Глава 12 Исполнительная власть и ее органы

труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управ­ления, департаменты). Руководители правительственных ведомств ут­верждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президен­том и если имеют ранг министра, то входят в состав правительства (например, председатель государственного комитета планирования в странах тоталитарного социализма). Руководители неправительствен­ных ведомств (например, центрального управления статистики) назна­чаются премьер-министром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по приглашению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства (например, министерство финансов) имеют надведомственные полномочия, другие министерства согласуют с ними решение определенных вопросов или находятся по каким-то во­просам под их контролем.

Управление министерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализма и во многих постсоциалистических странах имеется сове­щательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у министра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой «кабинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопоставленных чиновников министерства для обсуждения раз­личных вопросов.

О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.

Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавли­ваются также ограничения. Должность министра несовместима с учас­тием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сдел­ки с государственным имуществом; во многих странах запрещено зани­маться иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педагогической.

Внутри министерств создаются дирекции, управления, департамен­ты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Груп­пы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах континентального права особое значение имеет генеральный секрета­риат министерства. Это своего рода министерский штаб.

Государственный аппарат. Структура и полномочия различных ор­ганов государственного аппарата (в узком смысле термина «государст­венный аппарат») детально изучаются в административном праве.

§3 Правительство 315

Курс конституционного права знакомит только с конституционными основами построения и деятельности государственного аппарата.

Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппа­рат государственных служащих, включая военнослужащих. Граждан­ские государственные служащие в Германии составляют 7,3%, во Франции — 7,6%, в Италии — 6,2%, в Испании — 5,6% от численности населения. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государственных учреждениях и др.) и классифици­рованная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государ­ственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправления имеют свой аппарат чиновников-уп­равленцев.

Государственные служащие, принадлежащие к классифицирован­ной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специаль­ные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (напри­мер, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяют­ся классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чи­новники имеют дискреционные полномочия: право принимать реше­ния по своему усмотрению, но в пределах закона. Замещение класси­фицированной государственной службы происходит путем назначе­ния, например, высших государственных служащих, аттестаций лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкур­са (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то создают­ся разные комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для назна­чения. Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоми­нать устный экзамен, для определенных групп используется так назы­ваемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники имеют дискреционные полномочия (принятие решений в рамках закона), привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопоставлен­ные должности заполняются не по «системе заслуг», а по «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или мини­стров или эти должности имеют политический характер (на них назна­чают деятелей победившей партии). Новый президент или правитель­ство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют долж-

316