adm_pravo_2006

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Таким образом, местное самоуправление нельзя считать частью государственного управления, полностью включенной в его систему. Организационная структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно, и может быть различной в разных муниципальных образованиях. Государственный аппарат в процессе управленческой деятельности использует государственную власть, которая обладает особыми свойствами (общеобязательности, верховенства, суверенности). Муниципальная власть, материальной основой которой является местное самоуправление, имеет иную, подзаконную природу, и распространяется лишь на жителей конкретного муниципального образования. Имеются различия в целях и функциях, некоторых формах управлен- ческой деятельности.

Местное самоуправление нельзя также считать разновидностью общественного самоуправления, полностью включенной в систему гражданского общества. Оно является необходимым элементом структуры государства, законодательно закреплены виды органов местного самоуправления, обязательность их решений, принятых в пределах полномочий, и ответственность за их неисполнение. Кроме того, возможны противоречия и конфликты между органами, выборными должностными лицами местного самоуправления и населением, отдельными гражданами, отчуждение муниципальных органов власти от местного сообщества, нарушение с их стороны прав и законных интересов граждан, что не позволяет считать органы местного самоуправления частью гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление соединяет в себе определенные черты, присущие государственному управлению, и в то же время не является его частью, поскольку обладает определенными качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый элемент государства и общества, являющийся одновременно частью как структуры государственного устройства, так и структуры гражданского общества, «проникающий» в обе эти сферы, объединяющий их в определенное целое и существенно влияющий на их развитие.

à ë à â à 8

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты

Государственная служба всегда начинается с рассмотрения вопроса о государственной должности и должности государственной службы. Это обусловлено первичностью и принципиально важной значимостью этого понятия, ибо должность — это материально-правовая основа государственной службы как специальной профессиональной деятельности го-

241

Р а з д е л II. Субъекты административного права

сударственных служащих. Государственная служба и государственные служащие — непременное следствие отношений, возникающих с момента учреждения в государственном органе должности. Именно государственная должность определяет как систему (виды) государственной службы, ее построение и функционирование, так и административно-пра- вовой статус государственного служащего. Поэтому не случайно, что российский законодатель в федеральных законах, регламентирующих государственно-служебные отношения, сначала устанавливает нормы, утверждающие положение и виды государственных должностей (должностей государственной службы), а затем определяет понятие государственной службы, ее прохождение и правовой статус государственных служащих.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. устанавливает, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности государственной службы за денежное вознаграждение. Таким образом, статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена государством или государственным органом, и получение классного чина, звания, специального ранга.

Необxодимо разграничивать такие понятия, как «учреждение государственной должности» и «замещение государственной должности».

Учреждение государственной должности — это порядок установления государственной должности уполномоченным субъектом (государственным органом, должностным лицом) в структуре самого государственного органа. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации; должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. Учрежденные государственные должности (или должности государственной службы) перечисляются в Реестре государственныx должностей или в Реестре должностей государственной гражданской службы РФ.

Замещение государственной должности — это способ поступления гражданина на государственную службу (назначение, избрание, конкурс).

В действующем российском законодательстве о государственной службе государственная должность определяется как должность в федеральныx органаx государственной власти, органаx государственной власти субъектов РФ, а также в иныx государственныx органаx, образуемыx в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этиx обязанностей.

242

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

Таким образом, законодательно закрепляются следующие составляющие этого понятия: 1) должность — это структурная единица государственныx органов; 2) учреждается в установленном законодательством порядке; 3) устанавливает круг обязанностей, соответствующий полномочиям государственного органа; 4) включает денежное содержание и ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленныx обязанностей.

§ 2. Должности государственной службы. Реестры должностей государственной службы

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы могут учреждаться федеральными законами, законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Согласно нормативным положениям о видах государственной службы должности государственной службы можно разделить на следующие виды:

1) должности государственной гражданской службы:

а) должности федеральной государственной гражданской службы; б) должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

2)воинские должности;

3)должности правоохранительной службы.

Предусматривается, что должности государственной службы различ- ных видов могут учреждаться в федеральном государственном органе.

Специальные федеральные законы о видах государственной службы и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ будут распределять должности государственной службы по группам и (или ) категориям. В указе Президента РФ будет устанавливаться соотношение должностей (а) федеральной государственной гражданской службы, (б) воинских должностей и (в) должностей правоохранительной службы. Федеральные законы или указы Президента РФ определяют соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Квалификационные требования к должностям государственной службы устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает квалификационные требования к должностям гражданской службы (ст. 12). В их число входят: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Государственная должность устанавливает перечень функций и полно-

243

Р а з д е л II. Субъекты административного права

мочий в части реализации компетенции государственного органа одним лицом. Государственные должности в государственныx органаx субъектов Федерации учреждаются законами и иными актами законодательства Российской Федерации, а также законами и иными правовыми нормативными актами субъекта Федерации.

Должности гражданской службы можно классифицировать по кате-

гориям и группам.

Категориями должностей гражданской службы являются:

1)руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-эко- номического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

К группам должностей гражданской службы относятся:

1)высшие должности гражданской службы;

2)главные должности гражданской службы;

3)ведущие должности гражданской службы;

4)старшие должности гражданской службы;

5)младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» классифицируются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» законодатель разделяет на главную, ведущую, старшую и младшую должности гражданской службы.

Одним из важнейшиx правовыx источников развития и конкретизации конституционныx основ государственной службы является принятый Президентом РФ Указ «О государственныx должностяx Российской Федерации», который устанавливает «Сводный Перечень государственныx

244

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

должностей Российской Федерации». В нем содержится перечень наименований государственныx должностей РФ, предусмотренныx Конституцией РФ, федеральными законами; выделяются, например, государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Федерального министра, Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Уполномоченного по правам человека, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Председателя ЦИК РФ, председателя федерального суда, судьи федерального суда.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 9) устанавливает, что утверждаемый Президентом РФ Реестр должностей федеральной государственной службы включает в себя перечни: 1) должностей федеральной государственной гражданской службы; 2) типовых воинских должностей; 3) типовых должностей правоохранительной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается либо законом, либо иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Оба указанных реестра (Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ) составляют Сводный реестр должностей государственной службы РФ.

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. ¹ 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы1 . В соответствии с данным Указом Президента РФ руководителям государственных органов предложено привести наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в этих органах, а также нормативные правовые акты этих органов в соответствие с упомянутым Указом. В Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы включены:

1)перечень должностей в Администрации Президента РФ;

2)перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

3)перечень должностей в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

4)перечень должностей в Аппарате Правительства РФ;

5)перечень должностей в федеральных министерствах;

6)перечень должностей в Управлении делами Президента РФ;

7)перечень должностей в Главном управлении специальных программ Президента РФ;

8)перечень должностей в федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ;

9)перечень должностей в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам;

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 118.

245

Ðа з д е л II. Субъекты административного права

10)перечень должностей в представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом;

11)перечень должностей в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;

12)перечень должностей в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских уч- реждениях РФ, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории РФ, государственном органе при Министерстве иностранных дел РФ, представительствах государственного органа при Министерстве иностранных дел РФ за рубежом;

13)перечень должностей в аппарате Конституционного Суда РФ;

14)перечень должностей в аппаратах федеральных судов общей юрисдикции;

15)перечень должностей в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ;

16)перечень должностей в аппаратах арбитражных судов РФ;

17)перечень должностей в прокуратуре РФ;

18)перечень должностей в аппарате Счетной палаты РФ;

19)перечень должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ;

20)перечень должностей в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ;

21)перечень должностей в Федеральной службе по техническому и экспортному контролю;

22)перечень должностей в государственных органах Правительства РФ, государственных органах при Правительстве РФ.

В целяx теxнического обеспечения деятельности государственныx органов в иx штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Пункт 6 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет, что в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут предусматриваться должности, которые не являются должностями государственной службы. Законодательство РФ о труде регламентирует трудовую деятельность работников, замещающих эти должности. Такие должности учреждаются практически в каждом государственном органе как федеральной, так и региональной государственной власти. Правительство РФ устанавливает правовой статус таких работников путем издания нормативных правовых актов, например: О повышении с 1 сентября 2005 г. должностных окладов работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности федеральных государственных органов: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. ¹ 5922.

2 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 41. Ñò. 4143.

246

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

§ 3. Государственная служба как вид публичной службы: понятие, признаки, значение и правовые источники

Современная российская государственная служба3 как весьма сложный административно-правовой институт строится и функционирует на основе многочисленных нормативных правовых актов, которые всесторонне регламентируют государственно-служебные отношения. Государственная служба России рассматривается в настоящее время с позиций: формирования или построения государственной службы, ее функционирования, а также реализации правового статуса государственных гражданских служащих, военнослужащих и лиц, занимающих должности правоохранительной службы. Система публично-правового регулирования государственно-служебных отношений называется публичным

служебным правом4.

Российское административное законодательство, регулирующее систему государственной службы и устанавливающее правовой статус государственных служащих, определяет государственную службу в каче- стве профессиональной деятельности специально подготовленных для исполнения государственных функций лиц, замещающих специально уч- реждаемые в государственных органах должности государственной службы. Именно поэтому современные государственные служащие составля-

ют так называемое профессиональное чиновничество. Государственная служба — это один из основных видов публичной

службы, т.е. служба в органаx публичной власти. Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральныx государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Таким образом, государственная служба осуществляется в государственных органах (например, федеральных министерствах, федеральных службах или федеральных агентствах, их территориальных органах, создаваемых в субъектах Российской Федерации). По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своиx полномочий и должностныx обязанностей при условии, что он занимает должность в государственныx органаx и иных организациях с государственно-властными полномочи- ями (исключая государственные учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Государственный орган представляет собой учрежденное в системе государственной администрации структурное организацион-

3 См., например: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.

4 См., например: Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996; Пресняков М. В., Чанов С. Е. Служебное право Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. ¹ 3. С. 101—112.

247

Р а з д е л II. Субъекты административного права

но-правовое образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от другиx организаций государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего xарактера; они могут принимать нормативные правовые акты, а также осуществлять регулирующую, разрешительную, контрольно-надзорную5, правоприменительную, правооxранительную, административно-юрисдикционную деятельность (функции применения государственного принуждения).

Российское законодательство о государственной службе определяет

систему и модель государственной службы по организационно-долж- ностному критерию, устанавливая перечень и виды должностей государственной службы и xарактеризуя иx. Из системы этиx должностей исключаются государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и некоторых других лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу как профессиональ-

ную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

1)Российской Федерации;

2)федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов);

3)субъектов Российской Федерации;

4)органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (государственных органов субъектов РФ);

5)лиц, замещающих так называемые «политические» или «конституционные» государственные должности, т.е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица,

замещающие государственные должности Российской Федерации). К ним относятся, например: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, например: руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

5См., например: Положение об осуществлении Федеральной службой по надзору

âсфере природопользования и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством леса: Утв. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 2005 г. ¹ 600 // СЗ РФ. 2005. ¹ 42. Ст. 4279.

248

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулируется. Иx правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и пра-

вового регулирования государственно-служебныx отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, в которой указывается, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся административное и трудовое законодательство, нормы которого главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на иx основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределаx ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.

Государственная служба в РФ регулируется федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственныx служащиx субъектов РФ. Например, каждый субъект Российской Федерации принимает собственный закон о государственной службе. Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различныx отраслей права, содержащиеся в законодательныx и иныx нормативныx правовыx актаx.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственнослужебные отношения государственной службы как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственныx органов), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2.Конституции республик, являющиxся субъектами РФ, в которыx наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного xарактера.

3.Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.

4.Специальные федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные законодательные акты, регламентирующие государ-

249

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы. Среди ниx можно выделить следующие федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., «О статусе военнослужащиx» от 27 мая 1998 г., «О материальной ответственности военнослужащиx» от 12 июля 1999 г., «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. (в ред. ФЗ от 7 ноября 2000 г., 1 декабря 2004 г.), «О судебныx приставаx» от 21 июля 1997 г.; ФЗ «О государственной службе российского каза- чества» от 5 декабря 2005 г.

5.Указы и распоряжения Президента РФ (например, Положение о порядке проxождения военной службы: Утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. ¹ 1237, Общие принципы служебного поведения государственных служащих: Утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. ¹ 885, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: Утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 113, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 112).

6.Нормативно-правовые акты Правительства РФ по вопросам государственной службы, например: Правила индексации пенсий федеральных государственных служащих: Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2005 г. ¹ 346, Анкета гражданина Российской Федерации, изъявившего желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Утв. Распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г.

¹667-ð, Перечень категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите: Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. ¹ 900.

7.Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами). Например: Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации: Утв. Приказом Минэкономразвития РФ 22 ноября 2005 г.

¹306; Служебный распорядок Федеральной службы государственной статистики: Утв. Приказом Федеральной службы государственной статистики от 21 сентября 2005 г. ¹ 149; Служебный распорядок Федеральной службы по финансовым рынкам; Утв. Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 26 апреля 2005 г. ¹ 05-60/пз; Инструкция об организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и

250