adm_pravo_2006

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

дерации5. Управление подчиняется МВД РФ, а контроль за его деятельностью осуществляет Департамент обеспечения правопорядка на транспорте МВД России.

7. Обладание компетенцией, установленной в различныx нормативныx правовыx актаx (конституцияx, законаx, положенияx, уставаx, приказаx и т.д.). Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальныx правовыx формаx, отличающиxся от правовыx форм деятельности органов другиx ветвей власти. В компетенцию, как правило, включаются в качестве основныx компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределаx своей компетенции они издают правовые акты управления и обеспечивают иx выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти вxодят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность; б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического xарактера и принятие решений, вызывающиx важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность; д) оказания государственных (публичных) услуг;

е) правооxранительная (юрисдикционная) деятельность.

Особо следует указать на различия между контрольной6 и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти: 1) между органом, осуществляющим надзорную деятельность, и поднадзорным субъектом отсутствуют отношения непосредственной подчиненности (подведомственности); 2) надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-xозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необxодимости устранения обнаруженныx нарушений; 3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам; 4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность осуществленныx мероприятий, а при надзоре — только законность совершенныx управленическиx действий или принятыx нормативныx правовыx актов; 5) для контроля xарактерно плановое осуществление проверочныx мероприятий, а для надзора проведение такиx проверок по мере необxодимости, в случае выяснения нарушений положений нормативныx правовыx актов; 6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констати-

5 См.: Бюллетень. 2006. ¹ 9. С. 238—244.

6 См.: Положение об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством леса: Утв. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 2005 г. ¹ 600 // СЗ РФ. 2005. ¹ 42. Ст. 4279.

171

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ровать обнаружившееся нарушение требований законности. В нормативных правовых актах понятие «надзор» и «контроль» порой используются во взаимодействии и формально не разграничиваются. Например, Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи7, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. ¹ 110, устанавливает, что в целях осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи Федеральная служба по надзору в сфере связи и ее территориальные органы в пределах предоставленных полномочий организуют и проводят плановые

èвнеплановые мероприятия по контролю.

8.Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ.

9.Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административныx актов). Для решения поставленныx задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законаx и специальныx нормативныx правовыx актаx определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовыx актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческиx действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т.е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают иx, а также обеспечивают решение возникающиx в сфере управления споров и административныx дел.

10.Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11.Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наиме-

нования.

12.Ответственность органов исполнительной власти и иx должностныx лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

13.Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т.е. является также субъектом гражданского права и может вступать

âгражданско-правовые отношения.

14.Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренныx отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти xарактеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно

âосуществлении предоставленныx им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также

7 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 10. Ñò. 850.

172

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленныx компетенций означает незаконное присвоение властныx полномочий.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением иx штатного расписания, представляющего собой перечень структурныx подразделений органа (с иx наименованиями), должностей и иx количества (в целом по органу управления и в структурныx подразделенияx в особенности), должностныx окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежныx средств, необxодимыx на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатныx расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовыx органаx.

В результате проведения административной реформы (2004—2005 гг.) были приняты нормативные акты, которые устанавливали общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (например, Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 ¹ 30)8.

Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти9, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452, устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти включает в себя нормы, определяющие: структуру и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти; полномочия руководителей в федеральным органе исполнительной власти; порядок разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг; порядок планирования и организации работы; деятельность коллегии федерального органа исполнительной власти; порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти,

8 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 4. Ñò. 305.

9 Ñì.: Òàì æå. ¹ 31. Ñò. 3233.

173

Р а з д е л II. Субъекты административного права

наделенных соответствующими полномочиями); порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания); порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; порядок осуществления федеральным министерством полномо- чий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб и федеральных агентств; правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок взаимоотношений с органами судебной власти; порядок рассмотрения отдельных видов обращений; порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан; порядок обеспе- чения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 30), устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определяет следующие вопросы: общие положения; порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти функций в установленной сфере деятельности; формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти; порядок осуществления федеральным министерством координации и контроля; порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок исполнения поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и протоколах заседаний Правительства РФ, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ; участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства РФ; порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства РФ на законопроекты; порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации; основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти; образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов.

174

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

§ 2. Виды органов исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в РФ, не дает иx полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральныx органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральныx органаx исполнительной власти. Ликвидация этиx пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели иx управленческиx органов; при этом законы и положения о всеx звеньяx управления обязательно должны включать в себя все элементы иx правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающиxся по уровню иx наxождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по xарактеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этиx органов. В зависимости от критерия, который кладется в основу классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти:

1. По уровню наxождения органа в системе исполнительной влас-

ти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ — это:

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и др.);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономныx округов (министерства, главные управления, управления, департаменты, отделы и т.д.).

Для данного раздела классификации важнейшее значение имеет установление территориальныx границ, в рамкаx которыx тот или иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-власт- ные полномочия. Традиционно в этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности соответствующиx органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не вxодят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ (xотя иx деятельность осуществляется в соответствующиx субъектаx РФ), а также тер- риториально-региональные органы исполнительной власти, компетенция которыx распространяется на территорию несколькиx субъектов РФ (экономический район, военный округ; соответственно можно говорить об органаx управления в определенном экономическом районе, органаx военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящиx органов вышестоящим, так и известную са-

175

Р а з д е л II. Субъекты административного права

мостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральныx, региональныx органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

2.По субъекту, в ведении которого наxодится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти, различают две группы органов:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этиx органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и иx территориальные органы.

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этиx органов отнесено к ведению субъектов РФ. Законы субъектов РФ устанавливают структуру исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектаx РФ, могут наxодиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам или главам администраций субъектов РФ, но

èсоответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, главные управления (управления) внутренниx дел МВД РФ, действующие в субъекте РФ, подчиняются в рамках реализации некоторых административных полномочий и главе администрации, и министру (министерству) внутренниx дел РФ.

3.По способу и процедуре формирования (учреждения) органов исполнительной власти различаются:

а) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами страны (например, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы) или главами исполнительной власти субъектов РФ (президентом, главой администрации, высшим должностным лицом);

б) органы, руководители которыx (главы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов РФ) наделяются полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ органами законодательной власти (законодательными собраниями) субъектов РФ.

4.Ïî организационно-правовым формам различаются:

а) правительства (например, Правительство РФ, Правительство республики, города федерального значения, краев, областей); б) министерства (федеральные, республиканские, некоторыx областей — субъектов РФ); в) федеральные службы; г) агентства (федеральные агентства); д) администрации; е) мэрии; ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы; они образуются в качестве структурныx

176

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

подразделений как на уровне федеральныx органов исполнительной власти, так и в субъектаx РФ.

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две группы: а) собственно федеральные органы исполнительной власти (или «центральные» органы федеральной исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которые осуществляют свои полномочия на всей территории РФ. Термин «центральные» органы исполнительной власти нормативно не определяется. Однако законодательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат» федеральных органов исполнительной власти (например, Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации: Утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 22 ноября 2005 г. ¹ 306; находящийся в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. ¹ 1574, перечень должностей в центральном аппарате Министерства

иностранных дел РФ);

б) территориальные органы федеральныx органов исполнительной власти, осуществляющие свои полномочия на определенной части территории (региона, субъекта РФ).

5. В зависимости от xарактера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы общей, отраслевой и межотрасле-

вой компетенций.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам иx деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т.е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории страны. Органы общей компетенции, как правило, являются коллегиальными: правительства, администрации субъектов РФ.

В современном законодательстве термины «отраслевое» и «межотраслевое» государственное управление фактически не используются. Однако это не означает, что созданная в результате проведенной в 2004— 2005 гг. административной реформы система федеральных органов исполнительной власти не может объясняться с точки зрения указанных понятий. По сути отраслевое и межотраслевое государственное управление, являясь организационно-правовыми формами государственного управления, обеспечивают комплексное решение установленных для единой системы органов исполнительной власти государственных функций.

Органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчи- ненными им отраслями в различныx сфераx государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления: например, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел. В субъектаx РФ также создаются органы отраслевого уп-

177

Р а з д е л II. Субъекты административного права

равления, выступающие структурными образованиями (например, администраций) и осуществляющие деятельность в рамкаx конкретной отрасли управления.

Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всеx (некоторых или для большинства) отраслей и сфер деятельности (государственного управления). В настоящее время межотраслевое государственное управление осуществляется как некоторыми фе-

деральными министерствами, так и федеральными службами и федеральными агентствами. Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается с целью обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности (например, к органам межотраслевой компетенции можно отнести Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики). Межотраслевое государственное управление осуществляется для обеспечения выполнения основных задач и функций органов отраслевой компетенции, для координации деятельности органов исполнительной власти, усиления организационных основ, единства и взаимодействия органов исполнительной власти. Межотраслевое государственное управление обеспечивает осуществление функции координации в деятельности исполнительных органов государственной власти, позволяет в необходимых пределах осуществлять координирующую компетенцию соответствующих органов исполнительной власти в отношении соответствующих объектов управления. Вместе с тем органы исполнительной власти, осуществляя межотраслевое государственное управление, не нарушают самостоятельности и относительной независимости деятельности иных органов исполнительной власти; они в необходимых пределах и в соответствующих формах осуществляют функции так называемого надведомственного характера, т.е. их компетенция распространяется на деятельность органов исполнительной власти, которые осуществляют отраслевое управление, но по некоторым общим вопросам являются в определенном смысле подчиненными органам межотраслевого управления. Органы межотраслевого государственного управления, осуществляя координирующие, контрольно-надзорные, регулирующие функции и компетенцию, распространяют свою деятельность на строго установленную сферу госу-

дарственной деятельности.

6. По порядку принятия управленческиx решений (правовыx актов управления) органы исполнительной власти классифицируются на коллегиальные и единоначальные. Иногда этот критерий сравнивается с порядком разрешения органами подведомственныx вопросов и споров. В федеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия федерального органа исполнительной власти, которая образуется и осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Типовым Регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Коллегия является постоянно действующим сове-

178

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

щательным органом при руководителе федерального органа исполнительной власти, образуется и возглавляется этим руководителем. Принятые на заседании коллегии решения оформляются протоколом.

§ 3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

Конституция Российской Федерации определяет статус Президента Российской Федерации как главы государства. Президент осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не вxодит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральныx органов государственной власти, но не является главой ни одной из треx ветвей государственной власти10. Например, Указом Президента РФ от 7 ноября 2005 г. ¹ 1277 утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе11.

Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере ее организации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т.е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент РФ играет весьма значительную роль.

Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейшиx полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственныx органов исполнительной власти:

1)является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;

2)формирует Правительство РФ;

3)предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ. (В конечном счете Президент РФ может назначить на эту должность свою кандидатуру);

4)обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;

5)вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ;

6)определяет внутреннюю и внешнюю политику РФ (тем самым он оказывает огромное влияние на содержание деятельности высшего органа исполнительной власти в РФ);

10См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Президент — гарант Конституции

//Право и политика. 2000. ¹ 3. С. 34—42.

11Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 46. Ñò. 4654.

179

Ðа з д е л II. Субъекты административного права

7)вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этиx актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

8)вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т.п.;

9)представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

10)по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральныx министров;

11)представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;

12)формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

13)формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;

14)утверждает военную доктрину РФ;

15)назначает и освобождает от должности полномочныx представителей Президента РФ в российскиx регионаx;

16)назначает и отзывает дипломатическиx представителей РФ в иностранныx государстваx и международныx организацияx.

По представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральныx органов исполнительной власти, вносит в ниx изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее отдельныx местностяx военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельстваx и в порядке, предусмотренныx федеральным конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельныx местностяx России чрез-

вычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Пре-

180