15.3. Незалежний статус центральних банків

Центральні банки мають особливий правовий статус, обумовлений тим, що вони поєднують у собі риси банківської установи й органу державного управління. Центральні банки здійснюють банківські операції, що приносять дохід (кредитування комерційних банків, операції з цінними паперами на відкритому ринку, операції з іноземною валютою тощо), але метою проведення цих операцій не є отримання прибутку. Центральні банки використовують ці операції для управління грошовим ринком, тобто як інструменти грошово-кредитної політики, керуючись лише державними інтересами та чинним законодавством.

Правовий статус центрального банку можна охарактеризувати так: це орган державного управління з покладеними на нього особливими функціями у сфері грошово-кредитних відносин і банківської діяльності, тобто у монетарній сфері. Для реалізації цих функцій центральний банк наділяється відповідними державно-владними і цивільно-правовими повноваженнями. Він є самостійною юридичною особою; його майно відокремлене від майна держави; центральний банк може розпоряджатись ним як власник. Він не є комерційною організацією.

Питання правового статусу центрального банку тісно пов'язане з проблемою його незалежності у монетарній сфері від органів державної влади і водночас його політика має відповідати загальнодержавній економічній політиці.

Взагалі слід відзначити, що цілі діяльності центрального банку і органів державної влади не завжди збігаються і це викликає певні суперечності в їх взаємодії. Так, забезпечення стабільності національної валюти не завжди відповідає такій загальнодержавній економічній меті, як високий рівень зайнятості населення. Якщо центральний банк уповільнює зростання грошової маси, щоб стримати зростання цін, то у короткостроковому періоді рівень безробіття може зростати. У свою чергу, політика органів державної влади, спрямована на стимулювання економічного зростання за рахунок збільшення обсягу пропозиції грошей, може призвести у короткостроковому періоді до зростання інфляційних процесів. Центральний банк як орган монетарного й економічного регулювання повинен протистояти зниженню купівельної спроможності національної валюти, і тільки незалежний центральний банк має реальну можливість ставити перед собою довгострокові цілі щодо стабільності національної валюти і поступово їх досягати. Незалежність центрального банку є одним з найголовніших чинників ефективної грошово-кредитної політики.

У зарубіжній економічній літературі не існує однозначної думки щодо незалежності центрального банку. Фредерік С. Мишкін у підручнику «Економіка грошей, банківської справи і фінансових ринків» наводить аргументи як на користь, так і проти незалежності центрального банку. Найсильніший аргумент на користь незалежності центрального банку ґрунтується на тому, що підпорядкованість центрального банку уряду надавала би грошово-кредитній політиці інфляційних імпульсів. Основний аргумент проти незалежності виходить з того, що недемократично мати грошово-кредитну політику, яка впливає на добробут кожного в економіці, але визначається і контролюється елітною групою (центральним банком), яка ні перед ким не несе відповідальності. Слід відзначити, що західні науковці проводили дослідження зв'язку між ступенем незалежності центрального банку і рівнем інфляції. Вони дійшли висновку, що показники інфляції є найменшими в країнах з найвищим ступенем незалежності центрального банку. Тобто існує зворотна залежність між ступенем незалежності банку і рівнем інфляції. До того ж у країнах з незалежним центральним банком нижчий рівень безробіття або менші коливання обсягу виробництва, ніж у країнах з менш незалежними центральними банками.

Західні науковці аналізують ступінь незалежності (автономії) центрального банку на підставі спеціально розроблених індексів. Розрізняють два види індексів незалежності центральних банків:

• «правовий», або «юридичний», індекс, який враховує такі чинники, як порядок розроблення грошово-кредитної політики, участь представників уряду у складі Ради центрального банку і порядок призначення керівництва банку тощо;

• індекс фактичної незалежності центрального банку, який вимірюється за допомогою показника стабільності керівництва центрального банку, що характеризує частоту зміни голови (президента) центрального банку.

Міжнародною банківською практикою сформульовано ряд неодмінних передумов незалежності центрального банку:

• визначення основних завдань і функцій центрального банку на законодавчому рівні. Зазвичай основним правовим актом, що регламентує діяльність центрального банку, є Закон про центральний банк, де мають бути чітко сформульовані його основні завдання і функції;

• підзвітність центрального банку законодавчій владі та самостійність у проведенні грошово-кредитної політики. Нині у більшості країн світу з розвиненою ринковою економікою центральні банки або взагалі нікому не підзвітні (Німеччина), або підзвітні вищому законодавчому органу державної влади (США, Японія, ЄС) і є незалежними від органів державної влади в установленні цільових орієнтирів грошово-кредитної політики й у виборі інструментів регулювання грошового ринку. Безумовно, незалежність центрального банку не може бути абсолютною, адже грошово-кредитна політика, яку визначає центральний банк, є складовою загальноекономічної політики держави. У своєму впливі на реальну економіку грошово-кредитна політика взаємодіє з фіскальною, ціновою, інвестиційною, структурною політикою. Як провідник грошово-кредитної політики центральний банк повинен ураховувати загальноекономічні цілі та узгоджувати свої дії з урядом, парламентом й іншими державними установами, що формують загальноекономічну політику держави;

• розмежування коштів центрального банку і державних фінансів. Для того щоб уряд не мав можливості чинити тиск на центральний банк, у багатьох країнах на законодавчому рівні йому забороняється надавати уряду прямі кредити на фінансування бюджетного дефіциту, а також купувати державні цінні папери на первинному ринку. Операції з цінними паперами центральні банки можуть здійснювати тільки на вторинному ринку з метою регулювання грошового ринку;

• незалежність керівництва центрального банку від органів виконавчої влади і тривалий строк повноважень голови банку. У країнах з розвиненою економікою голова (президент) центрального банку призначається або президентом країни або обирається законодавчим органом державної влади, причому на строки (5–8 років), що перевищують термін повноважень уряду. Тривалі строки повноважень керівництва центрального банку мають на меті захистити банк від політичного тиску з боку уряду, від політичної нестабільності в період передвиборчих кампаній та зміни уряду. До того ж відкликати керівника центрального банку з посади або досить складно, або взагалі неможливо;

• економічна незалежність центрального банку. Як свідчить світова практика, центральні банки зазвичай переведені на самостійний бюджет (кошторис) і не сплачують податків до бюджету, оскільки метою їхньої діяльності не є отримання прибутку. Однак унаслідок виконання своїх функцій (управління банківською системою – кредитне, касове, розрахункове обслуговування банків, монетарне регулювання – операції з цінними паперами, з іноземною валютою, залучення резервів комерційних банків на безоплатній основі) центральні банки можуть одержувати значні доходи. За рахунок доходів центральні банки фінансують свої видатки і, крім того, значну частину свого чистого доходу спрямовують до державного бюджету. Завдяки цьому центральні банки, не одержуючи бюджетних коштів для фінансування своїх видатків, є незалежними від парламенту, уряду і міністерства фінансів, і, маючи особливий статус оподаткування, не підпадають під контроль державних податкових органів.

Базові чинники (передумови), що характеризують правовий статус Національного банку України, визначені Конституцією України та законом «Про Національний банк України».

Основні завдання і функції НБУ також визначені на законодавчому рівні. Згідно з законодавством основним завданням (функцією) Національного банку є забезпечення стабільності національної грошової одиниці – гривні. Виконуючи своє основне завдання, НБУ сприяє забезпеченню стабільності банківської системи і цінової стабільності, але в межах своїх повноважень.

Таке обмеження є цілком виправданим, тому що стабільність внутрішніх цін забезпечується не тільки монетарними, а й немонетарними чинниками, які перебувають поза межами впливу грошово-кредитної політики НБУ, наприклад через адміністративне регулювання цін урядом. Закон визначає й інші функції НБУ. Слід також підкреслити, що згідно з Законом органи законодавчої і виконавчої влади не мають права втручатися у виконання банком функцій, передбачених на законодавчому рівні.

Закон визначає Національний банк України як особливий центральний орган державного управління, отже, НБУ виведено з-під юрисдикції Кабінету Міністрів України як центрального органу виконавчої влади. Крім того, йому надано право підтримувати економічну політику уряду доти, доки вона не суперечить забезпеченню стабільності національної грошової одиниці.

Національний банк підзвітний Президенту та Верховній Раді України, які наділені повноваженнями стосовно призначення на посаду і звільнення з посади Голови Банку та формування Ради банку. Голова НБУ інформує Президента та Верховну Раду про діяльність банку та стан грошового ринку в країні. Згідно з Законом Рада НБУ щорічно інформує Верховну Раду про основні засади грошово-кредитної політики. Рахункова палата Верховної Ради України здійснює перевірку НБУ в частині руху коштів державного бюджету та виконання кошторису.

Програмний документ Національного банку України «Основні засади грошово-кредитної політики», в якому визначається стратегія грошово-кредитної політики НБУ, щорічно розробляє Рада НБУ – один із двох керівних органів Національного банку (Рада і Правління). Таке рішення не можна вважати достатньо обґрунтованим, тому що воно створює реальні умови для зовнішнього втручання у визначення грошово-кредитної політики, оскільки Рада НБУ здійснює свою діяльність на громадських засадах і до її складу входять представники законодавчої і виконавчої влади.

На законодавчому рівні необхідно чітко визначити механізм взаємовідносин НБУ й уряду в процесі розроблення грошово-кредитної політики. Світовий досвід у цій сфері полягає у тому, що центральний банк у межах домовленості з урядом бере на себе відповідальність за грошово-кредитну політику, за дотримання стратегічних монетарних орієнтирів, а уряд – за проведення бюджетної, фіскальної, антимонопольної політики, яка не викликає інфляційних наслідків. Відповідно до цього рівень інфляції (індекс споживчих цін), який НБУ прогнозує в Основних засадах грошово-кредитної політики, має бути загальнодержавним, його дотриманню повинні підпорядковувати свої зусилля органи виконавчої і законодавчої влади і саме цей рівень інфляції уряд мусить брати до уваги під час розроблення державного бюджету.

Закон «Про Національний банк України» забороняє банку надавати прямі кредити уряду на фінансування видатків державного бюджету. Здійснювати операції з державними цінними паперами НБУ дозволено лише на вторинному ринку.

Голову НБУ призначає на посаду Верховна Рада України конституційною більшістю голосів за поданням Президента України. Строк повноважень Голови НБУ – п'ять років. Закон передбачає одноосібну відповідальність Голови НБУ перед Верховною Радою України та Президентом України за діяльність НБУ. Водночас Голова НБУ не є одночасно Головою Ради НБУ. Це положення викликає зауваження з правового погляду. Зокрема, як уже зазначалося, Основні засади грошово-кредитної політики розробляє Рада Національного банку, і в тому разі, коли Голова НБУ не очолює Ради, він не може нести відповідальності (одноосібно) за реалізацію грошово-кредитної політики. У країнах, де існує дворівнева система керівних органів центрального банку, Голова банку зазвичай очолює як орган, що визначає грошово-кредитну політику (Раду), так і виконавчий орган (Правління), наприклад Президент Європейського центрального банку, Президент Німецького федерального банку (до реорганізації банку).

Звільнення з посади Голови НБУ також здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України у випадках, передбачених законом. Так, закон передбачає можливість звільнення голови НБУ за поданням Президента України в межах його конституційних повноважень. Це робить посаду Голови НБУ залежною від коливань політичного курсу органів державної влади, що й мало місце на практиці при зміні голови восени 2002 р.

Національний банк є економічно самостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних доходів у межах кошторису, затвердженого Радою НБУ. У разі перевищення доходів над витратами різниця вноситься до державного бюджету, а перевищення витрат над доходами покривається за рахунок державного бюджету, наступного за звітним роком. Кошторис доходів і витрат має забезпечувати можливість виконання банком його функцій. Одержання прибутку не є метою діяльності банку. Щорічно НБУ переказує до державного бюджету значну частину свого чистого доходу.

Проведений аналіз правового статусу НБУ з урахуванням світового досвіду дає змогу зробити висновок, що в цілому (з деякими зауваженнями) на законодавчому рівні забезпечується незалежність центрального банку від органів державної влади у монетарній сфері. Що стосується фактичної незалежності центрального банку, яка визначається за коефіцієнтом стабільності керівництва центрального банку, то за цим показником незалежність НБУ перебуває на рівні незалежності Центрального банку Росії і на нижчому рівні порівняно з центральними банками таких країн, як США, Чехія, Словенія, Угорщина.

Незалежний статус вимагає транспарентності політики центрального банку в монетарній сфері. Транспарентність означає, що центральний банк повинен не тільки забезпечувати прозорість своєї політики, зокрема оприлюднювати (розкривати) дані про свою діяльність, публікувати прогнози, звітувати перед громадськістю, а й уся інформація банку має бути достатньою мірою достовірною, зрозумілою та опрацьованою, щоб економічні суб'єкти мали можливість приймати на підставі цієї інформації відповідні рішення. Транспарентність політики, яку проводить центральний банк, зрозумілість логіки його дій сприяють ринковій дисципліні, забезпечують ясність і прогнозованість подій, формують в економічних суб'єктів певні очікування, в основі яких закладено фактор стабільності і передбачуваності.

За міжнародними стандартами розрізняють кілька вимог до транспарентності політики центрального банку в монетарній сфері:

• розкриття та роз'яснення цілей політики, їх макроекономічних зв'язків, формалізація цілей;

• прозорість процесу прийняття рішень центральним банком;

• оприлюднення та роз'яснення рішень центрального банку;

• звітування перед громадськістю про наслідки та ефективність політики, пояснення помилок банку в прогнозах та регулюванні.

Транспарентність політики центрального банку підвищує довіру як до центрального банку, так і до всієї банківської системи і вимагає від центрального банку проведення відповідної інформаційної та комунікативної політики, а саме:

• щорічні публікації основних засад грошово-кредитної політики;

• щорічний і щоквартальний звіт про діяльність банку;

• двічі на рік виступ голови центрального банку у парламенті;

• проміжні прес-релізи про зміни в політиці центрального банку;

• щомісячне видання статистичного бюлетеня центрального банку;

• щомісячне проведення прес-конференцій голови центрального банку для ЗМІ;

• публічні доповіді членів керівних органів центрального банку;

• публікація робочих звітів про результати досліджень, що проводяться спеціалістами центрального банку.