Динамика роста объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в 2005-2010 годах.
Рисунок 3.19
Динамика роста бюджетных ассигнований федерального бюджета в 2005-2010 годах.
Вследствие этого, общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета увеличился с 2005 по 2009 год более чем в 2,8 раза, а объем средств, направляемых на финансирование целевых программ за тот же период – почти в 3,2 раза. Это свидетельствует об опережающем росте доли расходов на ФЦП на фоне общего роста объема бюджетных ассигнований федерального бюджета. Однако, при составлении проекта федерального бюджета на 2010 год, Правительство России было вынуждено отказаться от ряда амбициозных проектов, связанных с капитальными вложениями и инвестициями, в том числе реализуемых в рамках федеральных целевых программ. Это, естественно, повлекло за собой не только снижение объема выделяемых бюджетных ассигнований, но и ставит под сомнение достижение целевых показателей соответствующих целевых программ. Если такая ситуация сохранится в среднесрочной перспективе, это может привести к срыву реализации некоторых целевых программ.
Одной из важных проблем, характерной для всего периода использования федеральных целевых программ, вплоть до сегодняшнего времени, является низкая степень освоения выделенных на реализацию целевых программ бюджетных ассигнований. Вся полнота ответственности за это лежит на государственных заказчиках программ. Принимая во внимание тот факт, что предусмотренные на реализацию федеральных целевых программ бюджетные средства всегда мобилизуются и, фактически, имеются в наличии, можно сделать вывод, что основной причиной этой проблемы является неэффективное управление реализацией федеральных целевых программ. Это, в конечном счете, характеризует неэффективное использование программно-целевых методов. Об этом неоднократно говорилось не только экономистами, но и признавалось председателями Правительства России на протяжении 2003-2010 годов: Михаилом Фрадковым, Виктором Зубковым и Владимиром Путиным.20
Таблица 3. содержит обобщенную по данным Минэкономразвития РФ информацию о фактическом финансировании федеральных целевых программ в 2005-2009 годах. Из таблицы видно, что в течение 2005-2009 годов по итогам исполнения федерального бюджета за год ФЦП исполнялись в диапазоне 94-97,5%, а по итогам за 1 полугодие – в диапазоне 30-46%.
Данная ситуация однозначно характеризует действительное положение вещей: это свидетельствует о том, что в конце года главные распорядители средств федерального бюджета стараются наверстать упущенное и максимально полно освоить весь предусмотренный объем бюджетных средств, это отчетливо видно из Рисунка 4.
Таблица 3.21
Естественно, что в данной ситуации ни о каком эффективном использовании средств речи идти не может, так как в отчетности об исполнении ФЦП госзаказчики указывают объем полученных средств, а в действительности, эти средства остаются на их лицевых счетах в органах Федерального Казначейства в виде переходящих остатков.
Реальная картина отражена в финансовых отчетах, которые формируют госзаказчики отдельно по каждой целевой программе и подпрограмме. Данные отчеты имеют графы фактически профинансировано и фактически исполнено, которые позволяют сделать вывод о том, какой объем бюджетных средств был доведен в рамках государственных контрактов до непосредственных исполнителей.
Среди взаимосвязанных причин низкого освоения бюджетных средств, предусмотренных на реализацию ФЦП можно выделить три основных, это невыполнение графиков финансирования федеральных целевых программ, несвоевременное заключение государственных контрактов и несоблюдение условий софинансирования федеральных целевых программ
Важнейшим следствием срывов графиков финансирования ФЦП является невыполнение целевых индикаторов и показателей программ. В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами, это является основанием для прекращения финансирования той или иной ФЦП.
Рисунок 4.22
По экспертной оценке неназванного сотрудника Министерства финансов РФ, эти юридические нормы не действуют, а проблема решается следующим образом. Правительство России, взаимодействуя с Минфином РФ, Минэкономразвития РФ и госзаказчиками программ изучает причины неэффективной реализации программ и принимает меры для более эффективной ее реализации. Данный подход нельзя назвать приемлемым по ряду причин. Во-первых, это противоречит действующим нормативным актам, в том числе, регламентирующим реализацию ФЦП. Во-вторых, причинами неэффективной реализации целевых программ могут быть недочеты и ошибки либо в концепции целевой программ, либо в утвержденной целевой программе. Ошибки могут быть как в планировании финансовых ресурсов (обычно, их завышении), так и в методике оценки эффективности программы. В любом случае, каждый серьезный факт неэффективной реализации программ объективно должен являться основанием для приостановки реализации программ до выяснения и устранения действительных причин неэффективной реализации. Главную роль в этом должны играть решения и заключения Счетной палаты России, которые выносятся на основании результатов плановых и внеплановых проверок госзаказчиков целевых программ.
Доклад Минрегиона России свидетельствует о том, что существует ряд проблем, которые не решены за все время реформирования бюджетного процесса, хотя были обозначены еще в начале 2000-х годов23. Так, в процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали и до сих пор завышают потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагается использовать на текущую деятельность. На стадии формирования программ недостаточно прорабатываются вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы. Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.
Кроме того, изменение горизонта бюджетного планирования и принятие трехлетнего бюджета, которое было призвано, в том числе, убрать необходимость ежегодного пересмотра финансовых ресурсов на реализацию ФЦП и тем самым обеспечить эффективность достижения поставленных целей, не избавило от ежегодных корректировок объемов финансирования ФЦП. До сих пор изменение параметров финансирования целевых программ приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете, корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее отдельные мероприятия.
Как уже было отмечено выше, еще одним условием эффективности реализации целевых программ является обоснованность методик оценки эффективности реализации программ. В роли системы координат здесь выступают целевые индикаторы и показатели. На данный момент единой методики нет. Нормативными актами предусматривается формирование методик оценки госзаказчиками программ в качестве одного из приложений к утвержденной целевой программе.
Главной проблемой при составлении данной методики является отбор и фиксация тех показателей, которые четко и недвусмысленно характеризуют степень достижения поставленных в программе целей и задач. На практике складывается двоякая ситуация: по ряду программ, в основном, социальных и инфраструктурных, проблем в определении данных показателей нет, по другим же программам такие показатели сложно определить методологически.
Примерами первого типа программ являются ФЦП Жилище (такими показателями являются количество квадратных метров построенного жилья или количество молодых семей, получивших квартиры) и ФЦП Модернизация транспортной системы России (количество построенных километров железных дорог или количество реконструируемых километров автомобильных дорог). В качестве примера программ второго типа можно привести федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002-2010 годы)", которая на протяжении всего срока реализации испытывает проблемы с методикой оценки эффективности, связанные с формальным отбором показателей. Вследствие этого, к концу 2007 года данная программа была выполнена лишь на 50%. Однако, формальный отбор показателей не всегда является причиной неэффективности программы в целом. Ряд задач, решаемых государством в рамках целевых программ, объективно не может быть оценен статистическими и экономическими показателями. В данных случаях необходимо привлекать профильные для данной проблематики научно-исследовательские институты, которые смогут формировать интегрированные показатели и систему их трактовки. Большинство зарубежных стран, использующих программно-целевое бюджетирование, именно так и поступает.
Таким образом, отсутствие объективных целевых индикаторов и показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.
Важным вопросом в анализе практики реализации целевых программ является соответствие решаемых программным способом задач государства заявленным приоритетам социально-экономического развития России. Анализируя социально-экономическую направленность федеральных целевых программ, можно выявить действующие приоритеты деятельности Правительства России. На данный момент это следующие направления24:
Развитие социальной инфраструктуры (7 федеральных целевых программ)
Развитие транспортной инфраструктуры (2 федеральных целевых программы)
Социально-экономическая поддержка становления нового поколения граждан России (5 федеральных целевых программ)
Безопасность и экология (12 федеральных целевых программ )
Развитие науки и технологий (11 федеральных целевых программ)
Развитие регионов (6 федеральных целевых программ)
Развитие государственных институтов (3 федеральных целевых программы).
Данные направления соответствуют приоритетным направлениям развития, заданным бюджетными посланиями о бюджетной политике и основными направлениями деятельности Правительства России и являются базовыми в социально-экономическом развитии России до 2012-2015 годов.
С точки зрения полноты исследования важным является анализ практики реализации региональных целевых программ. Несмотря на накопленный субъектами Российской Федерации обширный опыт реализации программно-целевого бюджетирования, этот вопрос в рамках всей страны не проанализирован и требует отдельного исследования. В рамках данной работы есть возможность рассмотреть основные моменты и указать ориентиры дальнейших исследований.
В общем объеме бюджетных ассигнований консолидированного бюджета Российской Федерации, направляемых на финансирование целевых программ, средства бюджетов регионов занимают важное место. Результаты исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации и законов об исполнении бюджетов субъектов РФ в части бюджетных ассигнований, направленных на финансирование федеральных и региональных целевых программ отражены в таблице 4 и рисунке 5. Эти данные позволяют сделать несколько важных выводов. Во-первых, объемы бюджетных ассигнований субъектов РФ на реализацию целевых программ являются сопоставимыми с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета на реализацию ФЦП. Во-вторых, виден значительный удельный вес доли целевых программ регионов в общем объеме бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ. Главная причина этого в том, что в субъектах РФ более активно используется такой инструмент как ведомственные целевые программы (на федеральном уровне основные подходы к формированию ВЦП уже закреплены, а субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно принимать решение как о целесообразности внедрения ВЦП, так и о подходах к формированию нормативно-правовой основы разработки, утверждения и реализации ВЦП). Необходимо заметить, что эти данные являются средними. Некоторое число регионов России уже сейчас фактически перешло на программированные бюджеты. В качестве примера можно привести Тверскую область. Ведомственная структура расходов областного бюджета Тверской области на 2009 год предусматривает сумму бюджетных ассигнований в 33,11 млрд. руб., 100% этой суммы областным законом о бюджете распределены по долгосрочным целевым программам и ведомственным целевым программам (ДЦП и ВЦП).25
Таблица 4.
*Рассчитано автором по данным отчетов Федерального казначейства России об исполнении консолидированных бюджетов РФ.
В 2007 году чуть более 20% расходов региональных бюджетов осуществлялось в рамках программ. По сравнению с 2006 годом перечень регионов, где более 50% региональных бюджетных средств расходовалось в рамках программ, расширился, в него входят: Амурская область (89%), Тюменская область (83%), Башкортостан (79%), Тверская область (75%), Республика Алтай (54%) и Красноярский край (54%). Снижение доли расходов, формируемых в рамках программно-целевого метода, было зафиксировано в 19 регионах, при этом более чем двукратное снижение наблюдалось в Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Самарской области. Низкий уровень внедрения программно-целевого метода свидетельствует об отсутствии в регионе четко сформулированных целей, задач, индикаторов достижения результатов, а также механизмов, обеспечивающих их достижение, что резко снижает эффективность расходования ресурсов.26
Проведенный по результатам 2008 года анализ показал, что 8 субъектов России осуществили более половины всех расходов в рамках программ (в 2007 году - 5 субъектов). При этом в 10 субъектах доля расходов, произведенных по программно-целевому методу, была ниже 5 процентов всех расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (в 2007 году - 16 субъектов), а в 24 субъектах - ниже 10 процентов.
Рисунок 5.27
Наиболее высокая доля сложилась в Пензенской (91,4 процента) и Тверской (86,5 процента) областях, Республике Башкортостан (85,0 процента), Тюменской области (76 процента), Чувашской Республике (63 процента). В 2008 году в среднем доля таких расходов значительно возросла и составила 30,1 процента (в 2007 году - 16,4 процента, в 2006 году - 10,8 процента). В 20 регионах доля указанных расходов незначительно снизилась.28
В 2009 году рост доли расходов на программы в ряде субъектов обусловлен тем, что, начиная с 2009 года, учтены объемы финансирования ведомственных целевых программ (как в вышеуказанном примере Тверской области). Общее снижение доля программных расходов в 2009 году связано с сокращением расходов консолидированного бюджета из-за негативных последствий влияния финансового кризиса и необходимостью первоочередного финансирования текущих расходов в социальной сфере.
Методологические особенности программно-целевого бюджетирования в большинстве регионов имеют две составляющих. Во-первых, каждый регион имеет свою нормативную базу в области программно-целевого планирования, согласно которым региональные программы могут быть долгосрочными (ДЦП) и ведомственными (ВЦП).
Рисунок 6.29
Доля расходов, формируемых в рамках программ, от общего объема расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 2007 году, %.
В рамках региональных ведомственных программ планируются бюджетные ассигнования на содержание главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, причем каждой ведомственной программе в регионах в обязательном порядке присваивается код бюджетной классификации. ДЦП регионов по своему характеру (межотраслевой и межтерриториальный комплексный характер) и механизму реализации аналогичны федеральным целевым программам. Во-вторых, значительная часть ведомственной структуры расходов бюджета субъекта РФ распределяется в рамках ведомственных целевых программ по принципу «одно ведомство – одна ведомственная целевая программа». В реальности это приводит к тому, что региональная ВЦП – это бюджет (смета) определенного органа исполнительной власти субъекта РФ. Естественным представляется вопрос о том, насколько это целесообразно. Если такая ведомственная «программированная» смета имеет четкие ориентиры, цели и задачи, имеет грамотную систему оценки эффективности – это готовая база для формирования программированного бюджета. Практические наработки регионов в этой части не только должны использоваться федеральным центром в 2011-2012 годах при переходе на программный бюджет, но и в значительной мере его упростят.
Таким образом, в практике использования программно-целевого метода на уровне субъектов Федерации имеются примеры квалифицированного и творческого использования программного метода для решения функций и задач органов государственной власти на уровне регионов. В этой связи целесообразным будет проведение глубокого анализа использования программно-целевого бюджетного планирования на региональном уровне в целях его обобщения и распространения самых передовых инициатив на другие регионы, а также использования этого опыта на федеральном уровне.
***
Делая выводы по данному параграфу, можно сказать о следующем. Во-первых, на сегодняшний день практическая реализация программно-целевого метода испытывает целый ряд проблем. Эти проблемы целесообразно разделить на три группы: проблемы планирования, проблемы финансового обеспечения и проблемы оценки эффективности целевых программ. Учитывая сущность данного метода планирования, очевидно, что решать эти проблемы необходимо комплексно. Во-вторых, методологическая и нормативная база программно-целевого планирования не обеспечивает эффективной реализации целевых программ. Следовательно, необходимо привести инструменты программно-целевого планирования (целевые программы) в соответствие с требованием обеспечения эффективности их практической реализации. В-третьих, реформирование бюджетного процесса в 2004-2008 годах не сумело создать предпосылки для перехода на качественно иное программно-целевое планирование. Это, в свою очередь, требует выработки мер по выявлению реальных проблем программно-целевого планирования, их причин и путей их устранения.