Глава 5. Экономическая политика

Понятие экономической политики. Ее масштабы, цели и задачи

Государство вмешивается в хозяйственную жизнь, регулируя ее и управляя ею. Такие понятия, как госвмешательство в экономику, госрегулирование экономики и госуправление экономикой являются, в сущности, синонимами. На практике вместо них чаще употребля­ется термин «экономическая политика» (при этом прилагательное «государственная» обычно опускается, а сам термин иногда сокращают до «экономполитики»), означающий стратегию и мероприятия государства в хозяйственной жизни страны. Если при этом подразумевают и социальную политику, то используют термин «со­циально-экономическая политика».

Масштабы государственного вмешательства в экономику трудно измерить количест­венно, хотя такие попытки делаются. Например, ОЭСР для своих стран-членов использует индикаторы регулирования рынка товаров и услуг (PMRs), согласно которым масштабы гос­регулирования в США, Канаде, Великобритании и Нидерландах можно оценить в 0,8-1,0 балла, в Польше, Чехии, Турции и Мексике – от 1,5 до 2,5 баллов, во всех остальных странах ОЭСР – между 1,0 и 1,5 баллами, а в России, по оценке ОЭСР – в 3,2 балла.

Косвенно измерить масштабы госвмешательства в той или иной стране можно, оце­нив:

- экономическую базу для этого вмешательства, то есть размеры государственного бюджета по от­ношению к ВВП страны и размеры государственного сектора (доли государст­венной собственности в стоимости национального богатства страны, прежде всего основных фондов и/или доли госсектора в производстве ВВП);

- размах использования административно-правовых инструментов в стране (экономи­ческие инструменты активно используются во всех странах, и поэтому разница между стра­нами в масштабах госвмешательства часто состоит в том, насколько широко в них применя­ются именно административно-правовые инструменты). Также заметим, что авторитарный политический строй позволяет государ­ству (точнее, чиновникам) посто­янно давать «советы» частному бизнесу, фактически обязательные для выполне­ния.

Говоря о целях и задачах экономполитики, коротко напомним о ее теоретиче­ской базе. Неоклассическое направление экономической теории считает конечной целью эконо­мической политики обеспечение макроэкономического равновесия, для достижения которого нужно решить следующие задачи: обеспечить естественный экономический рост (на основе равновесия совокупного спроса и предложения), добиться высокой занятости, обеспечить стабильность цен (минимальную инфляцию), иметь равновесный платежный баланс. Эти че­тыре с трудом одновременно решаемые задачи называют «магическим четырехугольником».

Более социально ориентировано кейнсианское направление экономической теории. Базовая теория экономической политики Тинбергена предполагает, что правительство для экономической политики должно: а) наметить конечные цели (прежде всего это максимиза­ция общественного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильно­сти); б) на этой основе определить конкретные задачи (например, ускорить темпы экономи­ческого роста в период подъема или восстановить экономический рост и занятость в период кризиса, сократить размеры инфляции, увеличить размеры экспорта); в) выбрать инстру­менты для достижения намеченных задач; г) иметь механизм экономической поли­тики, свя­зывающий задачи и инструменты. Добавим от себя, что для стран догоняющего развития (в том числе стран с переходной экономикой) модернизация также является одной из конечных целей наряду с максимизацией общественного благосостояния и поддержания экономиче­ской и социальной стабильности.

Неоклассический синтез, объединяющий основные направления экономической тео­рии, фактически соглашается с кейнсианцами в том, целью экономической политики явля­ются максимизация общественного благосостояния и поддержание экономической и соци­альной стабильности, но обращает внимание на то, что при решении конкретных задач нужно одно­временно не забывать и о неоклассических задачах «магического четырехуголь­ника». Подобный теоретический подход к целям и задачам экономиче­ской политики наибо­лее распространен, но в развитых экономиках больше внимания уделяют неоклассическим задачам, в формирующихся – кейнсианским. Однако во время кризиса и в той и другой группе стран преобладает кейнсианский подход к экономиче­ской политике, который вообще появился как реакция на Великую депрессию 1929-1933гг.

Заметим также, что хотя в теории экономполитики под целью подразумевается глав­ная, конечная цель, а под задачами – более узкие, конкретные цели, но на практике эти за­дачи часто называют целями. Наконец, существует термин «экономическая стратегия», кото­рый подразумевает долгосрочную, стратегическую цель (или две-три цели) страны, напри­мер, экономическая стратегия России нацелена на модернизацию страны. Он близок к тер­мину «структурная политика» - установление государством приоритетных направлений эко­номического развития и применение адекватных средств их реализации ¹¹.

Инструменты экономической политики

Инструменты экономической политики можно разделить на две группы - администра­тивно-правовые и экономические.

Административно-правовые инструменты, в свою очередь, разделяют на правовые и административные. Правовые инструменты представлены хозяйственным правом, прежде всего гражданским кодексом и другими законами, которые принимаются законодательными органами и формируют «правила игры» в хозяйственной жизни. Административные инстру­менты представлены разрешениями, запретами, нор­мами, стандартами и другими подзакон­ными актами и документами, которые выпускаются исполнительной властью (преимущест­венно в виде постановлений правительства) и формируют «административную нагрузку» на бизнес (так называемые «административные барьеры» для бизнеса).

Для стран либерального капитализма характерно предпочтение правовым инструмен­там (причем законам прямого действия, которые не требуют подзаконных актов), для стран государственного капитализма – административным инструментам. В последнем случае ба­зой для активного использования административных инструментов является низкий уровень демократии а этих странах, а также большие масштабы госсобственности (управление ею правительство часто осуществляет в «ручном режиме»).

Экономические инструменты еще более обширны, особенно нало­гово-бюджетные, денежно-кредитные и внешнеэкономические. Остановимся на них подробнее, тем более что в анализе национальной экономполитики им уделяется главное внимание.

Из налогово-бюджетных инструментов главными для бывших советских республик, как и для всех стран мира, являются налоги и государственные расходы, из постсоветских особенностей которых отметим:

- очень большое значение для госдоходов налогов на добычу, производство и вывоз за гра­ницу топлива и сырья, материалов и полуфабрикатов в странах-экспортерах этой продукции (в России, Казахстане, Туркмении, Узбекистане, на Украине) и налоговых поступлений от транзита (в странах Балтии, Белоруссии, Грузии);

- в госрасходах ведущих постсоветских стран высок вес государства в конечном потреблении (даже в развитых странах мира он составлял в 2007г. в среднем 18% от ВВП, а в России, Бе­лоруссии, Казахстане, Узбекистане – от 20 до 27%). Это отражает не столько большие за­траты на бюрократический аппарат, сколько большую роль государства в закупках товаров и услуг для обеспечения нормального функционирования той огромной собственности (пре­жде всего социальной и производственной инфраструктуры – здравоохранения и образова­ния, жи­лищно-коммунального хозяйства, транспортной и энергетической сети), которая принадле­жит государству в этих странах. Здесь госзакупки являются одним из самых силь­ных инструментов точечного воздействия государства на экономику (товары и услуги заку­паются у конкретных фирм), а также одной из главных сфер коррупции (закупки у принад­лежащих госчиновникам фирм, взятки за получение госзаказа, завышение цен с последую­щим их разделом между чиновниками и поставщиками и т.д.)

Основными денежно-кредитными инструментами экономполитики в постсоветских странах являются:

- регулирование объема денежной массы (быстрый рост ее объема стимулирует экономиче­ский рост, а медленный – тормозит инфляцию, но одновременно и экономический рост);

- норматив обязательных банковских резервов (резервируя по требованию центрального банка страны больше или меньше своих активов, коммерческие банки могут предоставлять больше или меньше кредита);

- ставки ссудного (банковского) процента (воздействуют на дос­тупность кредита). Однако при анализе последнего инструмента следует учитывать невысокие возмож­ности большин­ства постсовет­ских государств по его использованию. Например, в США все ведущие банки входят в Фе­деральную резервную систему и поэтому решение совета управляющих ФРС по изменению ставок процента обязательно для подавляющей части американской банковской системы, а в России Центральный банк регулирует лишь ставку рефинансирования, т.е. ставку кредитов, которые он предоставляет коммерческим банкам, а не ставки, по которым эти банки предос­тавляют кредиты своим клиентам (в середине 2009г. ЦБ предоставлял бан­кам кредиты под 10%, а они выдавали своим клиентам под разные проценты, в среднем под 18%). Невысоки возможности постсоветских государств и по операциям на открытом рынке из-за малого размера фондового рынка и небольшого объема рынка гособлигаций.

Ведущими внешнеэкономическими инструментами в бывших советских республиках являются инструменты: - внешнеторгового регулирования (еще раз обратим внимание на существование здесь экс­портных пошлин);

- валютного регулирования, прежде всего в виде валютных интервенций, хотя в целом в ва­лютной сфере этих стран преобладают административно-правовые инструменты, объеди­ненные в систему валютного контроля, так как основная часть постсоветских валют отно­сится к неконвертируемым или не полностью конвертируемым;

- различные экономические инструменты регулирования международного движения капи­тала и рабочей силы (хотя в этих сферах постсоветской экономики преобладают администра­тивно-правовые инструменты).

Основные направления экономической политики

Экономполитика осуществляется по разным направлениям, каждое из которых часто называется термином «политика» (например, аграрная, валютная политика и т.д.). Методоло­гической основой для выделения отдельных политик служит разделение национальной эко­номики на ряд блоков - секторов, сфер, отраслей и межотраслевых комплексов (см.гл.7). Хотя направления социально-экономической политики частично переплетаются друг с дру­гом, из них можно выделить основные.

Финансовые инструменты всегда преобладали в наборе экономических инструментов, ко­торыми оперирует государство в рыночной экономике, и к тому же современная рыночная экономика все больше базируется на финансовом секторе (финансовой сфере). Отсюда до­минирование в современной экономической политике финансовой политики. Методически финансовую политику можно разделить на денежно-кредитную и налогово-бюджетную (а те, в свою очередь, подразделить на денежную, кредитную, ценовую, налоговую, бюджетную, дол­говую политики), а также валютную политику. Финансовая политика зани­мает централь­ное место и в экономической политике постсоветских стран. Отсюда особое внимание в ана­лизе их экономик к финансовым показателям и госрегулированию этих пока­зателей (денеж­ной массы, ставки процента, налогов, размеров и сбалансированности бюд­жета, валютного курса).

Госполитику по отношению ко всему реальному сектору в России называют промыш­ленной политикой (от англ. industry – промышленность), хотя ее правильнее назы­вать отраслевой (industry переводится и как «отрасль»). Основа промполитики– поощрение отдельных, прежде всего перспективных для страны отраслей (видов деятельности) и межот­раслевых комплексов. С помощью активной промполитики многие страны мира создали мощные конкурентоспособные отрасли реального сектора (автомобилестроение и электрон­ное машиностроение в послевоенной Японии), хотя и потерпели неудачу в развитии отдель­ных отраслей, несмотря на господдержку (авиакосмическая промышленность в той же Япо­нии). В постсоветских странах промполитика ведется вяло по разным причинам, но прежде всего из-за доминирования в их национальной экономполитике краткосрочного и средне­срочного подхода.

Тем не менее в отдельных отраслях реального сектора (отраслевых комплексах, сек­торах) постсоветские государства нередко проводят активную экономическую политику. Это в первую очередь аграрная, энергетическая, транспортная политика. Государственная актив­ность в этих отраслях фактически вынужденная, так как без их нормального функциониро­вания экономическая и социальная жизнь в стране не­возможна, а частный капитал в постсо­ветских странах идет в эти отрасли пока неохотно.

Глобализация мировой экономики делает все более важной для национальных эконо­мик политику в их внешнеэкономическом секторе (сфере). Это прежде всего внешнеторговая политика (экспортная, импортная), политика в сфере международного движения капитала, политика в сфере международной трудовой миграции. Чем меньше размеры экономики и чем более она открыта, тем большее значение имеет это направление экономической поли­тики.

Наконец, в экономической политике есть направления, которые трудно отнести к

кому-либо сектору. Примером может быть антимонопольная политика, опирающаяся на ан­титрестовское законодательство и законодательство о пресечении недобросовестной конку­ренции. Антимонопольная политика направлена на развитие конкуренции и создание усло­вий, препятствующих монополистической деятельности участников рыночных отношений и образованию монополий на рынке. Однако в постсоветских странах эта политика мало за­метна. Так, в России Федеральная антимонопольная служба до сих пор не запретила ни од­ного слияния компаний.

Рядом с экономической политикой лежит огромный пласт социальной политики. В ней выделяют политику в сфере здравоохранения и образования, демо­графическую поли­тику, жилищную и жилищно-коммунальную, но особенно политику до­ходов, охватывающую регулирование доходов, социальное страхование и социальное обеспечение (включая пенси­онную политику). Постсоветские страны довольно активны в проведении основных направ­лений соци­альной политики, что можно объяснить как положительным наследием социа­лизма, при ко­тором государство весьма активно занималось социальной политикой и населе­ние к этому привыкло, так и тем, что социальная активность вообще присуща современному государству. Однако обращает на себя внимание асимметричность политики многих постсо­ветских государств в таком важнейшем направлении социальной политики, как политика до­ходов. С од­ной стороны, во многих странах ощутима активность государства в борьбе с крайней бедно­стью через повышение пособий и пенсий. С другой стороны, обычно отсутст­вует повышен­ное налогообложение наиболее богатой части общества. А в результате диф­ференциация по доходам в постсоветских странах огромна, о чем говорят децильный коэф­фициент и коэф­фициент Джини (см….).

Еще раз обратим внимание на то, что граница между экономической и соци­альной политикой размыта. Примером может быть региональная политика, т.е. политика по разви­тию и сближению регионов как по экономическим, так и социальным показателям.

И, наконец, заметим, что анализ экономической политики по ее отдельным направле­ниям традиционно привязывается к анализу отдельных секторов экономики (см. ниже).

Экономическое программирование и прогнозирование

В отличие от социалистической экономики, где государственные планы являлись обя­зательными (директивными) для выполнения, рыночная экономика не имеет обязательных планов (кроме госбюджета). Вместо них действуют государственные программы, которые имеют не директив­ный, а индикативный, т.е. рекомендательный, характер. Поэтому, говоря о планировании в рыночной экономике, употребляют термины «индикативное планирование» или «экономи­ческое программирование».

Экономическое программирование (индикативное планирование)– это госрегулиро­вание экономики на основе экономических и социальных программ. В подобных программах ставятся цели и задачи государственной экономической и социальной политики, даются сроки на их выполнение, определяются. По срокам программы можно разбить на кратко­срочные, среднесрочные и долгосрочные (в России примером долгосрочной программы яв­ляется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федера­ции до 2020 года), а также чрезвычайные (в России в разгар последнего экономического кри­зиса была принята и затем доработана Программа антикризисных мер Правительства Рос­сийской Федерации на 2009 год). Кроме того, программы являются как стратегическими (вышеупомянутая Концепция долгосрочного социально-экономического развития), так и бо­лее узкими (в России действуют многочисленные федеральные целевые и отраслевые про­граммы, обычно на среднесрочную и долгосрочную перспективу).

Эффективность экономического программирования в постсоветских странах (как, впро­чем, и во всем мире) невысока. Например, долго разрабатывавшаяся Концепция долго­срочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020г. была при­нята в августе 2008г., т.е. буквально накануне охватившего нашу страну экономи­ческого кризиса, и уже через несколько месяцев явно нуждалась в корректировке по срокам и объе­мам финансирования.

Фундаментальной причиной того, что многие экономические программы не выполня­ются, является неопределенность количественных и качественных параметров будущего раз­вития, тем более что степень неопределенности возрастает по мере расширения прогнозного горизонта. Тем не менее программирование, как и вся экономическая и социальная жизнь, не может обойтись без социально-экономического прогнозирования.

Основными в социально-экономическом прогнозировании являются принципы:

- системности (в идеале путем построения сверхподробной модели национальной экономики, а на практике – через прогнозирование отдельных секторов и сфер, на которые разбивают экономику);

- адекватности (прежде всего на основе определения главных долговременных тенденций развития национальной экономики в ретроспективе и выявления причин отклонения от них);

- альтернативности (многовариантности развития в будущем).

В ходе осуществлении прогнозирования используют следующие методы:

- экспертных оценок (результаты опроса специалистов);

- логического моделирования (для прогнозирования качественных изменений в экономике, например, через сопоставления с более развитыми странами);

- математические методы (экономико-математическое моделирование, том числе на базе вышеописанных моделей экономического роста);

- нормативные методы (расчеты реальности достижения стоящих перед экономикой задач, например, достижения уровня развитых стран по объему ВВП на душу населения).

Прогнозы различаются по направленности и охвату (региональные, отраслевые и обще­хозяйственные, демографические и социальные и т.д.). Они делятся на краткосрочные (на год-два, т.е. являются конъюнктурными прогнозами), среднесрочные (на период до 7 лет), долгосрочные (до 20 лет) и сверхдолгосрочные (на период свыше 25 лет). За макроэко­номическое прогнозирование в стране обычно отвечают министерства экономики, финансов и центральный банк, а за отраслевое прогнозирование – регулирующие эти отрасли ведом­ства. На практике основными разработчиками прогнозов являются привлекаемые для этого научно-исследовательские организации (так, в России функционирует Институт народнохо­зяйственного прогнозирования РАН) ¹².

Рядовой аналитик обычно сам не разрабатывает прогноз, в лучшем случае он может дать свою экспертную оценку будущих изменений отдельных экономических показателей (так, в России популярно предсказывание будущего курса рубля). Поэтому он прибегает к прогнозам, которые разрабатываются организациями и ведомствами, большими компаниями и банками. Для примера рассмотрим источники наиболее авторитетных прогнозов соци­ально-экономического развития России.

Из краткосрочных и среднесрочных прогнозов это прежде всего макроэкономические прогнозы Минэкономики РФ и бюджетные прогнозы Минфина РФ, а также вышеупомяну­тые федеральные целевые программы (размещены на сайте Минэкономики РФ). Авторите­том в России пользуются прогнозы по мировой экономике и странам и регионам мира, вы­пускаемые Международным валютным фондом (отметим в первую очередь его сборник World Economic Outlook), Всемирным банком, ОЭСР. Заслуживают внимания консенсусные макроэкономические прогнозы (т.е. на основе усреднения сразу нескольких прогнозов) Рос­БизнесКонсалтинга и журнала The Economist.

Из долгосрочных прогнозов популярны публикуемые с интервалом в пять-шесть лет детальные прогнозы ИМЭМО РАН по мировой экономике и странам мира, включая Рос­сию¹³, и, конечно, детальная Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года, разработанная Минэкономики РФ.

Механизм экономической политики

Государственный механизм экономической политики связывает воедино цели, задачи, инструменты и направления экономической политики. Его можно рассматривать с разных точек зрения.

С организационной точки зрения – это совокупность различных государственных орга­нов и ведомств, инструментов экономической политики и государственных программ. Например, в России основные контуры экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэ­кономики и Минфин РФ) вместе с Центральным банком. Инструменты экономической поли­тики содержатся в законах, принимаемых Федеральным Собранием, и в подзаконных актах, выпускаемых преимущественно правительством. Что касается государственных программ, то они составляются на основе целей (задач), определяемых президентом и председателем правительства (премьер-министром).

С временной точки зрения механизм экономической политики действует для осуществ­ления как текущих задач (сбор налогов, осуществление госрасходов, текущего ре­гулирования хозяйственной жизни), так и перспективных. Для последних как раз и сущест­вуют государственные программы.

Эффективность экономической политики

Эффективность экономполитики той или иной страны можно оценивать по критерию результативности, то есть по степени достижения тех целей и задач, которые ставятся. Од­нако надо учитывать, что официально провозглашаемые страной цели и ре­альные цели ее руково­дства могут расходиться. Точнее, декларируе­мая конечная цель (обычно это максими­за­ция общественного благосостояния и поддержание экономиче­ской и социальной стабильно­сти) преследуется почти во всех странах мира и в официальной ие­рархии це­лей обычно занимает первое место, но в реальности руководство страны может ставить на первое место или рядом с первым местом другие цели. Обычно это умножение собственного благо­состояния и сохране­ние власти более или менее узкого слоя людей. А в результате экономи­ческие ресурсы страны отвлекаются от достижения офици­альной цели, как это и происходит в большинстве постсо­ветских стран. Поэтому здесь плохо достигается максимиза­ция обще­ственного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильно­сти, зато правящая элита и близкий к ней слой населения удержива­ется у власти и обогащается. С точки зрения критерия результа­тивности экономполитика в подобных странах заведомо низка.

Более эффективна по этому критерию экономполитика тех переходных стран, где расхо­жде­ние между провозглашаемыми и реальными целями минимально. Судя по опыту стран с переходной экономикой, это наблюдается в основном в двух слу­чаях. Во-первых, при развитом гражданском обществе и высоком уровне демократии, когда большинство населе­ния страны ясно представляет себе свои цели и может контролировать их реализацию через подконтрольное ему руководство страны (вариант стран ЦВЕ, вклю­чая Балтию). Во-вторых, при слабом гражданском обществе и невысоком уровне демокра­тии, но при сравни­тельно высоком уровне моральной ответственности авторитарного руко­водства страны, стремяще­гося преследовать в первую очередь общенациональные, а не лич­ные цели (вариант Китая, Вьетнама, отчасти Белоруссии). Такой методологический подход помогает объяснить, по­чему, подводя итоги социально-экономической развития России и большинства других пост­советских, их оценивают как менее, а в Белоруссии, Армении, Казахстане и странах Балтии – как более успешные (см. 2.4).

Другим критерием эффективности экономполитики может быть оценка качества ее ме­ханизма и инструментов. Попытка оценить качество инструментов экономполитики дела­ется в индексе непрозрачности (Opacity Index). Он составляется путем оценки пяти показате­лей по каждой стране: коррупция; судебная система; экономическая политика; стандарты от­четности и правила корпоративного управления; административно-правовые инструменты. В послед­нем индексе, охватившем 45 стран, первые места заняли Финляндия (9 баллов) и Гон­конг (12 баллов), а у России было 35-е место (41 балл) рядом с Индией (44 балла), Китаем (45 баллов) Бразилией (46 баллов), причем по таким показателям, как экономическая политика Россия не уступала остальным странам БРИК, а по административно- правовым инструмен­там даже опережала их. К сожалению, в список не включены остальные постсовет­ские страны.