2. Валютное регулирование и валютный контроль
1. Механизм регулирования внешнеэкономической деятельности
2. Принципы валютного регулирования и валютного контроля. Ответственность за нарушение валютного законодательства
1. Механизм регулирования внешнеэкономической деятельности
Механизм регулирования внешнеэкономической деятельности включает в себя три структурных элемента:
валютное законодательство, принимаемое различными государственными органами;
валютные отношения - те, что складываются между различными субъектами по поводу совершения ими операций с валютными ценностями;
регулятивное воздействие валютного законодательства на валютные отношения, осуществляемое с помощью предписаний, запретов и иных методов, а также путем установления мер ответственности в случае их нарушения субъектами.
Рассмотрим каждый структурный элемент в отдельности. Отметим, что на практике их разделение невозможно, лишь постоянно взаимодействуя, эти элементы представляют собой более или менее слаженно работающий механизм.
Согласно ст. 39 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может ограничиваться мерами валютного регулирования или валютного контроля в соответствии со Статьями Соглашения Международного валютного фонда (Бреттон-Вудс, 22 июля 1944 г.) и с законодательством Российской Федерации. Основным же источником регулирования валютных отношений в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"1.
В соответствии с законом «О валютном регулировании и валютном контроле» к органам валютного регулирования относятся Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации2, которые издают нормативные акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов. Центральный банк Российской Федерации устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям.
Внешнеторговая деятельность уже по самому термину ассоциируется с торговлей - товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственностью), информацией, при осуществлении которой обязательно присутствует один из следующих признаков:
- одним из участников этой торговли обязательно является иностранное лицо (т.е. эти отношения осложнены так называемым иностранным элементом по субъекту);
- соответствующие отношения имеют трансграничный характер, т.е. связаны с перемещением (экспортом или импортом) объекта внешней торговли в Российскую Федерацию или из Российской Федерации.
В торговле и, естественно, во внешнеторговой деятельности возникают самые различные отношения. И хотя торговля прежде всего ассоциируется с передачей какого-либо объекта торговли (товара, услуги, информации и т.д.), однако вторым важнейшим элементом торговых отношений выступают платеж и расчеты. Мы торгуем для того, чтобы получить деньги и купить на них то, чего нам не хватает, - в этом проявляется важнейшая функция денег как средства обращения.
Торговля предполагает эквивалентность, поэтому передача объекта торговли всегда сопровождается тем, что юристы называют встречным удовлетворением. Это может быть другой товар (бартерная торговля) либо денежные средства (платежно-расчетные отношения), но в любом случае лицо, передающее объект, должно что-то получить взамен. И чаще всего такое встречное удовлетворение осуществляется деньгами.
Уже само использование денег между субъектами, одним из которых является иностранное лицо (нерезидент), дает основание говорить о теснейшей взаимосвязи регулирования внешнеторговой деятельности и валютных отношений, поскольку осложнение отношений по использованию денег (платеж, расчеты) иностранным элементом по субъекту (нерезидент) всегда является признаком, квалифицирующим эти отношения как валютные операции. Другими словами, любое воздействие государства на торговый элемент внешнеторговых отношений сразу же изменяет (в большей или меньшей степени) структуру спроса и предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, что приводит к изменению курса национальной валюты. И наоборот, воздействие средствами валютного регулирования и валютного контроля на платежный (денежный) элемент внешней торговли в краткосрочной перспективе всегда имеет непосредственное влияние на внешнеторговую активность (снижение, замедление темпов), а в долгосрочном плане ведет к изменению структуры торговых взаимосвязей3 вплоть до изменения структуры самой внешней торговли4.
Возникают вполне очевидные вопросы. Каков механизм воздействия на внешнюю торговлю посредством вмешательства в валютные отношения? Какие инструменты для этого используются? Какова эффективность использования этих инструментов в Российской Федерации? Каковы пути совершенствования валютно-правового регулирования внешнеторговых отношений в современных условиях и на существующем уровне экономического развития России?
Однако прежде необходимо понять, какие именно отношения, называемые валютными, могут быть объектом воздействия государства, представляющего собой целенаправленное или опосредованное регулирование внешней торговли, и в чем природа и основное содержание этого воздействия.
Под валютными отношениями в узком смысле понимают прежде всего сами валютные операции, которые представляют собой юридически значимые действия в отношении денег или обращающихся инструментов (т.е. инструментов, которые способны выполнять все или часть экономических функций денег), осложненные иностранным элементом либо признаком трансграничности: приобретение, отчуждение, перемещение (перевод) национальной валюты, обращающихся инструментов (прежде всего ценных бумаг) в национальной валюте и валютных ценностей. Осложнение иностранным элементом проявляется либо по объекту - действия осуществляются в отношении валютных ценностей, либо по субъекту - действие осуществляет нерезидент, либо другой стороной в сделке, в рамках которой осуществляется соответствующее действие, является нерезидент.
Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (п. 9 ч. 1 ст. 1) определяет валютную операцию как:
а) приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа;
б) приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;
в) приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;
г) ввоз на таможенную территорию РФ и вывоз с таможенной территории РФ валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;
д) перевод иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории РФ, на счет того же лица, открытый на территории РФ, и со счета, открытого на территории РФ, на счет того же лица, открытый за пределами территории РФ;
е) перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории РФ, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории РФ.
Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", говоря о составе субъектов, осуществляющих действия, которые составляют категорию валютных операций, четко определяет состав резидентов (п. 6 ч. 1 ст. 1), исходя из принципа юридической связи лица с Россией (гражданство или вид на жительство - для физических лиц; место создания юридического лица - для юридических лиц и структурных подразделений и т.д.), относя всех остальных лиц к нерезидентам (подп. "ж" п. 7 ч. 1 ст. 1).
К объектам указанных действий Федеральный закон "О Валютном регулировании и валютном контроле" относит:
- валюту Российской Федерации,
- внутренние ценные бумаги,
- валютные ценности (иностранную валюту и внешние ценные бумаги).
Применительно к внешнеторговой деятельности особое значение имеет использование иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг (например, векселей или чеков) как средств расчетов по внешнеторговым контрактам. Причем исходя из приведенных выше определений понятия "валютная операция" при реализации одного и того же внешнеторгового контракта, предполагающего платеж либо исполнение обязательств путем передачи ценных бумаг, могут осуществляться одна и более валютные операции. Например, если внешнеторговый контракт предполагает частичную оплату обязательств нерезидента перед российским экспортером векселем, а частичную оплату - валютой Российской Федерации, то с точки зрения приведенного выше понятия валютной операции в рамках данного контракта будут осуществлены следующие валютные операции: 1) отчуждение нерезидентом векселя; 2) приобретение резидентом векселя; 3) отчуждение нерезидентом валюты Российской Федерации; 4) приобретение резидентом валюты Российской Федерации.
Основной отличительной чертой правового регулирования любых общественных отношений является то, что оно имеет свой специфический механизм. Механизм правового регулирования в самых общих чертах может быть определен как "взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения"5 .
Действие механизма правового регулирования реализуется через особый комплекс юридических средств, который обычно обозначается как правовой режим. Валютно-правовой режим включает по крайней мере следующие элементы:
- систему валютных ограничений,
- порядок реализации этих ограничений,
- меры валютного контроля.
Более детально структуру валютно-правового режима Российской Федерации можно изложить следующим образом.
1. Валютные ограничения либо правовой режим осуществления валютных операций без ограничений (общий режим осуществления валютных операций).
Валютные ограничения можно определить как меры публично-правового регулирования, препятствующие прямо (например, путем запрета) или косвенно (например, путем принуждения к заключению договора или нарушения принципа свободы договора в иных формах) возникновению, изменению или прекращению гражданских правоотношений, объектом которых являются национальная валюта и ценные бумаги, удостоверяющие право на получение национальной валюты, а также валютные ценности, в том числе иностранная валюта6.
Среди валютных ограничений могут быть: прямой запрет на осуществления валютных операций, требование об обязательной продаже части валютной выручки, требование об использовании специального счета и др.
Система валютно-правовых запретов, действующих в Российской Федерации, представлена в следующей таблице.
Таблица 1. Валютные ограничения в РФ
N п/п |
Вид запрета |
Проявление |
|
Негативное обязывание |
|||
1 |
Запрет на осуществление валютных операций между резидентами |
- прямо запрещены все валютные операции между резидентами, кроме названных в ст. 9 Федерального закона "О Валютном регулировании и валютном контроле" |
|
2 |
Запрет на единовременный вывоз из Российской Федерации физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США |
- прямо запрещено физическим лицам вывозить из Российской Федерации валюту в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США (кроме сумм, ранее ввезенных на территорию РФ) |
|
Позитивное обязывание |
|||
3 |
Порядок осуществления купли- продажи иностранной валюты в Российской Федерации, предусматривающий, что эти операции могут осуществляться только через уполномоченные банки и валютные биржи |
- запрет для лиц, не являющихся уполномоченными банками, на осуществление купли-продажи иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в Российской Федерации, минуя уполномоченные банки; - запрет уполномоченным банкам осуществлять куплю-продажу иностранной валюты, минуя другие уполномоченные банки или валютные биржи |
|
4 |
Правовой режим счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории РФ (т.е. правовой режим открытия, закрытия и использования указанных счетов (вкладов)) |
- разрешено открывать счета за рубежом только с уведомлением налоговых органов; - правовой режим осуществления операций по счетам (вкладам) в банках, расположенных за пределами территории РФ. Ч. 4, 5, 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК" устанавливают исчерпывающий перечень операций, которые могут осуществляться резидентами по счетам (вкладам) за рубежом) |
|
5 |
Порядок проведения резидентами расчетов при осуществлении валютных операций (ст. 14 ФЗ), в соответствии с которым все расчеты резидентов должны осуществляться через их счета в уполномоченных банках либо через счета в банках за рубежом |
- запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций в наличной форме; - запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций через счета, открытые в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками; - запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций с использованием любых вкладов (т.е. вкладов, открытых в уполномоченных банках, в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками, в банках, расположенных за пределами территории РФ) |
|
6 |
Порядок ввоза в Российскую Федерацию или вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг |
- запрет на осуществление определенных операций без декларирования |
|
7 |
Порядок исполнения требования о репатриации |
- запрет на получение резидентами платежа по внешнеторговому контракту (за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них) не на счета в уполномоченных банках; - запрет на невозврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (не полученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них |
|
2. Изъятия из действия валютных ограничений либо из правового режима осуществления валютных операций без ограничений (специальные режимы осуществления валютных операций) представляют собой относительно самостоятельный элемент валютно-правового режима.
Например, Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон 1992 г.) было установлено общее правило "Запрещено все, что прямо не разрешено". Запрет - это валютное ограничение. Установление возможности осуществления каких-либо валютных операций без ограничений - это изъятие из этого ограничения. Основной мерой регулирования также были разрешения. В этом случае изъятие из требования о получении разрешения должно было рассматриваться как установление изъятия из режима валютных ограничений.
3. Порядок реализации общего режима (исполнение требований, составляющих содержание валютного ограничения) или реализации специального режима (исполнение требований, составляющих содержание мер специального правового режима) теснейшим образом связан с двумя предыдущими элементами валютно-правового режима, но не тождествен им.
В качестве примеров этого элемента правового режима осуществления валютных операций можно назвать порядок трансграничного перемещения валюты Российской Федерации и иностранной валюты (ст. 15 Закона и таможенные правила), порядок осуществления резидентами переводов на свои счета, открытые за пределами территории РФ, со своих счетов в уполномоченных банках (ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле").
Ограничение либо специальный правовой режим непосредственно влияют на планирование осуществления операций, однако в процессе их осуществления важнее не столько то, что должно быть сделано, сколько то, как это должно быть сделано, чтобы требование законодательства не было нарушено. Поэтому порядок реализации общего и специального режимов необходимо учитывать при анализе любого валютно-правового режима, в том числе и валютно-правового режима внешнеторговой деятельности.
4. Система валютного контроля также должна рассматриваться как составная часть любого валютно-правового режима.
Меры валютного контроля являются предметом именно валютного регулирования не только в связи с возникновением в отдельных случаях их реализации требований ограничительного характера. Законодатель отнес к компетенции Банка России как органа валютного регулирования установление порядка учета и отчетности по валютным операциям (в том числе правила оформления паспортов сделок ), определение порядка и сроков их представления, а также подготовку и опубликование статистической информации о валютных операциях. Также элементом валютного регулирования является требование о представлении резидентами, не являющимися физическими лицами, отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ в порядке, устанавливаемом Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ.
Более того, представляется, что к рассматриваемому элементу валютно-правового режима следует отнести установленное законодателем полномочие агентов валютного контроля запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов документы и информацию, связанные с проведением валютных операций. Включение этих требований в содержание правового режима осуществления валютных операций обусловлено тем, что без выполнения этого требования резидент или нерезидент не сможет осуществить валютную операцию, а также тем, что уполномоченные банки могут взимать со своих клиентов плату за осуществление функций агентов валютного контроля, что накладывает дополнительные обременения на проводимые валютные операции.
Названные элементы валютно-правового режима существуют при любом типе экономики. Разница лишь в степени вмешательства государства в свободу осуществления валютных операций.
Понятия "валютное регулирование" и "валютный контроль" являются системообразующими для института регулирования валютных отношений, но они не аналогичны.
В Федеральном законе "О Валютном регулировании и валютном контроле" на основе разграничения этих понятий определяется статус органов, обладающих компетенцией в валютной сфере, - органов валютного регулирования (ч. 1 ст. 5) и органов, осуществляющих валютный контроль (ч. 1, 2 ст. 22). Основным полномочием органов валютного регулирования является установление порядка осуществления валютных операций (ч. 2 ст. 5), а органов валютного контроля - наблюдение за валютными операциями, предупреждение, выявление и пресечение нарушений порядка их осуществления (ст. 23).
То есть Федеральный закон "О Валютном регулировании и валютном контроле" фактически понимает валютный контроль как элемент порядка осуществления валютных операций (валютно-правового режима), устанавливаемый актами валютного законодательства либо в рамках валютного регулирования органами валютного регулирования путем издания нормативных правовых актов. Само же осуществление валютного контроля является правоприменительным действием, связанным с принятием индивидуально-правовых (ненормативных) актов органами валютного контроля - предписаний об устранении правонарушений, протоколов и т.д.
Валютный контроль представляет собой систему мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами (Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля), направленных на сбор и систематизацию информации о валютных операциях, предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, выявление и пресечение выявленных нарушений. Мероприятия валютного контроля основаны на следующих основных инструментах:
1) сбор информации о валютных операциях - на требовании о представлении документов валютного контроля;
2) систематизация информации о валютных операциях - на учете и отчетности по валютным операциям, а также требовании об идентификации валютных операций;
3) предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах:
- обязанность агентов валютного контроля осуществлять валютный контроль;
- полномочие отказывать в проведении валютной операции при определенных обстоятельствах (непредставление уполномоченному банку документов, необходимых для осуществления функций агента валютного контроля);
- обязанность резидентов сообщать об открытии счета за рубежом;
- паспортизация сделок;
4) выявление и пресечение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах:
- фиксация информации о выявленных нарушениях (протоколы);
- сообщение о выявленном нарушении компетентному органу валютного контроля.
Естественно, что все указанные инструменты (меры) валютного контроля не применяются по отдельности. Их использование становится эффективным только при наличии системы. Поэтому как элемент валютно-правового режима (порядка) осуществления валютных операций валютный контроль представляет собой систему определенных мероприятий, устанавливаемую, в свою очередь, средствами валютного регулирования. Как процесс применения указанных мер (инструментов) валютный контроль представляет одно из направлений валютной политики государства, наряду с валютным регулированием как процессом установления порядка осуществления валютных операций.
В целом валютное регулирование рядом исследователей фактически рассматривается как направление государственного регулирования экономики, т.е. направление регулирования соответствующих экономических отношений. В этом случае валютное регулирование, так же как и валютный контроль, рассматриваются как направления валютной политики государства .