2. Особенности формирования и реализации ведомственных целевых программ

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" ведомственные целевые программы могут формироваться в 2 видах:

а) утверждаемая ведомственная целевая программа - утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами.

б) аналитическая ведомственная целевая программа - выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Решение о разработке ведомственной целевой программы принимает руководитель федерального органа исполнительной власти, который с точки зрения влияния на бюджетный процесс выступает и как субъект бюджетного планирования и как главный распорядитель бюджетных средств. Субъект бюджетного планирования, являющийся также и главным распорядителем средств соответствующего бюджета, разрабатывает ведомственную целевую программу, основываясь в этом на свои внутриведомственные нормативные акты. Данный порядок продиктован тем, что в системе органов исполнительной власти России в результате административной реформы 2004 года появились агентства, основной задачей которых предполагалось предоставление государственных услуг населению. Например, Агентство по образованию при Минобрнауки РФ. Федеральные министерства и службы получили статус главных распорядителей бюджетных средств и субъектов бюджетного планирования. Федеральные агентства в этой связи являются единственными органами исполнительной власти, которым должно быть юридически разрешено разрабатывать и реализовать ведомственные целевые программы.

Таким образом, функциями субъекта бюджетного планирования являются:

а) разработка проектов ведомственных целевых программ;

б) обеспечение их реализации и финансирования;

в) формирование и представление отчетности о реализации руководителю федерального органа исполнительной власти.

Разработанный проект ведомственной целевой программы направляется субъектом бюджетного планирования одновременно в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ. Представляемые вместе с проектом ведомственной целевой программы материалы должны содержать обоснование потребности в случае необходимости в дополнительных расходах на ее реализацию. Экспертизу проекта ведомственной целевой программы, целевых индикаторов, статей и величины расходов осуществляют в течение 3 недель с момента поступления проекта соответствующей программы. Утвердить ведомственную целевую программу субъект бюджетного планирования имеет право только в случае получения положительных экспертных заключений. Утверждает программу руководитель ведомства своим приказом, которым одновременно назначается и ответственное за реализацию должностное лицо. Срок реализации программы при этом не может превышать 3 лет. Это связано с трехлетним горизонтом среднесрочного бюджетного планирования, в случае его увеличения до 5 лет, соответственно, появится возможность на тот же срок разрабатывать и ведомственные целевые программы. По согласованию с Минфином РФ, программе может присваиваться код бюджетной классификации, что создает предпосылки для формирования полностью программного бюджета. Утвержденная ведомственная целевая программа может отражаться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если целевая программа ведомства получила отрицательное заключение экспертизы, главный распорядитель бюджетных средств вправе реализовать данную программу в форме аналитической ведомственной целевой программы. Аналитическая программа также отражается в докладе о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, утверждаемом субъектом бюджетного планирования.

Механизмом использования ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования предусмотрен принцип публичности, характерный для бюджетного процесса таких стран как Новая Зеландия и Швеция. В соответствии с этим принципом, субъект бюджетного планирования и Министерство экономического развития РФ организуют размещение в сети Интернет текста утвержденной целевой программы ведомства. Текущее исполнение предусмотренных программой мероприятий осуществляется субъектом бюджетного планирования. Контрольные полномочия при этом имеют Минэкономразвития РФ и Минфин РФ. Отчеты о выполнении ведомственных целевых программ, включая меры по повышению эффективности их реализации, представляются субъектами бюджетного планирования в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ ежегодно, не позднее 1 апреля, в составе первой части докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

***

Таким образом, методология составления федеральных и ведомственных целевых программ, механизм их реализации по ряду элементов одинакова. Основные различия связаны с назначением программ, механизмом их утверждения и контроля за реализацией. Особенность механизма формирования и реализации ведомственных целевых программ связана со следующим. В перспективе ведомственные целевые программы задумываются как основной инструмент реализации программно-целевого бюджетирования, но на данный момент большинство целей и задач, не имеющих межотраслевого и межтерриториального характера, реализуются посредством федеральных целевых программ, которые не предусматривают такого гибкого и оперативного механизма реализации и исполнения, как ведомственные целевые программы. Недостатков механизма реализации ведомственных программ несколько. В их числе выраженный среднесрочный характер, что создает необходимость его увеличения до 5 лет. Во-вторых, фактическое отсутствие заинтересованности в формировании этого вида программ у федеральных органов исполнительной власти.

Автор считает, что при всех недостатках и достоинствах каждого вида и типа программ, федеральные органы исполнительной власти России должны иметь те инструменты программно-целевого бюджетирования, которые обеспечивают максимально эффективное решение стоящих перед государством целей и задач, а также обеспечивают максимальный эффект от использования бюджетных средств.