- •Часть I
- •Глава 1. Социально-экономическая модель страны
- •Глава 2.Потенциал и пропорции национальной экономики
- •Глава 3. Динамика экономического роста
- •Глава 4.Инвестиции и основные фонды
- •Глава 5. Экономическая политика
- •Глава 6.Экономические ресурсы страны
- •Глава 7. Секторы национальной экономики
- •Часть II
- •Глава 8.Специфика социально-экономической модели России
- •Глава 9. Темпы и пропорции, инвестиции и основные фонды
- •Глава 10. Экономическая политика
- •Глава 11. Соотношение форм бизнеса в России. Ее региональные проблемы
- •Глава 12. Человеческий капитал
- •Глава 13. Реальный сектор
- •Глава 14. Финансовый сектор
- •Глава 15. Внешний сектор
- •Глава 16. Социальный сектор. Региональные проблемы
- •Часть III. Методика анализа региона и его субрегионов
- •Глава 17. Постсоветское пространство как регион
- •Глава 18. Общерегиональные тенденции и проблемы
- •34 Краткие итоги выборочного обследования "Влияние поведенческих факторов на состояние здоровья населения" (http://www. Gks.Ru/free_doc/2008/demo/zdr08.Htm)
Глава 10. Экономическая политика
Эволюция экономической политики в России
Ретроспективно экономическая политика России может быть разделена на следующие этапы:
- первая половина 1990-х гг.;
- вторая половина 1990-х – начало 2000-х гг.;
- современный этап.
В первой половине 1990-х гг. руководство страны преследовало прежде всего такие цели, как обеспечение минимальной социально-экономической стабильности и проведение системных реформ. В условиях экономической катастрофы, начавшейся еще в конце 1980-х гг. в СССР, реализация такой цели, как максимизация общественного благосостояния, была нереальной. Приходилось решать в первую очередь задачи обеспечения критического импорта (т.е. крайне необходимого для жизнеобеспечения страны), получения товарных кредитов и помощи из-за рубежа (производство многих жизненно важных товаров и услуг в России начало падать еще в конце 1980-х гг. и продолжалось не один год, а международные резервы для их закупки были практически исчерпаны), сокращения гиперинфляции и поддержания минимального необходимого функционирования финансовой системы, инфраструктуры и социального сектора.
Одновременно в эти годы активно осуществлялись системные реформы, нацеленные на трансформацию социалистической экономики в капиталистическую. Для этого прежде всего осуществлялась либерализация хозяйственной жизни через ликвидацию государственного директивного планирования (были отменены пятилетние и годовые народнохозяйственные планы), введение свободных цен, приватизация государственной собственности, принятие рыночного хозяйственного законодательства. Однако реализация этой цели происходила противоречиво, а последствия тогдашних системных реформ будут сказываться в нашей стране еще не одно десятилетие. Дело в том, что многие из системных реформ проводились ускоренными темпами (в стиле «шоковой терапии»), были ориентированы на интересы узких слоев и к тому же сопровождались серьезными ошибками. Так, проводилась не просто приватизация, а ускоренная приватизация, которая привела к радикальному перераспределению доходов (индекс Джини за 1992-1995г. подскочил в полтора раза) и появлению массы неэффективных собственников, приобретших эту собственность за символическую плату (на основании подхода, что для быстрого восстановления экономики необходимо как можно быстрее создать слой предпринимателей). Разовое освобождение цен в начале 1992г. в условиях нехватки товаров и услуг в сильно монополизированной экономике привело к росту потребительских цен в том же году на 1600%, в результате чего борьба с развязанной тогда инфляцией идет до сих пор. До сих пор применяется тогдашняя дефляционная мера в виде активного сдерживания роста денежной массы, которая погубила многие российские производства, так вела к острой нехватке кредита для предприятий и низкому спросу вследствие падения доходов подавляющей части населения.
Во второй половине 1990-х – начале 2000-х гг., по мере выхода из экономической катастрофы, экономическая политика могла преследовать уже все три цели. В конце этого периода стала проводиться политика повышения общественного благосостояния на базе повышения минимальных доходов работающих и пенсионеров, удалось заметно повысить уровень экономической и социальной стабильности (резко снизилась инфляция, госбюджет из дефицитного превратился в профицитный, начал уменьшаться внешний долг), продолжались системные реформы, хотя и не в стиле «шоковой терапии».
Однако из-за советского наследия высокой монополизации ряда отраслей, ускоренной приватизации многих предприятий этих отраслей, господдержки крупного бизнеса и равнодушия к малому бизнесу в стране начал формироваться олигархический капитализм, для которого характерна концентрация экономических активов в руках немногих физических лиц (олигархов). Экономическая политика стала все заметнее подчиняться их интересам, точнее, интересам бизнес-групп, во главе которых обычно стоял узкий круг частных предпринимателей (в отличие от развитых экономик, в которых активы бизнес-групп сильно разводнены).
Современный этап экономической политики начался после того, когда госаппарат смог в течение нескольких лет (начало-середина 2000-х гг.) подчинить своим интересам олигархический капитализм, а затем начал с ним переплетаться, проникая также в средний и малый бизнес. В результате российский вариант капитализма, имевший в начале 1990-х гг. шансы стать демократическим капитализмом (типичен для развитых стран и характеризуется прежде всего доминированием миноритарных собственников в средних и особенно крупных компаниях), превратился в середине 1990-х – начале 2000-х гг. в олигархический капитализм, а в последующие годы - в олигархический госкапитализм на основе переплетения госаппарата с бизнесом, особенно крупным, при доминировании государства. Подобный госкапитализм во многом определяет специфику современной российской экономической политики.
Специфика государственного вмешательства в экономику
В России масштабы госвмешательства в экономику заметно выше, чем в странах схожего уровня развития (см. 2.1). Важной, но не главной причиной этого являются большие размеры госбюджета и государственной собственности: доходы всего российского бюджета (бюджета центрального правительства) по отношению к ВВП велики, но находятся на уровне стран схожего уровня развития - 35-40%, а государственная собственность также велика, но уже давно сильно уступает частной собственности – с середины 1990-х гг. доля государства в основных фондах составляет 23-30%.
Повышенная степень госвмешательства в российскую экономику объясняется другим - возможностями госаппарата в союзе с подконтрольным ему бизнесом активно использовать экономическую политику как рычаг для реализации не столько общенациональных, сколько собственных интересов. В экономической теории такая ситуация описывается термином «захват власти (захват государства)» (state seizure, state capture), который можно трактовать как осуществление экономполитики прежде всего (но не исключительно) в интересах узкого слоя, который для этого использует административный ресурс. В результате (используем институциональную терминологию) имеет место нецелевое использование институтов (манипулирование ими для имитации законности, подчинение их узкой группе для получения ренты, использование в качестве прикрытия противозаконной деятельности, эксплуатация информационной асимметрии и т.п.)22. Это составляет важную особенность российской экономполитики.
Доказательством данного тезиса является характер реализации за последние два десятилетия всех трех главных целей экономической политики (если исходить из базовой теории экономической политики). Так, рост благосостояния в стране произошел, но лишь у верхнего квинтеля (резкое повышение его доли в денежных доходах населения обеспечило ему увеличение благосостояния даже в условиях экономической катастрофы 1990-х гг.), в то время как у остальной части общества за прошедшие два десятилетия наблюдалось лишь восстановление к 2008г. дореформенного уровня жизни, да и то далеко не у всех. Государству удалось добиться социально-экономической стабильности, но лишь спустя десятилетие после начала системных реформ, причем прежде всего за счет увеличения притока нефтедолларов и создания огромных международных и других государственных резервов, а не на базе технической модернизации экономики. Были проведены широкие системные реформы и в России заложены основы рыночной экономики, но не столько на базе малого и среднего бизнеса и восстановления наукоемких производств, сколько на базе наиболее простых, но высокодоходных отраслей, контроль над которыми ныне осуществляет госаппарат и/или связанный с ним крупный бизнес. Статистическим доказательством вышеуказанного тезиса могут быть данные опросов, ежеквартально проводимых бюллетенем ИМЭМО РАН «Российский экономический барометр» с 1992г.: доля руководителей российских промышленных предприятий, одобряющих экономическую политику правительства, не поднималась выше 20-22% за все время опросов.
Для осуществления политики, часто не совпадающей с общенациональными интересами, правящая элита не сильно заинтересована в прозрачности экономполитики. Отсюда очень высокий процент российских предпринимателей, которые не понимают экономической политики правительства (по данным «Российского экономического барометра», доля таких руководителей промышленных предприятий в отдельные годы доходила до 62%). А низкий уровень демократии, ставящий Россию близко к авторитарным режимам, добавляет к непрозрачности и высокую непредсказуемость экономполитики. Отсюда еще одна важная особенность современной российской экономполитики – ее невысокая прозрачность и предсказуемость.
В то же время есть некоторые признаки ослабления государственно-олигархического характера экономполитики. Это выведение пенсий на уровень прожиточного минимума к 2010г., перевод малого бизнеса с начала 2000-х гг. на сниженное налогообложение, попытка подъема наукоемких производств через создание инновационной системы, финансируемой государством, а также усиление экономического программирования и прогнозирования. Однако о действительном прогрессе в характере российской экономполитики можно будет говорить, если мы увидим реальные подвижки прежде всего в решении двух главных проблем российской институциональной среды– коррупции и защиты прав собственности. Представляется, что лишь в этом случае возможна эволюция государственно-олигархической экономполитики в сторону политики, характерной для стран государственного капитализма (Японии, Южной Кореи и других). Варианты эволюции в сторону олигархического или демократического капитализма кажутся менее вероятными, прежде всего из-за того, что нынешний уровень зрелости гражданского вряд ли совместим с олигархическим капитализмом, но в то же время недостаточно высок для демократического капитализма.
Инструменты экономической политики
В российской экономической политике используются почти все классические инструменты экономполитики. Однако есть немало специфики как в подборе этих инструментов, так и в характере их использования, что отражает государственно-олигархический характер российской экономполитики.
Для нее характерно заметное предпочтение административно-правовым инструментам, причем не столько правовым (это принимаемые Федеральным собранием законы), сколько административным (это разрешения, запреты, нормы, стандарты и другие подзаконные акты и документы исполнительной власти). Подобное явление объясняется тем, что если первые инструменты определяют долговременные и обычно довольно либеральные «правила игры», то вторые инструменты позволяют госаппарату контролировать российский бизнес по своим, часто меняющимся и довольно жестким правилам с сильной коррупционной окраской. Первые формируют сравнительно либеральное «лицо» российской экономполитики, а вторые – его бюрократическую «изнанку», формирующую высокую «административную нагрузку» на отечественный бизнес (в России их часто называют административными барьерами). Обратим внимание на то, что и среди правовых документов недостаточно тех, которые формируют сильную защиту прав собственности и жесткое преследование коррупции. Хотя российская экономполитика активно использует экономические инструменты, в том числе налогово-бюджетные, денежно-кредитные и внешнеэкономические, а по масштабам их использования Россию вполне можно считать рыночной экономикой, но характер их использования также отражает государственно-олигархическую специфику. Так, из фискальных (налогово-бюджетных) инструментов особое внимание уделяется не инструментам поощрения экономического роста, а такому инструменту, как создание государственных резервов, что, с одной стороны, является защитой от опасных для сырьевой экономики колебаний мировых цен на экспортируемое сырье, а с другой - средством стерилизации излишней, с точки зрения Минфина РФ, денежной массы. Обращает на себя внимание слабый государственный контроль над деятельностью денежно- кредитного сектора, особенно банковского: Банк России только разворачивает компанию по выявлению реальных владельцев российских коммерческих банков (большинство из этих банков является «карманными», то есть принадлежащими различным бизнес-группам, а фактически – олигархам) и не имеет реальных рычагов воздействия на ставку банковского процента, устанавливаемую коммерческими банками. Во внешнеэкономической сфере не наблюдается активного использования инструментов поддержания экспорта готовой продукции, но зато уже в начале 2000-х гг. были отменены ограничения на вывоз капитала из России. Подобную специфику можно охарактеризовать как проолигархическую.
Высока и коррупционная окраска инструментов экономполитики. Примером может быть такой важный инструмент, как государственные заказы, рынок которых составляет более 10% ВВП. В результате сговора чиновников и бизнесменов коррупция ежегодно поглощает, по оценке, 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа, что ведет к стремительному росту его стоимости, так как для выплат взяток чиновникам (а по опросу за 2009, около 40% респондентов ответили, что для получения госзаказа всегда, часто или иногда дают взятки) нужно фактически закладывать эти взятки в стоимость госзаказа. Так, в 2008г. московское правительство предлагало 67 млрд.руб. за строительство первых четырех километров Четвертого транспортного кольца, т.е. более 700 млн.долл. за километр трассы, хотя она проходит по пустырям, застроенным гаражами (за них предлагалось дополнительно еще 13млрд.руб в качестве компенсации гаражевладельцам) 23. Госзаказ размещается на базе торгов, но честные торги на поставку продукции для государственных нужд составляют, по оценке, лишь около 10% от общего количества проводимых открытых конкурсов24.
Основные направления экономической политики
Как и в большинстве стран мира, в российской экономполитике доминирует финансовая политика, то есть госрегулирование налогово-бюджетной, денежно-кредитной и валютной сфер. Довольно активны внешнеэкономическая политика, а также социальная. Меньше внимания уделяется промышленной и региональной политике и особенно - антимонопольной.
Невысокая активность государства в проведении промышленной политики объясняется отчасти тем, что ряд отраслей реального сектора сравнительно успешно управляется частным бизнесом (это металлургия, часть химии, целлюлозно-бумажная и пищевая промышленность). Активная экономполитика требуется прежде всего в сильно упавших отраслях машиностроения и легкой промышленности, но вывести их на приемлемый уровень конкурентоспособности можно лишь в долгосрочной перспективе, да и то не все (примером может быть национальное автомобилестроение, безуспешно поглотившее уже довольно много государственных средств). Поэтому главное внимание в государственной промполитике уделяется жизнеобеспечивающим видам деятельности – сельскому хозяйству, оборонно-промышленному комплексу, связи и транспорту (особенно экспортоориентированному трубопроводному) и наиболее рентабельному, высококонкурентоспособному и находящемуся частично в госсобственности виду экономической деятельности – энергетике.
Схожим образом можно объяснить и невысокую активность региональной политики – ведь она требует больших и не приносящих быстрой отдачи бюджетных расходов, которые к тому могут попасть в руки региональных коррумпированных элит. Так, попытка федеральных властей с середины 2000-х гг. активизировать развитие Дальнего Востока потребовала вначале длительной «зачистки» этого региона от наиболее одиозных местных политиков. Что касается антимонопольной политики, то ее активное проведение противоречит сути олигархического госкапитализма, хотя есть признаки ее активизации (в 2009г. был принят ограничивающий монополизм торговых сетей закон «О торговле», в 2010г. - ограничивающий монопольное ценообразование в фармацевтике законопроект «Об обращении лекарственных средств»).
Экономический кризис 2008-2010 гг. отчетливо продемонстрировал опасность для всех групп общества, в том числе для правящей элиты, сырьевого характера российской экономики и необходимость ее модернизации. К тому же в ходе этого кризиса госаппарат был вынужден активизировать промполитику для спасения ведущих предприятий самых разных отраслей. Поэтому можно предположить, что в послекризисные годы промышленная политика будет активнее. К тому же без активной промполитики сложно достичь конечной цели российской экономической стратегии – модернизации страны, так как она невозможна без современной промышленности, особенно обрабатывающей.
Экономическое программирование и прогнозирование
В первой половине 1990-х гг. экономическое программирование и прогнозирование носило в России преимущественно краткосрочный характер, однако впоследствии размах среднесрочного, а затем и долгосрочного программирования и прогнозирования стал нарастать. Ныне в стране действуют программы и прогнозы разного временн’ого горизонта.
Базу для краткосрочного (частично среднесрочного) программирования и прогнозирования закладывают такие ежегодные документы, как послание президента Федеральному Собранию, бюджетное послание президента, Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, подготавливаемые Банком России. На этой базе составляются ежегодные проекты федерального бюджета. Причем со второй половины 2000-х гг. они стали скользящими и составляются на три года вперед (подробно – на первый год, кратко – на два последующих года). В свою очередь, федеральный бюджет является основой для составления расширенного бюджета (бюджета расширенного правительства), который охватывает доходы и расходы не только федерального, но и региональных правительств, а также государственных внебюджетных фондов (пенсионных, медицинского и социального страхования). Он составляет 35-40% российского ВВП.
Базой для среднесрочного прогнозирования являются федеральные целевые программы (ФЦП). Их несколько десятков (53 ФЦП в начале 2010г.), в том числе по развитию государственных институтов, социальной и транспортной инфраструктуры, регионов, науки и техники, проблемам молодого поколения, безопасности и экологии. Целевая программа состоит из следующих разделов: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы. В федеральном бюджете 2010г. на выполнение ФЦП планируется отвести 15% всех расходов, а последующие четыре года – более 50%.
В дополнение к ним используется Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), предназначенная на финансирование отдельных проектов (а не программ, как в предыдущем случае), ведомственные целевые программы (предназначены для решения тактических проблем), а также 5 национальных проектов (сельское хозяйство, образование, здравоохранение, жилье, школа). В тоже время заметим, что все эти программы и проекты основаны на госзакупках, то есть одном из самых коррумпированных инструментов экономполитики (см. 5.1). Минфин планирует превратить все ФЦП и ФАИП в государственные программы, которые будут основываться не на твердой смете расходов, а будут более гибкими в вопросах того, сколько средств нужно по ходу их реализации. Подобная трансформация целевых программ в государственные рассматривается как главная мера по повышению эффективности бюджета (см. гл.14).
В долгосрочном программировании доминирует принятая в августе 2008г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция-2020), а также долгосрочные отраслевые программы (вроде Энергетической стратегии России на период до 2030г.).
Концепция долгосрочного социально-экономического развития является важным инструментом индикативного планирования, потому что на базе довольно подробного прогноза описывает вероятные перспективы развития России и ставит перед ряд целей. Среди них увеличение душевого ВВП по ППС до 30 тыс.долл. в 2020г. (т.е. до 70% от среднего уровня стран ОЭСР, тогда как в 2007г. российский показатель составлял 42%), повышение доли России в мировой экономике до 4,3% (что позволит нашей стране войти в пятерку мировых лидеров по объему ВВП), рост масштабов присутствия России на мировых рынках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг, увеличение предстоящей продолжительности жизни и образовательного уровня, снижение масштабов дифференциации доходов. Все это предполагается осуществлять на базе «перехода российской экономики от экспортно-ориентированного к инновационному социально-ориентированному типу развития», то есть социально-экономической модернизации.
В то же время Концепция-2020 недостаточно описывает инструменты и рычаги, с помощью которых можно осуществить этот переход. Так, в ней вообще обойден вопрос о политической модернизации, которая и позволила бы снять нынешние главные барьеры на пути социально-экономической модернизации – недостаточную защиту прав собственности, высокую коррупцию, сильные административные барьеры, недостаточную прозрачность и предсказуемость экономической политики. Говоря по-другому, это заслуживающая внимания попытка социально-экономической модернизации страны на базе оптимистического прогноза, но без твердо выраженного желания правящего слоя поделиться властью с остальной частью общества.
К тому же из-за кризиса 2008-2009гг. правительство было вынуждено через год после принятия Концепции-2020 внести коррективы в ряд ее целевых установок. Так, в обновленной версии Концепции-2020 вместо повышения ВВП за 2009-2012гг. на 28% планируется в 2012г. лишь восстановить его до уровня 2008г., а вместо повышения за этот период реальных доходов населения на 39% планируется увеличить их лишь на 3%, так как примерно в таких же размерах скорректирован рост производительности труда (рост вместо 31% на 3%).
Механизм экономической политики и его эффективность
В России основные направления экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэкономразвития и Минфин) вместе с Банком России. С организационной точки зрения это двухуровневая система, как и в ряде других стран схожего политического устройства.
Насколько эффективно работает механизм экономической политики в России? Он все лучше справляется с решением текущих задач (сбор налогов, осуществление госрасходов, текущее регулирование хозяйственной жизни) и даже с неординарными ситуациями вроде экономических кризисов - сравним катастрофические последствия кризиса первой половины 1990-х гг. с тяжелыми, но не катастрофическими последствиями кризиса 1998г. и с еще менее тяжелыми последствиями кризиса 2008-2009гг. Однако с решениями перспективных задач (см. гл.8) он справляется плохо: медленно решается задача модернизация страны, почти не решается проблема освоения восточных и северных пространств России, с трудом смягчается демографическая проблема, а также проблема экономической реинтеграции с бывшими советскими республиками, нет продвижения в решении проблем низкого уровня демократии и этики.
Подобная ситуация приводит к выводу, что нынешний экономический механизм нуждается не столько в совершенствовании его отдельных звеньев, сколько в изменении основы этого механизма, то есть в замене российской модели олигархического госкапитализма на более демократическую модель – госкапиталистическую. Тем более что, судя по настроению большей части гражданского общества и предпринимательского сообщества, оно выступает за эволюцию российской модели именно в этом направлении.
В заключение добавим, что методологически российскую экономическую политику часто анализируют в другом ключе, делая акцент на то, какого направления экономической теории придерживается руководство страны при проведении экономполитики - неолиберального, неоклассического или неокейнсианского. Подобный анализ будет использоваться в последующих главах. Здесь же выскажем две мысли. Во-первых, современная экономическая политика всегда является смесью этих подходов, правда, обычно с преобладанием одного из них (в России преобладает, хотя в разные периоды в разной степени, неолиберальный подход). Во-вторых, при анализе экономической политики в стране олигархического госкапитализма важнее то, с акцентом на интересы каких слоев и групп общества проводит эту политику госаппарат страны.
Краткие выводы
1.Российский вариант капитализма, имевший в начале 1990-х гг. шансы стать демократическим, превратился в середине 1990-х – начале 2000-х гг. в олигархический капитализм, а в последующие годы - в олигархический госкапитализм на основе переплетения госаппарата с бизнесом, особенно крупным, при доминировании государства. Подобный госкапитализм во многом определяет специфику современной российской экономической политики.
2. В российской экономполитике доминирует финансовая политика, то есть госрегулирование налогово-бюджетной, денежно-кредитной и валютной сфер. Довольно активны внешнеэкономическая политика, а также социальная. Меньше внимания уделяется промышленной и региональной политике и особенно - антимонопольной.
3. В первой половине 1990-х гг. экономическое программирование и прогнозирование носило в России преимущественно краткосрочный характер, однако впоследствии размах среднесрочного, а затем и долгосрочного программирования и прогнозирования стал нарастать. Ныне в стране действуют программы и прогнозы разного временн’ого горизонта.
4. В России основные направления экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэкономразвития и Минфин) вместе с Банком России. С организационной точки зрения это двухуровневая система.
Вопросы для самопроверки
1.Почему экономическая политика России сильно эволюционировала?
2.В чем специфика государственного вмешательства в российскую экономику?
3.Каковы основные направления экономполитики в России и почему одним из них государство уделяет больше внимания, а другим – меньше?
4.Охарактеризуйте главные аспекты программирования и прогнозирования в России
5.Согласны ли вы с той оценкой эффективности механизма экономполитики в России, который дан выше?
Рекомендуемая литература
Меньшиков С.М. Анатомия российского капитализма. М., 2004. Гл.5.
Национальная экономика. Учебник под ред. Р.М.Нуреева. М., 2010. Гл. 25, 32, 33.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
www.gks.ru (сайт Росстата)