§ 2. Добрые услуги и посредничество. Международные согласительные процедуры
В международно-правовой литературе термин «добрые услуги» употребляется в различных значениях6, в том числе как дипломатическое средство мирного урегулирования споров, способ участия третьих государств в заключении международного договора либо как деятельность государств, направленная на содействие в решении общих международных проблем, не связанная со спорными вопросами.
Добрые услуги представляют собой совокупность международно-правовых норм, регулирующих деятельность третьих государств или международных организаций, осуществляемую по их собственной инициативе или по просьбе находящихся в конфликте государств, направленную на установление или возобновление прямых переговоров между спорящими сторонами в целях создания благоприятных условий для мирного разрешения спора.
Впервые попытка международно-правового закрепления добрых услуг была предпринята на Парижском конгрессе 1856 г., но это предложение не имело юридической силы. Гаагские конвенции 1899 г. и 1907 г. о мирном разрешении международных столкновений предусматривали применение добрых услуг и посредничества, но регламентировали каждую из процедур отдельно. В настоящее время институт добрых услуг вместе с другими способами урегулирования закреплен в ряде важных международных актов.
Добрые услуги обычно применяются:
в случае нежелания одной или обеих спорящих сторон начинать переговоры относительно возникшего между ними спора;
при безрезультатности непосредственных переговоров между конфликтующими сторонами;
когда обращение спорящих государств к другим мирным средствам также не принесло положительного результата.
Правовым основанием для начала добрых услуг, которые могут применяться как во время войны, так и в мирное время, являются либо обращение спорящих сторон к третьим государствам (испрашиваемые добрые услуги), либо предложение своего содействия со стороны третьих, не причастных к конфликту держав (предлагаемые добрые услуги).
Государство, оказывающее добрые услуги, выполняет следующие функции: во-первых, стремится установить непосредственный контакт между спорящими сторонами; во-вторых, может стать связующим звеном между ними после начала прямых переговоров (в самих переговорах участия не принимает, если только стороны сами об этом не попросят).
Деятельность третьих государств проявляется в пожеланиях, предложениях, советах и ограничивается установлением контакта между спорящими сторонами. Спорящие стороны всегда вправе принять или отклонить предложения государств, оказывающих добрые услуги, хотя, с другой стороны, эти предложения могут послужить и основой для дальнейших переговоров между спорящими.
Посредничество - это участие третьих государств или международных организаций в мирном урегулировании международных споров, состоящее в ведении ими переговоров между сторонами на основе своих предложений относительно разрешения данного спора.
Процедура посредничества не связана строго определенными правилами и основывается на нормах международного права. Большое значение посредничеству как примирительной процедуре придает ООН (ст. 33 Устава).
Обычно посредничество используется в случаях:
нежелания одной или обеих спорящих сторон начинать какие-либо переговоры относительно урегулирования возникшего спора;
при безуспешности дипломатических процедур;
когда обращение к иным средствам не принесло результатов.
Процедура посредничества проходит в несколько этапов:
обращение к посредничеству. Положение об этой стадии закреплено в Гаагской конвенции «О мирном решении международных столкновений», ст.2. Если одно государство из спорящих призывает посредника, то третье государство должно вступить в переговоры с другой стороной на предмет выяснения вопроса о том, принимает ли вторая сторона его посреднические услуги. Если не принимает, на этом усилия третьего государства заканчиваются;
обсуждение кандидатуры посредника и оказание посредничества. Этот этап может заменять первый, поскольку обычно посредник обсуждается государствами заранее, о чем указано в ст. 3 Гаагской конвенции 1907 г. Это правило необходимо для случаев, когда решаются вопросы мира и международной безопасности, иные глобальные проблемы, однако даже в этих ситуациях возможно обращение и к первому этапу. Кандидатуру на роль посредника выбирают сами стороны, но это должно быть непричастное к конфликту государство.
Положение посредника и сторон: посредничество окончательно не разрешает спор, а лишь «создает почву», на которой возможно в дальнейшем достижение согласия взаимно приемлемого для обеих сторон. Посредник обладает правом участвовать в споре с начала и до конца; убеждать стороны смягчить требования или отказаться от них; вносить самостоятельные предложения по примирению спорящих; иногда - требовать гарантий исполнения достигнутых договоренностей, но - не обладает правом вести переговоры. Его обязанности включают - соблюдение принципов и норм международного права; помощь взаимоприемлемому исходу переговоров; применение дипломатического такта и искусства ведения переговоров; полное беспристрастие; отсутствие воздействия на сторону в ущерб другой; уважение прав чести и достоинства сторон;
окончание посредничества. Ст. 5 Гаагской конвенции определяет эту стадию в двух вариантах: положительном (ст.ст. 2 - 4,6) и отрицательном. Отрицательный результат определен как ситуация, когда «обязанности посредника прекращаются с того времени, когда одна из сторон или сам посредник удостоверятся, что предложенные средства примирения не были приняты».
К видам положительного результата относятся: достижение примирения, то есть взаимных уступок наряду с признанием взаимных претензий; отказ одной из сторон от своих требований; признание претензий другой стороны.
По своей природе посредничество тесно связано с институтом добрых услуг и долгое время критериев их разграничения не существовало. Тем не менее, можно выделить отличия в следующем7:
1. Способ возникновения - посредничество имеет место только при обоюдном согласии спорящих сторон, в противном случае возможность посредничества исключена. Для добрых услуг достаточно самого факта их предложения и согласия одной из сторон.
2. Цели и задачи государств, оказывающих добрые услуги и посредничество - конечная цель безусловно одна: содействие мирному урегулированию спора. Однако, если добрые услуги сводятся к тому, чтобы побудить спорящих начать переговоры или возобновить прерванные, то посредник принимает самостоятельное участие в переговорах сторон, дает им советы, вносит собственные проекты разрешения спора.
3. Права и обязанности - задача государства, оказывающего добрые услуги, ограничена установлением непосредственного контакта между сторонами. Посредник с решением этой проблемы только начинает работу.
4. Практика применения - находящиеся в споре государства предпочитают добрые услуги, так как третье государство не может активно вмешиваться в решение спора.
Согласительную процедуру можно определить как международно-правовое средство мирного урегулирования спора, состоящее в рассмотрении спора в создаваемых сторонами на паритетных началах органах, в состав которых, как правило, входят и представители третьих государств, имеющих своей задачей выработать проект соглашения с учетом взаимных интересов, принципов и норм международного права и предоставить его сторонам с целью примирения.
Впервые упоминание о согласительных процедурах было включено в договор между США и Великобританией от 11 января 1909 г. о пограничных водах между США и Канадой. Ст. IX договора предусматривала учреждение международной смешанной комиссии не только для того, чтобы «расследовать и отразить в докладе факты и обстоятельства, относящиеся к тем или иным вопросам и делам, передаваемым на рассмотрение комиссии», но и также для предложения «тех выводов и рекомендаций», которые могут оказаться уместными. В дальнейшем подобные положения были включены в договоры США с Францией и Великобританией от 3 ноября 1911 г. и др8.
Универсальное закрепление и подробная регламентация согласительных процедур произошли в период между двумя войнами по трем основным направлениям: заключение двусторонних договоров и соглашений о согласительной процедуре; закрепление согласительной процедуры в рамках Лиги Наций на основе ее Статута; заключение многосторонних специальных соглашений. Среди наиболее известных договоров можно выделить: Общий акт о мирном разрешении международных споров 1928 г. (подтвержден Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 г.), Договор об избежании или предупреждении конфликтов (договор Гондра) 1923 г., Договор о ненападении и примирении (пакт Сааведра Ламаса) 1933 г. Впоследствии был принят Единый американский договор о мирном разрешении споров 1948 г., а всего за период с 1918 г. по 1968 г. было заключено свыше пятисот договоров, предусматривающих применение согласительной процедуры. Закреплена она и в Уставе ООН.
Следственные и согласительные комиссии образуются, как правило, на паритетной основе из представителей спорящих сторон и представителей третьих государств, один из которых становится председателем (суперарбитром) комиссии. Наибольшее распространение получили согласительные комиссии, состоящие из нечетного числа лиц. Общий акт 1928 г. предусматривает образование согласительных комиссий из пяти членов: двое - от сторон и трое - от третьих государств, различного гражданства или подданства, и не имеющие постоянного места жительства на территории заинтересованных сторон, и не состоящие на их службе. Из числа трех последних избирается председатель.
Общий акт регламентирует создание двух типов комиссий: постоянной - образуется по просьбе одной из договаривающихся сторон в течение 6-месячного срока, применяется в тех случаях, когда споры между государствами носят систематический характер и сторонам невыгодно создавать комиссии ad hoc; и специальной - образуется в течение 3 месяцев со дня заявления одной из сторон, при условии, что к возникновению спора постоянная не создана.
Если комиссии в указанные сроки не созданы, необходимые действия выполняет третье государство, выбранное сторонами, или Председатель Генеральной Ассамблеи ООН. Если согласие по выбору третьего государства не достигается, каждая из сторон указывает особую державу, которые и займутся созданием комиссии.
Функции согласительных комиссий, в отличие от следственных, не ограничиваются расследованием и установлением фактических обстоятельств, лежащих в основе спора; в основном речь идет о предложении возможных решений для его урегулирования.
Главная задача согласительной процедуры заключается в привлечении к активному участию в разрешении спора компетентной комиссии и с ее помощью примирить стороны. В то же время согласительные процедуры включают элемент расследования фактических обстоятельств конфликта, регламентированный разделом 3 Гаагской конвенции 1907 г. о процедуре работы международных следственных комиссий9.
Если представленные в комиссию материалы дают возможность согласовать формулу урегулирования спора, необходимость в проведении расследования не возникает. Конкретные цели и задачи по рассмотрению спора стороны и другие члены согласительных комиссий определяют сами. Самостоятельно определяется и порядок рассмотрения спора, если нет иного мнения сторон. Процесс носит состязательный характер. Решения принимаются большинством голосов.