- •Курсовая работа
- •Глава I. Этапы эволюции территориальных основ местного самоуправления в законодательстве рф
- •Глава II. Принципы территориальной организации местного самоуправления
- •Глава III. Территориальные основы местного самоуправления в Республике Башкортостан.
- •Глава IV. Преобразование муниципальных образований
- •Заключение
- •Список источников и литературы
Глава I. Этапы эволюции территориальных основ местного самоуправления в законодательстве рф
1.1. Первый этап. Территориальные основы местного самоуправления
Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Первый этап — с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.
Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.3
Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.4
В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.
Принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему местного самоуправления.
Район, бывший в советский период узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т. е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.
1.2. Второй этап. Поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления
Второй этап развития территориальных основ местного самоуправления, который начался в октябре 1993 г., совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ.
В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760, нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.5
Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.
Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.6
1.3. Третий этап. Принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Третий этап развития территориальных основ местного самоуправления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, — «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает того, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.
Закон 1995 г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление (отдельные поселения): города, поселки, станицы. В нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования — район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).
Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), отнес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Внутригородские муниципальные образования были образованы на территории городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реализации местного самоуправления на территории муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.7
За субъектами Федерации сохранялось право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон 1995 г., оставил перечень открытым и не связал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территориальные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление.
На разных территориях муниципальные образования создавались разными путями.
Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований—районных и городских (образуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений.8
В других субъектах Федерации, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц, как районы, крупные города, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).
В некоторых субъектах Федерации муниципальные образования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в небольших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).9
Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Муниципальное образование обязано было заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне.
Необходима была дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муниципальных образований.
1.4. Четвертый этап. Реализация норм, содержащихся в гл. 12 «Переходные положения».
Четвертый этап развития территориальных основ местного самоуправления начался с реализации норм, содержащихся в гл. 12 «Переходные положения» нового Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, которая вступила в силу с момента официального опубликования Закона (с 8 октября 2003 г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме — 1 января 2009 г.10
Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления.
В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:
1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района.
Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган сельского поселения.11
Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Федерации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.
Муниципальный район имеет свой административный центр — населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган муниципального района.
Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности:
а) местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;
б) в состав территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района;
в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.
3. Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального района, а также осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.12
В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа.
4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.