Раздел 2. Положение детей-сирот и меры по их поддержке

1. ПОЛОЖЕНИЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Развитие цивилизованного общества определяется не только его экономическим и социально-культурным уровнем, но и отношением к обездолен­ным детям. Новая эпоха — эпоха гласности, демокра­тии — создает основу для изменения отношения к раз­личным аспектам данной проблемы. Несмотря на то, что и раньше мы догадывались о неблагополучии в сфере се­мейных отношений, все же истинные размеры катастрофы оказались неожиданными. Согласно статистическим дан­ным, более 1 млн детей бывшего Советского Союза воспи­тываются государством в детских домах и интернатских уч­реждениях, причем более всего - в России. Сиротство тако­го масштаба знали лишь в страшные годы войны и голода. Обращает на себя внимание и тот факт, что изменился качественный состав детей-сирот. Если раньше это были дети, родители которых погибли на фронте, то сегодня подавляющее большинство детей, воспитывающихся в домах ребенка, детских домах, интернатах, имеют одно­го или обоих родителей, т. е. являются социальными си­ротами, или сиротами при живых родителях. Сиротство как социальное явление существует столько же, сколько само человеческое общество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родите­лей, вследствие чего дети становились сиротами. Видимо, с возникновением классового общества ответвляется и так называемое социальное сиротство, когда дети лиша­ются попечения родителей в силу нежелания или невоз­можности осуществлять последними родительские обя­занности, когда родители отказываются от ребенка или устраняются от его воспитания.

Основанное на положениях ст. 121 Семейного кодек­са законодательное определение терминов «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей» дано Зако­ном «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей». Установлено, что дети-сироты — это лица в возра­сте до 18 лет, у которых умерли оба или один-единствен­ный родитель, а дети, оставшиеся без попечения родите­лей, — это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи со следующими обстоятельствами: отсутствием таковых или лишением их родительских прав, ограничением их в ро­дительских правах, признанием безвестно отсутствующи­ми, недееспособными (ограниченно дееспособными), на­ходящимися в лечебных учреждениях; объявлением их умершими; отбыванием ими наказания в учреждениях.

исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахож­дением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов; отказом родителей взять своих детей из воспи­тательных, лечебных учреждений, учреждений социальной зашиты населения и других аналогичных заведений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попече­ния родителей в установленном законом порядке⁵⁵.

Анализ социальных причин сиротства показывает, что 3% детей, поступающих в дома ребенка, относятся к ка­тегории «подкидышей», около 60% родителей отказыва­ются от ребенка в роддоме, мотивируя свое нежелание его воспитывать отсутствием необходимых условий. 60% ма­терей, чьи дети поступают в дома ребенка, квалифициру­ются как матери одиночки. Определенная часть матерей ссылается на недостаточную психологическую зрелость и отсутствие материнских чувств. Около 30% детей посту­пают в дома ребенка от родителей-алкоголиков.

Сейчас в России около 600 000 детей-сирот (из них 95% социальные сироты, т. е. родители их живы, но ли­шены родительских прав либо сами отказались от ребен­ка). Причинами отказа от детей и помещения их в госу­дарственные учреждения являются: неполная семья, не­достаточная материальная обеспеченность и плохие жилищные условия, алкоголизм матери или обоих роди­телей. Лишь небольшая часть детей была оставлена ро­дителями из-за обнаружения у новорожденного того или ' иного физического дефекта, с диагнозом известных форм умственной отсталости с неблагоприятным прогнозом,

или с незначительными врожденными пороками разви­тия. Есть и категория матерей, о которых необходимо говорить особо — это матери-подростки, пытающиеся любыми способами избавиться от нежелательной бере­менности, в том числе с помощью вредных для здоровья будущего ребенка препаратов. В результате появляются на свет дети, которые не нужны своим родителям и вос­питываются в учреждениях для сирот.

Такие реалии современной российской жизни, как эко­номический кризис, безработица, обнищание широких слоев населения, проживание за чертой бедности, повсе­местное ослабление семейных устоев, утрата старшим и младшим поколениями моральных ценностей, пьянство и алкоголизм, наркомания, распространение среди детей и взрослых психических заболеваний, бесспорно сформиро­вали благоприятную почву для многих негативных соци­альных явлений и социального сиротства в частности.

Сегодня государство практически не стимулирует пе­редачу детей, оставшихся без попечения родителей в дру­гую семью, предпочитая тратить большие суммы на дет­ские интернатные учреждения. Но и их не хватает. За пос­ледние годы число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приняло устрашающие размеры. Безразличие к ребенку в семье стало не столь редким яв­лением, о чем свидетельствует рост случаев лишения ро­дителей родительских прав. Игнорирование самых на­сущных потребностей ребенка в таких семьях нередко со­провождается жестоким обращением с ними. По данным исследований, каждый второй ребенок, попавший в при­ют, подвергался телесным наказаниям⁵⁶. Дети убегают от жестокого с ними обращения, от сексуального насилия со стороны близких либо знакомых матери или отца, от из­девательского отношения к их личности, от гиперопеки со стороны родителей, приобретающей форму тяжелой се­мейной тирании. Количество детей, по собственной воле ушедших из семьи, растет. За последнее время оно увели­чилось на 15%⁵⁷. Углубленное психологическое обследова­ние воспитанников одного из приютов позволило устано­вить, что сексуальному насилию подверглись 21% приютс­ких детей, причем только у 1/3 имело место изнасилование посторонним лицом. В остальных случаях дети стали жер­твами внутрисемейного сексуального насилия со стороны кровных родственников или фактических воспитателей. Жертвами инцеста становятся как маленькие дети (1,5— 5лет), так и девушки 13—17 лет. В ряде случаев сексуальные посягательства со стороны родителей продолжались в те­чение нескольких месяцев и даже лет⁵⁸.

Выталкивает на улицу детей не только семья. Достиг­ло критических масштабов отчисление из общеобразова­тельных школ не только подростков, но и 7—8-лстних уча­щихся; отмечается резкое увеличение числа 14-15-летних подростков, покинувших учреждения общего и профессио­нального образования и не начавших работать, сокраще­ние приема в профтехучилища (отчего ежегодно до 1 млн подростков, достигших трудоспособного возраста, не имеют профессии), неконкурентоспособность на рынке труда подростков 14—18 лет, которые почему-либо про­должать учебу не могут, и т. п. В результате, по данным с мест, среди категории подростков, попавших в поле зре­ния комиссий по делам несовершеннолетних, 22% нигде не работают и не учатся. А по информации Генеральной

прокуратуры нигде не учатся и не работают 2 млн несо­вершеннолетних в возрасте 14-15 лет⁵⁹.

Продолжает увеличиваться число детей, оставшихся без попечения родителей. В 2001 г. их было 128,1 тыс., что на 4,0% больше, чем в 2000 г. и на 12,4% больше, чем в 1999-м. Свыше 40% из них составляют дети, чьи родите­ли лишены родительских прав.

В 2000 г. у родителей, лишенных родительских прав, было в целом отобрано 56,4 тыс. детей, что на 6,2%, больше, чем в 2000 г. и на 21,1% больше, чем в 1999-м. В то же время, численность детей, отобранных у родите­лей, лишенных родительских прав, в 2001 г. сократилась по сравнению с предыдущим годом на 15,9%, составил 3,4 тыс. человек, что даже меньше (на 2,4%), чем было в 1999 г⁶⁰.

Большинство детей, оставшихся без попечения роди­телей в течение 2001 г., были переданы под опеку (попе­чительство) или на усыновление. Их численность в 2001 г. составила 77,8% тыс., или 60,8% от общего числа детей, оставшихся без родительского попечения. В последние годы растет как количество детей, устроенных на воспи­тание в семьи граждан (по сравнению с 2000 г. на 4,8%, с 1999 г. — на 15,1%), так и их доля среди детей, лишив­шихся попечения родителей (2000 г. — 60,3%, 1999 г. — 59,4 %).

28,2% детей, оставшихся в 2001 г. без попечения роди­телей, были устроены в дома ребенка, детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждения социальной защиты населения и иные учреждения на полное государ­ственное обеспечение. Доля таких детей сокращается: в 2001 г. она составила 29,4%, в 1999 г. — 30,7%. Несколько уменьшилась и абсолютная их численность, составив в 2001 г. 36,1 тыс. против 36,2 тыс. в 2000 г.

1,7% детей, оставшихся в 2001 г. без попечения родите­лей, приняты в учебные заведения среднего и высшего профессионального образования и другие образовательное учреждения на полное государственное обеспечение. По сравнению с 2000 г. их число (2001 г. — 2139 чел., 2000 г. — 2154 чел.) и доля практически не изменились.

Не устроенными в семьи или соответствующие учреж­дения остались в 2001 г. 13,1 тыс. детей (2000 г.— 11,7 тыс.). что связано с необходимостью сбора документов, под­тверждающих их правовой статус, и работой по подбору ребенку опекунов (попечителей), приемных или патронатных родителей. Такие дети временно находятся в приютах, лечебно-профилактических учреждениях.

В целом число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2001 г. достигло 685,1 тыс. человек (на 3,4% больше, чем в 2000 г.). Из них 347,5 тыс. (50,7%) находятся под опекой (попечительством), 154,2 тыс. (22,5%) воспитываются в семьях усыновителей и 183,4 тыс. (26,8%) - в различных интернатных учреждениях⁶¹.

В целях улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принято постанов­ление Правительства РФ «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 14 мая 2001 г. № 374. Указан­ным документом увеличено в 3 раза ежегодное пособие, выплачиваемое детям в период обучения для приобретения учебной литературы и письменных принадлежностей; установлены нормы материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и распространены на детей, передаваемых в приемные се­мьи и детские дома семейного типа. Субъектам Россий­ской Федерации рекомендовано предусматривать в бюд­жетах средства на льготный и бесплатный проезд указан­ных категорий детей, а также средства на компенсацию питания, обеспечение одеждой и т. д. детей, направлен­ных в негосударственные учреждения образования и со­циальной защиты; принять меры по поддержке образова­тельных учреждений для детей-сирот и специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

2. ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА

Чтобы облегчить поиски выхода из создавшегося по­ложения, полезно заглянуть в прошлое России. Сравни­вая его с настоящим, легче осознавать трагизм нынеш­ней ситуации, а также, оценив положительные и отри­цательные особенности прошлого опыта, избежать ошибок.

Многие исследователи истории Русского государства и семейного права пришли к выводу, что власть родите­лей над детьми была признана у нас еще во времена язы­чества. По утверждению К. Неволина⁶², существовало в те далекие времена и право родителей отдавать своих детей в рабство. Это право сохранялось еще долгое время пос­ле принятия христианства. По древнейшему праву, семейная власть простиралась на всю совокупность лиц, живущих в доме. Причем лица подчиненные назывались «чадь», куда входили дети, рабы, родственники, прислу­га. Не случайно поэтому в древнерусском языке совпада­ли термины, обозначающие одинаково как детей, млад­ших членов семьи, так и рабов. Постепенно из этой слож­ной совокупности выделились все подчиненные лица, остались только дети.

После крещения Руси церковь последовательно начи­нает брать на себя то, что раньше регулировалось обыч­ным правом. На смену языческим предписаниям пришли церковные. Все большее распространение начинает при­обретать христианская семейная мораль.

Формируемое церковью христианское мировоззрение начинает формировать более гуманное отношение к детям подкинутым и брошенным. Великий князь Владимир 1 поручил в 996 г. общественное призрение, куда входила помощь сиротам, попечению и надзору духовенства. В те времена, когда еще не существовало единого государства Российского, призрение детей-сирот было частным де­лом князей либо возлагалось княжеским государством на церковь, но в любом случае оно осуществлялось из рели­гиозных, моральных побуждении и рассматривалось как богоугодная акция. Поговорка того времени гласила: «Не постись, не молись, а призри сироту»⁶³.

Постепенно формируется институт опеки. Несмотря на скупость информации об опеке в далеком прошлом, очевидно, что с ее помощью решалась задача сохранения для осиротевшего ребенка семьи. В ином случае дети под­лежали общественному призрению. Что касается суще­ства опеки, то она в те времена означала «отдать на руки».

Тот, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, на­зывался печальником. Ему поручалось «печаловаться о детях», а печаль — это больше чем забота. Она включала и нравственное участие. Термин же «опека» русское зако­нодательство заимствовало позже из литовского права⁶⁴. Целый ряд правил, касающихся детей, в том числе несовершеннолетних, содержит «Соборное Уложение 1649 г.» царя Алексея Михайловича, где он стремится объединить церковное и светское право. Например, ро­дителям предоставлялось право продавать своих детей в холопство или в крестьяне вместе с собою. Продолжало все это время сохраняться право отца и матери отдавать своих детей в услужение «в работу на урочные годы»⁶⁵.

Таким образом можно сказать, что в годы существо­вания Московского государства, как и прежде того, ни обычаи, ни законы не определяли пределов права роди­телей «направлять своих детей», которое заменило собой древнее право на жизнь ребенка. Не существовало пре­делов и в осуществлении права родителей «исправлять своих детей». Вместе с тем, за убийство отца или мате­ри полагалась «смертная казнь безо всякия пощады». И, напротив, убийство сына или дочери влекло для ро­дителей лишь тюремное заключение на год, а по отбы­тии — церковное покаяние. Соборное уложение предус­матривало и наказание матери за убийство незаконно­рожденного ею ребенка⁶⁶.

Что касается детей-сирот в Московском государ­стве, то забота о них по-прежнему была предметом осо­бого внимания. Так, в конце XVII — начале XVIII вв. появляются идеи о государственном попечении детей-

сирот. В 1682 году был подготовлен проект Указа, где ста­вился вопрос об открытии для них специальных домов, с целью обучения их грамоте, наукам и ремеслам, которые «зело и во всяких случаях нужны и потребны»⁶⁷. В 1706 г. Новгородский митрополит Иов построил по собственной инициативе и за собственные средства в Холмово-Успен-ском монастыре «сиропитательницу» для «зазорных» младенцев. Тем самым он положил начало истории по­добного рода заведений, к помощи которых прибегали и много позже.

Петр I изменил многое в жизни Российского государ­ства. Впервые он вводит правила, адресованные отцу не­законнорожденного ребенка. Незаконное сожительство, в результате которого появлялся на свет ребенок, расце­нивалось как проступок и отвечать за него должен был отец. Такая ответственность могла быть уголовной и, сверх того, гражданской — содержать незаконное дитя⁶⁸.

Неограниченность родительской власти Петр 1 сохра­нил, подтвердив право родителей употреблять против непокорных детей домашние исправительные меры. Впоследствии это право было постоянно признаваемо.

Что же касалось опеки как формы устройства ребен­ка в семью, то на этот счет появилось указание о том, что магистраты (а не церковь) обязаны были следить, чтобы сироты не оставались без опекунов, назначение которых и наблюдение за которыми поручалось магистратам.

Указом от 14 ноября 1715 г. Петр 1 предписал устраивать в Москве и других городах госпитали «для зазорных младен­цев, которых жены и девки рожают беззаконно». Таких де­тей позволялось отдавать в госпитали тайно. Уход и надзор за воспитанием таких детей вверялся надзирательнице.

Когда дети подрастали, их отдавали: мальчиков учиться какому-нибудь мастерству, а девочек обычно помещали кому-нибудь в услужение или выдавали замуж. Осуществ­лялась и раздача детей из воспитательных домов по дерев­ням, что стало применяться все шире и шире. Отдавали сирот также в церкви и монастыри.

При Екатерине II система органов управления, свя­занная с устройством детей, изменилась. В царствование Екатерины II незаконнорожденные подкидыши до совер­шеннолетия поступали в ведомство приказов обществен­ных учреждений, а затем становились вольными. Ранее же, по Соборному Уложению царя Алексея Михайлови­ча, подкидыши становились крепостными⁶⁹. В каждой гу­бернии учреждалось по одному приказу общественного призрения, в их компетенцию, кроме прочих вопросов, входило «установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужескаго и женскаго пола, оставшихся после родителей без пропитания»⁷⁰. В системе органов управления заметное место стали зани­мать те из них, что ведали опекой, которая стала осуще­ствляться строго в соответствии с принципом сословно­сти. Усыновление в то время еще не было закреплено за­конодательством.

Кроме опеки и усыновления, в России начинает зани­мать все более прочное место так называемый патронат. Под патронатом понималась совокупность мер материаль­ной помощи нравственно опустившимся, в частности, освобожденным из мест заключения лицам, проститут­кам и т. д., с целью обеспечения им перехода к честной трудовой жизни. Этот вид патроната содержал в себе за­чатки патроната как способа охраны детей-сирот.

Что касается патронажа, то он издавна связывался в России с передачей воспитанника в семью для вскар­мливания. Семье, взявшей ребенка на патронаж, вып­лачивалось пособие. Чтобы облегчить положение ре­бенка, переданного на патронаж, организовывался надзор за выполнением воспитателем своих обязанно­стей. Осуществлялся он, как правило, врачом или пер­соналом с низшим медицинским образованием.

В конце XVIII в. судьбой детей-сирот активно занима­лась жена Павла I, императрица Мария Федоровна. Она была назначена «начальствовать» над воспитательным обществом, а позже и над воспитательными домами.

В поданном императору докладе (декабрь 1797 г.) она обратила внимание на состояние в России воспитатель­ных домов и предлагала расширить практику передачи младенцев из воспитательных домов крестьянским семь­ям, в «государственные деревни»⁷¹. За их воспитанием и содержанием был установлен надзор инспекторами, кото­рых отбирала сама императрица. После ее смерти (1854 г.) было создано Ведомство учреждений императрицы Ма­рии Федоровны, оно занималось сиротскими приютами, институтами благородных девиц, женскими училищами и гимназиями, школами для глухих и слепых.

В составе Ведомства были Московский и Петербург­ский воспитательные дома, а также подобные дома в дру­гих городах России.

В воспитательных домах юноши находились до 21 года, а девушки до 19 лет. Тех, кто освоил грамоту, переводили в ремесленные классы, где мальчиков учили портновскому, сапожному, переплетному делу, а девочек — домовод­ству, рукоделию, ткацкому мастерству.

На 1 января 1911 г. в 438 приютах было 14 439 детей дошкольного и раннего школьного возраста⁷².

Многое для детей-сирот, детей из бедных семей было сделано во второй половине XIX в. приходскими благо­творительными организациями. Приходская благотвори­тельность была направлена не только на поддержание богаделен для престарелых, но и на содержание приютов для детей.

В приходских приютах дети получали питание, уход и обучение в школе. Приюты были постоянными и дневны­ми. В дневных содержались дети, в основном, из беднейших семей. Так, в Петербурге при 33 благотворительных органи­зациях существовало 12 дневных приютов с 640 детьми и 26 постоянных приютов, где воспитывалось 846 детей.

Во всех приютах учили какому-нибудь ремеслу, что было подготовкой к будущей профессии. Установилась практика содержать в приюте детей до 14 лет, но она при­водила к тому, что, попав в мастерские, выпускники, осо­бенно девочки, оказывались в тяжелых условиях постоян­ного ученичества и снова бежали в приют. Тогда благотвори­тельные общества стали создавать при приютах мастерские, где воспитанники учились и работали еще 3—4 года⁷³.

Формирование нового геополитического простран­ства СССР в период 1917-1991 гг. связано с изменением политической и идеологической систем, формированием новых общественных отношений. После Октябрьской революции 1917 г. детская беспризорность начинает при­обретать громадные масштабы. Безусловно, во многом она стала следствием Первой мировой войны, револю­ции, гражданской войны и голода. Однако немалую роль сыграли и социальная политика того времени, и государственная установка на умаление роли семьи. Луначарс­кий давал такое объяснение этой политике: «Семейное воспитание развертывает чувство оценки своей личности, а высоко ценящий личность партикулярный человек, обыватель, не может сделаться хорошим солдатом или чиновником, который служил бы целому»⁷⁴. Преимуще­ство общественного воспитания, осуществляемого в дет­ских домах, объясняли тем, что ребенок там находится под постоянным надзором и поэтому из него легче лепить то, что нужно. Государство объявлялось высшим опеку­ном каждого ребенка. Из законодательных актов исчезло понятие «родительская власть». На смену ему пришли права и обязанности родителей и детей.

В 1917 г. была ликвидирована существовавшая много лет система устройства детей-сирот на полное государ­ственное обеспечение. Первым шагом к созданию учреж­дений нового типа стал Декрет СНК от 2 декабря 1920 г. «Об изъятии опеки из ведения Народного Комиссариата социального обеспечения»2. Теперь детьми, оставшими­ся без попечения родителей, стал заниматься народный Комиссариат просвещения (Наркомпрос), в составе ко­торого находился отдел охраны детства, в чьи непосред­ственные обязанности входило решение всех вопросов охраны и устройства осиротевших детей, борьба с беспри­зорностью. К беспризорным относили в 20-е годы детей-сирот, потерявших связь с родителями и родственниками; изъятых постановлением суда или комиссией по несовер­шеннолетним из семьи, ввиду преступной или порочной жизни родителей; подкинутых.

Из всех воспитательных учреждений, создаваемых в тс годы, главной формой призрения детей-сирот являлись детские дома. Чаще всего они были смешанными, то есть в них воспитывались малыши-дошкольники и ребята школьного возраста. Созданные в первые годы советской власти детские дома размещались в хороших особняках, с большими наделами земли, садами и огородами. В них существовали швейные, столярные, сапожные и пере­плетные мастерские. В детских домах обязательно были хор и духовой оркестр, клуб и библиотека.

В 1917 г. в детских домах воспитывалось 30 тыс. детей, в 1918 г. - 80 тыс., в 1919 г. - 125 тыс., в 1920 г. — 400тыс., в 1922 г. — 540 тыс⁷⁵. В 1927 г. принимается Семейный ко­декс. На первом месте в Кодексе, в числе обязанностей родителей, теперь фигурирует защита личных и имуще­ственных прав ребенка. В правовом положении ребенка в семье, согласно новому Закону, происходят существен­ные изменения: одни сводили «на нет» скромные попыт­ки смотреть на ребенка как на личность, другие, наобо­рот, укрепляли правовые предпосылки защиты интересов несовершеннолетних в семье.

В годы Второй мировой войны количество детских домов увеличилось. Новые детские дома открывались для детей-сирот, вывезенных из фронтовых областей, детей, потерявших родителей, детей фронтовиков.

В январе 1942 г. было принято постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», где государственным ведомствам, партийным, профсоюз­ным и комсомольским организациям вменялась забота о детях-сиротах. В 1944 г. в детских домах проживало 534 тыс. детей (в 1943-м -308 тыс.). К концу 1945 г. только для детей погибших фронтовиков было открыто еще 120 дет­ских домов, в которых воспитывалось 17 тыс. детей. По­лучило широкое распространение создание детских домов при колхозах, промышленных предприятиях, за счет профсоюзов и комсомольских организаций, милиции⁷⁶.

Широкие масштабы во время войны приняло усынов­ление детей. К примеру, А. А. Деревская (г. Ромены, Сум­ской области) усыновила 48 ребят.

Постановление правительства «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации» (август 1943 г.) предусматривало так­же устройство детей-сирот. Для этого создавались 459 су­воровских училищ по 400 человек, специальные детские дома на 16 300 мест, дома ребенка на 1 750 мест, 29 детских приемников-распределителей на 2 тыс. человек. В них на­правляли детей фронтовиков и партизан, партийных ра­ботников, погибших во время войны.

В эти годы была возрождена практика передачи детей-сирот в семьи. Так, за 1941-1945 гг. было взято под опеку и патронаж 270 тыс. детей-сирот. В 1950 г. в стране было 6 543 детских дома, где жили около 640 тыс. воспитанни­ков. В 1956 г. по решению правительства для детей-сирот, детей одиноких матерей, инвалидов войны и труда, пен­сионеров стали создаваться школы-интернаты, детские дома в целом были преобразованы в школы-интернаты.

Если говорить о беспризорности детей в годы Великой Отечественно]"! войны, то главным источником сиротства были потеря родителей, трудности и лишения, вызванные военным временем. Предотвратить бедствие было призва­но постановлением СНК СССР от 15 июня 1943 г. «Об уси­лении борьбы с детской беспризорностью, безнадзорнос­тью и хулиганством»⁷⁷. Этим постановлением разрешалось организовывать трудовые воспитательные колонии для беспризорных и безнадзорных детей, а также детей и под­ростков, неоднократно замеченных в мелком хулиганстве и других незначительных преступлениях. Причем, речь шла о детях в возрасте от 11 до 16 лет.

В 1960—1970 гг. детские дома были дошкольными и школьными. В дошкольном детском доме жили дети с 3 до 7 лет, в группах по 30-40 человек. Содержание и методи­ка воспитательной работы повторяла работу детских садов. В школьном детском доме содержались ребята с 7 до 18 лет. В большинстве детдомов были хорошо оборудо­ванные мастерские, большие подсобные хозяйства, где воспитанники получали первые навыки будущей профес­сии. Все посещали школу, в режим дня входило приготов­ление домашних заданий. Ребятам помогали два воспита­теля, закрепленные за группой. Детское самоуправление осуществлялось через детский совет, который руководил всей жизнью ребят, связывая мероприятия детского дома и школы, где учились воспитанники.

В 1985 г. ЦК КПСС и Совмин СССР приняли поста­новление «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах, школах-интернатах». Постановление позволило не только материально укрепить названные учреждения, но и улучшить положение воспитанников. После приня­тия постановления Совета Министров СССР «О созда­нии детских домов семейного типа» забота о детях-сиро­тах приобретает более индивидуальный характер.

Сейчас в России 347 детских домов семейного типа, в них находится 3,5 тыс. детей. Эти дома финансируются из госбюджета с учетом выплаты зарплаты родителям-вос­питателям и оплаты их отпусков.

Существуют на сегодняшний день государственные детские дома, в том числе дома ребенка, школы-интерна­ты и государственно-общественные учреждения (к ним относятся опекунские и приемные семьи, семейные дет­ские дома Российского Детского Фонда, детские деревни, приюты общественных организаций).

Новыми формами воспитания детей-сирот являются приюты, лицеи, Дома матери и ребенка.

По данным ежегодного доклада о положении детей в Российской Федерации, число детей, оставшихся без по­печения родителей, продолжает увеличиваться. В 2001 г. их было выявлено 128,1 тыс., что на 4,0% больше, чем в 2000 г. и на 12,4% - в 1999-м. Свыше 40% составляют дети, чьи родители лишены родительских прав⁷⁸.

Не найдя убежища в семье, детском доме или интер­нате, дети оказываются на улице, пополняя армию бес­призорных. Ребенок на улице — это результат того,что .такие институты социализации ребенка, как семья и шко­ла, оказались не способными создать условия, необходи­мые для его нормального развития, сделать доступными для него любовь, заботу, обучение, воспитание. Следова­тельно, государство и общество, в свою очередь, не смог­ли обеспечить ребенку защиту от пренебрежения, насилия, жестокого обращения, создать эффективную систему мер, направленных на превенцию социального сиротства и беспризорности. Только в последнее десятилетие стали создаваться в России реабилитационные центры с при­ютом для несовершеннолетних, и пока их ресурсы явно недостаточны, чтобы предоставить даже временный кров всем детям, оказавшимся на улице.

Система фостерного воспитания, являющаяся наи­более адекватной формой социальной защиты детей, сирот при живых родителях, находится пока в зачаточном состоянии.

3. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ОБЩИЕ ТЕХНОЛОГИИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Одной из наиболее оптимальных форм замещающего семейного воспитания, на наш взгляд, можно считать пе­редачу ребенка на опеку в приемную семью.

Опека и попечительство являются общими технология­ми социальной работы, применимы при оказании помо­щи разным категориям населения и, прежде всего, ис­пользуются для защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Опека и по­печительство — это правовые формы защиты личных, имущественных прав и интересов граждан в случаях, пре­дусмотренных законом.

Общие принципы, содержание и меры государствен­ной зашиты детей-сирот и детей, оставшихся без попе­чения родителей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гаран­тиях по социальной защите детей-сирот и детей, ос­тавшихся без попечения родителей», с изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 17-ФЗ⁷⁹. Данный Закон регулирует отношения, воз­никающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. Здесь же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством.

Согласно п. 2 ст. 121 СК и п. 1 ст. 34 ГК, органами опе­ки и попечительства являются органы, местного самоуправ­ления — выборные и другие органы, наделенные полномо­чиями в решении вопросов местного значения и не входя­щие в систему органов государственной власти⁸⁰. Однако, согласно ст. 132 Конституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправле­ния могут наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями с передачей необходимых для их осу­ществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

В соответствии с Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» органы местного самоуправления всех уровней [посел­ковая (сельская), районная и городская администра­ции] обязаны принимать меры к устройству детей, ос­тавшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспита-

ние в семьи граждан⁸¹. Конкретные полномочия органон местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставших­ся без попечения родителей, закреплены в Семейном кодексе (ст. 121-123, 125, 140, 142, 145, 147, 150-151 и др.), в ГК (ст. 31-41), ГПК (ст. 2632-2633), а также в не­которых других нормативных источниках (в том числе законах субъектов Российской Федерации), конкретизи­рующих правовой статус органов опеки и попечительства в данной сфере деятельности.

В Семейном кодексе не дается понятия структурных подразделений органов опеки и попечительства и сто­ящих перед ними задач, поэтому функции по охране прав детей, оставшихся без попечения родителей, осуществля­ет Глава Управы района (лично или через подразделения администрации района)⁸².

Организация методической помощи и оказание со­действия органам опеки и попечительства возложены на Министерство общего и профессионального образования РФ, которое является правопреемником упраздненного Министерства образования РФ, ранее выполнявшего данные функции⁸³. В субъектах РФ такая работа выполня­ется соответствующими управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ.

Семейный кодекс (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выяв­лению и устройству детей, оставшихся без попечения ро­дителей. Данный запрет распространяется и на посредни­ческую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью (речь идет о поиске, выявлении и подборе детей).

Несмотря на то что деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, ос­тавшихся без попечения родителей, запрещена, тем не менее они обязаны сообщать органам опеки и попечи­тельства сведения о таких детях, если они стали им изве­стны (п. 1 ст. 122 СК).

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В соответствии со ст. 122 СК решение этих воп­росов входит в компетенцию органов опеки и попечи­тельства по фактическому месту нахождения детей.

Органы опеки и попечительства, получив сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны, со­гласно п. 1 ст. 122 СК, в течение трех дней провести об­следование условий жизни таких детей, которое заключа­ется, в частности, в проверке достоверности поступившей информации об утрате детьми попечения родителей (ис­требовании и изучении соответствующих документов, бесед с окружающими детей лицами и т. п.). Наряду с этим, органом опеки и попечительства принимаются меры к выяснению возможного наличия у ребенка род­ственников и установлению их местонахождения. При подтверждении факта отсутствия попечения родителей или их родственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (вклю­чая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не толь­ко в передаче детей их родственникам, но и в их помеще­нии в воспитательное учреждение.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а све­дения о них внесены в государственный банк данных о де­тях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 3 ст. 122 СК порядок формирования и пользования государ­ственным банком данных о детях, оставшихся без попече­ния родителей, должен определяться Федеральным зако­ном. До введения в действие этого закона сохраняет силу установленный постановлением Правительства РФ от 3 ав­густа 1996 г. № 919⁸⁴ порядок централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в части, не противо­речащей положениям ст. 122 СК (ст. 2 Федерального зако­на от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации»). Централизованный учет подразделяется на первичный, региональный и федеральный и осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами ис­полнительной власти субъектов РФ и Министерством об­щего и профессионального образования РФ⁸⁵.

На первоначальном этапе по результатам обследова­ния органом опеки и попечительства условий жизни ре­бенка и установления факта отсутствия попечения родителей данные о детях персонально регистрируются орга­ном опеки и попечительства в журнале первичного уче­та установленной формы (Приложение № 1 к Порядку централизованного учета детей). В том случае, если ребе­нок не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации на воспитание в семью, орган опеки и попечительства, согласно п. 3 ст. 122 СК, запол­няет на него анкету установленной формы (Приложение № 2 к Порядку централизованного учета детей), копия которой передается для постановки ребенка на регио­нальный учет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. В частности, в Москве формирова­ние регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории го­рода, возложено на Комитет образования⁸⁶.

На основании сообщений органов опеки и попечи­тельства соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ формируется региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и прожива­ющих на территории этого субъекта РФ. В течение меся­ца со дня поступления указанных сведений этот же орган организует устройство ребенка в семью граждан, проживаю­щих на данной территории или на территориях других субъектов РФ, а также осуществляет подбор детей для лиц, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью (п. 3 ст. 122 СК). Лицам, изъявившим желание взять ребен­ка в семью, выдается направление в орган опеки и попе­чительства для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и решения вопроса о пере­даче на воспитание в семью в установленном законодатель­ством РФ порядке.

При отсутствии возможности устроить ребенка в се­мью, проживающую на территории данного субъекта РФ, соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ направляет сведения о ребенке (копию ан­кеты и фотографию ребенка) в Министерство общего и профессионального образования РФ для учета в госу­дарственном банке данных детей, оставшихся без попе­чения родителей (т. е. для постановки на федеральный учет), и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ постоянно проживающих на территории РФ. В случае изменения правового статуса ребенка (при восстановлении родите­ля в родительских правах, усыновлении ребенка и т. п.) сведения об этом направляются соответствующим орга­ном исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок в Министерство общего и профессионального об­разования⁸⁷.

Федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, формируется в Министерстве общего и профессионального образования на основании сообщений соответствующих органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Министерство образова­ния ведет учет детей, а также осуществляет их подбор для лиц, обратившихся непосредственно в Министер­ство общего и профессионального образования и изъя­вивших желание взять ребенка на воспитание в семью, с выдачей направления в соответствующий орган ис­полнительной власти субъекта РФ для посещения ре­бенка по его фактическому месту жительства (нахожде­ния) и последующего решения вопроса о передаче ре­бенка на воспитание в семью. Министерство общего и профессионального образования также предоставляет соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (по их запросу) сведения, имеющиеся в федеральном банке данных, о детях, оставшихся без попечения родителей.

Датой постановки ребенка на централизованный учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опе­ки и попечительства по его фактическому месту житель­ства (нахождения).

Орган опеки и попечительства, орган исполнитель­ной власти субъекта РФ и Министерство общего и про­фессионального образования, осуществляющие соот­ветственно первичный, региональный и федеральный учет детей, оставшихся без попечения родителей, пре­доставляют гражданам РФ, ставшим кандидатами в усыновители, опекуны (попечители), приемные роди­тели, а также иностранным гражданам или лицам без гражданства, изъявившим желание усыновить ребенка, сведения о детях, которые могут быть переданы на вос­питание в семью.

С учетом приоритета семейных форм воспитания детей на руководителей воспитательных и иных учреж­дений (лечебных, социальной защиты), в которых на­ходятся дети, оставшиеся без попечения родителей, возложена обязанность в 7-дневный срок со дня получе­ния известия о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и по­печительства по месту нахождения данного учреждения (п. 2 ст. 122 СК). Последующее устройство ребенка на основании этих сообщений в форме усыновления или передачи его в приемную семью, под опеку (попечи­тельство) должно проходить в строгом соответствии с требованиями закона.

Число детей, находящихся под опекой, растет. По со­стоянию на конец 2001 г. в России их насчитывалось 347,5 тыс., что на 5,6% больше, чем в конце 2000 г., и на .11,3% больше по сравнению с концом 1999 г. В 2001 г. под опеку (попечительство) было передано 69,7 тыс. детей (в 2000 г. - 65,7 тыс.).

4. ПРИЕМНАЯ СЕМЬЯ, УСЫНОВЛЕНИЕ И ИНЫЕ ФОРМЫ СЕМЕЙНОГО УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

До принятия Семейного кодекса, в Российской Фе­дерации применялись различные формы устройства де­тей, оставшихся без попечения родителей. К настояще­му времени свыше 140 тыс. детей усыновлены, около 220 находятся под опекой и попечительством граждан, более 100 тыс. воспитываются в интернатных учрежде­ниях⁸⁸. Выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, откосится к исключительной ком­петенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом конк­ретном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу-интернат, назначение опекуна и т. д.).

4.1. ПРИЕМНАЯ СЕМЬЯ

В России издавна было принято брать детей-сирот на воспитание в семьи. Так, в начале XIX века только в Пе­тербурге было зарегистрировано около восемнадцати тысяч таких семей, в которых содержалось более двадца­ти тысяч детей, лишившихся родительского попечения. За это им выплачивались деньги из казны⁸⁹. В последу­ющем устройство детей-сирот на воспитание в семью существовало в различных формах (патронаж, патро­нат) — как в дореволюционной России, так и после 1917 г., в РСФСР. В послевоенный период в РСФСР передача детей на воспитание в семьи стала нечастым явлением из-за отсутствия возможности у государства оказывать материальную помощь патронатной семье, и патронат стал сливаться с опекой (попечительством). КоБС уже не предусматривал патронат как способ ус­тройства в семью детей, оставшихся без попечения ро­дителей⁹⁰.

В течение последнего десятилетия практика передачи детей, утративших родительское попечение, на воспита­ние в семью стала возрождаться, первоначально в виде создания детских домов семейного типа, в т. ч. на основе крестьянских (фермерских) хозяйств⁹¹. В конце 80-х - начале 90-х гг. около 400 российских семей из разных ре­гионов страны по собственной инициативе приняли на воспитание более 2,5 тыс. детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей⁹². Однако окончательно воп­рос об образовании приемных семей и их правовом ста­тусе был решен только с принятием Семейного кодекса Российской Федерации, в ст. 123 которого определено, что приемная семья является одной из форм устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения роди­телей. Понятие приемной семьи дано также в ст. 1 Зако­на «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей» — как форме устройства детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, на основании договора

о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителя­ми (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью). Приемная семья дает возможность обеспечить детям их право на семейное вос­питание, которому законом отдается безусловное пред­почтение.

Статья 54 СК к правам ребенка относит его право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Отсюда п. 1 ст. 123 СК установлен несомненный приори­тет форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения. Право ребенка на воспитание в семье в случае утраты родительского попечения обеспе­чивается органом опеки и попечительства, который при выборе форм устройства такого ребенка отдает предпоч­тение, прежде всего, семейным формам воспитания: пе­редача на усыновление, под опеку (попечительство) или в приемную семью.

В соответствии с п. 2 ст. 151 СК и постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 утверждено Положение о приемной семье⁹³.

Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка на воспитание в семью, который заключается между органом опеки и попечительства по ыесту жительства (нахождения) ребенка и приемными родителями, т. е. супругами или отдельными граждана­ми, желающими взять детей на воспитание в семью. Ос­нованием для заключения такого договора является за­явление лиц, желающих взять ребенка на воспитание, с просьбой о передаче им на воспитание конкретного ре­бенка, которое подается в орган опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка. К заявле­нию должно быть приложено действующее в течение одного года заключение органа опеки и попечительства о возможности заявителей быть приемными родителями и другие необходимые документы (п. 7 и 14 Положения о приемной семье). Приемными родителями могут стать совершеннолетние граждане, как состоящие в браке, так и не состоящие в браке, желающие взять на воспитание ос­тавшегося без попечения родителей ребенка. Препятстви­ем являются только предусмотренные законом обстоятель­ства (ст. 153 СК). Приемные родители, в отличие от опеку­нов (попечителей), состоят в договорных отношениях с органом опеки и попечительства и получают вознагражде­ние за выполнение своих обязанностей. Кроме того, между детьми и приемными родителями в принципе должно возникнуть более тесные связи, чем между подопечными детьми и опекунами (попечителями), на что указывает само наименование субъектов приемной семьи: приемные родители и приемный ребенок.

Общее число детей в приемной семье, включая род­ных и усыновленных, не должно превышать, как прави­ло, восемь человек (п. 2 Положения о приемной семье) Срок, на который дети передаются в приемную семью, указывается в договоре о передаче ребенка в приемную семью (п. 15 Положения о приемной семье).

Содержание договора о передаче ребенка на воспита­ние в семью определяется ст. 152 СК. Из нее следует, что данный договор должен обязательно предусматривать:

а) условия содержания, воспитания и образования ребенка;

б) срок, на который ребенок помещается в приемную семью;

в) права и обязанности приемных родителей;

г) обязанности по отношению к приемной семье орга­на опеки и попечительства;

д) основания и последствия прекращения договора.

Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью заключается между органом опеки и попечитель­ства и приемными родителями по месту жительства (на­хождения) ребенка. Граждане (супруги или отдельные граждане), желающие взять на воспитание ребенка (де­тей), оставшегося без попечения родителей, именуются в договоре приемными родителями; ребенок (дети), пере­даваемый на воспитание в приемную семью, именуется приемным ребенком, а такая семья — приемной семьей.

В договоре указывается срок его действия и оговаривает­ся порядок его продления.

В договоре о передаче ребенка (детей) на воспитание и приемную семью предусматриваются следующие основ­ные обязанности приемных родителей:

а) воспитывать приемного ребенка на основе взаимоува­жения, организуя общий быт, досуг, взаимопомощь;

б) создавать необходимые условия для получения ре­бенком образования, заботиться о его здоровье, фи­зическом, психическом, духовном и нравственном развитии;

в) осуществлять защиту прав и интересов ребенка;

г) обеспечивать уход за ребенком и лечение, система­тический показ врачам-специалистам в соответ­ствии с медицинскими рекомендациями и состоя­нием здоровья ребенка;

д)обеспечивать посещение приемным ребенком об­щеобразовательного учреждения, следить за его ус­певаемостью, поддерживать связь с учителями и воспитателями этого учреждения (при невозможно­сти посещения ребенком общеобразовательного учреждения по состоянию его здоровья обеспечи­вать получение образования в установленных зако­ном доступных для ребенка формах); е) извещать орган опеки и попечительства о возникно­вении в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка (Приложение № 1 к Положению о приемной семье). В договоре о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью определяются также обязанности органа опеки и попечительства по отношению к прием­ной семье. Так, со сноси стороны, орган опеки и попечи­тельства обязуется:

а) ежемесячно перечислять на банковские счета при­емных родителей денежные средства на содержание ребенка (детей) исходя из установленных норм ма­териального обеспечения по фактически сложив­шимся ценам в данном регионе;

б) ежеквартально пересчитывать размер денежных средств, необходимых на содержание ребенка с уче­том изменения цен на товары и услуги;

в) ежемесячно производить в установленном размере оплату труда приемным родителям и дополнитель­ную оплату труда (на каждого взятого на воспита­ние в семью ребенка, не достигшего трехлетнего возраста, или больного ребенка, ребенка с отклоне­ниями в развитии, ребенка-инвалида и др.);

г) выделить приемным родителям в согласованный срок квартиру (дом) для осуществления ими обя­занностей по воспитанию и содержанию приемно­го ребенка (детей), если они взяли на воспитание не менее трех детей и не имеют необходимого жилого помещения (Приложение № 1 к Положению о при­емной семье).

Размер оплаты труда приемных родителей устанавли­вается законами субъектов РФ в зависимости от количе­ства взятых в семью на воспитание детей (п. 1 ст. 152 СК). В таком же порядке приемным семьям могут предостав­ляться льготы различного характера. Приемным родите­лям ежегодно предоставляются отпуска повышенной продолжительности — от 42 до 56 дней⁹⁴. В некоторых ре­гионах приемные семьи по льготам приравниваются к многодетным семьям, без конкретизации имеющихся у них дополнительных прав и преимуществ⁹⁵. Что касается размера оплаты труда приемных родителей, то этот вопрос решается на местах по-разному. Как правило, за основу берутся ставки оплаты труда педагогических работников или минимальный размер оплаты труда.

Ранее между существовавшими формами устройства детей в семью либо в специализированное детское уч­реждение закон не делал какого-либо различия. В Се­мейном кодексе впервые реализованы предложения о необходимости законодательного признания преиму­щества семейных форм содержания и воспитания де­тей, утративших родительское попечение, и детей-сирот и отказа от монополии государства на воспитание таких детей в государственных воспитательных учреж­дениях. Закрепление в СК положения о приоритете семейных форм воспитания детей безусловно имеет принципиальный характер. Оно направлено на усиле­ние гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, поскольку воспитание в семье предпочтительнее с уче­том как материально-бытовых условий жизни, так и иных, самых разнообразных, интересов ребенка. Имен­но семейное воспитание дает возможность осуществить индивидуальный подход к каждому ребенку с учетом его личностных, психических, физических, нацио­нальных и иных особенностей. Не случайно абз. 3 п. 1 ,ст. 123 СК определяет, что при устройстве ребенка, ос­тавшегося без попечения родителей, должны учиты­ваться его этническое происхождение, религиозная и культурная принадлежность, родной язык, возможность обеспечения преемственности воспитания, что основано на требованиях п. 2 ст. 20 Конвенции о правах ребенка

Таким образом, дальнейшее развитие института прием­ной семьи особенно важно для детей, которые в соответ­ствии со своим правовым статусом или по состоянию здо­ровья не могут быть переданы на усыновление (удочерение) В регионах Российской Федерации действуют законы, ре­гулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, поря­док и размеры оплаты труда приемных родителей. Растет число детей, воспитывающихся в приемных семьях. В кон­це 2001 г. в России насчитывалось 2440 приемных се­мей, в них воспитывалось 5,2 тыс. детей (в 1999 году — 3,5 тыс.). Только в 2001 г. на воспитание в приемные се­мьи было передано 925 детей.

4.2. УСЫНОВЛЕНИЕ (УДОЧЕРЕНИЕ)

Усыновление (удочерение) ребенка – это юридический акт, в результате которого между усыновителями (усыновителем) и его родственниками, с одной стороны и усыновленным ребенком – с другой, возникают такие права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению (ст. 137 СК). Отсюда следует, что усыновление влечет за собой следующие правовые последствия:

А) установление правовой связи между усыновителями (усыновителем) и усыновленным ребенком, а также между усыновленным ребенком и родственниками усыновителя;

Б) прекращение правовой связи усыновленного ребенка с его родителями и другими родственниками по действительному кровному происхождению. Та­ким образом, усыновление одновременно является как правообразующим, так и правопрекращающим юридическим фактом⁹⁶.

Усыновление является одним из самых старейших правовых институтов и существует во всех современных правовых системах как наиболее оптимальная и пред­почтительная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вместе с тем, в России в разные исторические периоды отношение к институту усынов­ления было неоднозначным, что выражалось в законо­дательном установлении ограничений и препятствий различного характера (например, в запрете усыновле­ния чужих детей при наличии собственных детей и т. п.)⁹⁷. В 1918 г. институт усыновления был отменен вообще, что объяснялось существовавшим тогда отрицательным от­ношением к семейным формам воспитания детей-сирот в целом. Однако восемь лет спустя Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 г.⁹⁸ он был восстановлен и функционирует, с соответствующими изменениями, до настоящего времени.

В РФ усыновление является одной из основных и до­статочно широко распространенных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей. За период с 1980 по 1995 г. в РФ было усыновлено 144 тысячи детей⁹⁹.

В СК подробно регламентируются условия, порядок и правовые последствия усыновления, а также основания и порядок прекращения усыновления. Это позволяет обеспечить права и интересы как ребенка, так и лиц, же­лающих его усыновить. С этой же целью Семейным кодексом устанавливается судебный порядок усыновления ре­бенка, вместо ранее действовавшего, в соответствии со ст. 98 КоБС, административного порядка усыновления. Кро­ме того, в соответствии с п. 2 ст. 125 СК (в ред. Федераль­ного закона от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ) порядок переда­чи детей на усыновление, а также порядок осуществлении контроля за условиями жизни и воспитания детей в семь­ях усыновителей на территории Российской Федерации должен определяться соответствующим нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Посредническая деятельность по усыновлению детей, то есть любая деятельность физических и юридических лиц, не уполномоченных на то законом, в целях подбора и переда­чи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, жела­ющих усыновить детей, законом не допускается (ст. 126 СК). Однако к посреднической деятельности по усынов­лению детей не относятся:

а) деятельность органов опеки и попечительства (т. е. органов местного самоуправления), а также органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации и федерального органа исполнительной власти, определяемого Правительством Российской Федерации по выполнению возложенных на них обязанностей по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей; б)деятельность специально уполномоченных иност­ранными государствами органов или организаций по усыновлению детей. Но их деятельность может осуществляться на территории Российской Федера­ции только в силу международного договора или на основе принципа взаимности. Названные органы и организации (как российские, так и иностранные), осуществляющие правомерную деятельность по усыновлению детей, не могут преследовать коммер­ческие цели, т. е. извлечение дохода. Порядок дея­тельности органов и организаций иностранных го­сударств по усыновлению детей на территории Российской Федерации и порядок контроля за се осуществлением устанавливаются Правительством Российской Федерации;

в) действия в процессе усыновления надлежащим об­разом уполномоченного представителя лиц (лица), желающих усыновить ребенка, в пределах, допуска­емых законодательством.

Усыновление допускается только в отношении несо­вершеннолетних детей, утративших родительское попе­чение, и только в их интересах. Эта принципиальная нор­ма, соответствующая требованиям ст. 21 Конвенции о правах ребенка, была предусмотрена в Семейном кодек­се. Лица, достигшие совершеннолетия (18 лет), не могут быть усыновлены.

Основной социальной целью усыновления является соз­дание детям, лишившимся попечения родителей, наибо­лее благоприятных условий для жизни и воспитания в условиях семьи. Не случайно Семейным кодексом сре­ди форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, приоритет отдается усыновлению. Усыновле­ние происходит также и в интересах усыновителей, хотя прямо об этом в законе не говорится, т.к. оно предостав­ляет, в частности, возможность лицам, не имеющим де­тей, удовлетворить чувство родительской любви, по­требность в отцовстве и материнстве. Однако на первое место при усыновлении должны быть поставлены инте­ресы ребенка.

В целом под интересами детей при усыновлении сле­дует понимать создание для них благоприятных условии (как материального, так и морального характера) для вос­питания и всестороннего развития (в физическом, психи­ческом, духовном и ином отношении), максимально при­ближенных к обстановке, привычной для ребенка в утра­ченной им семье¹⁰⁰.

Закон не содержит ограничений по усыновлению де­тей, страдающих каким-либо заболеванием, из чего сле­дует, что усыновлены могут быть как здоровые, так и больные дети. Однако если ребенок болен или имеет ка­кие-либо отклонения в своем развитии, то кандидаты в усыновители должны быть поставлены в известность о состоянии здоровья ребенка и о дополнительных усили­ях морального и материального характера, которые по­требуются от них в будущем для надлежащего воспитания усыновленного ребенка. В ситуации, когда речь идет об усыновлении больного ребенка, необходимо выяснить наличие у усыновителей реальных возможностей не толь­ко для воспитания, но и для лечения ребенка. Это особен­но важно, когда усыновляют ребенка, страдающего тяже­лым недугом, требующим специального ухода, длитель­ного лечения, создания особых условий для воспитания. В этой связи следует иметь в виду, что закон прямо не предусматривает в качестве основания для отмены усы­новления состояние здоровья ребенка, если о его болез­ни кандидаты в усыновители были своевременно предуп­реждены и, несмотря на это, осознанно выразили желание усыновить больного ребенка. В том же случае, когда после усыновления были выявлены умственная неполно­ценность или наследственные отклонения в состоянии здоровья ребенка, существенно затрудняющие либо дела­ющие невозможным процесс воспитания, о наличии ко­торых усыновитель не был предупрежден при усыновле­нии, суд вправе отменить усыновление исходя из интере­сов ребенка и с учетом мнения самого ребенка, если он достиг возраста десяти лет (ст. 57,141 СК)¹⁰¹.

В СК (п. 4 ст. 124) отдается предпочтение усыновите­лям, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Российской Федерации, а также родственникам ребенка (независимо от их граж­данства и места жительства) перед усыновителями — иностранными гражданами. Приоритет указанных кате­горий усыновителей в ранее действовавшем законода­тельстве был введен Федеральным законом от 7 марта 1995 г. № 28-ФЗ¹⁰² которым в ст. 98 КоБС устанавливались дополнительные условия усыновления детей-граждан Российской Федерации иностранными гражданами.

Согласно п. 4 ст. 124 СК усыновление детей иностран­ными гражданами или лицами без гражданства допуска­ется только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Рос­сийской Федерации, постоянно проживающих на терри­тории Российской Федерации, или на усыновление род­ственникам ребенка независимо от места их жительства и гражданства. Данные ограничения соответствуют ст. 21 Конвенции о правах ребенка, в которой признано, что усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком только тогда, когда ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным.

Дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть переданы на усыновление иностранным гражданам лицам без гражданства, а также гражданам РФ, постоян­но проживающим за пределами территории РФ, не явля­ющимся родственниками детей, только по истечении трех месяцев со дня поступления сведений о таких детях в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей (до введения в действие федераль­ного закона о порядке формирования и пользования го­сударственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, со дня постановки указанных де­тей на централизованный учет). В этой связи сведения о детях, которые могут быть переданы на усыновление, предоставляются данной категории лиц не ранее упомя­нутого срока¹⁰³.

Учет детей, подлежащих усыновлению, осуществля­ется в том же порядке, что и учет детей, лишившихся родительского попечения. Порядок централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, ут­вержден постановлением Правительства РФ от 3 авгус­та 1996 г. № 9192.

Основанием для постановки граждан на учет в каче­стве кандидатов в усыновители, как правило, является заключение органа опеки и попечительства о возможно­сти граждан (гражданина) быть усыновителями (усыно­вителем) с учетом ограничений, установленных ст. 127-128 СК. Такое заключение составляется по результатам рассмотрения подаваемого в орган опеки и попечитель­ства (или в соответствующий орган исполнительной вла­сти субъекта Российской Федерации) заявления лиц, же­лающих усыновить ребенка. К этому заявлению обычно прилагаются следующие документы: справка с места ра­боты о занимаемой должности и заработной плате либо копия декларации о доходах, заверенная в установленном порядке; копия финансового лицевого счета с места жи­тельства; копия свидетельства о браке (если состоят в браке); медицинская справка государственного или му­ниципального лечебно-профилактического учреждения о состоянии здоровья лица, желающего усыновить ребен­ка; иные документы¹⁰⁴. Орган опеки и попечительства (или [соответствующий орган исполнительной власти субъек­та РФ) не только изучает представленные документы, но и проводит детальное обследование условий жизни зая­вителя и его семьи. Предварительное обследование ус­ловий жизни лиц, желающих усыновить ребенка, на­правлено на соблюдение прав и интересов ребенка в результате предстоящего усыновления, что включает выявление возможных препятствий к усыновлению, а так­же ознакомление с личностью кандидатов в усыновители.

Акт о результатах обследования условий жизни граждан желающих усыновить ребенка, имеет важное значение как на первоначальной стадии (при решении вопроса о постановке на учет лиц в качестве кандидатов в усынови­тели), так и в последующем. Не случайно он включен за­коном в число документов, подлежащих обязательному изучению судом при рассмотрении дел об установлении усыновления (ст. 2633 ГПК).

На основании заявления и приложенных к нему доку­ментов, а также акта обследования условий жизни лиц желающих усыновить ребенка, орган опеки и попечи­тельства готовит заключение об их возможности быть усыновителями.

При положительном решении вопроса заявители ста­вятся на учет в качестве кандидатов в усыновители. Толь­ко после этого им выдается информация о ребенке, кото­рый может быть усыновлен, а также направление для по­сещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения).

После постановки на учет кандидаты в усыновители имеют право: получить подробную информацию о ре­бенке, который может быть усыновлен, а также сведения о наличии у него родственников; обратиться в медицин­ское учреждение для проведения независимого меди­цинского освидетельствования усыновляемого ребенка при участии представителя учреждения, в котором нахо­дится ребенок. Они обязаны лично изучить документы усыновляемого ребенка, познакомиться и установить с ним контакт.

Усыновителями могут быть совершеннолетние деес­пособные лица обоего пола, кроме лиц, которые, соглас­но ст. 27 СК РФ, не имеют право на усыновление. Разница в возрасте между усыновителем и усыновленным дол­жна быть не менее 16 лет.

По данным Минобразования России в 2001 г. было передано на усыновление (удочерение) 23,2 тыс. детей, из которых посторонними гражданами усыновлено 13,2 тыс. (7,4тыс. — посторонними гражданами России), 10 тыс. — отчимами и мачехами. Иностранные граждане, граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за ее пределами, приняли в свои семьи 5,8 тыс. детей (в 2000 г. — 6,3 тыс.), что на 8,2% меньше по сравнению с 2000 г. Из общего числа выявленных в течение года детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, усыновлено в целом 8,1 тыс. детей или 6,3%.

Численность усыновленных детей на конец 2001 г. составляла 154,2 тыс. человек, увеличившись по сравне­нию с концом 2000 г. на 0,5%.

Учитывая, что усыновление является наиболее пред­почтительной формой семейного устройства детей-сирот, а также ввиду чрезвычайной значимости усыновления для всей последующей жизни ребенка, процесс усынов­ления должен быть поставлен под пристальный конт­роль, в том числе и с целью предотвращения возможных злоупотреблений и правонарушений. Для обеспечения этого процесса в 2001 г. предпринят ряд важных шагов. В частности, утверждены приказом Министерства обра­зования РФ типовые формы документов по учету канди­датов в усыновители, оформлению усыновления и осуще­ствлению контроля за условиями жизни и воспитания усыновленных детей в семьях.

Семейным кодексом (ст. 123) предусмотрена также возможность передачи детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующие воспитательные и другие аналогичные учреждения. Деятельность этих учреждений должна отвечать установленным компетентными органами требованиям в области безопасности и здравоохранения по численности и пригодности их персонала" а также по осуществлению компетентного надзора за детьми¹⁰⁵. Учреждения, обеспечивающие содержание воспитание, образование, другую социальную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей создаются в системе образования, в системе социальной защиты и здравоохранения федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К таким учреждениям относятся дет­ские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реа­билитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррекционные учреждения и другие им подобные (ст. 1 Закона «О до­полнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Помимо государственных и муниципальных учреж­дений для детей-сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей, могут создаваться в установленном за­коном порядке и негосударственные образовательные учреждения. Причем содержание и обучение в них де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей, осуществляется на основе полного государствен­ного обеспечения (ст. 1, 50 Закона об образовании). Организационно-правовые формы негосударственных воспитательных учреждений могут быть различными. При устройстве детей, оставшихся без попечения ро­дителей, в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечительства обязательно должен представить ряд необходимых документов. К ним относятся: решение со­ответствующего государственного органа или органа ме­стного самоуправления о направлении в учреждение; направление в учреждение, выданное учредителем или органом, в ведении которого находится учреждение; свидетельство о рождении ребенка, а при отсутствии та­кового — заключение медицинской экспертизы, удостоверяющее возраст ребенка; документы об образовании (для детей школьного возраста); акт обследования усло­вий жизни ребенка; сведения о родителях или лицах, их заменяющих (копии свидетельства о смерти родителей, приговора или решения суда, справка о болезни или ро­зыске родителей и другие документы, подтверждающие отсутствие родителей или невозможность воспитания ими своих детей); справка о наличии и местожительстве братьев, сестер и других близких родственников; опись имущества, оставшегося после смерти родителей; сведе­ния о лицах, отвечающих за его сохранность; документы о закреплении жилой площади, занимаемой несовершен­нолетними или его родителями; пенсионная книжка ре­бенка, получающего пенсию, копия решения суда о взыс­кании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заменяющим); заклю­чение психолого-медико-педагогической консультации (для детей с отклонениями в развитии)¹⁰⁶.

Типовым положением об образовательном учрежде­нии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 26), закреплен принцип, по которому лети, члены одной семьи или находящиеся в родственных отношениях, направляются в одно воспитательное учреждение, за исключением случаев, когда по медицинским показаниям или другим причинам воспитание и обу­чение этих детей должно осуществляться раздельно.

В целях устройства детей, находящихся в домах ребен­ка исправительных колоний, осужденным женщинам разрешается краткосрочный выезд за пределы мест лише­ния свободы в отпуск продолжительностью до 7 суток (не считая времени нахождения в пути). При этом предусмат­ривается устройство детей не только у родственников, но и в воспитательные учреждения (детские дома) (п. 2 ст. 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ¹⁰⁷).

Для некоторых категорий детей-сирот федеральным законодательством предусмотрены льготы в виде перво­очередного помещения в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей. Так, в соответствии с п. 4 постановления Прави­тельства РФ от 23 апреля 1994 г. № 370 «О порядке пере­вода и приема в государственные образовательные учреж­дения членов семей военнослужащих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями» потерявшие мать (отца) дети военнослужащих, проходя­щих военную службу, а также несовершеннолетние братья и сестры военнослужащих, лишившиеся попечения роди­телей (лиц, их заменяющих), помещаются и учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, в первоочередном порядке.

В обязанность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ вменено обязательное предоставление мест в детских домах детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, из числа вынужденных переселенцев¹⁰⁸.

4.3. ИНЫЕ ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ-СИРОТ

С принятием Семейного кодекса появилась возмож­ность использования иных форм устройства детей, остав­шихся без попечения родителей, тех, которые прямо не указаны в ст. 123 СК, но могут быть предусмотрены зако­нами субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что в перспективе допускается использование различных известных ранее в практике способов устройства детей-сирот (включая патронат, патронаж, так называемое сво­бодное воспитание и т. п.), при условии закрепления этих форм устройства детей в законах субъектов РФ. Известно, что в СССР патронат над детьми, оставшимися без попе­чения родителей, предусматривался в виде формы их пере­дачи на добровольных началах на воспитание в семьи как довоенным союзным законодательством¹⁰⁹, так и норматив­ными актами военного времени¹¹⁰. Патронат над детьми су­ществовал и в дореволюционной России¹¹¹.

Как уже говорилось выше, выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечи­тельства. До определения конкретной формы устройства ребенок может временно проживать в специализирован­ном учреждении для несовершеннолетних, нуждающих­ся в социальной реабилитации (социально-реабилитаци­онном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку не только предоставляется проживание, питание, одежда, но и оказывается содействие в преодолении трудной жиз­ненной ситуации, а также медико-социальная помощь¹¹². В настоящее время в России существует более 400 подоб­ных учреждений, которые создаются органами исполни­тельной власти субъектов РФ самостоятельно. Более тридцати таких учреждений расположены в Московской области. В Москве постановлением Правительства Мос­квы от 9 января 1996 г. № 8¹¹³ создан городской детский со­циальный центр (приют) для детей, временно оказавших­ся в сложной ситуации.

В соответствии со ст. 11 и 17 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ»¹¹⁴ постановлением Прави­тельства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 утверждено «Примерное положение о специализированном учреж­дении для несовершеннолетних, нуждающихся в соци­альной реабилитации¹¹⁵». Одной из главных задач ука­занных учреждений является оказание содействия

органам опеки и попечительства в определении наибо­лее оптимальных форм жизнеустройства ребенка. Пре­доставление временного приюта в специализированных учреждениях социального обслуживания несовершен­нолетним детям, оставшимся без попечения родителей, является бесплатным¹¹⁶.

Последующий выход ребенка изданного учреждения осуществляется на основании распоряжения (решения) органа опеки и попечительства о передаче ребенка на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей¹¹⁷. Перспективным видится формирование семейных групп, когда временный приют детям, лишившимся попечения родителей, будет обеспе­чен не в специальном учреждении, а в семье лиц, добро­вольно изъявивших желание взять на себя эти функции¹¹⁸.

Дальнейшее развитие получают новые формы устрой­ства детей, оставшихся без попечения родителей. Благода­ря принятию в 2000 г. положения о статусе воспитанников воинских частей и последующей его реализации, к концу 2001 г. число таких воспитанников-подростков превысило 200 человек и продолжает увеличиваться, что особенно важно для нормального социального становления мальчи­ков из неблагополучных и неполных семей.

Вместе с тем, число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые воспитываются в се­мейных детских домах увеличивается медленно: на конец 2001 г. их было 0,4 тыс. (на конец 2000 г. — 0,5 тыс., на ко­нец 1999 г. — 0,3). Само число детских домов семейного типа в конце 2001 г. равнялось 59 (2000 г. — 61,1999 г. — 44) По состоянию на начало 2002 г. в России функциони­ровали 250 домов ребенка (на 4 меньше, чем в 2000 г.), в которых воспитывалось 19,3 тыс. детей, в том числе 14,4 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без опеки ро­дителей. По-прежнему основную часть поступающих в дома ребенка составляют дети из социально неблагопо­лучных семей. В 2001 г. на 10,7% по сравнению с преды­дущим годом снизился удельный вес детей, поступивших в дома ребенка из семей, и одновременно на 3,8% вырос удельный вес детей-сирот и детей, родители которых ли­шены родительских прав или неизвестны.

Уровень здоровья детей, поступающих в дома ребен­ка, значительно ниже, чем у их сверстников, живущих в - семьях. Осложнения внутриутробного развития отмечены у 64% детей; 50% воспитанников домов ребенка имеют перинатальную патологию, 10% — врожденные или на­следственные заболевания, 70-80% — заболевания периода новорожденное™; 48% родились недоношенными или с низкой массой тела.

С учетом состояния здоровья воспитанников, имею­щих, как правило, комплекс тех или иных нарушений, » домах ребенка развиваются реабилитационные техноло­гии, внедряются современные методы восстановитель­ного лечения, с целью укрепления здоровья детей и по­вышения тем самым возможности обретения семьи каж­дым ребенком. Для детей-инвалидов разрабатываются индивидуальные программы реабилитации.

В структуре деятельности домов ребенка 50-70% ее объема занимает медицинская реабилитация. Повыси­лась и эффективность проводимых реабилитационных мероприятий, что положительно сказывается на состо­янии здоровья детей. Закономерным итогом этого ста­ло увеличение доли усыновленных детей (2001 г. — 54,2%, 2000 г. — 42,9%), доли детей, передаваемых в уч­реждения системы образования (с 13,5% в 2000 г. до 16,4% в 2001 г.), и уменьшение доли детей, направляе­мых в дома-интернаты системы социальной защиты на­селения (с 10,1% в 2000 г. до 8,2% в 2001 г.).

Наконец 2001 г. 169,1тыс. детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, воспитывались в интер­натных учреждениях системы образования.

70 тыс. детей-сирот воспитывались в детских домах. По сравнению с концом 2000 г. их число увеличилось на 3,5%. Также возросло число детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, воспитывающихся в школах-интернатах общего типа (на конец 2001 г. их было 10,5 тыс., что на 15,4% больше, чем в конце 2000 г.), в школах интернатах для детей с ограниченными возмож­ностями здоровья (на конец 2001 г. 41,5 тыс. чел., или на 1,7% больше, чем в конце 2000 г.)¹¹⁹.

В то же время сократилось число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в детских домах-школах (в конце 2001 г. их было 9,4 тыс., или на 4,1% меньше, чем в конце 2000 г.) и домах-интернатах (в конце 2001 г. 14,7 тыс., или на 3,9% меньше, чем в кон­це 2000 г.), в школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (на конец 2001 г. их было 22,8 тыс., что на 2,2% меньше, чем в конце 2000 г.).

Государственная сеть образовательных учреждений для детей-сирот п детей, оставшихся без попечения родителей, по-прежнему характеризуется ростом числа детс­ких домов-школ и школ-интернатов общего типа. Число первых на начало 2002 г. - 82 (2000 г. - 85); число школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей — 164 (2000 г. — 157), школ-интерна­тов общего типа 680 (1999 г. - 664)¹²⁰.

Сохраняется тенденция увеличения числа детских домов смешанного вида (для детей дошкольного и школьного воз­растов). Если в 1999 г. их число составляло 848, в 2000 г. -887, то в 2001 г. — 911. К. числу смешанных детских домов необходимо отнести и такие учреждения для детей-сирот, как детские дома-школы, пребывание в которых соответ­ствует возрастным границам данных учреждений (от 1,5 до 18 лет). Детский дом для детей разного возраста становится преобладающим среди образовательных учреждений для детей-сирот. Это связано с начатым в 1990-е годы процес­сом разукрупнения интернатных учреждений, ликвидации возрастной ступенчатости, организации жизнедеятельно­сти детей в группах, приближенных к условиям семейно­го воспитания.

В то же время в 2000-2001 гг. по-прежнему сохраня­лась критическая ситуация в материально-техническом обеспечении детских домов и школ-интернатов для де­тей-сирот. Высока и степень изношенности зданий: к концу 2001 г. 5,3% из них не имели нормальных санитар­ных условий, 41,5% требовали капитального ремонта, 2,7% учреждений находились в аварийном состоянии. Острой остается проблема обеспечения детей-сирот одеждой, обувью, постельными и школьно-письменными принадлежностями. Не хватает мебели, медикамен­тов, автотранспортных средств.

В изменении самих условий содержания детей в интер­натных учреждениях тем не менее наметилась продолжи­тельная тенденция. Осуществляется поиск новых форм го­сударственного и негосударственного устройства детей данной категории. Создаются детские школы-интернаты (30 учреждений), школы-интернаты с первоначальной летней подготовкой (9), центры муниципальных попечи­тельских округов на базе детских домов, детские дома-школы, негосударственные учреждения для детей-сирот (пансионаты, детские-дома и приюты религиозных, других общественных организаций, детские деревни «SOS» и др.). В целях улучшения организации и качества питания воспитанников, а также для их дальнейшей социально-трудовой адаптации при детских домах, детских домах-школах и школах-интернатах для детей-сирот создаются и развиваются подсобные сельские хозяйства, число ко­торых за последние 2 года увеличилось на 63 единицы и составило к концу 2001 г. 645 (42,7% от общего числа об­разовательных учреждений для детей-сирот).

Ежегодно растет число воспитанников образователь­ных учреждений для детей-сирот, продолживших обуче­ние в 10—11 (12) классах средних школ (в 2000 г. — 3,0 тыс. человек, в 2001 г. —3,1 тыс.). Увеличивается число выпуск­ников детских домов и школ-интернатов, поступивших в учреждения начального, среднего и высшего профес­сионального образования. В 2001 г. в них обучалось 85,5 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (2000г. — 75 тыс.), включая лиц в возрасте от 18 до 23 лет¹²¹.

Перечень форм устройства детей, оставшихся без попе­чения родителей, данный в ст. 123 Семейного кодекса как уже говорилось, не является исчерпывающим и может быть дополнен законами субъектов РФ. В ряде субъектов РФ идет активный поиск таких форм - детские деревин мини-детский дом, попечительские семьи, воспитатель­ные семьи и др.

В целом, для улучшения положения детей-сирот, обеспечения их прав, в том числе на воспитание в семье, необходимо:

♦ активизировать работу по устройству в семью де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, развивать новые семейные формы устройства этой категории детей;

♦ обеспечить действенный контроль за соблюдени­ем законодательства по охране и защите прав детей и детей, оставшихся без попечения родителей, за условиями жизни и воспитания усыновленных де­тей, в том числе усыновленных иностранными гражданами;

♦ обеспечить в полном объеме финансирование вып­лат денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря на детей, нахо­дящихся под опекой (попечительством);

♦ обеспечивать финансирование образовательных уч­реждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общеобразовательных школ-интернатов в первоочередном порядке и в полном объеме;

♦ рекомендовать органам субъектов Российской Феде­рации и органам местного самоуправления законо­дательно закрепить льготное налогообложение пред­приятий, организаций всех форм собственности, оказывающих помощь выпускникам образователь­ных интернатных учреждений для детей-сирот в воп­росах трудоустройства и обеспечения жильем; « продолжить практику организации и реформирова­ния детских домов и центров по профилактике и предупреждению социального сиротства, в учреж­дениях, максимально приближенных к семейным условиям;

♦ развивать сеть центров постинтернатной адаптации воспитанников детских домов и школ-интернатов с целью подготовки детей-сирот к самостоятельной жизни.

5. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

В законодательной деятельности Российской Федера­ции значительное место отводится решению проблем со­циально-правовой защиты детства в условиях социально-экономических преобразований в стране в период пере­хода к рыночной экономике. Соответственно принято более 30 нормативных актов: федеральных законов, Ука­зов Президента и постановлений Правительства Российс­кой Федерации, направленных на защиту прав и интересов детей, посвященных регулированию вопросов, касающих­ся личных и имущественных прав детей, находящихся в трудных условиях, охраны здоровья детей, их социально­го обеспечения, воспитания и образования, трудовых прав несовершеннолетних. Приоритетность интересов детей подтверждена в «Основных направлениях государ­ственной семейной политики», утвержденных Указом Президента РФ от 14.05.1996 г. № 712, и Плане действии по улучшению положения детей в Российской Федера­ции на 1995—1997 гг., включающем 52 первоочередных мероприятия по проблемам детства (утвержден поста­новлением Правительства Российской Федерации от 13.01.1996 №28).

С марта 1996 г. вступил в силу Семейный кодекс Рос­сийской Федерации, и уже в течение этого года был при­нят ряд нормативных правовых актов, развивающих и кон­кретизирующих отдельные статьи и положения Кодекса, обеспечивающих его применение в полном объеме.

В 1996 г. принят новый Уголовный кодекс Российской Федерации и введен в действие с 1 января 1997 г.

Одной из крупных и очень своевременных законода­тельных мер явилось принятие Федерального закона от 21.12.96 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по со­циальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей».

Закон впервые дал четкое определение таких понятии, как: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения роди­телей; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; полное государственное обеспече­ние детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей и др. Это крайне важно прежде всего потому, что ликвидировало неопределенность, к какой именно катего­рии должен быть отнесен тот или иной ребенок. К тому же, и льготы, предусмотренные законодательством, час­то не могли быть предоставлены в полном объеме тем, кто в них нуждается. Также определены дополнительные гарантии для категорий молодежи — дополнительные по отношению к тому, что по закону полагается всем де­тям. Каждый имеет право учиться на курсах по подго­товке в учебное заведение или получить второе про­фобразование, по за плату. Сироты же и дети, оставши­еся без попечения, по Закону получают возможность учиться бесплатно. Более того, Закон закрепляет воз­можность на все время обучения в образовательном заведении любого типа, будь то начальное, среднее или высшее, быть зачисленным на полное государственное обеспечение. И это в дополнение к стипендии, которая выплачивается обязательно, и к тому же с 50%-ной надбавкой. А в период производственного обучения и практики Закон обязывает платить таким студентам полноценную (100%) зарплату. Хотя бюджет наш очень ограничен, Закон требует найти средства, чтобы по­мочь сиротам учиться.

Закон учел и то, что учиться юношам и девушкам, лишенным семейных условий и поддержки, трудно. Под­водит здоровье, бывают нервные срывы. Часть 9 ст. 6 За­кона сохраняет за теми, кому пришлось взять академи­ческий отпуск по болезни, не только стипендию, но и места в общежитии и полное государственное обеспече­ние. Образовательное учреждение должно организовать и лечение, и бесплатный проезд в городском транспорте, а также по железной дороге к месту жительства и обрат­но во время каникул.

Особо предусмотрена защита прав обездоленных детей на жилье. Ст. 8 дает им возможность быть зарегистриро­ванными дважды: и по месту обучения, и по месту посто­янного проживания. Таким образом, жилье закрепляется за детьми на весь период пребывания в образовательном учреждении, на период службы в рядах Вооруженных Сил России, на период нахождения в учреждениях, где отбывается наказание в виде лишения свобода. А тем за кем такое жилье не закреплено, часть 3 ст. 8 обязывает органы исполнительной власти один раз предоставить его вне очереди.

Не секрет, безработица коснулась всех, в том числе и молодежи. Законом предусмотрено, чтобы лица из числа сирот страдали от безработицы как можно меньше. Так в ст. 9 оговорены меры по их трудоустройству, созданию специальных рабочих мест; пособия по безработице для них действуют дольше (до 6 месяцев) и в большем размере (средняя зарплата по региону).

Принципиально важно, что возраст детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей, которые могут получать социальную защиту государства, составляет ныне 23 года. До достижения этого возраста сирота имеет шанс встать на ноги, получить образование, специальность.

Ранее принятые законы, нормативно-правовые акты в той или иной степени гарантировали детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, различные социальные льготы. Но очень часто эти важные положе­ния терялись из поля зрения, а потому не всегда выпол­нялись. И, что самое главное, — не создавали единого крепкого поля защиты. Новый Федеральный закон объе­диняет, систематизирует все дополнительные гарантии для детей-сирот, которые они могут получить в сфере об­разования, защиты жилищных прав, права на труд, меди­цинское обслуживание и т. д.

Авторы закона предусмотрели практически все воз­можные ситуации, в какие попадают дети, оставшиеся без родительской заботы и опеки, определили соответ­ственно различные формы помощи и поддержки. Органы опеки и попечительства обязаны строго следить за их ис­полнением.

В целях улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принято постанов­ление Правительства РФ «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 14.05.2001 г. № 374. Этим до­кументом в 3 раза увеличено ежегодное пособие, выпла­чиваемое детям в период обучения для приобретения учебной литературы, письменных и канцелярских при­надлежностей.

В соответствии с требованиями Семейного кодек­са РФ, принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, ос­тавшихся без попечения родителей».

Законом введены понятия государственного, федераль­ного и регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определены федеральный и ре­гиональные операторы соответствующих банков данных. Согласно Закону, государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, явпяется совокупно­стью информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации (региональный банк данных), а также информационных технологий, ре­ализующих процессы сбора, обработки, накопления, хра­нения, поиска, предостаатения гражданам документиро­ванной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в се­мьи в соответствии с действующим законодательством.

В Законе закреплен порядок формирования банка данных (документирование информации о детях, подле­жащих устройству на воспитание в семьи, о гражданах, желающих принять таких детей), определены правила и порядок предоставления гражданам конфиденциальной информации о детях, подлежащих семейному устройству.

Учитывая, что усыновление является наиболее пред. почтительной формой семейного устройства детей-сирот а также принимая во внимание чрезвычайную значимость усыновления для всей последующей жизни ребен­ка, процесс усыновления должен пристально контроли­роваться, в том числе и для предотвращения злоупотреб­лений в этой сфере. Для обеспечения этого предпринят ряд важных шагов, в частности, утверждены Приказом Министерства образования РФ типовые формы докумен­тов по учету кандидатов в усыновители, оформлению усыновления и осуществлению контроля за условиями жизни и воспитания усыновленных детей в семьях.

Вопросы для самоконтроля

1. Каково положение детей-инвалидов и детей, остав­шихся без попечения родителей, в современной России?

2. Политика защиты детей-сирот в древние времена.

3. Государственная политика защиты детей-сирот в России в средние века.

4. Политика правительства по защите детей-сирот в первые годы Советской власти.

5. Забота о детях-сиротах в годы Великой Отечествен­ной войны. Современная государственная система защиты детей-сирот в Российской Федерации.

6. Формы работы с детьми-сиротами на современном этапе.