Пути совершенствования правового регулирования оборота земельных участков

Реального улучшения правового регулирования оборота земельных участков можно добиться лишь в рамках реформирования гражданского законодательства. Продолжение практики внесения бесконечных изменений и дополнений в текст Земельного кодекса – тупиковый путь.

Как известно, в настоящее время ведется активная работа по модернизации Гражданского кодекса Российской Федерации. Начало этой работы было положено Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства была подготовлена Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция), одобренная на заседании Совета от 7 октября 2009 г.[10] Этому предшествовало широкое обсуждение юридической общественностью проектов различных разделов Концепции.

Значительное место в Концепции занимают предложения, направленные на развитие системы вещных прав на земельные участки. Так, перечень вещных прав на земельные участки, помимо права собственности, сервитута, а также права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования, будет включать в себя, в частности, право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис) и право застройки земельного участка (суперфиций).

Право постоянного владения и пользования предназначено, прежде всего, для ведения сельскохозяйственного производства, а также для использования земельного участка для других целей, исключающих изменение сущности и свойств земельного участка (например, для образования особо охраняемых объектов: заповедников, заказников и т.п.). Субъект этого права будет иметь правомочия по владению и пользованию земельным участком с извлечением плодов и доходов, поступающих в его собственность.

Право застройки будет применяться в случаях, когда земельный учас-

--179--

ток предназначен для строительства на нем зданий, строений, сооружений и последующей их эксплуатации. Содержание права застройки будут представлять правомочия застройщика (суперфициара) по владению и пользованию как земельным участком, так и возведенными на этом земельном участке зданиями, строениями и сооружениями. В течение всего срока действия права застройки (а этот срок не может быть менее 50 лет) суперфициар будет вправе изменять, сносить и возводить новые объекты недвижимости.

Важно отметить, что и право постоянного владения и пользования, и право застройки конструируются как отчуждаемые вещные права, т.е. они могут быть объектом как универсального, так и сингулярного правопреемства.

В качестве вещного права, в том числе на земельные участки, будет урегулировано и право залога недвижимости (ипотека).

В соответствии с Концепцией право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, экологическими и природоохранными требованиями. В ГК РФ будут сформулированы правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах, что позволит исключить из ЗК РФ нормы о «публичном сервитуте». Из ЗК РФ будут также изъяты и помещены в ГК РФ (естественно, после необходимой переработки) и некоторые другие нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения.

Вместе с тем уже сейчас необходимо подумать над тем, как уберечь будущую сбалансированную систему гражданско-правового регулирования оборота земельных участков, да и в целом систему правового регулирования имущественного оборота, от ее деформации путем несанкционированного вмешательства со стороны иных отраслей права, как это имело место в истории принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

В этом смысле не могут не настораживать признания самих разработчиков проекта ЗК РФ, по мнению которых «условий для немедленной отраслевой классической кодификации земельного законодательства как не было 10 лет назад, так нет и поныне. Такой юридической кодификации и не произошло, и произойти не могло. Произошла кодификация политическая, критериями возможности которой выступили, прежде всего, политическая воля руководства страны и потребности реальной экономики»[11].

При таком подходе, когда необходимость кодификации законодательства в рамках целой отрасли права объясняется непонятно как понимаемыми потребностями экономики, невозможно говорить о стабильном правовом регулировании имущественного оборота. В любой момент (естественно, при наличии на то «политической воли») система правового регулирования имущественных отношений, какой бы совершенной она ни была, может быть подорвана законоположениями, которые будут включены в иные (помимо ГК РФ) федеральные законы, в том числе регулирующие, к примеру, земельные отношения.

--180--