Глава 5. Приоритетные направления реформы государственного управления и местного самоуправления в России

Укрепление государства, его стабильности, безопасности, удовлетво­рение потребностей граждан является актуальным для современных государств. В Российской Федерации в последние годы принимаются меры к этому, но вместе с тем современное состояние государственного управления в России недостаточно эффективно. Государственный аппарат в целом не соответствует новым принципам и задачам госу­дарственной власти, оставаясь системой консервативной, иерархичной, закрытой и малоэффективной. Причин достаточно много, но, прежде всего, такое происходит «...в большей степени из-за неоптимальной структуры мотивации государственных служащих и архаичной струк­туры органов управления. Следовательно, необходимо проводить гло­бальную реформу всей системы управления, которая затронет как статус российского государственного служащего, так и структуру управле­ния российским государством. Только такая реформа заставит чинов­ника эффективно трудиться во благо общества, а не работать в целях собственного обогащения или в интересах своего руководства... По­следовательность и постепенность — вот принципы современного ре­формирования»¹. ¹ Купряшин Г. Л. Концептуальные основания административных реформ / Г. Л. Купряшин// Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и обще­ство), 2004. - № 2. - С. 18.

Сегодня конституционный источник власти - на­род - «...в государственных органах находится в положении просите­лей, зависящих от собственного усмотрения чиновников. Они не стали клиентами, интересы и предпочтения которых имеют опреде­ляющее значение для планирования и предоставления услуг государ­ственными организациями»². ² Там же. — С. 15.

В мировой практике в конституциях и законодательных актах многих государств в настоящее время все бо­лее полно и точно очерчивается круг дел, обязанностей, полномочий, функций, задач, проблем, прав, ответственности, привилегий органов власти. Существует много нерешенных проблем в области местного самоуправления, в отношениях между центром и регионами; нельзя похвастаться тем, что создано развитое гражданское общество. Реше­ние данных вопросов требует пересмотра парадигмы управления и иной политической организации власти для создания необходимых усло­вий формирования гражданского общества, обеспечения устойчиво­сти государственной власти и полноценного самостоятельного мест­ного самоуправления. Начиная с 2003 г. принят ряд федеральных за­конов, направленных на совершенствование публичного управления в Российской Федерации.

1. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ¹. ¹ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации* от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2003. - Ч. Ц, - № 27. - Ст. 2709.

Принятие данного закона направлено на оптимизацию отношений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Те из­менения, которые в нем закреплены, направлены на то, чтобы сбалан­сировать работу всей системы власти, которая соответствовала бы принципам и нормам федеративного государства. Он предусматрива­ет, что у каждого уровня власти, избранного народом, должны быть своя четко очерченная зона ответственности и компетенции, достаточ­ные финансовые и иные ресурсы, необходимые для реализации пол­номочий на своем уровне. Задача каждого уровня власти — инициатив­но и грамотно использовать имеющиеся у регионов и органов местного самоуправления полномочия и ответственность, собственную экономи­ческую базу, создавать благоприятные условия для работы предпри­нимателей, раскрытия деловой и творческой инициативы граждан, т. е. впервые четко определено, какой уровень власти за что отвечает. Все полномочия, которые есть у власти, передаются тому уровню, ко­торый может предоставить наиболее качественные услуги. Как отме­тил В. В. Путин на заседании Совета законодателей в июле 2004 г.: «Хо­чу подчеркнуть: в основу разграничения полномочий должно быть по­ставлено оказание услуг населению; Во главе угла нашей идеологии стоит преимущество человека. Когда люди почувствуют это, они нас поддержат»². ² Путин В. В. Административная реформа: мифы и проблемы / В. В. Путин // Муници­пальная власть, 2004. - № 4. - С, 6.2. Новая редакция Федеральное закона «Об общих принципах организации местного самоуправление. В Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

«...Новый закон является новым не только по территориальному устройству, но и по взгляду на роль Местного самоуправления в систе­ме публичной власти. Он основывается на новом взгляде на всю роль публичной власти. Публичная власть, должна предоставлять общест­венные услуги и гарантировать развитие экономики, общественных отношений, социальных отношений на своих территориях. Она не должна заниматься хозяйственными вопросами. Точка зрения, соглас­но которой город является большой корпорацией, а городская власть - ее руководством, уходит в прошлое. Именно поэтому для реализации полномочий местного самоуправления составлен их закрытый пере­чень... Излишняя собственность, которая ранее считалась возможной для привлечения дополнительных доходов в бюджет данного уровня власти, теперь признается излишней и либо подлежит перепрофили­рованию, т. е. изменению целевого назначения, либо должна быть при­ватизирована... власть должна только создавать условия и не должна вмешиваться в управление... Эти новые воззрения требуют не только осмысления, создания методических рекомендаций, но и обучения но­вого поколения менеджеров, которые должны по-новому смотреть на полномочия власти и по-новому их реализовывать. Новый взгляд на назначение публичной власти требует и нового подхода к стратегиче­скому планированию. Именно создание условий для привлечения граж­данских инициатив, развития общественной активности должно стать основным направлением стратегической деятельности всех уровней публичной власти. Не собственная хозяйственная деятельность, а раз­витие общественных инициатив и создание для них условий... на са­мом деле он [Закон] о развитии гражданского общества. Либо у нас будет развиваться гражданское общество, либо нет». Мирощников С. Н. Вертикаль? Напротив, гарантии / С. Н. Мирошников // Муници­пальная' власть, 2003. — № 5. — С. 43-44

В соответствии с законом № 131-ФЗ, «местное самоуправление в Российской Федера­ции — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, феде­ральными законами, а в случаях, установленных федеральными зако­нами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного зна­чения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление определений местного самоуправ­ления в двух редакциях Закона показывает, что в Федеральном зако­не 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. — как на форму осуществ­ления народом своей власти. Важным для трактовки местного само­управления является и то и другое.

Построение и функционирование системы местного самоуправле­ния в современных условиях основывается на принципах, закреплен­ных в Европейской хартии о местном самоуправлении. Принципы местного самоуправления — это правила, которыми нужно руководствоваться в процессе управления муниципальным образованием при построении и функционировании муниципальной власти. Они являются теоретической основой муниципального строительства и отражают сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, выступают в качестве критериев оценки действу­ющей системы. Таким образом, принципы — это основные идеи, ко­торые лежат в основе организации и деятельности всей системы му­ниципального управления. Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. (в дальнейшем Закон № 131-ФЗ) за­крепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ. К ним относятся:

1) самостоятельность населения в решении вопросов местного значе­ния;

2) организационное обособление местного самоуправления, его орга­нов в системе управления государством и взаимодействие с орга­нами государственной власти в решении общих задач;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного са­моуправления его полномочиям;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления местного са­моуправления;

,6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности местного самоуправле­ния;

8) гласность деятельности местного самоуправления;

9) сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности мест­ного самоуправления;

10) государственные гарантии местного самоуправления.

В Законе № 131-ФЗ основы местного самоуправления были изме­нены. Основополагающим был пересмотр, прежде всего, территориаль­ных основ. При установлении размеров территории каждого конкрет­ного муниципального образования необходимо учитывать две проти­воположные тенденции.

«Первая — приближение местной Власти к населению. Определяю­щим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной ор­ганизации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осозна­нии населением общих интересов и участии в их реализации. Эф­фект самоорганизации снижается с увеличением размеров терри­тории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

3) принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный

принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не при­меняться на территориях с низкой плотностью сельского населе­ния, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная, тенденция — укрупнение самоуправ­ляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального об­разования необходимый экономический потенциал, развитую инже­нерную и социальную инфраструктуру». Зотов В. Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов. — 2-е изд., доп. и перер. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. - С. 41-42.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопреде­ляет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых предпосылок. Миллионный го­род и сельсовет с численностью населения 2000-3000 человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

Что касается зарубежной практики, то здесь имеется опыт и одно­уровневых, и многоуровневых систем местного Самоуправления со строгим разграничением функций, полномочий и финансовых ресур­сов между уровнями.

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используют­ся двух- или даже трехуровневые модели территориальной организа­ции местного самоуправления с четким законодательным разграниче­нием функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии крупные поселения и населенные территории (муниципаль­ные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) различаются по объемам полномочий и структуре органов местного самоуправления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям ока­зывает город и какие — округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляе­мой территории был введен термин «муниципальное образованием и дано его определение (ст. 1).

«Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть посе­ления, иная населенная территория, в пределах которой осуществля­ется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Фе­деральный закон 2003 г. не дает универсальной трактовки термина, ог­раничивается только перечислением видов территорий, которые наде­ляются этим статусом. «Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Все му­ниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отличать понятие «поселения» как самоуправляемой территории от понятия «населенный пункт». Поселение может состо­ять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, вво­дится новое понятие — «межселенная территория».

Поселение — это сельский, городской населенный пункт или не­сколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В со­став территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его ин­фраструктуры в соответствии с генеральным планом. На них могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Распоряжением Правительства РФ № 707-р установлен список территорий с высокой и низкой плотно­стью населения.

В состав территории сельского поселения могут входить, как пра­вило, один сельский населенный пункт с численностью населения бо­лее 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плот­ностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколь­ко сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотно­стью населения). В труднодоступных и удаленных районах закона­ми субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численно­стью населения менее 1000 человек, а в особых случаях — даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пеше­ходной доступности до административного центра и обратно в тече­ние рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных терри­торий).

Муниципальный район — это несколько поселений (городских, сельских, либо и тех и других) или поселений и межселенных терри­торий, объединенных общей территорией. Главное предназначение муниципального района — решение вопросов межпоселенческого ха­рактера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до админи­стративного центра района и обратно в течение рабочего дня для жи­телей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Межселенная территория — это территория, не входящая в грани­цы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек в каждом. Все функции органов местного самоуправления на межселенной тер­ритории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в со­став территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько посе­лений и межселенные территории.

Городской округ — это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого решают вопросы местного значения и поселения, и муниципального района. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется за­коном субъекта РФ.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения.

Каждый тип муниципального образования ведает своим перечнем вопросов местного значения. Порядок образования, объединения, пре­образования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъек­тов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с грани­цами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логи­ка здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местно­го значения. Деление же на административно-территориальные еди­ницы осуществляется ради более эффективного осуществления пол­номочий государственной власти.

Все муниципальные образования зарегистрировавшие свои уста­вы, подлежат включению в государственный реестр МО РФ, который ведется Министерством юстиции.

В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления в России количество муниципальных об­разований увеличилось вдвое и составило 24 510, из них: городских округов — 520, муниципальных районов — 1819, городских (Поселе­ний — 1823, сельских поселений — 20 112,

Пересмотр территориальной организации местного самоуправле­ния лег в основу рассмотрения других основ организации местного са­моуправления. Также следует отметить, что данный закон — это закон прямого действия, более жесткий по сравнению с редакцией 1995 г. В соответствии с данными уровнями территориальной организации определены полномочия местного самоуправления и дан четкий пере­чень вопросов местного значения, обозначены финансово-экономические основы. Жесткость Федерального закона 2003 г. проявилась пре­жде всего в определении органов местного самоуправления (гл. 6, ст. 34-42).

Закон 1995 г. вслед за Европейской хартией о местном самоуправ­лении утверждал в числе обязательных органов только выборный (представительный), а наименовали» органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования и наименование, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 17, п. 2), В соответствии с пунктами ста­тьи 34 Закона 2003 г., структуру органов местного самоуправления со­ставляют представительный орган муниципального образования, гла­ва МО, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган МО, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем (п. 2 ст. 34) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы местной администрации является обязательным во всех типах муниципальных образований, за исклю­чением случаев, предусмотренных Законом № 131-ФЗ, но порядок формирования, полномочия, их срок, подотчетность, подконтроль­ность органов, иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального об­разования, а наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (п. 3 ст. 34). Закон подразумевает разные способы формирования обязательных органов местного самоуправления.

Одна из проблем неэффективного развития местного самоуправле­ния — это слабость гражданского общества, низкая общественная ак­тивность, низкая правовая культура населения, непонимание сути и возможностей местного самоуправления. После столь продолжитель­ного главенства административно-командной системы идеи местного самоуправления с трудом воспринимаются и принимаются жителями нашего государства. Поэтому много внимания уделено участию насе­ления в осуществлении местного самоуправления — от. двух статей в старой редакции до целой главы в новой редакции. Немаловажным является и то, что даже сама структура Закона № 131 -ФЗ отражает то, что в новой концепции акцент сделан, прежде всего, на деятельности граждан по осуществлению местного самоуправления. Статьи, осве­щающие формы участия населения в осуществлении местного само­управления (гл. 5, ст. 22-33), предшествуют статьям об органах и должностных лицах местного самоуправления (гл. 6, ст. 34-42). Необ­ходимо, чтобы местное сообщество стало субъектом управления, что­бы каждый житель муниципального образования чувствовал, что мест­ное самоуправление не является фикцией. Поэтому в Федеральном законе установлен ряд федеральных гарантий участия граждан в мест­ном самоуправлении, введены нормы прямого действия, обеспечиваю­щие гарантии реализации прав граждан России на его осуществление. Это положения, регламентирующие порядок проведения местных ре­ферендумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыв депутатов и должностных лиц, получение информации и обязанности информи­рования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Решение вопросов территориальной, организационной, финансо­во-экономических основ местного самоуправления в соответствии с Законом № 131-ФЗ позволит решить проблему политического и эко­номического бесправия муниципальных образований, приближения власти к населению, упрощения механизма предоставления услуг на­селению. Реализация концепции муниципальной реформы позволит обеспечить достойный уровень жизни населению государства и соз­дать гражданское общество, способное стать субъектом управления.

С целью дальнейшего совершенствования федеративных отноше­ний Президентом Российской Федерации 16 июля 2004 г. была созда­на комиссия по совершенствованию государственного управления во главе с руководителем его администрации. На нее возложен целый ряд задач:

1) координация деятельности совещательных органов при Президен­те и Правительстве Российской Федерации по вопросам совершен­ствования государственного управления;

2) подготовка для Президента Российской Федерации предложений или законопроектов по:

♦ оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти;

♦ исключению дублирования функций и полномочий федераль­ных органов исполнительной. Власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправле­ния;

♦ совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий в целях упразднения избыточных функций орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

♦ совершенствованию деятельности территориальных и федераль­ных органов государственной власти Российской Федерации;

♦ ограничению вмешательства государства в экономическую дея­тельность субъектов Федерации, включая прекращение избы­точного государственного регулирования;

♦ реформированию государственной службы Российской Феде­рации;

♦ развитию системы саморегулирования организаций в области экономики.

Это позволит более эффективно направлять и координировать важ­нейшие направления реформы федеративных отношений, административной реформы и системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих. Результатом работы комиссии стало принятие ряда новых федеральных законов, внесение изменений и до­полнений в принятые федеральные законы и создание новых феде­ральных органов исполнительной власти.

3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации»- от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (см. приложение 10).

В соответствии с данным законом проведена модернизация госу­дарственной службы, предполагающая создание открытой системы, име­ющей прямую и обратную связь с гражданами и организациями, нахо­дящейся под эффективным общественным контролем и одновременно профессиональной по своему характеру, что включает отбор и продви­жение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств. 13 сентября 2004 г. Пре­зидентом Российской Федерации В. В. Путиным подписан Указ «О министерстве регионального развития Российской Федерации». О министерстве регионального развития Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г, № 1168 // Собрание законодательства РФ, 2004. - Ма 38. -Ст. 3775.

Министерство регионального развития Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функ­ции по выработке государственной политики и нормативно-правово­му регулированию социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномо­чий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защи­ты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и тра­диционного образа жизни коренных малочисленных народов и этни­ческих общностей.

Недавние законы, принятые в рамках реформы, касаются совер­шенствования и укрепления исполнительной власти в России. Для формирования эффективной системы и структуры федеральных орга­нов исполнительной власти специально созданная правительственная комиссия по административной реформе во главе с Б. Алешиным в хо­де подготовки проекта закона проанализировала 4000 из 5300 функ­ций федеральных органов власти, в результате признала 800 функций избыточными, свыше 500 — дублирующими, более 350 — подлежащи­ми корректировке. Результатом работы комиссии было создание окончательной модели реорганизации правительства, нашедшей отражение в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 // Собрание законодательства РФ, 2004.- ЦИ.-Ст.945

и Федеральном кон­ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (вред, от 03ноября 2004 г. № 6-ФКЗ) // Собрание зако­нодательства РФ, 2004. - № 45. - Ст. 4376. в редакции от 03 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ. Основной принцип построе­ния новой структуры правительства — трехуровневое разделение ор­ганов исполнительной власти: федеральное министерство, федераль­ная служба, федеральное агентство. Теперь федеральные министерст­ва осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятель­ности, кроме вопросов, регулируемых законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Они больше не будут выполнять все функции по принятию нормативных документов, контролю их исполнения и хозяйственные, полномочия. Они освобождаются от функций выдачи лицензий, решения конкрет­ных проблем в отношении организаций или граждан, не могут управ­лять имуществом. За ними остается только нормотворческая деятель­ность, политическая ответственность за состояние дел во вверенной социально-экономической сфере.

Проверками и надзором займутся федеральные службы. Они должны осуществлять контроль исполнения гражданами и организа­циями установленных законом правил и требований, но не в праве их устанавливать. Задача же федеральных агентств — оказание, государ­ственных услуг населению и управление федеральным имуществом. Они являются заказчиками различных целевых программ финанси­руют подведомственные учреждения…

Таким образом, трехуровневая структура исполнительной власти исключает основу коррупции, а именно участие одних и тех же персон в выработке правил игры, в самой игре и в надзоре за соблюдением правил со стороны игроков. Итогом проводимой административной реформы стало сокращение штатной численности федеральных тер­риториальных органов на 42 тыс, человек и сокращение ,числа ра­ботников центральных аппаратов на 2103 человека³. ³ Путин В. В. Административная реформа: мифы и проблемы... — С. 8.

Новый кабинет министров стал более компактным: вместо 6 вице-премьеров в нем остался 1, вместо 23 министров — всего 14. По девяти «гражданским» министерствам количество «замов» сократилось с 253 до 18. На рис. 16 представлена структура федеральных органов исполнительной власти. Реализация широкомасштабных реформ, которые были объявлены В. В. Путиным, показала, что следует внести коррективы и в принци­пы функционирования единой исполнительной вертикали. Так, 13 сен­тября 2004 г. Президент на расширенном заседании Правительства с участием всех руководителей регионов изложил основные меры по ее укреплению. Важнейшая мера — это новый порядок замещения долж­ности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Феде­ральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1999. - Мб 42. - Ст. 5005.

«высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражда­нами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федераль­ным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями выс­шего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководи­теля высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) путем избрания его специально созы­ваемым собранием представителей».

Изменения касаются замены прямых выборов руководителя субъ­ектов Российской Федерации на избрание местным парламентом по представлению Президента Российской Федерации. Данная мера за­креплена в пункте 1 статьи 18 в редакции указанного Закона от 11 де­кабря 2004 г. № 159-ФЗ: «Гражданин Российской Федерации наделя­ется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению

	Министерство экономического развития и торговли
				• Федеральная служба государственной статистики • Федеральная таможенная служба • Федеральная служба по тарифам ■ Федеральное агентство по государственным резервам • Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости • Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
	Министерство здравоохранения и социального развития
				• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека • Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития • Федеральная служба по труду и занятости • Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию • Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму
	Министерство финансов
				• Федеральная налоговая служба • Федеральная служба страхового надзора • Федеральная служба финансово-бюджетного надзора > Федеральная служба по финансовому мониторингу • Федеральное казначейство (федеральная служба)
	Министерство культуры и массовых коммуникаций
				• Федеральное архивное агентство • Федеральное агентство по культуре и кинематографии • Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
	Министерство природных ресурсов
				• Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования • Федеральное агентство водных ресурсов • Федеральное агентство лесного хозяйства • Федеральное агентство по недропользованию
		Министерство образования и науки
						• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам • Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки • Федеральное агентство по науке • Федеральное агентство по образованию
		Министерство транспорта и связи
					• Федеральная служба по надзору в Сфере связи • Федеральная служба по надзору в сфере транспорта • Федеральное агентство воздушного транспорта • Федеральное дорожное агентство • Федеральное агентство железнодорожного транспорта • Федеральное агентство морского и речного транспорта • Федеральное агентство связи
		Министерство промышленности и энергетики
						■ Федеральная служба по атомному надзору ■ Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии • Федеральная служба по технологическому надзору • Федеральное агентство по атомной энергии* ■ Федеральное космическое агентство • Федеральное агентство по промышленности • Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству . • Федеральное агентство по энергетике
		Министерство сельского хозяйства
						• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору • Федеральное агентство по рыболовству • Федеральное агентство по сельскому хозяйству
		Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении правительства
					• Федеральная антимонопольная служба • Федеральная служба по финансовому мониторингу
* По вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственного Министерству обороны

Рис. 16. Структура федеральных органов исполнительной власти¹

Данная структура представлена в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Президента Российской Федерации законодательным (представитель­ным) органом государственной власти субъекта Российской Федера­ции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».

Указом Президента Российской Федерации утверждено Положе­ние о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего долж­ностного лица (руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти) О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (ру­ководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Рос­сийской Федерации: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 //Собрание законодательства РФ, 2004. - № 52 (ч. И). - Ст. 5427

В соответствии с ним внесены изменения и принят Федеральный закон «О внесении изменений в «Федеральный закон О6 общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме¹ граж­дан Российской Федерации». О внесении изменений в Федеральный закон,«Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов 1чх;ударствеяной вла­сти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2004. - № 50. - Ст. 4950. Это соответствует статьям 72 И 77 Кон­ституции Российской Федерации, предусматривающим установление общих принципов организации системы органов власти и МСУ как совместной компетенции центра и регионов, но регулируемую феде­ральным законом, а также создание единой исполнительной вертика­ли по предметам совместного ведения. Принятие такого решения Пре­зидентом Российской Федерации вызвано сложившейся в России си­туацией: серией террористических актов летом 2004 г., нарастающими внутренними и внешними угрозами;; и др. По мнению аналитиков (в России в последние 12 лет не прекращалась дискуссия о целесооб­разности выборов или назначения высших должностных лиц субъек­тов Федерации), «при построении Российской Федерации как феде­ративного государства не только по административно-территориаль­ному принципу, но и по национально-территориальному, при сильной клановости и остроте взаимоотношений ряда национальных этносов в республиках в составе Российской федерации, прямые выборы... не самая оптимальная модель организации региональной власти и гармо­низации ее с федеральной, а главное, нацеленной на защиту интересов всех граждан». ¹ Самойлов С. Н. О состоянии региональной и местной демократии в России / С. Н, Са­мойлов // Местное самоуправление, 2004. — № 22 (109). — С. 2.

Естественно, данное предложение Президента не было однозначно принято на международной арене, многие рассматривали его как отказ от фундаментального принципа демократии. Укрепле­ние единой исполнительной вертикали Президент рассматривает не как шаг к свертыванию демократии, не как переход к административ­ной системе управления, а как обеспечение более эффективного вы­полнения полномочий органами государственной власти в интересах населения, а новая процедура назначения высшего должностного лица субъекта обеспечит зависимость руководителей субъектов как от на­селения своего региона, так и от Президента, позволит более эффек­тивно реализовать целый ряд важнейших социальных проектов, пред­ложенных им. Для сохранения демократии в России создана Общест­венная палата Российской Федерации. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2005. - № 15. - Ст. 1277; О по­рядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 02 августа 2005 г. № 479 // Собрание законодательства РФ, 2005. - № 32. - Ст. 3320.

Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаи­модействие граждан с федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов РФ и органами мест­ного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граж­дан, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в це­лях осуществления общественного контроля деятельности федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общест­венно значимых интересов граждан Российской Федерации, общест­венных объединений, органов государственной власти и местного са­моуправления для решения наиболее важных вопросов экономическо­го и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократи­ческих принципов развития гражданского общества в стране.

В соответствии со статьей 2 Закона № 32-ФЗ, целями и задачами Общественной палаты являются:

1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих об­щероссийское значение и направленных на реализацию конститу­ционных прав, свобод и законных интересов граждан и обществен­ных объединений;

3) проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов фе­деральных законов и проектов законов субъектов Российской Фе­дерации, а также проектов нормативно-правовых актов органов ис­полнительной власти Российской. Федерации и правовых актов органов местного самоуправления;

4) осуществление общественного контроля (контроля) деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в соответствии с настоя­щим Федеральным законом;

5) выработка рекомендаций органам государственной власти Россий­ской Федерации при определении приоритетов в области государ­ственной поддержки общественных объединений и иных объеди­нений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества;

6) оказание информационной, методической и иной поддержки об­щественным палатам, созданным в субъектах Российской Федера­ции.

Очень хочется верить, что жизнь; подтвердит правильность пред­принятой реформы и в России будут созданы условия для полноцен­ного местного самоуправления зрелого гражданского общества, мно­гопартийной системы, устойчивой демократической государственной власти.

Вопросы для самопроверки

1. В чем суть административной реформы, проведенной в России, ка­ковы ее основные направления?,

2. Ощущаете ли вы начало проведения административной реформы в субъекте, где вы проживаете?

3. Если бы вы были президентом, пошли бы вы на такие решения или предложили бы что-то другое?