Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основных условия правомочности схода:

1) сход обязательно должен проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход также может проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек, если это закреплено в уставе муниципального образования.

Во всех случаях сход проводится только для решения вопросов местного значения.

В соответствии с комментируемым Законом границы поселений устанавливаются с учетом численности населения: как правило, 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения - 3000 человек, для территорий с низкой плотностью - 100 человек (см. комментарий к ст. 11). Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например, на территориях Крайнего Севера. В сельских поселениях Центральной части России с населением более 100 человек сходы граждан становятся неправомочны, в то время как в настоящее время на них решаются многие вопросы местного значения, в том числе и вопросы самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56). Исключение в данном случае составляют населенные пункты, расположенные на межселенных территориях (см. комментарий к п. 2 ч. 1 ст. 11);

2) в сходе должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Комментируемый Закон закрепляет следующий перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 35).

Закрепленные в ч. 1 комментируемой статьи достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, так как волеизъявление жителей таких территорий может быть осуществлено на сходах граждан. Таким образом, на данных территориях происходит доминирование форм непосредственной демократии над формами представительной демократии.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи с инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:

- глава муниципального образования;

- группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

- глава администрации;

- староста;

- органы территориального общественного самоуправления;

- депутаты представительных органов местного самоуправления;

- правоохранительные органы;

- руководители предприятий, учреждений и организаций.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается главой муниципального образования. О дате, месте, времени проведения схода граждан, а также вопросах, выносимых в повестку схода, население оповещается через средства массовой информации не позднее чем за 5 дней до его проведения.

4. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения ч. 4 комментируемой статьи предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления.

Сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут приглашаться руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи на сходе граждан вправе председательствовать:

- глава муниципального образования;

- лицо, избранное на сходе граждан.

Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.

6. Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Согласно комментируемой части решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом.

В протоколе указывается:

- дата и место проведения схода;

- общее число граждан, проживающих на соответствующей территории;

- число граждан, обладающих избирательным правом;

- число присутствующих;

- повестка дня;

- краткое содержание выступлений;

- принятые решения.

Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.

7. Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующее действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке.

8. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для их реализации требуется издание муниципального правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять подобный акт.

9. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.

Как правило, решения схода граждан и информация об их выполнении обнародуются через доски объявлений, средства массовой информации, иными способами.

Статья 25.1. Сход граждан

Комментарий к статье 25.1

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи сход граждан может проводиться в следующих случаях:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района). В данном случае сход граждан не подменяет собой представительный орган муниципального образования, а является просто формой прямого волеизъявления жителей;

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения (см. комментарий к ст. 24). Представительный орган муниципального образования в таком случае не формируется (см. комментарий к ст. 25);

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий. В данном случае федеральный законодатель регулирует тот случай, когда число жителей поселения увеличилось и стало более 100 избирателей;

4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан (см. комментарий к ст. 25), по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56);

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи целями схода граждан являются изменение границ муниципального образования, преобразование и упразднение муниципального образования, создание ранее отсутствующего представительного органа муниципального образования, введение средств самообложения граждан, а также осуществление местного самоуправления на межселенных территориях.

Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" устраняет существовавшее противоречие между положениями ст. ст. 12, 13 и прежней редакцией ст. 25 комментируемого Закона. Статьи 12 и 13, регламентируя изменение границ муниципальных образований и преобразование муниципальных образований, предусматривают возможность выявления согласия населения на сходах граждан и дают возможность проводить сход не только в поселениях, но и в населенных пунктах. В то время как согласно прежней редакции ст. 25 сход осуществлял только полномочия представительного органа и проводился только в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и только для решения вопросов местного значения.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. В соответствии с действующим законодательством это дееспособные граждане РФ, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Данная норма необходима, т.к. сход граждан принимает управленческие решения в сфере территориальных, организационных и финансовых основ местного самоуправления, часто подменяя собой представительный орган муниципального образования.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.

Статья 26. Правотворческая инициатива граждан

Комментарий к статье 26

1. Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственной демократии на местном уровне, решение которой носит рекомендательный характер. Положение правотворческой инициативы в системе форм прямого волеизъявления граждан определяется тем, что она применяется как способ участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.

Правотворческая инициатива - это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта <42>. Правотворческая инициатива представляет собой обращение жителей муниципального образования к органам и должностным лицам местного самоуправления, содержащее указание на необходимость, а часто и конкретный способ урегулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Вместе с тем было бы неверно относить правотворческую инициативу к разновидностям обращений граждан (см. комментарий к ст. 32).

--------------------------------

<42> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. С. 260.

Иногда к институту правотворческой инициативы ошибочно относят петиции (см. комментарий к ст. 33). Изучение и совершенствование механизма осуществления народной правотворческой инициативы позволит эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить доверие жителей к местной власти.

Правовую основу правотворческой инициативы граждан составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ;

2) комментируемый Закон (ст. 26);

3) Конституции, уставы субъектов РФ;

4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге");

5) муниципальные правовые акты:

а) уставы муниципальных образований;

б) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке реализации гражданами правотворческой инициативы.

Правотворческая инициатива является новой формой прямого волеизъявления граждан, которая раньше не предусматривалась ни законодательством о местных Советах, ни Законом от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Впервые право на осуществление народной правотворческой инициативы было законодательно закреплено ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет, что порядок осуществления правотворческой инициативы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В том случае, если подобный акт в муниципальном образовании отсутствует, правотворческую инициативу осуществляют в соответствии с комментируемым Законом, о чем есть прямое указание в данной части.

Вместе с тем следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований также содержат статьи, посвященные правотворческой инициативе граждан (см., например, ст. 13 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г.).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы, как это было закреплено в некоторых старых редакциях уставов муниципальных образований (например, ст. 11 Устава г. Саратова от 22 декабря 1996 г.). Согласно Положению "О правотворческой инициативе граждан", принятому решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-15, инициативная группа граждан вносит в соответствующий орган местного самоуправления города следующие документы:

а) окончательный текст проекта муниципального правового акта, оформленный в соответствии с регламентом органа местного самоуправления;

б) итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей;

в) сброшюрованные и пронумерованные подписные листы в поддержку правотворческой инициативы граждан установленной формы, содержащие подписи в количестве не менее 1000;

г) сопроводительное письмо (заявление) о внесении в орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан, содержащее наименование проекта муниципального правового акта, за подписью ответственного лица инициативной группы. В сопроводительном письме указываются лица, уполномоченные представлять инициативную группу в процессе рассмотрения органом местного самоуправления правотворческой инициативы граждан, в том числе докладчик по проекту муниципального правового акта из числа уполномоченных представителей инициативной группы;

д) пояснительную записку (для проектов, вносимых в Саратовскую городскую Думу) или справку (для проектов, вносимых в администрацию города), содержащую предмет правового регулирования, обоснование необходимости принятия проекта решения (в том числе финансово-экономическое обоснование). Пояснительная записка или справка подписывается ответственным лицом инициативной группы.