной защиты населения.

7.5.1

Система социального обеспечения населения в Канаде

В Канаде существует комплекс финансируемых и управляемых государством социальных служб и программ, которые составляют систему социального обеспечения: Social Security System, Social Safety Net. Корни этой системы уходят в индустриальное развитие страны середины XIX в. Но подлинное государство благосостояния было создано в Канаде лишь после социальных потрясений, вызванных двумя мировыми войнами и депрессией 1930-х гг. В период с конца 1920-х до 1960-х гг. были введены в действие государственные программы и службы помощи гражданам и их семьям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях: в случае болезни, увечья, инвалидности, старости, бедности и безработицы. В 1960-х — 1970-х гг. они продолжали развиваться в отдельных областях, но затем в 1980-х — 1990-х гг. последовал период сокращения государственных расходов. В связи с ростом государственного долга и бюджетного дефицита система социального обеспечения была реорганизована.

Создание государственной системы социального обеспечения в Канаде связано с Конституционным актом 1867 г., который определил сферы компетенции федерального правительства и правительств провинций. В то время проблемам социального обеспечения в центре уделялось мало внимания и считалось, что они должны быть в компетенции провинций. Рост социальных расходов опустошал бюджеты провинций, и постепенно федеральное правительство было вовлечено в финансирование помощи безработным, а затем и здравоохранения. Были внесены соответствующие поправки в Конституцию, разрешающие федеральному правительств) действовать в сферах юрисдикции провинций, относящихся к этим важным компонентам системы социального обеспечения. Однако распределение обязанностей между федеральным правительством и провинциями в области социального обеспечения никогда не было установленным окончательно, и канадская система социального обеспечения несет отпечаток постоянной борьбы вокруг этого вопроса.

События двух мировых войн и депрессии 1930-х гг. стали тяжелым испытанием для канадцев. Однако они привели к постепенному развитию системы социального обеспечения, гарантировавшей канадцам минимальный уровень жизни. К середине 1960-х гг. основные элементы системы социальной защиты были оформлены законодательно. Были приняты следующие законы: о страховании занятости (1935), о страховании по безработице (1940), о семейных пособиях (1944), об обеспечении старости (1951), о страховании больничной помощи и диагностических услуг (1957), Канадский и Квебекский пенсионные планы (1965), Канадский план помощи (1966) и Акт о медицинской помощи (1966).

Внимание к социальным проблемам не сводилось к принятию этих законодательных актов. В 1960-х гг. "вторая волна феминизма" привела к созданию Королевской комиссии по положению женщин. Женские проблемы продолжали привлекать внимание общественности и в последующие годы. Были установлены отпуска по беременности и родам, приняты решения для обеспечения справедливости в сфере занятости и оплаты труда, в области страхования занятости, пенсионной системы.

Принятая в 1982 г. Хартия прав и свобод провозглашала равенство женщин с мужчинами как фундаментальную основу канадского общества. В 1995 г. правительство Канады обязалось разработать и внедрить инструменты и методологию для проведения гендерного анализа. Чтобы обеспечить гендерное равенство, все действия правительства должны были по возможности рассматриваться с точки зрения потенциальных тендерных различий.

Взаимоотношения между федеральным и провинциальными правительствами играли важную роль в формировании системы социальной защиты в Канаде. Федеральные трансферты были эффективным средством вовлечения федерального правительства в сферы, подлежащие юрисдикции провинций (такие, как здравоохранение, профессиональное образование, социальное обеспечение). Однако увеличение стоимости этих программ привело в итоге к сокращению трансфертов и соответствующих национальных стандартов. В начале 1990-х гг. федеральное правительство Канады, озабоченное долговым и кредитным кризисами, начало сокращать социальные расходы. Провинции последовали этому примеру. Наметилась тенденция перемещения социальных расходов с федерального уровня на провинциальный, а с провинциального на муниципальный.

В дополнение к передаче ответственности на более низкие уровни власти появилась также тенденция передачи некоторых социальных услуг в ведение благотворительных организаций и частных фирм (например, уход на дому, частные клиники, частные детские сады). Канада, как и большинство западных стран, адаптируется к условиям глобальной экономики путем уменьшения общих налогов, ограничения вмешательства правительства в рыночные механизмы, приватизации социальных услуг и предприятий коммунального хозяйства, снижения экологических стандартов. Эти обстоятельства помогают понять современное состояние системы социальной защиты в Канаде.

Значение всесторонней государственной стратегии социальной защиты невозможно переоценить. Тяжелые экономические условия и скудость социального обеспечения сказываются на взаимоотношениях людей. Высокий уровень безработицы, бедность и социальная эксклюзия оказывают пагубное воздействие на социальную солидарность. Экономическое неравенство также негативно влияет на здоровье людей. Не так давно проведенное в Канаде исследование показало, что экономические и социальные условия жизни канадцев имеют большее влияние на сердечные заболевания, чем диета, физическая активность или курение. Было установлено, что низкие доходы и связанное с этим исключение людей из полноценного участия в жизни общества вызывают сердечно-сосудистые заболевания. Чувство неуверенности и потеря контроля над принятием жизненно важных решений порождают высокий уровень стресса. Считается, что хронический стресс прямо увеличивает уровень преждевременной смертности через заболевания иммунной и нейроэндокринной систем и косвенно через негативную поведенческую реакцию — курение, злоупотребление алкоголем и насилие. Экономическое развитие и здоровье населения зависят от доступности производительного труда, равенства, экономической и социальной справедливости. Перераспределение ресурсов в пользу бедных совершенствует экономику в целом и способствует социальной сплоченности, а также умственному и психическому здоровью населения.

7.5.2

Организация социальной помощи в Канаде

Программы социальной помощи в Канаде различаются по провинциям и территориям. Типы программ и услуг изменялись с течением времени.

В XIX в. нуждающиеся канадские граждане и семьи получали помощь от родственников, церкви, частных благотворителей или экстренную "общественную" помощь со стороны местных властей. Эта помощь предоставлялась в небольшом объеме и лишь тем, кого признавали "заслуживающим" ее. В то время было принято считать, что бедность является в основном следствием лени и личных недостатков людей. Государство редко предоставляло денежную помощь, обычно это была поддержка "в натуральной форме" в виде продуктов питания и одежды.

Как мы уже говорили, вмешательство правительства в дела социального обеспечения было минимальным, но по мере того как порожденные индустриальным капитализмом социальные проблемы усугублялись, все больше людей нуждались в поддержке. Только после двух мировых войн и депрессии 1930-х гг. отношение к бедности начало кардинально меняться. Сами масштабы бедности заставили общественность понять, что эти социальные проблемы коренятся в структуре общества, а не в одних только личных недостатках людей. Эти изменения помогли проложить путь к постепенному увеличению участия государства в социальном обеспечении своих граждан.

В течение первой половины XX в. был учрежден ряд социальных программ и служб. К 1920-м гг. большинство провинций ввело пособия для одиноких матерей, признав, что без кормильца семья уязвима для бедности. В течение последующих трех десятилетий было введено множество федеральных и провинциальных программ поддержки для отдельных групп нуждающихся людей — для пожилых, долговременных безработных, одиноких матерей и инвалидов. К 1960-м гг. стало ясно, что разрозненные, нескоординированные программы и услуги были неэффективны, так как некоторые люди и семьи не попадали в установленные категории для получения помощи. Чтобы объединить федеральные и.провинциальные программы, федеральное правительство ввело Канадский план помощи, предусматривавший новую систему распределения расходов между федеральным и провинциальными бюджетами. Она стала моделью организации социального обеспечения для Канады на последующие 30 лет.

Канадский план помощи (1966) объединил действовавшие программы в единую программу социальной помощи. Помимо финансовой помощи он предусматривал общественные работы, создание детских садов, организацию помощи на дому и целый ряд других услуг для нуждающихся. Финансирование делилось поровну между федеральным правительством и правительствами провинций. Провинции самостоятельно управляли своими программами социальной помощи, устанавливали виды и размер помощи, критерии для получения права на помощь, способы предоставления. Однако федеральное правительство установило национальные стандарты (правила) для провинций по использованию федеральных трансфертов, в соответствии с которыми провинции должны: оказывать социальную помощь "нуждающимся"; не вводить ограничения, связанные с местом жительства заявителей; установить процедуру подачи заявлений на помощь; не оказывать принуждение к работе в качестве условия предоставления помощи. По этому закону федеральное правительство покрывало 50% стоимости социальной помощи в провинциях независимо от ее размера. Такой порядок финансирования поощрял провинции содержать программы социальной помощи.

Принятие Канадского плана помощи было важной вехой в истории социального обеспечения. Социальная помощь стала доступна каждому, кто мог доказать свою нуждаемость. Финансирование помощи распределялось между провинциями, более широкому кругу людей стали доступны дополнительные услуги. Этот закон в какой-то степени стандартизировал предоставление услуг бедным по всей стране. Распределение расходов и установление национальных стандартов были характерными чертами короткого периода федерализма в Канаде.

В 1980-х гг. федеральное правительство столкнулось с финансовыми затруднениями при выполнении закона о помощи из-за высокого уровня безработицы и возросших в связи с этим расходов. В течение 1980-х гг. стоимость социальной помощи выросла более чем вдвое. Чтобы облегчить финансовое бремя, федеральное правительство в середине 1990-х гг. внесло изменения в Канадский план помощи. Оно ограничило свой вклад в социальную помощь в трех богатейших провинциях (Онтарио, Альберта и Британская Колумбия) 5% в год. Это привело к значительному увеличению социальных расходов в этих провинциях, они также начали ограничивать свои программы. Это стало началом конца недолговечного Канадского плана помощи.

В 1996 г. федеральное правительство учредило Канадский трансферт на здравоохранение и социальные услуги, который заменил собой Канадский план помощи и установленную программу финансирования (единый трансферт провинциям для компенсации расходов на здравоохранение и профессиональное образование). Трансферт состоит из комбинации денежных выплат и налогов. Федеральное правительство утверждает, что Канадский трансферт является политическим инструментом, позволяющим провинциям гибко расходовать деньги на различные социальные программы в соответствии с местными приоритетами. Но этот закон имеет и негативные стороны. В их числе: сокращение объема средств, выделяемых федеральным правительством провинциям; возможность возникновения конфликтов по поводу финансирования здравоохранения, образования и социальной помощи; отсутствие национального стандарта (за исключением условий предоставления помощи) и возможность увеличения различий между провинциями в предоставлении социальной помощи.

После введения Канадского трансферта большинство провинций изменило свои системы социальной помощи, что главным образом свелось к сокращению сумм, выделяемых на помощь, и ужесточению критериев ее предоставления. Одним из наиболее драматичных изменений является то, что социальная помощь больше не рассматривается как право, основанное на нуждаемости, что было записано в Канадском плане помощи. И хотя ранее провинциям запрещалось обязывать получателей помощи работать, теперь в большинстве провинций участие в общественных работах (обычно называемое workfare) или прохождение профессиональной подготовки являются условием предоставления помощи.

Организация помощи в провинциях сильно различается, как и размеры выплат и виды предоставляемых услуг. Общим для всех провинций является постепенное сокращение помощи. В целом по Канаде доля людей, получающих социальную помощь, несмотря на рост бедности, сократилась на 29% за период с 1993 по 2000 г. Самое значительное уменьшение числа получателей социальной помощи было в Северо-Западных территориях и в Альберте — около 70%. Меньше всего число получателей социальной помощи сократилось в Саскачеване (6,5%) и Ньюфаундленде (12,8%).

Эффективность социальных пособий для различных типов семей наглядно демонстрирует показатель соотношения размера полученной семьей помощи и границы бедности.

Самое низкое соотношение размера пособий и черты бедности у одиноких граждан трудоспособного возраста. И самое тяжелое положение у этой категории населения в Ньюфаундленде: в 1999 г. они получали лишь 9% от суммы, определенной как черта бедности. В целом по Канаде трудоспособные одиночки получают пособия ниже черты бедности, а в провинции Онтарио их пособия несколько выше 40%.

Социальные пособия для инвалидов также очень малы. Размер их в 1999 г. варьировался от 6899 долл. в провинции Нью-Брансуик до 11759 долл. в Онтарио. В шести из десяти провинций пособия были установлены на уровне 50—60% от черты бедности, в трех провинциях — Альберте, Нью-Брансуике и Манитобе — ниже 50%. В Альберте, одной из богатейших провинций Канады, пособия составляли лишь 42% от установленной черты бедности. Самые высокие пособия в Онтарио — 70% от черты бедности.

Размеры пособия для семейных пар с двумя детьми колебались в пределах от 15170 долл. в Нью-Брансуике до 18139 долл. в Онтарио. Самые низкие по отношению к черте бедности пособия семьям с двумя детьми были в Квебеке (48%). В большинстве провинций пособия составляли примерно 50% от черты бедности. Этот показатель был самым высоким на Острове Принца Эдуарда (62%) и в Саскачеване (60%). В большинстве провинций (6 из 10) установлен более высокий размер социальной помощи для неполных семей с ребенком по сравнению с рассмотренными выше типами домохозяйств.

Ни в одной из провинций он не опускался ниже половины установленной черты бедности, а в Ньюфаундленде составлял 70%.

Приведенные данные о размерах пособий в рамках социальной помощи показывают, что большинство пособий значительно ниже черты бедности. Более того, если сравнить число людей, живущих в бедности (5,2 млн. человек), с числом получателей социальной помощи (2,9 млн. человек), то очевидно, что пособия не доходят до большой части обедневших канадцев, хотя, возможно, некоторые из них получают другие пособия, не относящиеся к социальной помощи.

Итак, очевидно, что в целом в Канаде заметна тенденция к сокращению участия государства в социальной помощи. Правительства предоставляют меньше денег и услуг, все больше для обеспечения социальной помощи привлекаются частный сектор и волонтерские организации. Например, обязательная работа может выполняться в частном секторе, имеющем прямую выгоду от использования труда получателей социальной помощи, оплачиваемого государством. Возрастает роль волонтеров в оказании услуг, которые перестало предоставлять государство. Явным свидетельством этой тенденции служит рост использования продовольственных банков. Чтобы выжить, обедневшие канадцы все чаще обращаются в благотворительные организации. Таким образом,

общественность берет на себя расходы, от которых отказалось государство. Однако история свидетельствует о том, что во времена экономического кризиса ни семья, ни частный сектор, ни волонтеры не могут долго нести бремя помощи бедным.

Наряду с сокращением финансирования федеральное правительство ликвидировало общенациональные стандарты социальной помощи, предоставив провинциям самим устанавливать их. В большой стране, где уровень благосостояния в провинциях сильно различается, такая позиция кажется проблематичной. Национальные стандарты могли бы в какой-то степени обеспечить справедливость программ и услуг по стране. Без этой объединительной функции федерального государства провинции Канады будут управляться как самостоятельные единицы. Неизбежно возникнут конкуренция и трения между провинциями, стремящимися защищать собственные интересы. Это особенно беспокоит теперь, когда суверенитет всех национальных государств находится под угрозой в связи с процессом глобализации. Кроме того, растет понимание того, что резкое деление на богатых и бедных угрожает социальной сплоченности общества. Об этом политикам следует помнить.

Основные выводы

1. Социальная защита — одно из ключевых направлений социальной политики в современном мире, поскольку именно с бедностью и ее последствиями связаны многие причины нарушения социальной стабильности. Политические и социально-экономические процессы последнего десятилетия XX в. в постсоциалистических государствах сопровождались ростом масштабов негативных социальных явлений. В отдельных странах, в том числе и в России, выросла численность населения, нуждающегося в социальной поддержке.

2. Социальная защита в России имеет давние традиции. В XVII в. начали формироваться основы государственной социальной политики: в соответствии с царскими указами за счет казны создавались дома призрения и богадельни для детей бедняков, где они могли получить знания и обучиться ремеслам; ассигновались средства на выдачу пособий, пенсий, земельных наделов нуждающимся. В 1682 г. был принят "Приговор", или решение церковного Собора о призрении больных и нищих.

3. В XX в. социальная защита понимается как функция общества по обеспечению социального положения человека, соответствующего условиям, вытекающим из его неотъемлемых и общепризнанных социальных прав. Она базируется на международном и национальном законодательстве; финансовых ресурсах и социальной инфраструктуре, обеспечивающих возможность ее практического осуществления.

4. Субъектами социальной защиты являются не только государство в лице органов государственной власти всех ветвей и уровней (законодательной, исполнительной, судебной), органов местного самоуправления, но также работодатели (предприниматели), институты гражданского общества и сами люди.

5. Важнейшими элементами системы социальной защиты населения являются подсистемы социального страхования и социального обеспечения.

6. С позиции теории социальных рисков социальная защита может быть определена как защита от социальных рисков путем комплексного содействия человеку со стороны государства, институтов гражданского общества в решении различных проблем на протяжении всей его жизни.

7. Первоочередные задачи социальной защиты связаны с преодолением материальной нуждаемости, недостаточности удовлетворения потребностей, связанных с перспективами самого существования человека. Всеобщая социальная защита от снижения уровня жизни невозможна. Правильнее говорить о социальной поддержке отдельных слоев и групп населения, наиболее в ней нуждающихся. В сложившейся практике социально уязвимыми считаются семьи с низким денежным доходом на члена семьи (чаще всего это многодетные семьи); семьи, потерявшие кормильца; матери, воспитывающие детей в одиночку; инвалиды; престарелые; пенсионеры, получающие недостаточное пособие; студенты, живущие на стипендию; безработные; лица, пострадавшие от стихийных бедствий, политических и социальных конфликтов, незаконного преследования. В ряде случаев к социально уязвимым слоям относят детей. Социальная поддержка может проявляться в самых разнообразных формах: в виде денежной помощи, предоставления материальных благ; бесплатного питания, приюта, крова; оказания медицинской, юридической, психологической помощи; покровительства, опекунства, усыновления.

8. В современном обществе бедность рассматривается как важнейший социальный индикатор, показывающий уровень социально-экономического развития государства.

9. Уровень доходов, ниже которого невозможно удовлетворение минимальных потребностей человека, принято называть чертой бедности. Это относительный показатель, поскольку величина его варьируется в разных пределах в зависимости от особенностей социально-экономической ситуации и др. Известны различные способы и методики исчисления черты бедности.

10. Показатель "прожиточный минимум" используется в Российской Федерации для: оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Потребительская корзина — это набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, удовлетворяющих необходимые и разумные потребности человека на различных уровнях (физиологическом, минимальном, достаточном, рациональном, фактическом).

11. Основные направления социальной защиты включают защиту детей, трудоспособного населения, нетрудоспособных граждан и домохозяйств (семей).

12. Выделяются два основных способа выявления нуждающихся в государственной социальной поддержке — адресный и категориальный. Категориальный подход признает нуждающимися определенные категории населения. Адресный подход предполагает проверку реальных доходов и активов домохозяйства (гражданина), которое претендует на социальную поддержку за счет средств государственного бюджета. В ряде случаев административно-управленческие расходы на его реализацию оказываются больше возможной экономии средств.

13. Социальные правительственные программы для защиты граждан от различных экономических и социальных рисков и возможного ухудшения уровня и условий жизни отражают степень активности вмешательства государства в жизнь общества и служат для достижения определенного социального результата. В настоящее время подобные программы имеются в большинстве стран мира, хотя и очень отличаются по методам финансирования и управления, масштабам охвата населения и др.

14. Социальные программы можно условно разделить на три основных направления: программы социального благосостояния и обеспечения (так называемые программы поддержки доходов населения); социально-демографические программы; программы в области социального здравоохранения; кроме того, во многих странах, прежде всего развивающихся, существуют специальные программы борьбы с бедностью, которые по-разному комбинируют три указанных направления.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия социальной защиты и назовите объекты социальной защиты.

2. Как связаны социальные риски и социальная защита?

3. Дайте определение социального риска.

4. Как изменяется сегодня соотношение социальной защиты и социального риска, соотношение социального обеспечения и индивидуальной ответственности?

5. Обоснуйте тезис, что бедность и нуждаемость — социальные болезни современного общества.

6. Поясните, что понимается под абсолютной, относительной и субъективной бедностью (нуждаемостью).

7. Расскажите о методах и методиках измерения бедности индивида и домохозяйств. Какие причины, по вашему мнению, могут сделать домохозяйство бедным (нуждающимся)?

8. Что такое прожиточный минимум? Как он определяется? Что такое потребительская корзина?

9. Назовите основные направления социальной защиты населения.

10. Какие государственные программы социальной поддержки населения вы знаете?

11. Что вы знаете о зарубежном опыте социальной защиты населения?

Б. Деловая игра "Мини-опрос «Нуждаетесь ли Вы в социальной поддержке государства?»"

Участники совместно разрабатывают анкету для мини-опроса: 10—12 вопросов, раскрывающих потребность домохозяйств в конкретных видах государственной социальной помощи. Затем, выступая в роли опрашиваемых, участники игры заполняют анкеты, после чего в роли экспертов осуществляют их коллективную обработку и дают индивидуальные письменные содержательные комментарии к полученным результатам.

В. Посещение органа социальной защиты в муниципальном образовании

Целью посещения является ознакомление с основными технологиями работы органов социальной защиты на местах. По результатам посещения проводится специальный семинар, на котором даются предложения по совершенствованию работы органа социальной защиты.

Литература

Адресная социальная помощь: теория, практика эксперимент / Под ред. Н.М. Римашевской. М., 1999.

Бедность: Альтернативные подходы к измерению / Московский центр Карнеги. М., 1998. (Научные доклады. Вып. 24).

Бедность в России: Государственная политика и реакция населения / Всемирный банк реконструкции и развития; под ред. Д. Клугмана. Вашингтон, 2000.

Бек У. Общество риска: На пути к другому модерну. М., 2000.

Карелова Г. Социальная защита: вчера, сегодня, завтра // Человек и труд. 2001. 1998. № 6.

Луман Н. Общество, интеракция, социальная солидарность / Пер. Т. Козловой и Е. Мещеркиной // Человек. 1996. № 3.

Мозговая А.В. Социология риска: Возможности синтеза теории и эмпирическиого знания // Риск в социальном пространстве / Под ред. А.В. Мозговой. М., 2001.

Неформальные платежи за социальную помощь в России / Отв. ред. СВ. Шишкин. М., 2003.

Нищета, дети и социальная политика: путь в более светлое будущее: Региональный мониторинговый доклад UNISEF. 1995. № 3.

Пенсионная система: модель для России и зарубежный опыт. М., 2003.

Прожиточный минимум в Российской Федерации: Нормативные документы. Методические рекомендации. Комментарии. М., 2000.

Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1998.

Россия: риски и опасности "переходного" общества / Отв. ред. О.Н. Яницкий. М., 1998.

Социальная защита населения / Под ред. Н.М. Римашевской. М., 2002. Социальная политика / Под общ. ред. Н.А. Волгина. М., 2002.

Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы. М., 2001.

Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. М., 2002.

Социальная политика, уровень и качество жизни: Словарь / Под ред. В.Н. Бобкова, А.П. Починка. М., 2001.

Социальная энциклопедия / Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. и др. М., 2000.

Социальные льготы гражданам Российской Федерации и направления их реформирования. М., 2001.

Сычева B.C. Измерение уровня бедности: история вопроса // Социологические исследования. 1996. № 3.

Яницкий О.Н. Социология риска: ключевые идеи // Мир России. 2003. № 1.

Abrahamson P. Postmodern Governing of Social Exclusion: Social Integration or Risk Management // Sociologisk Rapportserie. 1998. N 13.

Beck U. Risk Society: toward a New Modernity. L., 1992.

Bradbury J. The Policy Implications of Different Concepts of Risk // Science, Technology and Human Values. 1984. Vol. 14. N 4.

Burman P. Povetry's Bonds: Power and Agency in the Social Relations of Welfare. Toronto, 1996.

Clark С Canada's Income Security Programs. Ottawa, 1998.

Costa A. da. On the Concept of Poverty and Social Exclusion: Paper presented at the Eighth Nordic Social Policy Seminar, Stockholm: Sweden, Ferbuary, 9-11, 1995.

Haan A. de. Social Exclusion: an Alternative Concept for the Study of Deprivation? // IDS Bulletin. 1998. Vol. 29. N 1.

Doyle L., Gough I. A Theory of Human Needs. L., 1991.

Dunlap R. Paradigmatic Change in Social Science: from Human Exemptions to an Ecological Paradigm // American Behavioral Scientist. 1980. Vol. 24. N 1.

Dyck R. The Canada Assistance Plan: the Ultimate in Cooperative Federalism // Perspectives on Canadian Health and Emerging Trends / Ed. by C. Meilicke, J. Storch. Michigan, 1980.

Guest D. The Emergence of Social Security in Canada. Vancouver, 1997.

Lupton D. Risk. L.; N.Y., 1999.

Paugam S. Elements of a Comparative Research Perspective on Poverty in European Societies // A New Social Contract? Charting the Future of European Welfare / Ed. by Y. Meny, M. Rhodes. L., 1996.

8

ГЛАВА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ

8.1

Рынок труда в России

В этом параграфе мы рассмотрим основные этапы развития рынка труда и трудовых отношений в России, показатели, при помощи которых может характеризоваться ситуация на рынке труда и в сфере занятости, а также различия в состоянии рынка труда различных регионов Российской Федерации.

8.1.1

История развития трудовых отношений в России (советский период)

Историю развития трудовых отношений в России в XX в. можно сравнить с движением по замкнутому кругу, с дорогой, ведущей от рынка труда к рынку труда.

К началу 1920-х гг. в связи с послереволюционной, послевоенной ситуацией сложились условия, при которых в стране началась хозяйственная разруха, появились толпы беженцев. Это послужило решающим фактором для невиданной в истории России безработицы.

В целях ее ликвидации по всей стране в течение короткого времени открываются биржи труда, которые, помимо учета безработных, свободных рабочих мест и распределения по ним людей, оказывали материальную помощь нуждающимся. Они не зависели от государства, а находились в ведении профсоюзов, были самоуправляемыми и принадлежали тем, кто оказался на рынке труда. В управлении биржи большинство составляли рабочие, но и предприниматели (работодатели) тоже участвовали в управлении. Соблюдался принцип сохранения паритетности прав и обязанностей работодателей и работников. Были открыты временные и общественно полезные работы.

В январе 1918 г. Советское правительство обнародовало новый закон о биржах труда, предусматривавший создание Всероссийского центра бирж труда, учреждение Совета бирж, проведение их съездов. В мае 1918 г. состоялся II Всероссийский съезд комиссаров труда и страховых касс, определивший общие правила регулирования рынка труда и наладивший более полный учет безработных. Были созданы предпосылки для огосударствления органов по трудоустройству.

С началом Гражданской войны, объявлением "военного коммунизма", национализацией и тотальным привлечением к труду эта глубоко продуманная система была похоронена: экономику решили поддерживать только методами внеэкономического воздействия — созданием трудовых армий, принудительной мобилизацией, милитаризацией труда (создание системы административно-командных и репрессивных учреждений принудительного труда — комтрудов); принудительным распределением работников по рабочим местам (наряды на мобилизацию); организацией концлагерей, которые представляли собой огромные резервуары живого труда без всякой техники. Люди варварски эксплуатировались государством сначала ради достижения конкретных целей, а затем и во имя неких священных идеалов.

Принудительное регулирование заработной платы, которая в то время была ниже прожиточного минимума, привело к значительному падению производительности труда. Нэп был вынужденной политикой возвращения к реализму. Вместе с ним вернулась к жизни и система занятости (в ноябре 1922 г. был принят Кодекс законов о труде).

Снова появился рынок труда, биржи, была восстановлена система помощи безработным, их переквалификации, экспертиза профессиональной трудоспособности. Последнее понадобилось, поскольку в эпоху "военного коммунизма" обострилась

депрофессионализация населения: многие кадровые рабочие сбежали с предприятий в деревню, чтобы не погибнуть от голода, а на их место пришли люди малоквалифицированные, загнанные на предприятия военными методами, или беженцы. Заработная плата была увеличена и составляла не меньше прожиточного минимума. Появились деньги, на которые можно было купить товары, а не получать по карточкам, по талонам мизерные пайки. Всеобщую принудительную занятость заменила рыночная система. Работу по специальности и высокую оплату за выполненный труд получал тот, кто хорошо работал.

На биржах труда трудоустраивали и многочисленных городских обывателей, и бывших белогвардейских офицеров, и представителей господствовавших классов, лишенных всего революцией и войной.

Россия нэповская дала миру опыт великолепно налаженной системы посредничества для получения настоящей, хорошо оплачиваемой работы по специальности и одновременно оказания социальной помощи тем, кто не мог найти себе такую работу по объективным причинам — работы не было, или у человека недоставало квалификации, или физической возможности работать. Была возобновлена выплата пособий по безработице. Продолжительность их выплат составляла не свыше шести месяцев. Право на их получение, в первую очередь, имели работники, уволенные по сокращению штатов или при ликвидации предприятия, члены профсоюза, демобилизованные. Безработным предоставлялся целый ряд льгот: полное или частичное освобождение от уплаты налогов, платы за квартиру и коммунальные услуги, а также льготный проезд на транспорте. Для поддержки особо нуждающихся безработных, не получающих пособия, на местах создавали специальные фонды за счет средств, поступавших от устройства благотворительных концертов и спектаклей, лотерей, отчислений предприятий и частных лиц. Они расходовались на выдачу разовых пособий, бесплатных обедов и т.п. Профсоюзы также создавали особые фонды помощи рабочим и служащим, оставшимся без работы. Кроме того, они специально организовывали сбор средств среди работников предприятий для оказания материальной поддержки тем, кто был уволен при сокращении штатов. Снова организовывались общественные работы. В некоторых городах успешно работали артели безработных.

Для женщин были введены льготные условия посылки на работу, в том числе группами; организованы женские артели, работа в столовых и прачечных. В наиболее крупных городах действовали бюро по использованию труда подростков.

Гармоничная саморегулирующая система не вписывалась в идеологические представления руководителей советского государства о всеобщности труда и равного распределения. Решающим шагом становления всеобщности труда, оказавшим влияние на все общественные процессы, явилось упразднение рынка труда. В действительности же сначала была ликвидирована не сама безработица, а система социальных гарантий на рынке труда. Летом 1930 г. был реорганизован Наркомат труда и его органы на местах.

Индустриализация дала мощный толчок внедрению в жизнь идеи, что все поголовно, независимо от индивидуальных особенностей должны работать как в одном муравейнике, осуществлять намеченные грандиозные планы, действовать как части хорошо отлаженного механизма, по схеме, где человеческая личность ничего не стоит и незаменимых нет.

Руководителям страна представлялась огромным заводом, работающим по единому плану, по единой программе, по заранее утвержденной номенклатуре, в соответствии с установленными приоритетами. Продукцию давали на душу населения — тысячи тонн, миллиарды кубометров. Этот вал задавил смысл производства, свободу человека, его реальные ценности.

Началась эпоха организации трудового энтузиазма сверху, его подстегивания пропагандистскими и репрессивными мерами и стимуляции всеобщего соревнования (с обязательным определением "социалистическое").

За годы первой пятилетки в стране была введена карточная система, учреждены отделы рабочего снабжения и закрытые распределители на предприятиях с принудительным ассортиментом "отоваривания" зарплаты. Получить реально хоть какое-то жилье, пропитание, бытовое обслуживание при фактически обесценивающейся зарплате становилось возможным только на предприятии. Несанкционированное увольнение, как правило, сопровождалось для рабочего серьезными материальными лишениями. Это создавало условия для прикрепления к производству.

Трудовое законодательство было так изуродовано, что всегда использовалось против работающего. Именно в эти годы были введены трудовые книжки, где фиксировались все перемещения человека. В конце 1930-х гг. рабочего бессрочно прикрепили к предприятию, как еще раньше колхозника пожизненно прикрепили к колхозной плантации. Указ, подписанный Сталиным в 1940 г., запретил самовольный переход с одного предприятия на другое и ввел уголовное наказание за нарушение дисциплины труда. За 20-минутное опоздание следовало полгода принудительных работ, за прогул — год тюрьмы. Подобное же наказание — за самовольное оставление рабочего места.

После войны "драконовские методы" продолжали действовать. Многие заводы открывали ворота раз в неделю, чтобы выпустить рабочих на выходной; колхозники по-прежнему были в положении рабов. В 1955 г., наконец, разрешили самостоятельную перемену места работы.

Проблемы в сфере трудовых отношений, возникшие в 1930-е — 1940-е гг., сохранились вплоть до 1970-х — 1980-х гг. Причем в период экстенсивного развития экономики они резко обострились в условиях общего кризиса административно-командной системы.

Несмотря на прирост трудовых ресурсов в 1970-е — 1980-е гг., их дефицит стал одним из самых узких мест затратной экономики. Постоянно нараставшие потребности народного хозяйства в новой рабочей силе привели к тому, что подготовка кадров превратилась в своего рода ресурсодобывающую отрасль буксующей экономики.

Для выполнения плановых заданий предприятия привлекали дополнительные производственные ресурсы — технику и рабочую силу. В этих условиях были существенно подорваны материальные стимулы к высокопроизводительному труду, систематическому росту квалификации используемых на производстве кадров. Снижение качественных характеристик трудовых ресурсов компенсировалось расширением сферы занятости за счет вовлечения в общественное производство все новых контингентов трудящихся, в том числе пенсионеров, инвалидов, учащихся, женщин, занятых в домашнем хозяйстве.

Для поддержания полной занятости активно применялись административно-карательная система использования принудительного труда заключенных и трудовая повинность военнослужащих срочной службы, которые обеспечивали постоянный приток рабочей силы на наиболее тяжелые, наименее производительные и малопривлекательные работы. Все это дополнялось так называемой "добровольной" шефской помощью рабочих, служащих, студентов и школьников народному хозяйству с отвлечением от основной деятельности, принимавшей характер регулярных массовых кампаний.

Советское государство столкнулось с проблемой так называемой текучести кадров, что явилось следствием усиления противоречий между все возрастающими потребностями производства в рабочей силе и требованиями работников к новой работе. Текучесть оказалась средством преодоления навязываемых условий занятости путем самостоятельного поиска подходящей работы, исходя из личных интересов конкретных групп работников.

В 1980-е гг. текучесть кадров стала преимущественно молодежной проблемой и одновременно способом реализации ее жизненных и производственных планов. Более ²/з меняющих место работы составляли молодые люди до 29 лет. Однако стремление молодых работников улучшить свое экономическое и социальное положение в результате перехода на другое предприятие наталкивалось на различного рода препятствия и ограничения трудовых перемещений, вводимые под лозунгом борьбы с текучестью кадров.

Прежде всего это касалось планового распределения и закрепления молодых работников на предприятии — не только с помощью юридических норм, процедур приема и увольнения трудящихся, но и путем экономического и социального стимулирования длительной работы на одном предприятии, производстве, рабочем месте. Этому же служили организация оплаты труда и материального поощрения, социальное страхование и пенсионное обеспечение, предоставление жилья и выплат из общественных фондов потребления, моральное стимулирование, а также другие приоритеты в распределении материальных благ фактически не по затраченному труду, а по стажу работы на одном предприятии. Естественно, что наиболее энергичные молодые работники не вписывались в этот порядок — когда для того чтобы улучшить свое положение, надо не активнее работать, а терпеливее дожидаться.

Самостоятельная перемена места работы на государственных предприятиях также оставалась наказуемой. При несанкционированном переходе работник, как правило, терял стажевые надбавки к зарплате, право на повышенную пенсию, очередь на жилье, возможность пользоваться социально-бытовой инфраструктурой предприятия и т.д. В случае задержки с трудоустройством прерывался стаж, что сразу отражалось на размерах выплат при временной нетрудоспособности, предоставлении отпусков и т.п.

Во второй половине 1980-х гг. в СССР была предпринята попытка реформы существующих механизмов управления экономикой. Определенная либерализация экономических отношений, введение хозрасчета на предприятиях, снятие запретов на масштабы экономической деятельности в негосударственном секторе экономики привели к постепенному изменению ситуации в трудовой

сфере России.

Увеличивались различия в уровне оплаты труда на предприятиях разного типа, начался стихийный перелив рабочей силы к более выгодным условиям занятости, на более высоко оплачиваемые рабочие места. Государственные предприятия столкнулись с проблемой реального дефицита кадров, особенно квалифицированных. Вместе с тем началось реальное высвобождение избыточной рабочей силы.

8.1.2

Основные тенденции развития рынка труда в переходной экономике

В апреле 1991 г. в России был принят Закон "О занятости населения в РСФСР". В соответствии с этим законом государство признало человека собственником своих способностей к производительному и творческому труду, одновременно сняв с себя ответственность за обеспечение полной занятости населения. С другой стороны, государство взяло на себя обязательство осуществлять материальную (пособия по безработице) и социальную (профессиональное переобучение, трудоустройство на свободные рабочие места и т.п.) поддержку работника, получившего статус официально зарегистрированного безработного.

Закон о занятости трактовал проблемы занятости и рынка труда и предлагал их решения в категориях рыночной экономики. На основе положений закона была сформирована инфраструктура рынка труда — институциональная (Федеральная государственная служба занятости населения) и финансовая (независимый от государственного бюджета Фонд занятости населения). Таким образом, к январю 1992 г. государство было подготовлено к принятию адекватных новым условиям решений по регулированию рынка труда так, как, пожалуй, ни в одной другой сфере социальной политики.

Вообще до начала рыночных реформ любая страна сталкивается с необходимостью оценки масштабов возможного сокращения занятости, поскольку последнее является одним из факторов социальной нестабильности в обществе. Не стала исключением и Российская Федерация, где в начале 1990-х гг. большинство ученых и политиков полагали, что массовая безработица в стране может возникнуть одномоментно. Другие специалисты расценивали безработицу в ограниченных масштабах как вполне допустимое социально-экономическое явление и рассматривали возможность преодоления ее негативных последствий. Существовала и точка зрения, согласно которой нельзя было начинать переход к рынку при нарушении гарантировавшегося государством права на труд.

Действительность опровергла прогнозы как оптимистов, так и пессимистов. Занятость в России в 1990-е гг. сокращалась темпами, существенно уступавшими темпам снижения ВВП страны (см. табл. 8.1).

Общая численность занятых в России уменьшилась с 71,1 млн. человек в 1992 г. до 58,4 млн. человек в 1998 г., после чего начался ее рост: в 2000 г. она достигла 64,5 млн. человек. Аналогично, общая численность безработных увеличилась с 3,9 млн. человек в 1992 г. до 9,1 млн. человек в 1999 г., после чего началось ее сокращение, и в 2000 г. в стране насчитывалось 7 млн. безработных.

Таблица 8.1

Динамика ВВП и численности занятых в Российской Федерации в 1990-е гг. по данным "Социально-экономического положения Российской Федерации"

Год	ВВП, % к предыдущему году	Численность занятых, % к предыдущему году	Коэффициент эластичности изменения численности занятых по изменению ВВП
1991	…	98	…
1992	86	98	0,14
1993	91	98	0,22
1994	88	97	0,25
1995	96	97	0,75
1996	94	99	0,17
1997	100	98	---
1998	95	99	0,25
1991-1998	59	85	0,37
1999	103	101	0,33
2000	108	101	0,13
1999-2000	111	102	0,18
1991-2000	66	87	0,38

8.1.3

Рынок труда — элемент рыночной экономики

Любая страна, становясь на путь рыночных преобразований, обретает все рынки, включая и рынок труда. Рынок труда — это составная часть структуры рыночной экономики, который функционирует в ней наряду с другими рынками: сырья, материалов, товаров народного потребления и услуг, жилья, ценных бумаг и др. Предложение на рынке труда формируют работники, а спрос — работодатели, в то время как государство, создавая соответствующую законодательную базу, выступает в роли арбитра.

Под рынком труда обычно понимают систему социально-экономических отношений, связанных со спросом на рабочую силу и ее предложением. Рынок труда отхватывает всех работников и претендующих на рабочие места в рамках определенной территории, отрасли иди группы профессий. Исключение составляют отдельные категории граждан, например, занятые благотворительной работой без оплаты труда, занятые в государственных мобилизационных структурах (солдаты срочной службы, заключенные), учащиеся дневных отделений вузов.

Рынок труда реализуется через государственную и коммерческие службы занятости (биржи труда), а также непосредственно через кадровые службы предприятий и учреждений или напрямую между работником и работодателем. Результатом удовлетворения взаимного интереса работника и работодателя является договор найма, трудовой договор или контракт.

От того, насколько успешно функционирует экономика, каково поведение основных субъектов рынка — работника и работодателя — зависит спрос на рабочую силу и ее предложение, а соответственно и уровень безработицы. Уровень инфляции и ставки ссудного процента определяют инвестиционную активность, что в свою очередь формирует движение системы рабочих мест: растет или сокращается их число, создаются ли высокотехнологичные рабочие места или они воссоздаются на прежнем техническом уровне. От уровня доходов населения зависит степень его трудовой активности: чем ниже доходы, тем, при прочих равных условиях, относительно большое число людей вынуждено выходить на рынок труда и тем сильнее растет напряженность на нем. Большое влияние на поведение субъектов рынка труда оказывают сложившиеся традиции в трудовой сфере и национальные особенности поведения.

Сказать, что Россия столкнулась с совершенно неизученным экономическим феноменом, естественно, нельзя. Такие же или во многом сходные процессы наблюдались, да и сейчас наблюдаются как в развитых странах, так и в странах бывшего социалистического лагеря.

Кризисные явления в экономике, обвальный спад производства в 1990-е гг. в стране привели к резкому сокращению спроса на труд, но в условиях сложившегося менталитета общества, направленного на сохранение трудовых коллективов, это вызвало не столько рост открытой безработицы, сколько накопление скрытой. Вторым важным моментом для России стало то, что часть "скрытых" безработных фактически стали "скрытыми" занятыми в так называемом неналогооблагаемом секторе экономики, что самортизировало возможный рост социального недовольства экономическими реформами.

Элементы рынков труда

В рамках общего понимания рынка труда как важнейшего института рыночной экономики можно выделить различные ракурсы рассмотрения, составив некоторую типологию рынка труда. В литературе по проблемам и изучению рынка труда и трудовых отношений выделяют следующие элементы:

- контролируемый или регулируемый (регистрируемый) рынок труда, т.е. та часть рынка труда, информация о котором собирается органами государственной службы занятости, а работники, находящиеся на этом рынке труда, вправе рассчитывать на бесплатные услуги в сфере занятости, а также на социальное обеспечение в случае

потери работы;

- скрытый рынок труда, т.е. та часть рынка труда, которая охватывает совокупность работников, сохраняющих статус занятых, но имеющих большую вероятность потерять работу или принявших решение сменить работу; "скрытых" безработных, занятых неполное рабочее время из-за кризисного или предкризисного состояния предприятия; "скрытых" занятых в неналогооблагаемом секторе экономики. Другой составной частью этого рынка являются работодатели, сохраняющие для работников режим неполной занятости или занятости в неналогооблагаемом секторе экономики;

- вторичный рынок труда, т.е. та часть рынка труда, где формируются предложения граждан, занятых по основному месту работы, но желающих с целью увеличения своих доходов иметь дополнительную занятость, а также имеется спрос работодателей на такую

занятость;

- региональные и отраслевые рынки труда. Фактически государственный рынок труда в любой стране состоит из совокупности региональных рынков труда, ограниченных административно-территориальными единицами, входящими в состав страны. В то же время государственный рынок труда состоит из совокупности отраслевых рынков труда, т.е. совокупности работников и работодателей, формирующих соответственно спрос и предложение в сфере определенных профессий (видов деятельности).

Показатели занятости и рынков труда

Состояние рынка труда и занятости в стране описывается при помощи системы показателей, в числе важнейших из них можно назвать:

• уровень экономической активности населения (отношение общей численности занятых и безработных к численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте);

• уровень безработицы (отношение численности безработных к численности экономически активного населения);

• среднюю продолжительность безработицы;

• соотношение между предложением и спросом на рынке труда (отношение численности безработных к числу имеющихся вакансий; иногда этот показатель называют напряженностью рынка труда);

• распределение занятых по секторам экономики (формы собственности, отрасли, виды деятельности).

Естественно, что все эти показатели могут рассчитываться в поло-возрастном, профессионально-квалификационном, социально-статусном, региональном и иных разрезах.

Для государства особенно важна ситуация на регистрируемом рынке труда, поскольку именно в отношении его спросовой части у государственного бюджета имеются определенные финансовые обязательства, закрепленные государственным законодательством о занятости.

Таблица 8.2

Некоторые показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда в Российской Федерации в 1990-е гг.

Показатель	Единица измерения	1992 г.	2000 г.
Экономическая активность населения в трудоспособном возрасте	%	84,2	78,6
Уровень безработицы экономически активного населения	%	5,2	9,8
Средняя продолжительность безработицы (поиска работы)	мес.	4,4	9,1
Занятость по формам собственности (1990 г.): государственная и муниципальная частная прочие виды собственности	% % %	82,6 12,5 4,9	37,9 46,2 15,9

Перечисленные показатели и особенно их динамика являются основой для разработки государственной политики в сфере занятости населения. Например, очень важен показатель длительности безработицы. Известно, что граждане, не имеющие работы в течение длительного времени — источник пополнения маргинальных групп общества. Таким образом, преодоление длительной безработицы является одной из постоянных целей государственной политики занятости.

Дифференциация региональных рынков труда. Феномен депрессивных регионов

Мы уже говорили о том, что состояние рынков труда в регионах может быть очень различным. Как показывает практика, значения перечисленных показателей между собой могут различаться не только в несколько раз, но и на порядок.

В Российской Федерации в начале 2003 г. регионы субфедерального уровня различались по уровню регистрируемой безработицы почти в 16 раз (если в Липецкой и Оренбургской областях он составлял 0,7% экономически активного населения), то в Республике Ингушетия — 11,1%), по напряженности на рынке труда (количеству незанятых граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости в расчете на одну вакансию) — более чем в 1100 раз (значение этого показателя колебалось от 0,4 человека в г. Москве до 441 человек в Эвенкийском автономном округе).

По показателям, характеризующим ситуацию на регистрируемом рынке труда, регион может входить в состав лучших и в состав худших. С течением времени ситуация в них может меняться, в силу чего регион может перемещаться от худшей группы к лучшей или наоборот. Это естественный процесс, основанный на закономерностях социально-экономического развития — мобилизации ресурсов одних регионов, исчерпании их в рамках существующей структуры хозяйства в других регионах и т.п.

Однако возможны ситуации, когда одни и те же регионы устойчиво на протяжении значительного периода времени входят в состав худшей группы регионов. В этом случае можно говорить о появлении так называемых депрессивных регионов по состоянию рынка труда, которые требуют дополнительного внимания при разработке мероприятий государственной политики занятости.

В середине 1990-х гг. в России сформировалась достаточно стабильная группа регионов субфедерального уровня с депрессивным состоянием рынка труда. По данным на 1 января 1994—1999 гг. (6 точек статистических измерений) в состав 10 регионов с наиболее высокими уровнями безработицы все 6 раз входила Республика Ингушетия, по 5 раз — Республика Калмыкия и Ивановская область, по 4 раза — Республика Дагестан, Удмуртская Республика, Владимирская и Псковская области. В конце 1990-х — начале 2000-х гг. состав этой группы частично изменился, но был устойчивым и для этого периода экономической истории страны.

Обратим внимание на то обстоятельство, что при выделении депрессивных по состоянию рынка труда регионов недостаточно использовать только показатель уровня безработицы. Два региона с одним и тем же высоким уровнем безработицы могут различаться по напряженности рынка труда, интенсивности движения безработных, продолжительности безработицы. Поэтому один из них может попасть в число депрессивных по состоянию рынка труда, а другой — нет.

8.2

Задачи и приоритеты государственной политики занятости

Под государственной политикой занятости будем понимать составную часть социально-экономической политики государства, которая провозглашает стратегические и тактические цели содействия занятости и определяет пути их достижения с использованием комплекса мер прямого и косвенного регулирования.

8.2.1

Цели и задачи государственной политики занятости

В рыночной экономике государство проводит политику занятости, направленную на реализацию прав граждан в области занятости, содействие полной, эффективной и свободно избранной занятости в интересах роста уровня и качества жизни населения и повышения эффективности экономики. При этом государство стремится свести безработицу в стране к социально и экономически обусловленному естественному уровню. Безработица естественного уровня должна носить преимущественно фрикционный структурно-технологический характер и характеризоваться невысокой средней продолжительностью поисков работы.

Приоритеты развития занятости учитываются при формировании системы национальных приоритетов.

Государственная политика занятости предполагает решение следующих основных задач:

• максимально возможное удовлетворение потребностей экономически активного населения в оплачиваемой работе путем использования имеющихся в распоряжении государства средств, направленных на стимулирование развития производства товаров и услуг в организациях всех форм собственности;

• расширение масштабов эффективной занятости на основе создания и сохранения высокопроизводительных рабочих мест с благоприятными условиями труда и экономически обоснованным уровнем его оплаты путем использования рыночных механизмов хозяйствования;

• развитие качества рабочей силы, повышение уровня ее профессионализма, конкурентоспособности на рынке труда и профессиональной мобильности на основе адекватного требованиям рынка труда развития системы профессионального образования;

• минимизация масштабов и уровня безработицы, предупреждение длительной безработицы;

• обеспечение материальной поддержки безработных граждан;

• повышение роли трудовой миграции в создании единого национального рынка труда с учетом профессиональных интересов граждан и потребностей экономики в рабочей силе.

Цели и задачи государственной политики занятости конкретизируются применительно к каждому этапу социально-экономического развития и согласовываются с направлениями структурно-инвестиционной, демографической, внешнеэкономической политики, политики финансовой стабилизации, доходов и экономического роста.

Важным элементом государственной политики занятости является политика на рынке труда, предусматривающая:

• трудоустройство в кратчайшие сроки ищущих работу граждан с учетом удовлетворения потребностей организаций в работниках определенных профессий и специальностей;

• расширение возможностей трудоустройства путем стимулирования предпринимательства и самостоятельной занятости граждан, организации общественных работ, создания специализированных рабочих мест для граждан с ограниченной трудоспособностью или испытывающих особые трудности в процессе поиска работы;

• повышение конкурентоспособности ищущих работу граждан;

• социально-трудовую адаптацию безработных граждан, нуждающихся в дополнительной поддержке государства на рынке труда;

• обеспечение на социально приемлемом уровне материальной поддержки безработных граждан.

8.2.2

Уровни и принципы государственной политики занятости

Государственная политика занятости рассматривается как двухуровневая система, включающая макроуровень и региональный уровень.

Государственная политика занятости на макроуровне.

На этом уровне государство осуществляет:

- принятие законодательных и нормативных правовых актов по вопросам занятости и рынка труда и контроль за их соблюдением;

- согласование долгосрочных и текущих задач государственной политики занятости с приоритетами политики экономического роста, структурно-инвестиционной, кредитно-денежной и социальной политики;

- принятие государственных программ содействия занятости населения, организует контроль за их выполнением;

- согласование порядка финансирования государственной политики занятости (в части средств бюджета центрального правительства);

- согласование единых для всей территории страны нормативов социальной поддержки безработных граждан;

- финансовую и организационную поддержку территориям с напряженной ситуацией в сфере занятости и на рынке труда. В Российской Федерации порядок отнесения территории к напряженным по ситуации, сложившейся на рынке труда, определяется федеральным Правительством;

- определение принципов формирования и порядка функционирования государственной службы занятости населения.

Государственная политика занятости на региональном уровне.

Органы государственной власти в регионах страны:

- разрабатывают и реализуют региональную политику занятости с учетом социально-экономической и демографической специфики регионов и основных направлений общегосударственной политики занятости;

- принимают дополнительные меры бюджетной, налоговой и кредитной политики в целях содействия экономическому развитию региона и обеспечения занятости населения;

- разрабатывают и реализуют территориальные целевые программы содействия занятости совместно с территориальными органами службы занятости;

- устанавливают порядок и направления финансирования региональной политики занятости за счет средств региональных бюджетов и осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств;

- принимают региональные законодательные и нормативные правовые акты, обеспечивающие дополнительные по отношению к нормам государственного законодательства о занятости гарантии занятости и социальной поддержки безработных граждан;

- координируют деятельность органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий политики занятости.

Государственная политика занятости базируется на нескольких принципах. Они носят достаточно логичный характер и не нуждаются в подробных пояснениях. К этим принципам относятся:

• приоритетность активных мер содействия занятости, включающих сохранение и создание новых рабочих мест, переподготовку кадров, профессиональную ориентацию и подготовку по сравнению с простой социальной поддержкой безработных (выплата пособий по безработице);

• первоочередное поддержание за счет средств государственного бюджета тех элементов предложения на рынке труда, которые требуют наименьших затрат и дают быстрый результат;

• проведение государственной политики занятости с учетом интересов конкретных региональных, отраслевых и социально-демографических групп работников;

• поддержка занятости в кризисных по состоянию рынка труда регионах;

• реализация сбалансированных мер социальной поддержки безработных на предотвращение, с одной стороны, их десоциализации (люмпенизации), а с другой стороны — социального иждивенчества.

8.2.3

Государственная служба занятости населения

Государственная служба занятости в любой стране является основным институтом государственной политики на рынке труда. Именно на эту службу возложена реализация за счет средств государственного бюджета принятых действующим в стране законодательством государственных социальных и экономических гарантий для населения в сфере занятости и на рынке труда. В этом состоит отличие государственной службы занятости от многочисленных негосударственных служб, осуществляющих свою деятельность на коммерческой основе и финансирующихся за счет средств, получаемых в виде платы за предоставленные услуги от работодателей либо работников.

К основным функциям государственной службы занятости в стране относятся:

• организация учета граждан, которые обращаются в органы службы занятости;

• регистрация граждан, отвечающих установленным критериям, в качестве безработных;

• предоставление в соответствии с законодательно установленными стандартами бесплатных услуг в области трудоустройства и социальной поддержки ищущим работу гражданам, в том числе безработным. Такие услуги включают: прямое содействие трудоустройству на имеющиеся вакансии; профессиональную подготовку и переподготовку безработных в соответствии с имеющимся спросом на рынке труда; материальную поддержку безработных. Как правило, практикуется расширение таких мер в отношении определенных категорий безработных с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда (инвалиды, молодежь, впервые вступающая на рынок труда, и др.);

• участие в разработке и реализация государственных и региональных программ содействия занятости населения;

• социальная экспертиза проектов государственных и региональных программ социально-экономического развития, инвестиционных программ, программ развития отдельных отраслей с точки зрения их влияния на состояние рынка труда и обоснование предложений по их корректировке;

• мониторинг и прогноз рынка труда в стране и административно-территориальных единицах, входящих в ее состав;

• подготовка ведомственной статистической отчетности о функционировании рынка труда и государственной политике занятости.

Как мы отметили, услуги, связанные с содействием занятости ищущих работу граждан, предоставляются государственной службой занятости бесплатно в соответствии с действующим стандартом (нормативом) минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости.

Под государственным стандартом минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости подразумевается действующий на всей территории страны минимум услуг, бесплатно предоставляемых государственной службой занятости ищущим работу гражданам в интересах их трудоустройства. Такой стандарт устанавливается по каждому из направлений государственной политики содействия занятости населения.

Так, этот стандарт в сфере собственно содействия занятости для граждан, ищущих работу и обратившихся в службу занятости, предусматривает комплекс услуг по подбору рабочего места из имеющихся вакансий и содействию трудоустройству.

В сфере профессиональной ориентации стандарт включает услуги ищущим работу гражданам, обратившимся в службу занятости, по информированию и консультированию в части выбора и перемены профессии, а также определения направлений профессиональной подготовки (переподготовки). Услуги по профессиональной ориентации должны распространяться и на работников, намеченных к увольнению в связи с высвобождением, сокращением численности персонала или штатов.

В сфере профессионального обучения стандарт включает услуги безработным гражданам, зарегистрированным в службе занятости, по получению ими новой профессии (специальности) и (или) повышению квалификации.

В сфере общественных работ стандарт включает предоставление ищущим работу гражданам оплачиваемого рабочего места на срок до шести месяцев.

Аналогичные стандарты могут быть сформулированы и по другим направлениям содействия занятости населения и социальной поддержки безработных граждан.

Услуги государственной службы занятости сверх стандарта минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости оказываются ищущим работу гражданам на платной (возмездной) основе.

8.2.4

Комплексная оценка состояния региональных экономик для определения направлений государственной политики занятости

Имеющиеся различия в состоянии и динамике рынка труда в регионах стран предопределяют необходимость выработки дифференцированной с учетом данного обстоятельства государственной политики занятости. Другим важным фактором является состояние региональных экономик, игнорирование которого может привести к низкой эффективности реализуемых в регионе направлений политики занятости, перерасходу средств, предназначенных для ее финансирования.

Рассмотрим некоторые аспекты влияния региональных особенностей на выработку направлений политики занятости страны применительно к административно-территориальным единицам первого уровня. В Российской Федерации таковыми являются регионы субфедерального уровня (республики, края, автономные области, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург).

Показатели для определения направлений государственной политики занятости в регионах

В основу группировок регионов с целью обоснования особенностей проведения государственной политики занятости кладутся социально-экономические показатели различной природы. Они должны характеризовать:

• состояние рынка труда;

• экономическую ситуацию,

• социальную ситуацию;

• демографическую ситуацию.

Показатели, характеризующие состояние рынка труда в регионе, являются базовыми при осуществлении группировок регионов в интересах разработки государственной политики занятости. Это объясняется тем, что насыщенность государственной политики занятости мероприятиями в относительно благополучных регионах и в регионах, где ситуация на рынке труда является кризисной или близка к таковой, будет неодинаковой, а следовательно, потребуются и различные оценки их эффективности.

В качестве основного показателя, характеризующего ситуацию на региональном рынке труда, целесообразно использовать уровень зарегистрированной безработицы, рассчитываемый в процентах к экономически активному населению.

Помимо системообразующего для характеристики регистрируемого рынка труда показателя — уровня зарегистрированной безработицы в регионе, целесообразно использовать и некоторые другие показатели. Это объясняется тем, что состояние рынка труда в регионах, где уровень безработицы практически один и тот же, может достаточно сильно различаться по своим внутренним характеристикам.

Так, важное значение имеет показатель напряженности рынка труда, определяемый как количество состоящих на учете граждан, приходящихся в среднем на одну, заявленную работодателями в органы государственной службы занятости, вакансию. В регионах с повышенной напряженностью рынка труда особое внимание должно быть уделено мероприятиям в области создания и сохранения рабочих мест, проведение которых позволяет снизить или, по крайней мере, стабилизировать напряженность на рынке труда.

Еще один показатель, пригодный для использования в рассматриваемых целях, — удельный вес в составе безработных лиц, состоящих на учете более одного года. Этот показатель характеризует степень застойности безработицы и потенциальную угрозу маргинализации части населения соответствующего региона.

Экономические показатели необходимо использовать для того, чтобы понять, насколько политика занятости в регионе соответствует реально складывающейся в нем экономической ситуации.

Например, в интересующих нас целях важны показатели динамики валового регионального продукта, удельного веса убыточных предприятий (последний показатель влияет на прогноз возможных высвобождений работников), динамики инвестиций в основной капитал (в конечном счете именно инвестиционная активность является решающим фактором создания и сохранения рабочих мест).

Использование социальных показателей позволяет оценить возможную политику занятости в регионах с точки зрения ее влияния на изменение ситуации в социальной сфере. Здесь следует использовать показатели динамики реальных денежных доходов населения, розничного товарооборота (в сочетании с первым он позволяет судить о степени развития на территории неналогооблагаемого сектора экономики и масштабах фактической адаптации населения региона к социально-экономической ситуации).

Из демографических показателей следует использовать коэффициент естественного движения населения. Его величина свидетельствует о вероятном изменении предложения на рынке труда региона в долгосрочной перспективе и, следовательно, должна учитываться при разработке направлений политики занятости, последствия которых могут носить долгосрочный характер.

На основании значений перечисленных частных показателей можно определить интегральное положение региона по совокупности социально-экономических показателей, которое и является основанием для детальной проработки направлений государственной политики занятости для этого региона.

При этом важно иметь в виду следующее важное обстоятельство. Можно предположить, что по отношению к государственной политике занятости есть нейтральные и активные регионы.

К нейтральным относятся те регионы, где ситуация на рынке труда и в сфере занятости коррелирует с социально-экономическим положением региона. Возможны два варианта таких сочетаний: либо хорошее (спокойная ситуация на рынке труда, удовлетворительные социально-экономическое положение,) либо плохое (знаки оценки соответствующих ситуаций меняются на противоположные). Понятно, что в первом случае можно ограничиться мониторингом ситуации на рынке труда, в то время как во втором случае регион относится к кризисным по состоянию рынка труда.

Активными могут считаться регионы, где удовлетворительное состояние рынка труда сочетается с неудовлетворительным социально-экономическим положением. В этих случаях высока вероятность обострения в кратко- или среднесрочной перспективе ситуации на рынке труда, что требует принятия упреждающих мер государственной политики занятости.

8.3

Западные модели государственной политики на рынке труда

8.3.1

Об использовании опыта построения рынка труда в странах социально ориентированной рыночной экономики

Вопросы социальной политики на рынке труда являются традиционными для государств, где экономика основана на соблюдении законов рынка. Опыт организации рынка труда и принципы функционирования связанных с ними социально-экономических систем представляют интерес для нашей страны, где подобные модели находятся в стадии формирования. Вместе с тем следует понимать, что прямое перенесение зарубежного опыта на отечественную почву вряд ли целесообразно и возможно.

Во-первых, схемы построения, организации и функционирования рынка труда на Западе развивались одновременно с развитием экономико-социальной системы в целом, подчиняясь адекватным ей законам. Вследствие этого они вряд ли могут быть без переработки использованы в условиях нашей экономики, становление и развитие которой происходило на совершенно иной основе.

Во-вторых, в условиях прежней общественной системы сформировался особый специфический тип работника, не имевшего рыночной идеологии. Если попробовать нарисовать его портрет, то одной из главных его черт окажется привычка к жизнедеятельности в условиях строгих предписаний. Однако порой даже жесткое соблюдение требований системы не может спасти от отрицательного воздействия с ее стороны. Отсюда вторая черта — боязнь выделиться, черта, приводящая к усреднению всех характеристик жизнедеятельности. В сфере труда — это сокрытие своих особых способностей, в сфере потребления — сокрытие своих возвышенных потребностей и реального уровня потребления.

Третья черта — обезличенность, превращение в ресурс, в фактор производства; работник был фактически "приписан" к данному месту работы (пропиской, возможностью повышения заработной платы при длительной работе на одном месте, порядком установления размера пенсии). Производственная дисциплина, качество работы находились в этих условиях в прямой зависимости от факторов внеэкономических — от масштаба и силы использования государством мер принуждения.

Несмотря на сказанное, общие схемы и закономерности построения рынка труда в странах социально ориентированной рыночной экономики представляют для нас большой интерес.

Одной из стран, занимающей в этом смысле передовые позиции в мире, почти безоговорочно признается Швеция.

8.3.2

Государственная политика занятости в Швеции

В основе политики занятости в Швеции лежит рыночная экономика правового государства. Считается, что общество (государство), работодатели и наемные работники в своих общественных ролях должны уравновешивать друг друга таким образом, чтобы способствовать дальнейшему прогрессу. Государство определяет общие границы деятельности работодателей и работников, а они формирует детали системы правил своих взаимоотношений. Политика занятости является важным элементом социально-экономической политики и направлена на то, чтобы заставить капитал, природные ресурсы и труд взаимодействовать ради экономического роста и благосостояния.

Вместе с этим, согласно концепции, принятой в Швеции, политика занятости не должна принимать в свою сферу ответственность за образование, за повышение квалификации; не должна снимать с работодателей обязательства по обеспечению условий труда и реабилитации тех, кто вытеснен с рынка труда. Политика занятости должна помогать людям попасть на рынок труда или вернуться туда, если они были вытеснены с него. Активная политика занятости в Швеции преследует следующую цель: высокую степень участия рабочей силы в общественном производстве. Достижение этой цели необходимо потому, что благосостояние может быть достигнуто лишь тогда, когда все вносят свой вклад в производство, создавая тем самым основу для собственного обеспечения. Речь здесь, в частности, идет о более широком вовлечении в трудовую деятельность женщин и инвалидов.

В Швеции существуют две крупные системы, содействующие возвращению инвалидов на рынок труда. Первая связана с субсидиями на заработную плату, посредством которой общество берет на себя компенсацию разницы, возникающей между обычной заработной платой и рыночной ценой труда инвалидов. Вторая касается существования особой промышленной группы, в задачу которой входит предоставление рабочих мест инвалидам в общественном промышленном производстве. Сосредоточение усилий в данном направлении представляется целесообразным тогда, когда в основном решена проблема включения в процесс производства полностью трудоспособного населения и общество обладает достаточным количеством средств, требуемых для решения более частных задач. Даже в условиях экономически развитой Швеции такое состояние наступает лишь в период подъема производства, тем более труднодостижимым представляется оно в условиях современного состояния российской экономики.

Полная занятость в стране считается основополагающей целью политики на рынке труда. Считается, что люди, временно вытесненные с рынка труда, должны получать либо работу, либо необходимое для нее образование, но не денежную помощь.

Предпочтение в этой области отдается мерам, экономически обоснованным с точки зрения долгосрочной перспективы. Полную занятость в Швеции призваны обеспечить три системы: система регулярной (обычной) переподготовки, система организации общественных работ и система молодежной практики, являвшаяся специфически шведским нововведением. Согласно этой последней системе, молодые люди, не нашедшие работы в обычном порядке, обеспечиваются рабочими местами, затраты на которые работодателям компенсирует государство.

В Швеции считают, что вопросы компетентности играют решающую роль в условиях конкурентной борьбы, поэтому главное иметь хорошо работающую систему школьного образования и высокоразвитое высшее образование и науку. Ответственность работодателей за представление своим сотрудникам возможности для совершенствования в процессе труда имеет значение как для повышения конкурентоспособности предприятий, так и для морального состояния работников, добивающихся лучших результатов в том случае, если они видят, что работодатель заинтересован в их совершенствовании и развитии мотиваций. Эта работа ведется прежде всего самими заинтересованными сторонами (работодателями и работниками), однако и государство, через специальный "Фонд трудовой жизни", оказывает помощь в разработке программ по созданию рабочих мест.

Государство стремится на основе рыночной экономики обеспечить хорошие предпосылки для предпринимательства. В региональной политике государство старается свести к минимуму недостатки отдельных регионов, связанные, например, со слабой традицией развития промышленности, малонаселенностью, удаленностью от центра или климатическими условиями. Государство, как уже отмечалось выше, определяет границы и принципы взаимодействия работодателей и наемных работников, не вмешиваясь, однако, если в этом не возникает необходимости. Спорные вопросы в области труда рассматриваются в специальном трудовом суде, в состав которого входят представители государства, нанимателей и работников. Трудовой суд является единственным и конечным форумом для проведения легальных диспутов по трудовым вопросам.

8.3.3

Государственная политика занятости в Финляндии

Как и в соседней Швеции, основной целью политики на рынке труда в стране считается достижение полной занятости. Для ее выполнения в Финляндии считается необходимым осуществлять поддержку тех регионов страны, где происходят структурные изменения с целью создания новых рабочих мест; поддержка при этом гарантирована как частным, так и государственным работодателям. Помимо этого государственные и местные органы власти обязаны организовать временное трудоустройство молодым людям и долго не работавшим гражданам. Заметим, что на практике полная занятость оказывается, как правило, недостижимой, характеризуя, таким образом, не реальное состояние рынка труда в стране, а только направление работы государственных и других органов в этой области.

Важными принципами организации рынка труда в Финляндии являются координация деятельности всех административных институтов при решении вопросов занятости населения и учет последних при разработке программ, имеющих хотя бы косвенное влияние на ситуацию в области труда и занятости. Эти принципы представляется возможным применять и в нашей стране, если не на уровне государственных программ, то, по крайней мере, на уровне регионов, где легче провести увязку интересов всех сторон.

Среди других задач политики на рынке труда в Финляндии выделяют улучшение условий труда. Считается, что решение этой задачи отвечает интересам как рабочих и работодателей, так и общества в целом. Оно способствует сохранению работоспособности трудящихся, предотвращая таким образом быстрое старение рабочей силы и ослабляя проблему ее нехватки. Влияние на условия труда оказывается при помощи законодательства, а также постоянного контроля, осуществляемого и государственными, и общественными органами.

Вопросы переподготовки кадров также входят в число решаемых в рамках государственной политики на рынке труда. Согласно действующей в Финляндии концепции, создание и поддержание в действующем состоянии системы профессиональной переподготовки увеличивает возможности трудоспособного населения найти работу на постоянно меняющемся рынке труда. В систему профессиональной подготовки вовлечены как взрослые работники, так и молодые люди, впервые выходящие на рынок труда. Последние при этом несколько преобладают в общем количестве людей, ежегодно проходящих профессиональное обучение и переподготовку.

Наконец, важной составляющей государственной политики на рынке труда в Финляндии является гарантируемая поддержка временно потерявших работу, включающая как выплату пособий, так и поиск места новой работы и необходимое переобучение.

8.3.4

Государственная политика занятости в Германии

В Германии в рамках осуществления государственной политики на рынке труда решаются следующие задачи: посредничество в поиске места работы; посредничество в поиске места профессионального обучения; содействие профессиональному образованию; страхование на случай безработицы; исследование рынка труда и профессиональной сферы; информационная работа среди общественности; работа с инвалидами с тяжелой формой инвалидности. Помимо этого, в качестве дополнительной задачи в Германии выдвигается преодоление дискриминации женщин при профессиональном обучении и поиске мест работы.

В своей деятельности по управлению рынком труда государственные органы руководствуются следующими принципами: оказание услуг каждому обратившемуся и выполнение своих функций бесплатно и беспристрастно.

Федеральное ведомство труда в Германии располагает собственной статистической службой. Задача этой службы состоит в сборе и анализе статистических данных, их обработке и предоставлении информации для принятия решений и контроля эффективности мер, предусмотренных государственной политикой на рынке труда.

Как известно, в состав Германии в результате процесса объединения включились так называемые восточные земли (территория бывшей ГДР), экономические и социальные проблемы которых наиболее близки к проблемам, стоящим в настоящее время перед нашей страной. Практика Германии показала, что даже в условиях сильной рыночной экономики эти проблемы решаются долго и небезболезненно с финансовой и социальной точек зрения.

Немецкие исследователи особо подчеркивают, что по массовости и сложности этим проблемам в истории Германии нет аналогий. Среди людей, попавших в тяжелую ситуацию из-за слияния разнородных экономических систем, оказалась велика доля тех, кто имел мало шансов на быстрое трудоустройство, был обречен на долговременную безработицу. Специфическая возрастная структура этой группы населения привела к тому, что значительная часть таких работников выбыла из круга постоянно занятых с пособием по преждевременному выходу на пенсию и переходным пособием по старости.

Массовая длительная безработица приводит, в свою очередь, к формированию относительно большого слоя бедных. Это особенно относится к матерям-одиночкам и матерям, имеющим более двух детей, у которых именно по этой причине очень незначительный или вообще никакого шанса вернуться на рынок труда. Они попадают в группы безработных и тех, кто получает социальную помощь.

8.3.5

Роль государства всеобщего благосостояния в постиндустриальной занятости

Западные исследователи проблем рынка труда полагают, что государство всеобщего благосостояния оказывает прямое воздействие на развитие структуры занятости. Основной тезис: современное государство всеобщего благосостояния приобрело статус мощного социального механизма, непосредственно участвующего в формировании уклада жизни в стране.

Важно понять, в какой степени разнообразие вариантов современной политики занятости может быть объяснено с точки зрения теории государства всеобщего благосостояния (рассмотрению различий моделей государства всеобщего благосостояния был посвящен параграф 4.2 учебного пособия).

Мы говорили, что Швеция, Германия и США — это страны, каждая из которых является типичным представителем социалистической, консервативной и неолиберальной моделей государства всеобщего благосостояния.

Отметим, что Швеция достигла своего социального благосостояния под воздействием изменений в постиндустриальной структуре занятости; в США произошло деление сферы услуг на сферу обслуживания, связанную с бизнесом, и сферу развлечений, при этом если раньше в обеих сферах было много высокооплачиваемых должностей, то сейчас зачастую работа в этих сферах низкооплачиваема; в Германии же никаких существенных постиндустриальных изменений в структуре занятости не произошло.

Деиндустриализация в Швеции, сопровождавшаяся достаточно низким экономическим ростом, создала некоторые проблемы в сфере занятости, но позволила реализовать следующие важные принципы:

- расширение социальных, образовательных и медицинских услуг, доступных населению;

- максимальное участие в занятости всех трудоспособных, особенно женщин.

При этом в Швеции произошло совпадение роста спроса на работу со стороны женщин и увеличения рабочих мест в социальной сфере и сфере услуг. Исследователи полагают, что подобная ситуация может привести к взрыву в этих сферах вследствие смещенности в сторону женской занятости. При этом государство вынуждено обеспечивать различного рода услугами домохозяйства (например, уход за детьми, так как это необходимо для работающих женщин, тем самым создаются дополнительные рабочие места) и одновременно заботиться о гибком рабочем графике для женщин-матерей, считая, что они также ответственны за воспитание детей.

В Швеции прослеживается следующая тенденция: будущее зависит от поддержки среднего класса, который в свою очередь требует расширения количества и качества оказываемых ему услуг. На различные услуги нужно тратить все больше и больше денег, поэтому представители этого класса будут стараться работать как можно дольше и не выходить на пенсию вопреки политике раннего выхода на пенсию, которая активно внедряется по всей Европе.

В случае поддержки государством роста занятости в сфере услуг (до 30% от общего количества занятых) возникает проблема роста издержек. В связи с этим могут значительно увеличиться размеры налогов с домашних хозяйств. Выход из данной ситуации видится в ограничениях заработной платы, что является слабым местом шведской модели государства всеобщего благосостояния.

В Германии закон о заработной плате запрещает работодателю выплачивать низкую заработную плату, т.е. тем самым предотвращается тенденция увеличения доли низкооплачиваемых работников в обществе. В связи с этим немецкое государство всеобщего благосостояния является смещенным в сторону снижения предложения труда. Германия — это страна, где сильны позиции консервативного католического принципа, в соответствии с которым женщины и социальная сфера (кроме охраны здоровья) относятся к области семьи.

Что касается спроса на услуги со стороны населения, то он в Германии не создавал стимулов для значительного расширения сферы общественных услуг. Этому, в частности, способствовали:

- высокое бремя налогов и сборов, которые являются серьезным ограничением

дополнительного роста доходов;

- последовательная жесткая фискальная и монетарная политика, проводимая властями, которая ограничивает возможности расширения занятости, как в публичном, так и в частном секторе.

И если в Швеции упор делается на максимальное количество вовлеченных в процесс труда, то в Германии основное бремя по поддержке увеличивающегося количества пенсионеров и, самое главное, безработных ложится на высокоэффективную индустриальную экономику и ее способность к росту. Слабым местом Германии в этом смысле является ее перенаселенность.

В США нынешнее состояние спроса и предложения на рынке труда объясняется несколькими основными причинами. Во-первых, это быстрый рост самой экономики, особенно в 1960-е и 1980-е гг. Во-вторых, внутренний рынок был достаточно защищен от вторжений иностранной рабочей силы. В-третьих, сильное влияние на спрос и предложение на рынке труда оказали демографические процессы.

Результатом стало формирование существующей сегодня структуры занятых в сфере услуг: в сфере развлечений занято 16% работающих, в сфере обслуживания производства и бизнеса — 23% и 30% — в сфере медицинских и образовательных услуг. Тогда как неквалифицированную работу выполняют только 16% общего количества работающих и 24% заняты в сфере профессионально-технических услуг.

В США росту количества высококвалифицированных специалистов в сфере социальных и производственных услуг способствовали в основном усилия частного сектора.

Дело в том, что в США государство мало заботится о поддержке занятых в сфере производства и предпринимательства, тогда как в Европе концепция государства всеобщего благосостояния предполагает обязательное участие государства в обеспечении людей, занятых в этих сферах, различного рода услугами. Данное отличие сказывается на разных подходах к управлению персоналом. В США есть существенные пробелы в системе обеспечения сотрудника различного рода услугами; считается, что наилучший вариант — это выдача ему заработной платы полностью деньгами. В последнее время политика налогообложения способствовала тому, что предприятия стали в большей степени прибегать к оплате для своих сотрудников некоторых услуг, составляющих компенсационный пакет, и соответственно меньше выдавать деньгами. Таким образом, американские компании стали брать на себя бремя существенных непрямых издержек по заработной плате (оплата услуг врача, страховки, сотовой связи и т.д.).

В результате картина следующая: в США в сфере оказания производственных услуг занят 1 млн. человек (приблизительно 8% от общего количества занятых в сфере услуг), в Швеции эта группа занятых гораздо меньше, и в отличие от США ее представители работают в государственных учреждениях.

Аналогичным образом различается структура занятых в сфере частных социальных услуг, будь то здравоохранение или образование, где для Европы характерны выдача прямых субсидий (обеспечивается благодаря частной системе страхования) и поддержка работающих в этих сферах (через высокие налоги на население).

Специфическая роль американского государства всеобщего благосостояния еще отчетливее прослеживается на примере роста занятых среди женщин и афроамериканцев. Принимая это во внимание, стоит сказать еще об одном отличии. В Швеции государство напрямую обязано заботиться о гарантировании всем равных прав занятости и трудоустройства. Тогда как в США государство осуществляет контроль за правами занятых только посредством законодательно утвержденных актов, которые направлены на то, чтобы стимулировать образовательную систему и рынок труда к увеличению шансов для представителей различных меньшинств. При этом данное положение касается в большей степени высококвалифицированных специалистов, тогда как к сфере непрестижных профессий внимание американского правительства значительно меньше, и здесь не приходится говорить об эгалитаризме.

Основные выводы

1. Под рынком труда обычно понимают систему социально-экономических отношений, связанных со спросом на рабочую силу и ее предложением. Рынок труда — это составная часть структуры рыночной экономики, который функционирует в ней наряду с другими рынками: сырья, материалов, товаров народного потребления и услуг, жилья, ценных бумаг и др. Здесь не только переплетаются интересы работника и работодателя при определении цены и условий труда, но и отражаются практически все социально-экономические явления, происходящие в обществе. 2. К основным элементам рынка труда в любом государстве относятся: контролируемый или регулируемый (регистрируемый) рынок труда, т.е. та часть рынка труда, информация о котором собирается органами государственной службы занятости, а работники, находящиеся на рынке труда, вправе рассчитывать на бесплатные услуги в сфере занятости, а также на социальное обеспечение в случае потери работы;

скрытый рынок труда, т.е. та часть рынка труда, которая охватывает совокупность работников, сохраняющих статус занятых, но имеющих большую вероятность потерять работу или принявших решение сменить работу; "скрытых" безработных, занятых неполное рабочее время из-за кризисного или предкризисного состояния предприятия; "скрытых" занятых в неналогооблагаемом секторе экономики. Другой составной частью этого рынка являются работодатели, сохраняющие для работников режим неполной занятости или занятости в неналогооблагаемом секторе экономики;

вторичный рынок труда, т.е. та часть рынка труда, где формируются предложения граждан, занятых по основному месту работы, но желающих с целью увеличения своих доходов иметь дополнительную занятость, а также имеется спрос работодателей на такую занятость;

региональные и отраслевые рынки труда. Фактически государственный рынок труда в любой стране состоит из совокупности региональных рынков труда, ограниченных административно-территориальными единицами, входящими в состав страны. С другой стороны, государственный рынок труда состоит из совокупности отраслевых рынков труда — т.е. совокупности работников и работодателей, формирующих соответственно спрос и предложение в сфере определенных профессий (видов деятельности).

3. Состояние рынка труда и занятости в любой стране описывается при помощи системы показателей. К основным из них относятся:

уровень экономической активности населения (отношение общей численности занятых и безработных к численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте);

уровень безработицы (отношение численности безработных к численности экономически активного населения); средняя продолжительность безработицы;

соотношение между предложением и спросом на рынке труда (отношение численности безработных к числу имеющихся вакансий; иногда этот показатель называют напряженностью рынка труда);

распределение занятых по секторам экономики (формы собственности, отрасли, виды деятельности).

4. Основные задачи государственной политики занятости заключаются в:

максимально возможном удовлетворении потребностей экономически активного населения в оплачиваемой работе путем использования имеющихся в распоряжении государства средств, направленных на стимулирование развития производства товаров и услуг в организациях всех форм собственности;

расширении масштабов эффективной занятости на основе создания и сохранения высокопроизводительных рабочих мест с благоприятными условиями труда и экономически обоснованным уровнем его оплаты путем использования рыночных механизмов хозяйствования;

развитии качества рабочей силы, повышении уровня ее профессионализма, конкурентоспособности на рынке труда и профессиональной мобильности на основе адекватного требованиям рынка труда развития системы профессионального образования;

минимизации масштабов и уровня безработицы, предупреждении длительной безработицы;

обеспечении материальной поддержки безработных граждан;

повышении роли трудовой миграции в создании единого национального рынка труда с учетом профессиональных интересов граждан и потребностей экономики в рабочей силе.

5. Государственная политика занятости базируется на нескольких принципах, а именно:

приоритетности активных мер содействия занятости, включающих сохранение и создание новых рабочих мест, переподготовку кадров, профессиональную ориентацию и подготовку по сравнению с простой социальной поддержкой безработных (выплата пособий по безработице);

первоочередном поддержании за счет средств государственного бюджета тех элементов предложения на рынке труда, которые требуют наименьших затрат и дают быстрый результат;

проведении государственной политики занятости с учетом интересов конкретных региональных, отраслевых и социально-демографических групп работников;

поддержке занятости в кризисных по состоянию рынка труда регионах;

реализации сбалансированных мер социальной поддержки безработных на предотвращение, с одной стороны, их десоциализации (люмпенизации), а с другой стороны — социального иждивенчества.

6. Важным элементом государственной политики занятости является политика на рынке труда, которая предусматривает:

трудоустройство в кратчайшие сроки ищущих работу граждан с учетом удовлетворения потребностей организаций в работниках определенных профессий и специальностей;

расширение возможностей трудоустройства путем стимулирования предпринимательства и самостоятельной занятости граждан, организации общественных работ, создания специализированных рабочих мест для граждан с ограниченной трудоспособностью или испытывающих особые трудности в процессе поиска работы;

повышение конкурентоспособности ищущих работу граждан; социально-трудовую адаптацию безработных граждан, нуждающихся в дополнительной поддержке государства на рынке труда;

обеспечение на социально приемлемом уровне материальной поддержки безработных граждан.

7. При проведении государственной политики занятости государство гарантирует каждому гражданину, обратившемуся в государственную службу занятости, бесплатный набор услуг по содействию трудоустройству в зависимости от индивидуальных половозрастных, профессионально-квалификационных и иных индивидуальных особенностей (профиля) таких граждан. Под государственным стандартом минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости подразумевается действующий на всей территории страны минимум услуг, бесплатно предоставляемых государственной службой занятости ищущим работу гражданам в интересах их трудоустройства. Такой стандарт устанавливается по отдельным направлениям государственной политики содействия занятости населения.

8. При разработке направлений государственной политики занятости необходимо учитывать состояние региональных экономик, описываемое совокупностью показателей, характеризующих состояние рынка труда в регионе, экономическую, социальную ситуацию, демографическую ситуацию.

9. Опыт организации рынка труда и принципы функционирования связанных с ним социально-экономических систем в государствах с развитой рыночной экономикой представляют интерес для нашей страны, где подобные модели находятся в стадии формирования. Вместе с тем следует понимать, что прямое перенесение зарубежного опыта в отечественные условия вряд ли возможно и целесообразно.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Расскажите об истории рынка труда и трудовых отношений в России.

2. Расскажите об особенностях и основных тенденциях рынка труда в переходный период.

3. Перечислите основные элементы рынков труда.

4. Какие территории относят к кризисным по состоянию рынков труда?

5. Охарактеризуйте основные направления государственной политики занятости.

6. Дайте характеристику основным уровням государственной политики занятости.

7. Как в России организована и работает государственная служба занятости населения?

8. Почему прямое использование зарубежного опыта для решения проблем российского рынка труда возможно далеко не всегда?

9. Расскажите об особенностях проведения политики занятости в Швеции и Германии. В чем сходство и различие?

10. Какова роль государства всеобщего благосостояния в постиндустриальной занятости?

Б. Посещение органа государственной службы занятости населения

Целью посещения является ознакомление с основными технологиями работы органов государственной службы занятости на местах с населением, обращающимся за содействием в занятости, и гражданами, зарегистрированными в качестве безработных, и проведением основных направлений государственной политики занятости (трудоустройство, профессиональная подготовка и переподготовка, материальная поддержка и т.п.). По результатам посещения проводится специальный семинар, на котором разбираются предложения по совершенствованию работы.

В. Эссе "Что нужно изменить в законодательстве о занятости"

Требуется дать собственную оценку пробелов и недостатков законодательства о занятости населения и обосновать предложения по его совершенствованию.

Литература

Государственная и корпоративная политика занятости / Под ред. Т.М. Малевой. М., 1998.

Государственная политика на российском рынке труда: реалии и перспективы / Под ред. Л.Ю. Ельцова. М., 2001.

Государственные и частные службы занятости на рынке труда / Под ред. В.И. Кабалиной. М., 2000.

Занятость и рынок труда: новые реалии, национальные приоритеты и перспективы / Отв. ред. Л.С. Чижова. М., 1998.

Зарплата и расплата: проблемы задолженности по оплате труда / Под ред. Т.М. Малевой. М., 2001.

Какой рынок труда нужен российской экономике? Перспективное реформирование трудовых отношений. М., 2003.

Капелюшников Р.И. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. М., 2001.

Капелюшников Р.И., Вишневская Н.Т. Феномен российской безработицы: динамика, структура, специфика. М., 2003.

Кузьмин С.А. Занятость: стратегии России. М., 2001.

Очерки государственной политики занятости / Смирнов С.Н., Гарсия-Исер М.Х. и др. М., 1999.

Павлов В.П., Кулешова Е.В. Служба занятости. 10 лет — история, деятельность. М., 2001.

Политика доходов и заработной платы. М., 2000. Радаев В.В. Экономическая социология: Курс лекций. М., 1998.

Российский рынок труда: становление и развитие. М., 1995.

Рынки труда для альтернативной гражданской службы / Малева Т.М. и др. М., 2003.

Смирнов С.Н. Некоторые тенденции эволюции рынка труда // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991—1997. М., 1998.

Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999.

Социальная политика / Под общ. ред. НА. Волгина. М., 2002. Social Policy / Ed. by N. Manning. Oxford, 1999.

9

глава

ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

9.1

Бюджет социальной политики

Для того чтобы социальная политика из абстрактного набора, пусть логически хорошо обоснованных мероприятий, стала реальной, необходимо обеспечить ее финансирование, или сформировать бюджет социальной политики. Этим термином будем обозначать совокупность источников финансирования, которые используются для реализации мероприятий социальной политики, проведения социальных реформ. В ряде случаев используется также термин "социальные расходы". В нашем учебном пособии эти термины будут использоваться как синонимы.

9.1.1

Состав бюджета социальной политики

Бюджет социальной политики в общем случае включает следующие основные элементы (в части расходов этих составляющих на социальные цели):

• консолидированный государственный бюджет, охватывающий:

- бюджет центрального правительства,

- бюджеты отдельных административно-территориальных единиц, которые входят в состав государства,

- бюджеты государственных внебюджетных фондов социального характера,

- бюджеты иных целевых фондов, созданных в составе бюджета центрального правительства;

• средства работодателей;

• бюджеты домохозяйств.

9.1.2

Особенности элементов бюджета социальной политики

Социальный бюджет центрального правительства

Средства на социальную политику, аккумулируемые в бюджете центрального правительства, используются по соответствующим расходным статьям, прежде всего для финансирования непроцентных социальных расходов, связанных с оказанием так называемых бюджетных услуг населению. В числе направлений использования этих средств можно выделить:

- финансирование текущего содержания и капитального ремонта объектов отраслей социальной сферы, которые имеют общегосударственное значение в образовании (например государственные учебные заведения), здравоохранении (крупные медицинские центры), культуре (театры, музеи и т.п.);

- выплаты социальных пособий, имеющих общегосударственное значение (государственных пенсий, пособий по безработице и др.);

- полное или частичное финансирование государственных целевых программ социального характера (в том случае, если программно-целевой подход к решению социальных проблем практикуется центральным правительством);

- финансирование отдельных направлений социальной политики, имеющих общегосударственное значение (одним из примеров является миграционная политика государства).

При формировании бюджета центрального правительства его расходы на социальную политику распределяются между государственными структурами управления, отвечающими за проведение государственной политики в той или иной отрасли социальной сферы. Эти органы распоряжаются выделенными из федерального бюджета средствами и несут ответственность перед правительством и законодательной властью за их целевое использование. В ряде случаев осуществляется прямое финансирование объектов социально-культурной сферы, для чего в составе государственного бюджета выделяются соответствующие строки.

В бюджете Правительства Российской Федерации (федеральном бюджете) на 2003 г. расходы по статье "Социальная политика" были установлены в размере 150,7 млрд. руб., или 6,4% общих расходов федерального бюджета. Предусматривалось прямое финансирование таких социальных объектов, как Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Государственный академический Большой театр России, Государственный фонд кинофильмов, Государственный Эрмитаж и некоторых других.

Региональные и местные бюджеты

Из бюджетов административно-территориальных единиц, входящих в состав государства, производятся расходы, необходимость которых определяется, во-первых, наличием в региональной (местной) собственности объектов социальной сферы, во-вторых, социальными выплатами, льготами и компенсациями, которые введены местными законодательными актами в дополнение к действующим на государственном уровне и, в-третьих, действующей схемой разграничения расходных полномочий.

Рассмотрим в качестве примера страну, в которой существуют три уровня бюджетной системы — центрального правительства, региональный и местный. В этих условиях может действовать следующая схема разграничения расходных полномочий в области социальной политики (табл. 9.1):

Таблица 9.1

Примерная схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы по финансированию бюджетных услуг населению

№ п/п	Функция		Уровень бюджетной системы, из которого осуществляется финансирование
1	Образование: дошкольное общее (школьное) (поддержание системы) общее (программы развития) школы- интернаты		местный местный центрального правительства, региональный, местный региональный
	начальное и среднее профессиональное начальное и среднее профессиональное для инвалидов переподготовка и повышение квалификации высшее		центрального правительства, региональный центрального правительства, региональный центрального правительства, региональный центрального правительства, региональный
2	Культура, искусство, рекреация: объекты государственного значения объекты регионального значения объекты местного значения		центрального правительства региональный местный
3	Здравоохранение: высокоспециализированное среднеспециализированное общее программы развития		центрального правительства региональный региональный, местный центрального правительства, региональный
4	Спорт: высших достижений и национального резерва массово-оздоровительный		центрального правительства местный
5	Социальная политика: учреждения социального обеспечения (дома-интернаты, детские дома-интернаты, центры социального обслуживания и реабилитации) молодежная политика социальные выплаты и льготы в соответствии с государственным законодательством		центрального правительства, региональный региональный центрального правительства
6	Пенсионное обеспечение		центрального правительства
7		Политика занятости: государственная служба занятости пособия по безработице активные программы	центрального правительства центрального правительства центрального правительства, региональный
8		Миграционная политика	центрального правительства
9		Жилищное хозяйство (ремонт и обслуживание жилых домов)	местный
10		Коммунальное хозяйство	местный
11		Благоустройство территории	местный

В январе — ноябре 2002 г. из федерального бюджета Российской Федерации было произведено почти 46% всех расходов на социально-культурные мероприятия, а из бюджетов регионов субфедерального уровня, включающих региональные и местные бюджеты, — 54%. При этом доля федерального бюджета в структуре всех расходов консолидированного бюджета страны превысила 51%, а доля бюджетов регионов была несколько меньше 49%. В структуре расходов федерального бюджета доля расходов на социально-культурные мероприятия составила 37%, а в структуре расходов бюджетов регионов — почти 46%. Таким образом, социальные расходы в стране смещены к бюджетам, в наибольшей степени приближенным к населению — потребителю социальных благ и услуг.

Государственные внебюджетные фонды

Следующим источником финансирования социальной политики являются государственные внебюджетные фонды социального характера. Такие фонды обычно создаются для того, чтобы аккумулировать средства для обеспечения тех или иных социальных выплат. В отличие от расходов на социальные выплаты, финансируемые из государственного бюджета, смысл создания внебюджетных фондов заключается в том, что в них, как правило, поступают средства, представляющие собой обязательные взносы страхователей — юридических или физических лиц на случай наступления конкретных случаев социального страхования. К числу таких случаев могут быть отнесены, например, наступление пенсионного возраста, заболевание, потеря работы и т.п. В этих случаях из средств данных фондов в соответствии с действующим в стране законодательством производятся соответствующие социальные выплаты — в перечисленных случаях соответственно государственные пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице.

В 2000 г. расходы государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации составили 500 млрд. руб., в том числе Пенсионного фонда — 341 млрд. руб., Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования — 72 млрд. руб., Фонда социального страхования — 70 млрд. руб. и Государственного фонда занятости населения (был ликвидирован в 2001 г.) — 17 млрд. руб. при общих расходах бюджетной системы страны на социально-культурные мероприятия — 536 млрд. руб.

Обратим внимание на то обстоятельство, что для определения общей величины социальных расходов консолидированного государственного бюджета страны недостаточно сложить расходы бюджетов центрального правительства, бюджетов административно-территориальных единиц и государственных внебюджетных фондов. В ряде случаев имеют место финансовые потоки между этими частями государственного консолидированного бюджета.

Если бы мы не учитывали этого обстоятельства, то оказалось бы, что совокупные расходы государственного консолидированного бюджета Российской федерации на социально-культурные мероприятия в 2000 г. составили 1036 млрд. руб. (см. предыдущую врезку). Однако эта величина на самом деле должна быть уменьшена на величину перечислений федерального бюджета в Пенсионный фонд для выплаты государственных пенсий отдельным категориям пенсионеров (27 млрд. руб.), Фонд социального страхования (0,5 млрд. руб.) и Государственный фонд занятости населения (14 млн. руб.), а также перечислений из бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальные фонды обязательного медицинского страхования на финансирование медицинского обслуживания неработающего населения (18 млрд. руб.) и Государственный фонд занятости населения (16 млн. руб.). Кроме того, необходимо было учесть финансовые потоки между фондами, а именно, перечисление средств из Государственного фонда занятости населения Пенсионному фонду на выплату досрочных пенсий безработным (284 млн. руб.). Следовательно, реальные расходы государственного консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в 2000 г. можно оценить приблизительно в 990 млрд. руб., или почти на 4,5% меньше исходной ("валовой") величины.

Целевые социальные фонды в составе государственного бюджета

В отличие от государственных внебюджетных фондов, само название которых свидетельствует об их относительной самостоятельности, в составе государственного бюджета могут создаваться специальные целевые фонды, предназначенные для финансирования отдельных видов государственных социальных обязательств. Создание таких фондов преследует вполне определенную цель — обеспечить взаимно однозначное соответствие между принимаемыми на себя государством социальными обязательствами и возможностями их финансирования. Наличие таких фондов не является обязательным и должно рассматриваться в качестве одного из вариантов преодоления систематического недофинансирования или полного отсутствия финансирования тех или иных социальных обязательств государства перед населением (так называемые нефинансируемые "социальные мандаты"), а также для ускорения конкретных направлений социальных реформ.

В Российской Федерации в 2001 г. в составе федерального бюджета был образован фонд компенсаций, из которого стали предоставляться соответственно субсидии и субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и некоторые другие виды расходов. В 2002 г. был создан фонд софинансирования социальных расходов, предназначенный для дотирования убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления.

Средства работодателей

В формировании бюджета социальной политики, как уже отмечалось, принимают участие средства работодателей. Эти средства используются для выплат работнику заработной платы и предоставления иных социальных гарантий, предусмотренных условиями найма работника и включенными в его трудовой договор (обычно для обозначения таких гарантий используется понятие "социальный пакет"). На работодателей, как правило, возлагается ответственность за:

- социальное страхование работника, предусмотренное государственным законодательством;

- возмещение возможного вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей, и частичную или полную утрату им в связи с этим трудоспособности;

- формирование средств для выплаты досрочных пенсий в связи с вредными условиями производства и некоторые другие социальные функции.

Бюджеты домохозяйств

Наконец, последним из источников социальных расходов являются бюджеты домохозяйств. В принципе все расходы домохозяйства носят социальный характер, поскольку они связаны с обеспечением некоторого текущего уровня потребления (приобретения продуктов питания, товаров длительного пользования, оплата социальных и жилищно-коммунальных услуг), долгосрочными инвестициями в материальные (недвижимость) или нематериальные (образование, здоровье) блага. В зависимости от социальной политики, проводимой государством, в бюджете домохозяйства меняется соотношение между отдельными расходными статьями.

Возможны две принципиально различные стратегии в формировании расходов домохозяйства. Так, в экономике, основанной на общественной собственности на средства производства, большинство социально значимых "витальных" товаров и услуг предоставляются населению по заниженным (дотируемым бюджетом) ценам. В рыночной экономике перечень дотируемых социальных товаров и услуг сводится к минимуму, и население вынуждено оплачивать их как минимум по ценам себестоимости. Вместе с тем рыночная экономика не исключает сохранения бесплатных бюджетных социальных услуг населению — например, образования, медицинского обслуживания по программам обязательного медицинского страхования и некоторых других.

Отсюда понятно, что основная проблема в период трансформаций заключается в обеспечении относительной безболезненности для большинства домохозяйств перехода к оплате социальных благ и услуг по их рыночным ценам. Этот процесс носит достаточно длительный характер, а его конечным экономическим результатом является постепенное замещение бюджетных расходов на оплату этих благ и услуг расходами домохозяйств.

9.2

Государственные финансовые обязательства социального характера

9.2.1

Государственные финансовые обязательства социального характера и их виды

Любое государство заинтересовано в рационализации расходов своего бюджета, значительная часть которых обусловлена наличием социальных обязательств, закрепленных соответствующими положениями государственных законодательных актов. В связи с этим при разработке социальной политики и обосновании ее бюджета важно научиться определять, какие из имеющихся социальных обязательств должны быть профинансированы в обязательном порядке, а в отношении каких может быть поставлен вопрос об отмене или сокращении их размеров.

Под государственными финансовыми обязательствами социального характера

понимаются получаемые из консолидированного государственного бюджета населением страны не связанные с трудовой деятельностью трансферты в денежной или натуральной (оцененной в денежном эквиваленте) формах и бесплатные бюджетные услуги, определенные Конституцией страны и закрепленные государственными законами, а также минимально необходимые расходы для функционирования и развития институциональных структур, которые предоставляют эти трансферты и услуги.

Из приведенного определения видно, что в состав государственных финансовых социальных обязательств социального характера не включаются гарантируемые законодательством обязательства, имеющие социальный характер, но тем не менее не требующие для своего исполнения прямого финансирования из средств консолидированного бюджета. К ним относятся, например, социальные обязательства в области нормальной продолжительности рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях, продолжительности рабочей недели, предельному количеству сверхурочных работ и т.п.

Государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены по нескольким критериям.

По источнику финансирования государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на две крупные группы.

В состав первой группы входят обязательства, финансируемые на основе страховых принципов из государственных внебюджетных фондов. В их состав могут входить, например, страховые составляющие государственных трудовых пенсий, пособия по временной нетрудоспособности и т.п. Формирование финансовых ресурсов на выполнение этих обязательств производится страхователями — физическими и юридическими лицами.

Вообще соотношение участия юридических (работодателей) и физических лиц в формировании средств на социальное обеспечение достаточно сильно различаются в странах с рыночной экономикой. Выделяется несколько групп стран:

а) с превышением участия работодателей над участием работников (например, в Швеции отношение отчислений работодателей к отчислениям работников в 1995 г. составило 138,5 : 1, Исландии — 25,33 : 1, Финляндии — 18,33 : 1, Испании — 4,58 : 1, Италии — 3,52 : 1, Турции — 2,43 : 1, Канаде — 2,06 : 1, Франции — 2,05 : 1, Норвегии — 1,96 : 1, Бельгии — 1,88 : 1, Ирландии — 1,69 : 1, Португалии — 1,59 : 1, Великобритании — 1,57 : 1, США — 1,42 : 1, Японии — 1,32 : 1, Люксембурге — 1,24 : 1, Германии и Австрии — 1,15 : 1, Греции — 1,01 : 1);

б) с превышением участия работников над участием работодателей (например, в Швейцарии указанное отношение составило 1 : 1,04, в Нидерландах — 1 : 3,36, в Дании- 1 : 4,17);

в) с отсутствием прямых отчислений как работодателей, так и работников в систему социального обеспечения (в 1995 г. в состав этой группы стран входили, в частности, Австралия и Новая Зеландия).

Российская Федерация вошла в состав стран группы "а" с преобладанием участия работодателей: в 1999 г. рассмотренное соотношение в России составило 38,5 : 1 (за счет действовавшего тарифа страховых отчислений по пенсионному страхованию в размере 1% начисленной заработной платы).

Ко второй группе государственных финансовых обязательств социального характера относятся те из них, которые финансируются непосредственно из различных уровней бюджетной системы страны. Они могут интегрироваться в единую статью расходов этой системы (выше уже упоминалось, что в Российской Федерации соответствующие расходы группируются в статью расходов на "социально-культурные мероприятия", существующую в бюджетах различных уровней). Государственные финансовые обязательства социального характера, включенные в данную статью, могут включать, например, обязательства по финансированию:

- отдельных социальных отраслей (образования, культуры, искусства и кинематографии, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры);

- некоторых социальных трансфертов, которые не включены в систему обязательного пенсионного страхования (таковыми могут быть, например, пособия по безработице, пенсии отдельным категориям пенсионеров и т.п.);

- отдельных социальных программ и мероприятий (по содействию занятости населения, миграционной политики, программ, ориентированных на конкретные группы населения — детей, инвалидов, лиц старших возрастных групп и др.);

- институциональных структур социальной политики (учреждений социальной защиты и обеспечения населения, органов управления различных уровней, которые непосредственно занимаются проведением социальной политики в стране).

По необходимости исполнения все государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на безусловные и условные.

К безусловным обязательствам относятся обязательства перед физическими лицами по выплате им социальных трансфертов в соответствии с установленными действующим законодательством механизмами. К таким обязательствам относятся, например, государственные пенсии, пособия по безработице, возмещение вреда, полученного работником в связи с осуществлением им своих трудовых обязанностей, заработная плата занятых в организациях, финансируемых из государственного бюджета, и др.

Особым видом безусловных государственных финансовых обязательств социального характера являются выплаты физическим и юридическим лицам (постольку, поскольку деятельность последних направлена на социальное обустройство физических лиц), осуществляемые в случае чрезвычайных ситуаций. Размеры таких обязательств определяются в разовом порядке в зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации специальными постановлениями и распоряжениями исполнительных органов власти.

В состав условных государственных финансовых обязательств социального характера входят обязательства перед юридическими лицами и косвенно — перед физическими лицами, которые утверждаются федеральным бюджетом, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов на очередной календарный год и не носят систематического характера. Это прежде всего расходы на социально-культурные мероприятия. Очевидно, что затраты по соответствующей статье федерального бюджета могут быть секвестрированы, в то время как размер государственной пенсии или единого ежемесячного пособия на ребенка не подлежит секвестру ни при каких обстоятельствах. В то же время в составе расходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов условные обязательства представляют собой затраты, порядок расчета которых в отличие от расчета величины социального трансферта, назначаемого конкретному физическому лицу, не формализован (типичными примерами являются затраты внебюджетных фондов на финансовую поддержку создания и сохранения рабочих мест, санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей и некоторые другие).

По отраслевому признаку государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на: обязательства в таких областях, как: 1) трудовые отношения и оплата труда; 2) условия и охрана труда; 3) занятость; 4) пенсионное и другие виды социального обеспечения; 5) государственное социальное страхование; 6) поддержка семей с детьми; 7) поддержка учащихся различных категорий (от обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования до аспирантов и докторантов); 8) поддержка других категорий населения; 9) здравоохранение, образование, культура.

По своему назначению могут быть выделены прямые и инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера. В свою очередь прямые обязательства разделяются на обязательства перед физическими (различные виды социальных трансфертов) и юридическими (финансирование объектов социальной сферы и государственных программ социального характера) лицами.

Государственные финансовые обязательства социального характера перед физическими лицами выполняются по двум типам признаков потенциального реципиента (гражданина, домохозяйства):

- категорийному (статусному) признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическим лицом, если его возрастные (например, пенсионер), медицинские (инвалид), социальные (безработный), семейные (мать-одиночка) и другие аналогичные характеристики совпадают с утвержденными законодательными и нормативными актами, определяющими категории реципиентов социальных трансфертов;

- адресному признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическими лицами (одиноко проживающим гражданином, домохозяйством), если его социально-экономические характеристики (например, уровень душевых доходов, обеспеченность жилой площадью и т.п.) ниже законодательно установленной границы для исполнения данного обязательства.

Инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера возникают в связи с необходимостью исполнения прямых социальных обязательств. К ним относятся прежде всего так называемые административно-управленческие расходы, необходимые для обеспечения функционирования структур, выполняющих от имени государства прямые обязательства.

Одним из характерных примеров инфраструктурных обязательств в Российской Федерации являются расходы на содержание исполнительных дирекций государственных внебюджетных фондов. Например, в 2000 г. в Государственном фонде занятости населения соответствующие расходы составили 19,5% всех его расходов, Фонде социального страхования — 3,6%, территориальных фондах обязательного медицинского страхования — 2,7%, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования — 1,2%.

По своей календарной продолжительности все государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены на постоянные и временные.

К постоянным относятся, например, обязательства по обеспечению государственными трудовыми или социальными пенсиями лиц, достигших пенсионного возраста, пенсиями по инвалидности граждан, признанных инвалидами на бессрочный период.

В состав временных обязательств входят обязательства по выплате пособий по безработице пособий женщинам по беременности и родам, единых ежемесячных пособий на детей (понятно, что все эти обязательства ограничены по времени), и иные аналогичные обязательства перед физическими лицами, а также предусмотренные государственным бюджетом на очередной календарный (финансовый) год обязательства по финансированию бюджетной сферы, государственных программ социального характера и др.

По характеру затрат государственные финансовые обязательства разделяются на:

- нетто-затратные, финансирование которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством о социальной защите (государственные социальные пенсии, пенсии по инвалидности и т.п.) и государственным бюджетом на очередной год (например, финансирование некоммерческих проектов по статье расходов на социально-культурные мероприятия и др.);

- авансируемые, ресурсы для обеспечения которых формируются на страховых принципах до начала их фактического финансирования (государственные трудовые пенсии, пособия по безработице и т.п.);

- окупаемые, например, детские пособия (пример соответствующего расчета приведен в табл. 9.2).

Затраты на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера разделяются в соответствии с существующей в стране бюджетной классификацией. По данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы.

Таблица 9.2

Укрупненный расчет окупаемости затрат

на выплату детских пособий (на примере Российской Федерации, 2000 г.)

Показатель	Единица измерения	Количественное значение
Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте от 1,5 до 16 лет	руб.	58
Период получения	мес.	174
Общие затраты на выплату пособия	руб.	10092
Среднемесячная заработная плата	руб.	2223
Ставка подоходного налога	%	12
Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы	руб.*	267
Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия	мес.** лет**	38 3,2

* Без учета льгот по подоходному налогу.

** Без дисконта.

В составе текущих государственных финансовых обязательств социального характера выделяются прежде всего расходы на закупку товаров и услуг. Они включают оплату труда и начисления на оплату труда; затраты на приобретение предметов снабжения и расходных материалов; расходы на командировки, оплату транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуг, текущего ремонта оборудования и инвентаря, зданий и сооружений (понятно, что речь идет об институциональных структурах, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики); расходы на выплату социальных трансфертов населению и т.п.

К капитальным государственным финансовым обязательствам социального характера относятся капитальные вложения на приобретение оборудования и предметов длительного пользования; капитальное строительство и ремонт; приобретение активов для институциональных структур, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики, и некоторые другие.

9.2.2

Направления изменения размеров государственных финансовых обязательств социального характера

Необходимым условием уменьшения или увеличения государственных финансовых обязательств социального характера является изменение действующего в стране законодательства. Это связано с технологией бюджетного процесса, для абсолютного большинства стран носящего типовой характер.

Если в составе государственного законодательства имеются действующие законы, которые предписывают выделение гражданам страны, соответствующим некоторым категориальным или доходным критериям, определенных социальных трансфертов или предоставление им бесплатного доступа к бюджетным услугам, то их наличие должно учитываться при разработке государственного бюджета на очередной финансовый год. При этом годовые размеры этих обязательств рассчитываются по элементарной формуле:

(9.1)

S_so=12*∑A_i*Li

где S_so — годовые расходы государственного бюджета на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера, руб.; Ai — средний размер (величина)

i-го финансового обязательства, руб.; X, — среднегодовая численность получателей (реципиентов) государственных финансовых обязательств социального характера, руб.; / — индекс вида государственного финансового обязательства социального характера (i = 1, 2, ..., п).

Таким образом, изменение размеров государственных финансовых обязательств социального характера обеспечивается законодательным воздействием на каждый из трех сомножителей в формуле (9.1) или их различные сочетания. Соответствующие направления воздействий разделяются на несколько групп. Рассмотрим основные из них.

Направление 1. Изменение принципов выполнения государственных социальных финансовых обязательств перед физическими лицами

(домохозяйствами).

Как правило, в качестве основы практической реализации данного направления рассматривается исключение из числа граждан, (не соответствующих определенному количественному критерию), перед которыми выполняются данные обязательства, некоторого их количества. Понятно, что часть сэкономленных ресурсов можно будет направить на увеличение размеров государственных финансовых обязательств перед действительно нуждающимися в социальной поддержке домохозяйствами.

В качестве критерия рекомендуется использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве. Если значение этого критерия в домохозяйстве оказывается выше прожиточного минимума в соответствующем регионе, то такое домохозяйство может быть с полным основанием исключено из числа реципиентов (получателей) социальной поддержки.

Однако обратим ваше внимание на то обстоятельство, что простые количественные решения в социальной политике не всегда оказываются рациональными. Дело в том, что, как уже отмечалось в гл. 8, проверка доходов домохозяйств требует определенных административно-управленческих расходов, оказывающихся настолько значимыми, что они перекрывают экономию расходов на оказание собственно социальной помощи (в денежной или натуральной формах), т.е. разность между этими величинами становится положительной, а отношение первой величины ко второй — больше единицы. В этих случаях логичнее сохранить ошибки включения (право на получение социальной помощи за частью тех домохозяйств, в которых душевые доходы могут превышать нижнее значение критерия, дающего право на такую помощь), чем осуществлять полномасштабную программу проверки доходов всех без исключения семей в регионах. Из сказанного видно, что категориальный принцип выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед домохозяйствами в тех или иных масштабах сохранится до тех пор, пока не будут внедрены относительно дешевые информационные технологии проверки доходов населения.

В связи с этим в ряде случаев более эффективно провести так называемую административную "отсечку " части семей с экономически и социально приемлемым уровнем душевых доходов от государственных финансовых обязательств социального характера за счет усложнения самой процедуры сбора и подачи документов, которые необходимы для получения социальной поддержки. В этом случае домохозяйства оказываются в положении, когда им необходимо сопоставлять финансовую полезность различных видов расходования единицы ресурсов времени по конечному результату.

По данным табл. 9.2 легко определить условия, при которых сбор документов для подтверждения права домохозяйства на исполнение конкретного государственного финансового обязательства (пособия на ребенка) окажется неэффективным. Для этого рассчитаем вначале значение часовой ставки заработной платы при 8-часовом рабочем дне и 22 рабочих днях в месяце, которая оказывается равной 12,6 руб. (2223 руб. : (8 х 22)). Отсюда следует, что сбор и представление документов потенциальным реципиентом пособия на ребенка должны потребовать в месяц не менее 4,6 часа (58 руб. : 12,6 руб.). Эти цифры представляются вполне реальными при введении ежеквартальной периодичности сбора документов, подтверждающих право на данный вид государственного финансового обязательства социального характера.

В общем случае при использовании в качестве критерия выполнения конкретного государственного финансового обязательства социального характера перед домохозяйством уровня душевых доходов (как уже было показано в учебном пособии, последний целесообразно определять в виде отношения среднедушевых доходов домохозяйства к прожиточному минимуму) и элиминировании административно-управленческих расходов на проверку доходов домохозяйства формула для расчета сокращения этих обязательств будет следующей:

(9.2)

где AEj — экономия средств государственной бюджетной системы на выполнение /-го государственного финансового обязательства социального характера, руб./мес; Ai — размер i-го государственного финансового обязательства социального характера, руб./ мес; Ъ\ — численность граждан (домохозяйств), в отношении которых выполняется /-е государственное финансовое обязательство социального характера при использовании категориального принципа, человек; щ — доля граждан (домохозяйств), перед которыми выполнение i-го государственного финансового обязательства социального характера при переходе к адресному принципу прекращается, %; i — индекс государственного финансового обязательства социального характера.

Используя еще один косвенный критерий, социальный состав домохозяйства, можно сократить количество домохозяйств, перед которыми должны выполняться государственные финансовые обязательства социального характера. Этот критерий важен потому, что домохозяйства различного состава обладают различными адаптационными возможностями.

Аксиома. При прочих равных условиях, чем больше в составе домохозяйства работающих и чем меньше социальных иждивенцев (детей, инвалидов, пенсионеров), тем больше душевые доходы в нем и тем меньше оснований для включения домохозяйства в состав тех из них, перед которыми государство несет финансовые обязательства социального характера.

Наконец, важно учитывать имеющиеся активы домохозяйства, а именно, жилье, земельные участки, сбережения, ценные бумаги и т.п.

Направление 2. Увеличение доли бюджета социальной политики, формируемой на страховой основе.

Говоря в начале данной главы о структуре бюджета социальной политики, мы обращали ваше внимание на то, что во многих странах важную роль в его формировании играют страховые взносы работников и работодателей. Увеличить роль этих взносов при одновременном снижении социальных расходов, финансируемых непосредственно из государственного бюджета, можно повышением тарифов страховых взносов для их плательщиков. Однако данный путь решения проблемы имеет существенное ограничение: рост налоговой нагрузки на работодателей снижает их заинтересованность в развитии экономической деятельности.

Таким образом, в качестве единственно возможного остается вариант расширения участия в системах социального страхования населения. При этом здесь также необходима "тонкая" настройка механизма, увязанная с двумя факторами:

во-первых, с динамикой денежных доходов населения в целом, что определяет возможное изменение среднего уровня тарифов страховых взносов населения в систему социального страхования;

во-вторых, с дифференциацией доходов населения, что определяет возможные вариации тарифов страховых взносов в зависимости от уровня душевых доходов в отдельных группах домохозяйств.

Помимо этого система участия населения в социальном страхования должна подкрепляться соответствующей стимулирующей схемой выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед населением.

Очевидно, что в такой схеме должно гарантироваться выполнение государственных финансовых обязательств социального характера лишь на некотором минимальном уровне, который выплачивается вне зависимости от наличия или отсутствия страховых взносов на персональном социальном страховом счете работника.

Выполнение этих обязательств в повышенных размерах производится только в том случае, если на персональных страховых счетах работника накоплены определенные средства, выплаченные им в систему социального страхования.

Примерно такая схема государственного пенсионного обеспечения после многолетних обсуждений была принята в Российской Федерации в декабре 2002 г. Трехуровневая система государственных трудовых пенсий включила:

базовую часть, установленную в виде фиксированной величины и подлежащей индексации в зависимости от инфляции в стране. Источником для ее выплаты явились средства федерального бюджета, собираемые в виде единого социального налога и перечисляемые Пенсионному фонду России, из которого и осуществляются выплаты;

- страховую часть;

- накопительную часть.

Размеры последних определяются в зависимости от результатов трудовой деятельности пенсионера, оцениваемых в данном случае по тем страховым взносам, которые в период его прошлой трудовой деятельности были аккумулированы на индивидуальном пенсионном счете работника. В свою очередь средства, поступившие в накопительную часть системы обязательного пенсионного страхования, рассматриваются как долгосрочные инвестиции будущего пенсионера, которые в конечном счете должны принести ему инвестиционный доход.

Направление 3. Совершенствование формирования бюджета социальной политики.

Это направление подразумевает исключение или сокращение расходов по статьям бюджета социальной политики, не предполагающим исполнение безусловных государственных финансовых обязательств социального характера.

Например, из бюджета государственных внебюджетных фондов должны быть исключены расходы не страхового характера (в частности, такие, как компенсации стоимости путевок работникам). Кроме того, объекты и мероприятия социального характера, которые финансируются из средств федерального бюджета, должны отбираться на основании количественных и качественных критериев, а их окончательный список не должен быть результатом лоббирования.

Данные задачи пока еще не решены ни в теории, ни в практической деятельности. Например, современная экономическая наука не нашла ответа на вопрос о том, какая из нетто-затратных статей бюджета социальной политики является наиболее значимой и актуальной. Иными словами, с одной стороны, некоторое общегосударственное социально-культурное мероприятие и, с другой стороны, совокупность социальных объектов, удовлетворяющих потребности ограниченных по численности контингентов населения страны (например, инвалидов с теми или иными заболеваниями) рассматриваются как конкуренты в получении права на финансирование. И если внутри того или иного типа мероприятий (объектов) при формировании их окончательного списка для финансирования из бюджета социальной политики можно использовать четкие количественные критерии, то решение проблемы сопоставления отбора на межвидовом уровне может рассматриваться как одна из перспективных задач для социально-экономических исследований.

9.3

Нормативы в бюджетном процессе социальной политики

Выше мы уже неоднократно обращали внимание на то, что результативная социальная политика может проводиться в том случае, если будет обеспечено распределение функций и финансирования ее мероприятий между центральным правительством и органами исполнительной власти административно-территориальных единиц, входящих в состав государства. Мы рассматривали, какие именно расходы бюджета социальной политики целесообразно финансировать из средств центрального правительства, а какие — из средств органов исполнительной власти в регионах (см. табл. 9.1). В этом параграфе мы остановимся на проблемах формирования средств на финансирование социальной политике на основе нормативного подхода, в том числе и при распределении между регионами средств центрального правительства, которые предназначены для выполнения государственных финансовых обязательств социального характера. Для упрощения понимания будем иллюстрировать положения учебного пособия примерами государственных финансовых обязательств социального характера в области занятости населения.

9.3.1

Обеспечение центральным правительством бюджета социальной политики в регионах

Распределяя средства, предназначенные для финансирования социальной политики в регионах, центральное правительство решает задачу преодоления неоправданных межрегиональных различий в обеспечении этими средствами.

Необходимым элементом этого распределения является его алгоритм, предполагающий использование конкретных количественных критериев, на основании которых осуществляется доведение средств центрального правительства до региональных органов исполнительной власти.

Такие критерии должны отражать масштабы и специфику задач, решаемых в рамках конкретных направлений социальной политики. Очевидно, что, при прочих равных условиях, чем больше проживает на территории реципиентов — тех или иных видов получателей государственных социальных трансфертов, тем более развитой должна быть инфраструктура соответствующих социальных систем, связанных с назначением и выплатой этих трансфертов, и тем больше потребность в финансировании этой инфраструктуры.

Показатель "число реципиентов" может быть назван "валовым". Его основное преимущество — простота. Однако при этом он не учитывает качественные характеристики состояния социальных проблем. Например, для рационального использования бюджета социальной политики важно знать не только общее количество получателей социальных трансфертов или потребителей бесплатных социальных услуг в регионах, но и их структуру, интенсивность ротации (т.е. вхождения или выбытия из контингента реципиентов) и т.п. Если подобные факторы не учитываются, то одни регионы получают неоправданные финансовые преимущества по бюджету социальной политики, в то время как другие оказываются соответственно неоправданно дискриминированными.

Подобная дискриминация стала одной из причин ликвидации Государственного фонда занятости населения, существовавшего в Российской Федерации в 1991—2000 гг. Для этого фонда была характерна финансовая дискриминация регионов с наибольшими уровнями безработицы. Например, в 1997 г. в 22 регионах с наиболее высоким средним уровнем регистрируемой безработицы в расчете на одного безработного было израсходовано средств фонда в 5,6 раза меньше, чем в 22 регионах с наиболее низким средним уровнем безработицы. При этом абсолютно максимальное значение расходов фонда в расчете на зарегистрированного безработного превысило его абсолютно минимальное значение почти в 40 раз, а по отдельным направлениям политики занятости оно превосходило и это значение.

Данная проблема решается путем перехода к нормативному принципу формирования бюджетов социальной политики в регионах в той ее части, которая относится к средствам центрального правительства, направляемым в регионы.

9.3.2

Финансовые нормативы в бюджете социальной политики

При расчетах бюджета социальной политики в части, связанной с выполнением безусловных государственных финансовых обязательств социального характера, используется нормативный подход.

Под нормативами понимаются удельные величины затрат (рабочего времени, материальных, денежных ресурсов), используемые в нормировании труда, и расходов материальных и денежных средств.

Перспективная потребность в финансировании государственным бюджетом таких обязательств может быть рассчитана по следующей формуле:

(9.3)

S_i=N_i+L_i

где Sj — расходы по статье бюджета социальной политики, связанной с выполнением /-го безусловного социального обязательства, руб.; Nj — норматив расходов на выполнение /-го безусловного социального обязательства, руб. на одного человека (получатель социального трансферта, участник социальной программы, работник социальных служб, работающий по программам выполнения безусловных социальных обязательств и т.п.); Ц — общая величина показателя, относительно которого рассчитывается норматив расходов на выполнение /-го безусловного социального обязательства, человек (получатель социального трансферта, участник социальной программы, работник социальных служб, работающий по программам выполнения безусловных социальных обязательств и т.п.); / — индекс безусловного социального обязательства.

Выделяются несколько типов финансовых нормативов.

Нормативы первого типа, как правило, задаются государственным социальным законодательством и разделяются на прямые и косвенные. Первые из них представляют собой непосредственные размеры тех или иных государственных финансовых обязательств социального характера, а вторые — продолжительность периода, в течение которого они выполняются. Необходимость во введении косвенных нормативов существует не всегда: например, государственная трудовая пенсия выплачивается гражданину начиная с момента достижения им пенсионного возраста до конца жизни и только подлежит пересчету в соответствии с действующим законодательством. С другой стороны, так называемые детские пособия, пособия по нуждаемости и по безработице могут выплачиваться только в течение ограниченного периода времени. Например, для детского пособия он определяется возрастом ребенка, для пособия по нуждаемости — это период, в течение которого величина душевых доходов в домохозяйстве находится ниже определенного порога, установленного для определения нуждаемости (бедности), для пособия по безработице — период нахождения гражданина в статусе зарегистрированного безработного (т.е. безработного, перед которым государство имеет определенные финансовые обязательства).

В Российской Федерации установлен порядок, в соответствии с которым верхний предел пособий по безработице совпадает с величиной прожиточного минимума, установленного в регионе — субъекте Российской Федерации, где живет безработный, а нижний — с 20% величины прожиточного минимума, но не ниже 100 руб. При этом размеры базового пособия составляют в течение первых 12 месяцев выплаты 75%, 60 и 45% среднемесячного заработка за последние 3 месяца по последнему месту работы и устанавливаются соответственно на 3, 4 и 5 месяцев. В течение следующих 12 месяцев пособие выплачивается в размере 30% прожиточного минимума. Предусмотрена также дифференциация размеров и продолжительности выплат пособий в зависимости от причин безработицы (они ниже для граждан, уволившихся по собственному желанию, впервые ищущих работу, уволенных за виновные действия, и некоторых других категорий безработных).

Появление второго типа нормативов объясняется тем, что в ряде случаев государственным законодательством установлен сам факт государственного финансового обязательства социального характера, но не прописаны конкретные условия его реализации. Примерами могут служить упоминавшиеся выше компенсации стоимости путевок, программы профессиональной подготовки безработных (исключая выплаты стипендий их участникам) и некоторые другие. В этих условиях следует использовать нормативы удельных предельных расходов бюджета социальной политики в расчете на одного участника соответствующих социальных программ.

Нормативы второго типа направлены в том числе и на решение задачи предотвращения повышенных расходов бюджета социальной политики, легко выявляющихся на основе анализа межрегиональной дифференциации удельных расходов по отдельным статьям бюджета социальной политики.

При определении нормативов второго типа важно установить содержание самого понятия "нормальные" расходы бюджета социальной политики. Для этого может быть использован принцип расчета "от средней" фактически имеющихся удельных расходов. Исходя из этого избыточными считаются такие расходы бюджета социальной политики в регионе, величина которых обусловлена превышением их значения в данном регионе над значением соответствующего среднего показателя в стране не менее, чем на некоторую установленную экспертным путем величину.

Иными словами, чтобы определенная часть расходов бюджета социальной политики в регионе была признана необоснованной, необходимо выполнение следующего условия:

(9.4)

где Sjj — расходы в i-м регионе на осуществление j-го направления социальной политики; Sj — расходы в стране j-го направления социальной политики; L,j — число участников j-го направления социальной политики в 1-м регионе; Ц — число участников j-го направления социальной политики в стране; Limy — предельно допустимая величина превышения удельных расходов, установленная для j-го направления социальной политики в i-u регионе, над удельными расходами на реализацию j-го направления социальной политики в Российской Федерации; i — индекс региона; j — индекс направления социальной политики.

Очевидно, что если условие, определенное формулой (9.4), выполняется, то величина избыточных расходов бюджета социальной политики в регионе составит

(9.5)

где ES_ij — избыточные, или сверхнормативные расходы бюджета социальной политики на реализацию ее j-го направления политики занятости в i-м регионе.

Величина предельно допустимого превышения удельных расходов для j-го направления социальной политики в i-м регионе над удельными расходами на реализацию j-го ее направления в стране в целом (величина Limy в формуле (9.4)) в общем случае определяется в два этапа и представляет, по сути, норматив третьего типа.

На первом этапе экспертно-эмпирическим путем устанавливается базовая величина предельно допустимого превышения (например, может быть принято, что показатель в регионе не должен превышать его среднее значение в стране более, чем в 2—3 раза).

На втором этапе проводится корректировка данной величины на региональные условия. При этом последние могут учитываться как методом прямого счета, так и взвешиванием на значимость тех или иных факторов. В результате окончательная величина предельно допустимого превышения удельных расходов по j-му направлению социальной политики в регионе над удельными расходами в стране в целом определится по формуле

(9.6)

где a1j, 2li, ..., а(п — 1),-, аn_i — коэффициенты корректировки базового показателя предельно допустимого превышения на условия /-го региона; Кф — базовый коэффициент предельно допустимого превышения удельных расходов для j-го направления социальной политики в /-м регионе над удельными расходами на реализацию j-го направления социальной политики в стране в целом; п — общее число учитываемых региональных условий (должно быть одним и тем же для всех регионов).

К нормативам четвертого типа относятся нормативы финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы страны в той их части, в которой они организованы в интересах финансирования социальной политики. Это могут быть как собственно нормативы, так и абсолютные величины перечислений из бюджета центрального правительства в бюджеты административно-территориальных единиц для финансирования конкретных направлений социальной политики.

9.4

Определение административно-управленческих расходов на финансирование социальной политики

9.4.1

Конечные результаты деятельности государственных учреждений, выполняющих

социальные функции

Мы уже говорили о том, что имеются случаи, когда, казалось бы, очевидные решения о переходе к новым принципам выполнения тех или иных государственных финансовых обязательств социального характера перед населением оказываются неэффективными в силу значительных административно-управленческих расходов. Еще одним аспектом этой проблемы является так называемое сметное финансирование учреждений, выполняющих социальные функции. В этом, заключительном, параграфе учебного пособия мы попробуем разобраться, как именно следует определять такие расходы с учетом конечных результатов деятельности данных учреждений. Государственная система управления в любой стране строится с учетом тех функций, которые являются прерогативой государства. Значительное место в составе этих функций занимают социальные функции. Напомним, что к ним относятся государственное пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, выплата различных видов социальных трансфертов (помимо пенсий) различным категориям гражданам, реализация программ бесплатных услуг в сфере здравоохранения и образования и др.

Основной объект социальной политики — человек. Отсюда следует, что деятельность государственных учреждений, выполняющих социальные функции, должна оцениваться, в первую очередь, по числу обслуженных граждан. Этот показатель характеризует интенсивность работы конкретного подразделения государственной социальной службы и ее работников и может быть использован для сравнения результатов этой деятельности подразделений одной и той же службы между собой. Результаты таких сопоставлений могут быть использованы в дальнейшем для определения бюджета органов социальных служб, решающего, таким образом, проблему рационализации расходов консолидированного государственного бюджета страны.

9.4.2

Алгоритм расчета расходов на содержание органов государственной службы занятости

Исходя из только что сказанного примем, что конечным результатом деятельности органов государственной службы занятости в стране является прежде всего количество безработных, воспользовавшихся ее услугами. Легко рассчитать количество обслуженных безработных, приходящихся в среднем на одного работника органа службы занятости страны в целом.

Центральное правительство устанавливает норматив на содержание службы занятости в виде лимита (предельной величины) расходов на эти цели в общей величине бюджета политики занятости.

Далее необходимо выбрать нормативообразующий показатель для определения удельного значения норматива.

Наиболее простым из них является число работников, занятых в органах государственной службы занятости в регионах. При использовании данного показателя возможно учесть межрегиональные различия путем введения в формулу расчета специальных поправочных коэффициентов, отражающих социально-экономические и географические особенности конкретных регионов. К этим особенностям можно отнести, например, величину прожиточного минимума, среднюю территорию, которая обслуживается центрами занятости, размещенными в данном регионе, и др. Тогда величина расходов на содержание службы занятости в регионе рассчитывается по формуле

S_i=K_i*N_i*L_i (9.7)

где i — расходы на содержание службы занятости в /-м регионе, руб.; Ki — поправочный коэффициент на социально-экономические и географические особенности /-го региона (безразмерная величина); N — норматив расходов на содержание органов службы занятости, руб. на одного сотрудника; Ц — численность работников, занятых в органах государственной службы занятости /-го региона, человек; / — индекс региона.

Однако у данного показателя есть серьезный недостаток. Как видно из формулы (9.7), он исходит из внутренних потребностей самой службы занятости безотносительно к результатам ее деятельности, интенсивности труда ее работников и в общем случае — состояния рынка труда в регионе. Между тем именно эти обстоятельства определяют потребность в услугах службы занятости и влияют на конечные результаты ее деятельности.

В качестве второго возможного нормативообразующего показателя может рассматриваться общее число зарегистрированных в регионе безработных. Важным преимуществом данного показателя является его ориентация на конечные результаты деятельности органов государственной службы занятости.

При использовании показателя числа зарегистрированных безработных для формирования нормативов расходов на содержание службы занятости, как и в предыдущем случае, должны учитываться межрегиональные различия. Поэтому принципиальная формула расчета величины этих затрат выглядит следующим образом:

Sj=Ki x N x LUij, (9.8)

где LUi — среднегодовая прогнозная численность безработных, которые будут состоять на учете в органах службы занятости i-го региона, человек.

Недостатком этого нормативообразующего показателя является следующее: он не учитывает того принципиального обстоятельства, что реальная нагрузка на органы службы занятости и их работников зависит не столько от числа зарегистрированных безработных, сколько от интенсивности их движения.

Таким образом, определение расходов на содержание службы занятости целесообразно производить с использованием показателя интенсивности движения безработных, поскольку именно работа с ними (а не простая констатация того или иного уровня безработицы) является приоритетной задачей государственной службы занятости.

Тогда окончательная формула расчета на основе нормативного принципа затрат на содержание органов государственной службы занятости в стране будет выглядеть следующим образом:

Si = Ki х N х LU_ri

где LUri — среднегодовая прогнозная численность безработных, которые будут поставлены на учет и сняты с учета органами службы занятости i-го региона в очередном календарном году, человек.

Эту формулу рекомендуется использовать в условиях дефицитного бюджета государственной политики занятости. При улучшении финансовой ситуации более правильно, определяя нагрузку на работников государственной службы занятости, учитывать общее число обращений граждан в нее в поисках работы (а не только число зарегистрированных безработных).

Основные выводы

1. Бюджет социальной политики является сложным образованием и состоит из консолидированного государственного бюджета (бюджет центрального правительства; бюджеты административно-территориальных единиц, которые входят в состав государства; бюджеты государственных внебюджетных фондов социального характера и бюджеты иных целевых фондов, созданных в составе бюджета центрального правительства), средств работодателей и бюджетов домохозяйств.

2. Средства государственного бюджета и частично работодателей предназначены для обеспечения выполнения государственных финансовых обязательств социального характера, под которыми понимаются получаемые из консолидированного государственного бюджета населением страны не связанные с трудовой деятельностью трансферты в денежной или натуральной (оцененной в денежном эквиваленте) формах и бесплатные бюджетные услуги, определенные Конституцией страны и закрепленные государственными законами, а также минимально необходимые расходы для функционирования и развития институциональных структур, которые предоставляют эти трансферты и услуги.

3. В рыночной экономике любое государство заинтересовано в рационализации расходов на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера. Основными направлениями такой рационализации являются: изменение принципов выполнения государственных социальных финансовых обязательств перед физическими лицами (домохозяйствами); увеличение доли бюджета социальной политики, формируемой на страховой основе; совершенствование формирования бюджета социальной политики за счет исключения или сокращения расходов по статьям бюджета социальной политики, не предполагающим исполнение безусловных государственных финансовых обязательств социального характера.

4. Рационализация государственных социальных расходов предполагает использование нормативов в формировании социального бюджета страны. В составе нормативов, которые определяются государственным социальным законодательством, выделяются прямые — устанавливаются непосредственные размеры тех или иных государственных финансовых обязательств социального характера и косвенные — устанавливается продолжительность периода, в течение которого они выполняются. Имеются также нормативы, в отношении которых государственным законодательством установлен сам факт государственного финансового обязательства социального характера, но не прописаны конкретные условия его реализации. Такие нормативы направлены в том числе и на решение задачи предотвращения избыточных расходов бюджета социальной политики, которые легко выявляются на основе анализа межрегиональной дифференциации удельных расходов по отдельным статьям бюджета социальной политики. При определении их размера важно установить содержание понятия "нормальные" расходы бюджета социальной политики. Для этого может быть использован принцип расчета "от средней" фактически имеющихся удельных расходов. Избыточными считаются такие расходы бюджета социальной политики в регионе, величина которых обусловлена превышением их значения в данном регионе над значением соответствующего среднего показателя в стране не менее чем на некоторую установленную экспертным путем величину. Величина предельно допустимого превышения удельных расходов фактически представляет собой следующий норматив финансирования социальной политики. Наконец, существуют также нормативы финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы страны в той их части, в которой они организованы в интересах финансирования социальной политики — собственно нормативы или абсолютные величины перечислений из бюджета центрального правительства в бюджеты административно-территориальных единиц для финансирования конкретных направлений социальной политики.

Контрольные вопросы и задания

А. Контрольные вопросы

1. Как формируется бюджет социальной политики?

2. Назовите источники формирования бюджета социальной политики.

3. Расскажите о социальных расходах государственного бюджета.

4. Какова роль региональных бюджетов в финансировании социальной политики и ее отдельных сфер?

5. Каким образом можно улучшить распределение средств социального бюджета? Перечислите и раскройте содержание основных направлений.

6. Расскажите о страховых принципах финансового обеспечения социальной политики.

7. Что такое государственные внебюджетные фонды и как осуществляется формирование их доходов?

8. Как определяются обязательные и необязательные расходы государственных внебюджетных фондов?

9. Опишите основные нормативы, которые используются в формировании бюджета социальной политики.

10. Каким образом можно рационализировать административно-управленческие расходы на проведение социальной политики исходя из ее конечных результатов?

Б. Деловая игра "Разработка социального бюджета"

Основная цель деловой игры заключается в проведении расчетов бюджетных расходов на финансирование социальной политики и оценки имеющихся ограничений. В процессе игры отрабатывается представление о технологиях взаимодействия между субъектами бюджетного процесса, процедурах отбора статей, подлежащих приоритетному финансированию.

В. Эссе "Формирование доходов государственного внебюджетного фонда"

На примере одного из государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования) следует рассмотреть, как формируются доходы государственных внебюджетных фондов. Для выполнения работы необходимо ознакомиться с материалами, опубликованными в сборниках Госкомстата России "Социальное положение и уровень жизни населения России".

Литература

Колосницын И.В., Смирнов С.Н. Социальные обязательства государства: Сокращение или реструктуризация? // Мир России. 2000. № 1.

Лексин В.Н., Швецов А.Н., Орлов М.Ю. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма // Правовое обеспечение экономических реформ. М., 1999.

Развитие социального страхования в России: Роль фонда социального страхования в социальной защите граждан. М., 2001.

Разумов А.А., Смирнов С.Н. Занятость и доходы населения // Программа развития ООН. М., 2001.

Смирнов С.Н. Бюджетное финансирование политики занятости: Выравнивание возможностей регионов // Вопросы статистики. 2001. № 12.

Смирнов С.Н. Социальная ответственность государства и домохозяйств // Мир России. 2001. № 2 (25).

Смирнов С.Н., Гарсия-Исер М.Х. Как усовершенствовать систему выплат высвобожденным работникам // Человек и труд. 2002. № 4.

Смирнов С.Н., Николаенко Е.А. Экономика трудовой реабилитации инвалидов: Опыт предприятий Всероссийского общества инвалидов // Человек и труд. 1998. № 12.

1 См., например, определение политики, общества, социальности, собственно социальной политики в энциклопедическом словаре «Webster`s Desk Dictionary of the English Language» (N. Y., 1900)

1 Российская статистическая энциклопедия. М., 1998. С. 397

2 См.: Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости. М., 1997. С. 78.

3 Заславская Т.И. Социальные результаты реформ и задачи социальной политики // Куда идет Россия? М., 1998.

4 См.: Социальная энциклопедия / Горкин А. П., Карелова Г. Н., Катульский Е. Д. и др. М., 2000. С. 131-132

1 Социальная энциклопедия. С. 253

2 См.: Российский рынок труда: Становление и развитие: Учебное пособие. М., 1995. С. 62.

1Напомним, что при прогнозировании роста денежных доходов, как и любых других показателей характеризующих социальное развитие, необходимо использовать либо показатели прироста, как в рассматриваемом случае, либо цепные индексы роста. При использовании последних в условиях приведенного примера денежные доходы населения за пятилетний период увеличатся не в 2, а почтив 2,5 раза.

1 В соответствии со ст. 22 Трудового кодекса российской Федерации, принятого 30 декабря 2001 г., работодатель определяется как физическое либо юридическое лицо (организация), вступившие в трудовые отношения с работником. В отдельных случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в качестве работодателя может выступатьиной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры с работником.

1 С 2001 г. Эти выплаты осуществлялись из средств федерального бюджета.

1 Manning N., Shaw I. The Millenium and Social Policy // New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000. P. 1-11.

2 Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 2

3 Mollat M. The poor in the Middle Ages. New Haven, 1986. P.15

1 Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 4.

1 Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 6-7.

2 Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 2

1 Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 7

2 См.: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N. Y., 1999. P. 16-35/

3 Miller St. Op. cit. P. 18.

4 См.: Burnett J. A Social History of Housing 1815-1970. L.,1978;Wohl A/ S/ Endangered Lives: Public Health in Victorian Britain. L.,1984

1 См.: Miller St. Op. cit. P. 19. См. также: Поланьи К. Великая трансформация: Политические и экономические истоки нашего времени. Спб., 2002

1 Miller St. Op. cit. P. 19

2 Miller St. Op. cit. P. 20

3 Концепция государства всеобщего благосостояния и особенности реализации в Великобритании подробно рассмотрены в Гл. 4 данного учебного пособия.

1 Экономическая энциклопедия / Под. Ред. Л. И. Абалкина. М., 1999. С. 971

2 Шумпетер Й. А. История экономического анализа: В 3 т. / пер. с англ. Под ред. В. С. Автономова. СПб., 2001. Т. 3. С. 1010-1011

3 Шумпетер Й. А. Указ. соч. С. 1058

1 См.: Фотина Т. Эффективная рыночная экономика не может быть социально ориентированной // Человек и труд. 1996. №11. С. 4

2 См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994; Аникин А. В. Юность науки: Жизнь и идеи мыслителей-экономистов до Маркса. М., 1985.

1 Цит. По: Хюбнер К. Нация: от забвения к возрождению. М., 2001. С. 26

2 При подготовке этого подраздела учебного пособия были использованы материалы О. А. Филипповой.

3 Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997. Кн. 1. II 12.

4 Аристотель. Указ. соч. Кн. 1. II 13.

5 Там же. Кн.3. I. 3.

6 Там же. I. 4.

7 Там же. I. 5.

8 Там же. I. 8.

9 Там же. I. 9.

10 Аристотель. Указ. соч. Кн. 3. VII. 13.

1 Там же. Кн.1. II. 21.

2 Там же. Кн.3. IV. 4.

3 Там же. Кн.1. V. 3.

4 Там же. Кн.3. IV. 7.

5 Аристотель. Указ. соч. Кн. 1. II. 17.

6 Там же. Кн.3. V. 10.

7 Там же. Кн.3. IV. 4.

1 См.: Макиавелли Н. Государь // Макиавелли Н. Избранные сочинения. Калининград, 2000. С. 8-85.

1 См.: Семибратова И. Путешествие по странам мечты // Зарубежная фантастическая проза. М., 1989. С. 5-16

2 Семибратова И. Указ. соч. С. 5-16.

1 Вступительные письма // Мор Т. Утопия. М., 1978. С. 93-94.

1 Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991. Т. 2. С. 269.

2 Там же.

3 См.: Хюбнер К. Указ. соч. С. 106

4 См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998

5 Цит. По: Хюбнер К. Указ. соч. С. 106.

6 Там же.

1 Там же. С. 107.

2 Там же.

3 Там же.

4 Хюбнер К. Указ. соч. С. 109.

5 Там же.

1 Хюбнер К. Указ. соч. С. 111.

2 См., например: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Кн. IV. М., 1961. С. 332.

3 См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика / Под ред. А. Ю. Чепуренко. М., 2001. С. 13

4 Там же.

1 Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика. С. 14.

2 Там же. С. 15

3 Миль Дж. С. Основы политической экономии. Т. 3. М., 1981. С. 347, 348.

4 Миль Дж. С. Указ. соч. С. 79

1 См.: Ярская В. Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. №1. С. 12.

2 Ярская В. Н. Указ. соч.

1 См.: Филатов В. П. Обществознание. М., 2004. С. 116-117.

1 См.: Филатов В. П. Указ. соч. С. 118-119

1 См.: Роик В. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. 1997. №2

2 См.: Федотова В. Г. Социальное государство и рынок // Свободная мысль – XXI в. 2002. №7. С. 78-94.

1 Федотова В. Г. Социальное государство и рынок. С. 62.

2 См.: Мацонашвили Т. Проблема перестройки государства в Западной Европе // Pro et Contra. 2001. Т. 6. №3.

1 Федотова В. Г. Социальное государство и рынок. С. 83.

2 См.: Социал-демократия перед лицом пред лицом глобальных проблем / Отв. Ред. Б. С. Орлов. М., 2000; Федотова В. Г. Третий путь // Свободная мысль – XXI в. 2002. №2.

3 См.: Giddens A. Runaway World: How Globalization Is Reshaping Our Lives. L., 2000.

4 См.: Федотова В. Г. Социальное государство и рынок. С. 84.

5 См.: например, о концепции Ж.-Ж. Руссо в гл. 2 данного учебного пособия. См. также: Хюбнер К. Указ. соч. Гл. 3-5.

6 См.: Miller St. Op. cit. P. 6-7/

1 См.: Экономическая энциклопедия. С. 283.

1 См.: Webster's Desk Dictionary of the English Language. N. Y., 1990.P.1020.

2 См.: Фомина В. Г. Государства всеобщего благоденствия // Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 142.

1 Экономическая энциклопедия. С. 131.

2 Васина Л. Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М., 1997. С. 156-157.

1 См.: Экономическая энциклопедия. С. 579.

2 См.: Ярская В. Н. Указ. соч. С. 12.

3 См.: Григорьева И. А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. №1. С. 43; Саппс М., Уэллс К. Опыт социальной работы. Введение в профессию: Пер. с англ. М., 1994.

4 См.: Григорьева И. А. Социальная политика: основные понятия. С. 43

1 Декоммодификация – замещение принципа рыночного распределения товаров и усиление бюрократизации. Декоммодификация имеет место тогда, когда та или иная услуга предоставляется как право и когда индивид может поддерживать свой уровень благосостояния независимо от степени своей включенности в рыночные отношения. См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. P. 37.

2 См.: Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. P. 55

1 По крайней мере, считает Эспинг-Андерсен, если определять Welfare State исходя из качества социальных прав, из социальной стратификации и из соотношений между государством, рынком и семьей. См.: Esping Anderson G. Op. cit. P. 21-33.

2 См.: Manning N. Op. cit. P. 50-51.

1 См.: Линдбек А. Шведский эксперимент / Очерки о мировой экономике: выдающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М., 2002. С. 64-145.

1 Линдбек А. Указ. соч. С. 72.

1 Линдбек А. Указ. соч. С. 77.

2 Линдбек А. Указ. соч. С. 81.

1 Линдбек А. Указ. соч. С. 82.

2 Линдбек А. Указ. соч. С. 85-86.