Глава 2. Референдум (народное голосование)

Статья 73. Для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы.

Комментарий к статье 73

Впервые на конституционном уровне запись о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование - референдум, появилась в Конституции 1936 г. Однако практики проведения референдумов у нас не было, более того, соответствующий закон - о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь был принят лишь 13 июня 1991 г. Хотя следует отметить, что широко используемый во всех европейских странах референдум имеет довольно глубокие корни.

В конституциях ряда зарубежных государств еще в начале века были включены положения, в соответствии с которыми можно было проводить референдумы, причем инициатива могла исходить как от государственных органов, так и от избирателей - это Конституции Германии 1919 г. (ст.ст. 43, 73 - 76), Австрии 1920 г. (ст.ст. 41, 43 - 46 и 60), Чехословакии 1920 г. (§ 46), Греции 1927 г. (ст. 125) и др. (Маклаков В.В. Референдум в буржуазном государстве. - Правоведение. - 1975. - N 3. - С. 968). Особенностью референдумов является не только то, что они помимо утверждения или отклонения законопроектов, т.е. традиционного их назначения, еще и стали рассматриваться как средство арбитража в конфликте между различными органами власти, как это имело место по Веймарской Конституции Германии (Маклаков В.В. Указ. работа. - С. 96).

Существует различная практика проведения референдумов. Например, в США на федеральном уровне они не проводятся, в Швейцарии, которая считается родиной референдумов, они проводятся наиболее интенсивно, причем на всех уровнях - коммунальном, кантональном и федеральном.

Согласно комментируемой статье Конституции на референдум ставятся наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. Однако Основной Закон не определяет их перечень, за исключением лишь того, что разделы I, II, IV, VIII Конституции (см. ст. 140) могут быть изменены только путем референдума. В других государствах такой жесткой записи в конституциях нет и на практике путем референдума могут решаться любые вопросы. События последнего времени - это проведение в европейских государствах референдумов об одобрении Маастрихтского соглашения. В Швеции путем народного голосования решался вопрос о строительстве атомных станций, в 1974 г. в Греции - о сохранении монархического режима и переходе к республиканской форме правления. В некоторых случаях решения референдумов не способствуют обновлению общества. Так, при проведении в конце 1994 г. референдума по новой Конституции Албании 60% ее граждан не поддержали новый Основной Закон.

Однако подобная характеристика этого важнейшего института непосредственной демократии вовсе не должна приводить к отрицанию возможности проведения народных голосований по самому широкому спектру общегосударственных проблем. Ведь курс на развитие демократии означает становление самоуправления народа. В то же время нельзя согласиться с утверждениями, которые являются характерными для предшествующего периода, когда в литературе утверждалось о необходимости превращения института непосредственной демократии в повседневный, стабильный элемент практики государственного строительства (Кряжков В.А. Развитие институтов непосредственной демократии в современный период // Советское государство и право. 1988. - N 9. - С. 21; Скуратов Ю.Н. Система социалистического самоуправления советского народа). На наш взгляд, важнейшим элементом института непосредственной демократии следует пользоваться крайне осторожно. Не всегда в переломные моменты истории решение референдума может быть правильным и отражать объективный ход истории. Да и превращение его в "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет, по нашему мнению, к девальвации этого института. Вместе с тем нельзя согласиться с другим полярным мнением на этот счет: так, иногда утверждается, что "заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества".

Право на референдум может быть успешно реализовано лишь при законодательном закреплении механизма его проведения. В этом отношении принятие 13 июня 1991 г. Верховным Советом республики Закона "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" явилось крупным шагом на пути к созданию демократического государства, поскольку референдум - это важнейшая форма осуществления народом государственной власти. Референдум (народное голосование) является способом решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни.

В литературе различают конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые референдумы. К первым относятся те, на которых рассматривается вопрос, связанный с принятием Конституции, внесением в нее изменений либо дополнений. Широкое распространение они получили в нынешних условиях, когда в республиках бывшего Союза, некоторых странах Восточной Европы активно пошла работа над новыми Конституциями. Путем референдума к настоящему времени уже приняты Конституции Эстонии, Литвы, Румынии, России, Таджикистана, Польши и др.

Статья 74. Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава), каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска.

Президент после внесения на его рассмотрение в соответствии с законом предложений Палаты представителей и Совета Республики либо граждан о проведении референдума назначает республиканский референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении референдума.

Решения, принятые республиканским референдумом, подписываются Президентом Республики Беларусь.

Комментарий к статье 74

В комментируемой статье определены субъекты, уполномоченные назначать и инициировать назначение референдума. Республиканские референдумы назначаются как Президентом по собственной инициативе, так и по совпадающему предложению двух палат Парламента, а также граждан.

Вопрос о внесении Президенту предложения о назначении республиканского референдума может быть рассмотрен первоначально на заседании любой из палат. Важно, что заседания обеих палат должны проводиться раздельно и их решения должны совпадать, в этих целях возможно создание согласительной комиссии.

Согласно ст. 211 Регламента Палаты представителей при внесении ей предложения о проведении республиканского референдума она включает соответствующий вопрос в повестку дня сессии и поручает постоянной комиссии, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, подготовить заключение по данному предложению.

После подготовки заключения постоянной комиссией, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Палатой представителей. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Палатой представителей большинством голосов от ее полного состава и оформляется постановлением, направляемым в Совет Республики и Президенту.

Постановление должно содержать:

предлагаемую дату референдума;

вид референдума;

вопросы, выносимые на референдум;

предложение Совету Республики рассмотреть вопрос о проведении референдума.

В соответствии со ст. 200 Регламента Совета Республики предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Советом Республики на заседании. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Советом Республики большинством голосов от полного состава палаты и оформляется постановлением, которое направляется Президенту Республики Беларусь и Палате представителей.

Постановление должно содержать следующие сведения:

предлагаемую дату референдума;

вид референдума;

вопросы, выносимые на референдум;

предложение Палате представителей рассмотреть вопрос о проведении референдума.

Право граждан на инициирование референдума до принятия Конституции не являлось безусловным. При наличии необходимого числа подписей с оформлением в установленном порядке Верховный Совет после их получения рассматривал вопрос о назначении даты обязательного референдума или консультативного референдума и мерах по его обеспечению либо о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого на референдум, без его проведения. Нами вносилось предложение о внесении в проект закона о референдуме записи о том, чтобы референдум во всех случаях назначался, если инициатива исходит от граждан. Однако оно не было воспринято. В связи с этим впервые данное положение было закреплено в законе России, а у нас - в Конституции 1994 г. (ст. 74).

Право требования гражданами проведения референдума может быть реализовано путем сбора подписей, который должна проводить инициативная группа (для республиканского референдума - не менее 100 человек). Как показал опыт подготовки в 1992 г. первого в республике референдума (после обретения независимости), правовое регулирование порядка его организации, защиты прав инициативной группы имеет одно из основополагающих значений. Регистрация вопроса, предлагаемого на референдум инициативной группой, осуществляется Центральной комиссией по референдуму. Закон прямо обязывает инициативную группу четко и ясно его сформулировать, чтобы на него был возможен однозначный ответ. К сожалению, законодатель прямо не решил, как быть, если вопрос сформулирован неудачно, а коррективы в него инициативная группа вносить не желает. В законе лишь отмечено, что формулировка вопроса может быть уточнена с согласия инициативной группы. Такое положение может привести к ситуации, когда не удастся разрешить возникшие противоречия. Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов необходимо наделить правом самостоятельно корректировать вопрос. Единственное ограничение - не должна меняться сущность вопроса.

Наряду с порядком организации инициативной группы и регистрации вопроса Избирательный кодекс детально закрепляет дальнейшую процедуру подготовки референдума (порядок сбора и подсчет подписей). Это предотвращает злоупотребления, максимально обеспечивает демократизм подготовки и проведения самой важной политической акции. Гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям, трудовым коллективам предоставляется право беспрепятственной агитации за предложение по проведению референдума, за принятие решения, выносимого на него, а также против предложения по проведению референдума, принятия решения, выносимого на народное голосование. При этом публичное обсуждение предложений, выносимых на референдум, осуществляется в соответствии с законодательством о порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования.

В качестве одной из мер, направленных против безосновательного и необдуманного предложения о проведении референдума, является норма об отнесении расходов по агитации за референдум на счет инициативной группы. В этих целях она может использовать добровольные пожертвования организаций (за исключением государственных), политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов и граждан Республики Беларусь. Возможны ситуации, когда предложения о референдуме являются надуманными и, как результат, его решение является отрицательным, в других случаях он вообще может быть не назначен. Так, одним из мотивов отказа в регистрации вопросов, предлагаемых на республиканский референдум Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов по заявлению инициативной группы граждан от 20 сентября 1994 г., явилась именно неточность предлагаемых формулировок (Народная газета. - 1994. - 4 лiстапада).

Формулировка вопроса имеет определяющее значение для развития всего подготовительного процесса по референдуму. Его анализ позволяет определить, необходимы ли изменения в законодательных актах, решить вопрос о требуемом числе голосов, поданных за него, чтобы считать его принятым. От формулировки нередко зависит вид референдума. В этом случае расходы инициативной группы возмещаться не должны, когда же референдум назначен и вопрос получил положительную оценку граждан, должна быть произведена компенсация расходов инициативной группы. Для этого требуются нормы, в соответствии с которыми следует проводить такие выплаты. Хотя, безусловно, это - право законодателя.

В законах устанавливается срок реализации права инициативы граждан на проведение референдума. В нашей республике, России, Литве он равен двум месяцам, на Украине и в Грузии - трем.

Камнем преткновения при проведении первого республиканского референдума (1992 г.) явились нормы закона, регламентирующие сбор подписей, заполнение подписных листов при подготовке к проведению республиканского референдума. Согласно закону листы для сбора подписей граждан (подписные листы референдума) должны содержать формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или изложение существа предлагаемого решения (при условии обеспечения возможности ознакомления с полным текстом решения), а также фамилию, имя и отчество лица, собирающего подписи, с указанием номера свидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его. Гражданин, поддерживающий предложение о проведении референдума, указывает в подписном листе свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию паспорта или реквизиты заменяющего его документа и дату подписания.

В случае, если в течение двух месяцев не было собрано необходимое число подписей, дальнейший сбор подписей прекращается. Повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу допускается не ранее чем через год после отклонения предложения о проведении референдума и не ранее чем через три года после проведения по этому вопросу.

Создание инициативной группы граждан, сбор подписей, рассмотрение инициативы граждан о проведении республиканского референдума весьма детально регламентированы Избирательным кодексом (ст.ст. 114 - 116 и др.).

В указе Президента Республики Беларусь о назначении референдума, как правило, предусматриваются: дата проведения референдума; юридическая сила решения, принятого референдумом; формулировка вынесенного на референдум вопроса (вопросов); иные организационные мероприятия по обеспечению проведения референдума. Если на референдум выносится законопроект, то он прилагается к указу Президента Республики Беларусь о назначении референдума. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента Республики Беларусь о назначении референдума.

Указ Президента Республики Беларусь о назначении референдума, текст законопроекта или проекта иного решения, вынесенных на референдум, публикуются в печати и обнародуются в других средствах массовой информации в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума, если оно не соответствует требованиям Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Решение Президента Республики Беларусь об отклонении референдума оформляется указом.

Статья 75. Местные референдумы назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Комментарий к статье 75

Реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено Избирательным кодексом.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

в области и городе Минске - не менее 50 человек;

в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Вопрос, предлагаемый на местный референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения.

В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума отказывается в случае нарушения требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд.

Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума.

Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации.

Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

Статья 76. Референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования.

В референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом.

Комментарий к статье 76

В Избирательном кодексе определяются общие принципы проведения не только избирательной системы, но и референдума. Участие в референдуме является свободным, голосование добровольным и тайным и осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права; контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Тем самым подчеркивается, что участие в референдуме основывается на демократических принципах избирательного права. Однако нельзя просто механически использовать эти принципы при определении порядка проведения референдума. Ведь народное голосование в том понимании, как оно должно быть, - всегда прямое голосование. Поэтому для определения принципов вполне достаточно указания на то, что референдум проводится путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. Именно эти принципы закреплены в ст. 76 Конституции.

См. также комментарий к ст.ст. 64, 65, 66, 68 Конституции.

Статья 77. Решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом.

Комментарий к статье 77

Следует подчеркнуть важное значение закрепления на конституционном уровне принципа об отмене акта, принятого путем референдума. Этот принцип не является абсолютным.

В Конституции предусмотрен механизм, при котором после принятия того или иного акта (решения) на референдуме, его изменение и даже отмена могут быть осуществлены и представительным органом (такое право не может быть делегировано более никому). Для этого прямо в Конституции предусмотрено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Тем самым создается правовая основа для принятия актов Парламента или иных органов по решениям, принятым референдумом. Если же при проведении народного голосования по конкретному вопросу такое право не будет делегировано государственному органу, то никто не вправе нарушить незыблемый принцип верховенства воли народа.

Статья 78. Порядок проведения республиканских и местных референдумов, а также перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, определяются законом Республики Беларусь.

Комментарий к статье 78

В Конституции указано о вынесении на референдум важнейших вопросов государственной жизни, но не содержится их перечня, хотя бы примерного.

В законодательстве всех государств, где предусматривается возможность проведения референдума, обычно оговаривается, что не может быть предметом народного голосования. Аналогично решен вопрос и в Избирательном кодексе. Согласно части третьей ст. 112 этого кодекса на республиканский референдум не выносятся вопросы, которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь; связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и Национального собрания Республики Беларусь; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, о помиловании.

На местный референдум не выносятся вопросы вышеперечисленные, а также имеющие значение для Республики Беларусь в целом, вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Тем самым законодатель признает, что есть круг проблем, на которые не может распространяться власть народа. Это полностью согласуется с положением ст. 3 Конституции о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно и через представительные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Верховный Совет, принимая в 1991 г. закон о референдуме, неосновательно расширил круг вопросов, включив в них и те решения, которые только и должны приниматься народом, например связанные с территориальным размежеванием. Эта норма получила свое закрепление сейчас в Избирательном кодексе.

Согласно Конституции Дании (ст. 42) на референдум не могут выноситься финансовые законы, касающиеся обычного, чрезвычайного или временного бюджетов, законопроекты о государственных займах, законопроекты о размерах заработной платы и пенсий по старости, законопроекты о предоставлении гражданства, законопроекты об экспроприации, законопроекты о прямых и косвенных налогах, а также законопроекты, связанные с выполнением международных обязательств, вытекающих из подписанных договоров, а также некоторые другие вопросы. По Конституции Италии не допускается референдум в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров (ст. 75).

В Литве, например, предусматривается, что только путем референдума производится утверждение вновь принятой Конституции; осуществление права на самоопределение Литвы; ратификация и денонсация наиболее важных международных договоров. В законодательстве Республики Беларусь подобная обязательность референдума не установлена.

В процессе подготовки новой Конституции Республики Беларусь (1994 г.) в проекте для рассмотрения в первом чтении Верховным Советом предусматривалось, что исключительно на республиканском референдуме решаются вопросы о государственной границе, о вхождении в государственные и негосударственные образования, об отмене акта, принятого путем референдума. Представленный перечень вопросов свидетельствовал об их огромной важности для народа Республики Беларусь, и законодатель поступил бы правильно, включив его в новую Конституцию. В определенной мере это соответствовало бы тем целям, которые ставятся перед референдумом. В Конституции (ст. 78) использован иной подход: отмечено, что перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, определяется законом. Казалось бы, в иных случаях (не запрещенных законом) референдумы могут проводиться. Однако следует иметь в виду, что Конституция не допускает проведение референдумов по таким вопросам, как смещение с поста Президента, роспуск Парламента и др.