О некоторых вопросах нового жилищного кодекса

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 апреля 2005 года

А.М. Эрделевский

Эрделевский Александр, профессор МГЮА, д.ю.н.

Введение в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК) может вызвать непростые вопросы в правоприменительной практике. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего следует заметить, что, хотя ЖК введен в действие с 1 марта 2005 г. в полном объеме, многие его нормы являются отсылочными или бланкетными, предусматривающими принятие специальных нормативных актов для регулирования соответствующих жилищных отношений. Например, п. 2 ст. 49 ЖК предусматривает, что критерии для отнесения граждан к числу малоимущих (для целей признания их права на предоставление жилого помещения по договору социального найма) устанавливаются законом соответствующего субъекта РФ. Поскольку по состоянию на 1 марта 2005 г. в большинстве субъектов РФ такие законы еще не были приняты, отмеченное обстоятельство исключало применение ст. 49 ЖК с указанной даты. Подобная ситуация имела место и в отношении ряда других норм ЖК (например, п. 4 ст. 161, п. 1 ст. 163 ЖК).

Статья 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. (далее - Вводный закон) признает утратившими силу с 1 марта 2005 г. ряд нормативных актов, в том числе Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. Среди этих актов особого внимания заслуживают некоторые нормы Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации). Так, утратили силу ст. 21 Закона о приватизации, предусматривавшая, что обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений осуществляются с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта жилищного фонда на условиях, установленных для домов государственного и муниципального жилищного фонда, за счет средств их собственников, а также ст. 22 Закона, в соответствии с которой за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохранялись обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками по ставкам, установленным для обслуживания государственного и муниципального жилищного фонда.

Акты, о которых идет речь в п. 2 ст. 2 Вводного закона, утрачивают силу с 1 января 2007 г. В основном это отдельные нормы Закона о приватизации. Так, с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 1 Закона о приватизации, в которой давалось определение приватизации жилых помещений как бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Следует заметить, что Закон в целом не утрачивает силу с 1 января 2007 г., в его преамбуле по-прежнему указывается, что этот Закон устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Однако с 1 января 2007 г. из Закона исчезнет само определение понятия "приватизация жилых помещений". Отсюда следует, что, если в Закон не будет внесено каких-либо дополнений, с 1 января 2007 г. понятие приватизации жилья будет определяться общим правилом ст. 217 ГК, из которого следует, что приватизация имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (включая жилые помещения), - это передача указанного имущества в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

С 1 января 2007 г. утрачивает силу и ст. 2, а также ряд других статей Закона о приватизации, устанавливающих право граждан РФ на приватизацию жилья и порядок реализации этого права. С учетом сказанного выше, если к 1 января 2007 г. в Закон не будут внесены нормы, определяющие порядок приватизации жилья, после 1 января 2007 г. приватизация жилья перестанет быть возможной как на бесплатной, так и на платной основе, а Закон о приватизации войдет в противоречие с его собственной преамбулой.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 9.1 Закона о приватизации, устанавливающая право граждан, приватизировавших жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, на обратную передачу приватизированных жилых помещений в государственную или муниципальную собственность.

Среди норм Закона о приватизации, которые утрачивают силу с 1 января 2007 г., следует особо остановиться на ст. 16 Закона, применение которой может вызвать сложности в правоприменительной практике. Статья 16 Закона предусматривает право граждан на приватизацию жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, и одновременно сохраняет за бывшим наймодателем обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Представляется, следует исходить из того, что если на момент приватизации жилого помещения дом требовал капитального ремонта, то не исполненная к этому моменту наймодателем обязанность проведения такого ремонта сохраняется у него и после 1 января 2007 г. Если же необходимость проведения капитального ремонта дома возникла после приватизации жилого помещения, бремя участия в проведении капитального ремонта ложится в соответствующей доле на собственника приватизированного жилого помещения.

Таким образом, после 1 января 2007 г. будут продолжать действовать лишь преамбула Закона о приватизации и только одна статья - ст. 3.1 Закона, согласно которой в случае смерти одного из участников совместной собственности на жилое помещение, приватизированное до 31 мая 2001 г., определяются доли участников общей собственности на данное жилое помещение, в том числе доля умершего, при этом указанные доли признаются равными. Значительные трудности может вызвать применение п. 1 ст. 4 Вводного закона, где установлено, что впредь до приведения в соответствие с ЖК законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и Вводному закону. Это положение, очевидно, вызовет серьезные сложности в правоприменительной практике. Сказанное касается в основном конкуренции между нормами ЖК и ГК. Дело в том, что оба эти Кодекса являются федеральными законами, то есть актами равной юридической силы. По критерию более позднего нормативного акта, а также в силу прямого указания п. 1 комментируемой статьи в случае противоречия между правилами ЖК и ГК приоритет должен иметь ЖК. С другой стороны, п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что нормы гражданского права (то есть нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения), содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.

Итак, казалось бы, из п. 1 ст. 4 Вводного закона явно следует, что любая коллизия между нормами ЖК и иных законов должна решаться в пользу ЖК. Однако применительно к возможным коллизиям между нормами ЖК и ГК такой вывод может оказаться небесспорным. Дело в том, что, как следует из п. 1 ст. 4 ЖК, регулируемые ЖК отношения (жилищные отношения) имеют неоднородный характер. Некоторые из них представляют собой разновидность административно-правовых отношений, например отношения, возникающие в связи с учетом жилищного фонда, отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда, получением разрешения на переустройство и перепланировку жилых помещений, и др. Другие отношения по своему существу являются гражданско-правовыми. Это, в частности, возникающие между собственниками жилых помещений отношения по поводу пользования общим имуществом и управления многоквартирными домами.

Общая характеристика гражданско-правовых отношений дается в п. 1 ст. 2 ГК - это имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Отношения собственников жилых помещений по поводу пользования и распоряжения общим имуществом обладают всеми перечисленными признаками. В силу гражданско-правового характера этих отношений к ним применимы, в частности, нормы главы 16 ГК об общей собственности, а также ст. 290, определяющая состав общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме.

Итак, некоторые жилищные отношения оказываются одновременно и гражданско-правовыми отношениями, и в этом случае возникает вопрос о том, нормы какого законодательства - гражданского или жилищного - должны применяться для регулирования таких отношений. Как отмечалось выше, в силу принципа более позднего нормативного акта, а также в силу правила п. 1 ст. 7 ЖК, из которого следует применимость к жилищным отношениям в первую очередь именно жилищного законодательства, и упомянутого выше п. 1 ст. 4 Вводного закона коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ЖК.

Однако в п. 2 ст. 3 ГК содержится весьма точное и жесткое правило (равного которому в ЖК нет), согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в любых других законах (следовательно, и в ЖК), должны соответствовать ГК. Возможности отступления от этого правила в каких-либо случаях ни ст. 3, ни другие нормы ГК не предусматривают. Таким образом, в силу правила п. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ГК.

Можно ли счесть п. 1 ст. 4 Вводного закона и п. 1 ст. 7 ЖК способными парализовать действие п. 2 ст. 3 ЖК, что открывало бы путь к разрешению возможных коллизий в пользу ЖК? Думается, что скорее нет, чем да. Статья 7 ЖК, как следует из ее названия, устанавливает правила применения жилищного законодательства по аналогии, в то время как ст. 3 ГК посвящена непосредственно составу гражданского законодательства и устанавливает принципы его действия. Что касается п. 1 ст. 4 Вводного закона, то эта норма предусматривает приоритет ЖК перед другими законами в случае противоречия между ними лишь на период до приведения других законов в соответствие с ЖК. То есть противоречие между ГК и ЖК, если таковое будет иметь место, должно быть устранено путем приведения соответствующей нормы ГК в соответствие с ЖК. Такая возможность законодателем была использована в ст. 11 Вводного закона, где в целях приведения ГК в соответствие с ЖК были внесены изменения в ст. 672, 679, 680, 685 ГК.

Таким образом, использовав возможность приведения ГК в соответствие с ЖК, вносить какие-либо иные изменения в ГК законодатель не счел необходимым. Отсюда следует, что сегодня вряд ли есть основания рассматривать ГК в рамках п. 1 ст. 4 Вводного закона, то есть в числе законов, находящихся в стадии "впредь до приведения в соответствие с ЖК". Основываясь на такой позиции, следовало бы подходить к разрешению коллизий между нормами ГК и ЖК без учета п. 1 ст. 4 Вводного закона, что, как представляется, должно было бы склонить чашу весов в пользу ГК. При столь высокой степени неопределенности в применении закона представляется очевидной необходимость легального, то есть самим законодателем, или судебного, то есть Верховным Судом РФ, разъяснения вопроса о взаимодействии норм ГК и ЖК.

Весьма болезненную реакцию может вызвать применение ст. 6 Вводного закона. Пункт 1 ст. 6 Вводного закона устанавливает, что с 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК, а п. 2 той же статьи предусматривает, что граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие ЖК давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма.

На первый взгляд содержащееся в п. 2 ст. 6 Вводного закона правило означает безусловное сохранение всей очереди на улучшение жилищных условий, сложившейся по состоянию на 1 марта 2005 г. Такому пониманию способствует указание в этой норме на возможность снятия граждан с учета лишь по основаниям, предусмотренным п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК. Следовательно, основание снятия с учета, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК, - утрата гражданами оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма - в отношении очередников, принятых на учет до 1 марта 2005 г., не применяется.

Однако следует обратить внимание, что речь идет лишь о гражданах, принятых на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма (а не просто найма).

Дело в том, что до 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, основывалось на положениях ст. 28 - 37 ЖК РСФСР 1983 г. и Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (далее - Постановление). Пункт 3 Постановления предусматривал предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма и на условиях аренды, как правило в виде отдельной квартиры на семью. О договоре социального найма ни в ЖК РСФСР 1983 г., ни в Постановлении не упоминалось, поэтому никто из состоящих на учете по основаниям, предусмотренным этими актами, не может лишь в силу такого состояния на учете быть признан принятым на учет в целях предоставления жилого помещения именно по договору социального найма.

В то же время следует заметить, что понятие договора социального найма существовало в российском законодательстве и до 1 марта 2005 г. Так, п. 1 ст. 672 ГК предусматривал и по-прежнему предусматривает, что жилые помещения могут предоставляться гражданам по договору социального найма лишь в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. В ст. 12, 13 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (эта новая редакция вступила в силу с 1 января 2005 г.) также упоминается о договоре социального найма. В ст. 12 этого Закона следующим образом было определено назначение жилищного социального использования: жилищный фонд социального использования образовывался в поселениях для проживания малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в жилых помещениях на условиях договора социального найма. Согласно ст. 13 Закона предоставление жилого помещения по договору социального найма должно было осуществляться органами местного самоуправления поселений в порядке и на условиях, которые определены муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительными органами местного самоуправления поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Еще раз обратим внимание, что о договоре социального найма упоминалось лишь в той редакции ст. 12 и 13 Закона, которая вступила в силу с 1 января 2005 г. и действовала до 1 марта 2005 г. (поскольку с 1 марта 2005 г. весь Закон, включая ст. 12 и 13, утратил силу). В ст. 12 и 13 Закона в их редакции до 1 января 2005 г. о договоре социального найма не упоминалось.

Изложенное позволяет прийти к следующему выводу. До 1 марта 2005 г. постановка на учет для целей предоставления жилого помещения по договору социального найма была возможна лишь с 1 января 2005 г. и только при соблюдении следующих условий: гражданин должен был быть признан малоимущим (поскольку лишь таким гражданам могли предоставляться жилые помещения в фонде социального пользования в соответствии со ст. 12 Закона); в муниципальных правовых актах должны были быть определены порядок и условия предоставления жилого помещения по договору социального найма, в том числе критерии отнесения гражданина к малоимущим. Лишь такая очередь, если она в каких-либо муниципальных образованиях была сформирована в период с 1 января до 1 марта 2005 г., сохраняется после 1 марта 2005 г. Если в соответствии с п. 2 ст. 49 ЖК с 1 марта 2005 г. органами местного самоуправления установлены иные, более жесткие критерии отнесения гражданина к числу малоимущих, а также иные, по сравнению со ст. 51 ЖК, основания признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, то это не может повлечь снятие гражданина с учета по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК. Оснований для распространения правил п. 2 ст. 6 Вводного закона на иные категории очередников не усматривается, следовательно, к их принятию на учет применяется п. 1 ст. 6 Вводного закона, предусматривающий соблюдение общих правил ст. 49 - 52 ЖК.

Важное значение имеет ст. 19 Вводного закона, согласно которой действие положений ч. 4 ст. 31 ЖК не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Согласно ч. 4 ст. 31 ЖК в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения по общему правилу не сохраняется. Но если речь идет о таких бывших членах семьи, которые в момент приватизации имели равные с собственником права пользования этим помещением (и соответственно имели право на его приватизацию, но отказались от его реализации в пользу собственника), то такие бывшие члены семьи сохраняют право пользования жилым помещением. Отсюда следует, что право этих бывших членов семьи является самостоятельным правом на жилое помещение, которое обременяет жилое помещение и сохраняется при переходе права на жилое помещение к другому лицу. Например, в случае смерти одного из супругов - собственника жилого помещения - право собственности может перейти, например, по завещанию к лицу, вообще не входившему в состав семьи собственника. Однако переживший супруг, чьи семейные отношения с супругом-собственником в силу его смерти прекратились, в соответствии с комментируемой статьей, сохранит право пользования жилым помещением (если он имел право на приватизацию этого жилого помещения, но отказался от его осуществления).

Перейдем к трудностям, которые могут возникнуть в связи с применением ч. 6 ст. 42 ЖК, где установлено правило о том, что при продаже комнаты в коммунальной квартире остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК. Следует заметить, что аналогичного правила для продажи квартиры в ЖК не установлено. Между тем комната (как и квартира) представляет собой объект права не общей, а индивидуальной собственности. В ГК право преимущественной покупки предусмотрено только для случая возмездного отчуждения (купли-продажи, мены) доли в праве общей собственности (ст. 250 ГК). Согласно ст. 250 ГК при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов. Продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий продажи. Если остальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на недвижимое имущество в течение месяца, продавец вправе продать свою долю любому лицу. При продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Однако для продажи индивидуальной собственности в ГК никакого права преимущественной покупки не установлено. Соответственно не установлено в ГК порядка и условий осуществления этого права. Пока таких правил в ГК не установлено, следует исходить из того, что права преимущественной покупки комнаты у собственников других комнат не возникает. Если законодатель имел в виду применение правил ст. 250 ГК к продаже комнаты, ему следовало в ч. 6 ст. 42 ЖК указать, что "остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК для продажи доли в праве общей собственности". До внесения соответствующих корректировок в ГК или ЖК попытка применения к продаже комнаты правил ст. 250 ГК будет представлять собой не основанное на законе ограничение права собственника распоряжаться имуществом по своему усмотрению, что противоречило бы не только п. 2 ст. 1 ГК и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, но и ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В заключение остановимся на ст. 44 ЖК. В ч. 2 этой статьи указан ряд вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме. Среди них особого внимания заслуживает вопрос, указанный в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, - принятие решений о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме. Следует обратить внимание, что передача имущества в пользование (как возмездное, то есть по договору аренды, так и безвозмездное, то есть по договору ссуды) представляет собой не акт использования собственником (собственниками) принадлежащего ему имущества (как могло бы показаться тому, кто лишь приблизительно знаком с основами гражданского права), а акт распоряжения таким имуществом. Почему это обстоятельство заслуживает особого внимания?

Дело в том, что законодатель, определяя в ст. 4 ЖК жилищные отношения, включил в них отношения по поводу пользования общим имуществом собственников жилых помещений, но не упомянул об отношениях по поводу распоряжения таким имуществом. Отмеченное обстоятельство дает основания для вывода о том, что отношения, связанные с распоряжением общим имуществом, остаются всецело в сфере гражданского законодательства. Напомним, что ст. 246 ГК предусматривает, что распоряжение общим имуществом осуществляется по соглашению всех сособственников, а не большинством голосов таких сособственников (простым или квалифицированным). Между тем, как следует из ч. 1 ст. 46 ЖК, решение по вопросу, указанному в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, может быть принято квалифицированным большинством голосов, то есть не единогласно. Налицо коллизия между ст. 44, 46 ЖК и ст. 246 ГК. С учетом сказанного относительно содержания ст. 4 ЖК и проведенного выше анализа ст. 4 Вводного закона усматриваются веские основания для решения этой коллизии в пользу ст. 246 ГК.

¹⁰

ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ

ДОБЫЧИ ПОДЗЕМНЫХ ВОД

Д.В. ХАУСТОВ

Хаустов Д.В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат.

Вопрос соотношения отдельных подотраслей российского природоресурсного права является важным как с концептуальной, так и с практической точки зрения. Анализ такого соотношения приводит к выводу о недопустимости простого дробления законодательства о природных ресурсах на части в зависимости от вида природного ресурса. Здесь необходимы правильное разграничение и взаимоувязка правового регулирования. Это верно для регулирования любых пограничных отношений, и в частности при анализе соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод.

Поскольку подземные воды в силу ст. 7 Водного кодекса РФ рассматриваются как единый природный объект с вмещающими их горными (геологическими) породами, то правовое регулирование добычи подземных вод имеет в определенной степени двойное регулирование. С одной стороны, действуют нормы законодательства о недрах. С другой - нормы водного законодательства. Рассмотрим их соотношение применительно к добыче подземных вод, исходя из основных направлений регулирования: предмет, субъекты, вопросы лицензирования, система платежей, расчет убытков, ответственность за допущенные нарушения.

Так, Закон РФ "О недрах", говоря в преамбуле об отношениях, входящих в предмет регулирования данного Закона, указывает среди прочих объектов горных отношений подземные воды. Одновременно с этим ст. 5 Водного кодекса РФ говорит, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов, указывая при этом среди прочих регулируемых им объектов отношений и подземные воды (ст. 8). В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ отношения по использованию подземных вод регулируются законодательством о недрах и водным законодательством.

Для решения данной коллизии обратимся к определению понятия "недра". Под недрами в соответствии с Законом "О недрах" понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данное определение не дает однозначного ответа, включают ли недра в качестве своего компонента и подземные воды.

При этом Закон РФ "О недрах" содержит прямые нормы, призванные урегулировать деятельность по добыче подземных вод. Так, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19 указывают, что участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод по лицензии (при наличии заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой на основании решения специальной комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (кроме случая устройства бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения), для целей питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. В ст. 6 Закона РФ "О недрах", посвященной видам недропользования, добыча подземных вод как самостоятельный вид недропользования не упоминается. Тем не менее, исходя из смысла ряда норм законодательства о недрах, подземные воды все же рассматриваются в качестве вида полезного ископаемого (ст. ст. 23, 43).

Вместе с тем и Водный кодекс РФ рассматривает подземные воды с вмещающими их горными породами в качестве единого водного объекта (ст. 7). Водный кодекс РФ содержит положение, в силу которого предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах (ст. 91). В соответствии со ст. 11 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование для добычи подземных вод оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Водное законодательство содержит достаточно подробное регулирование лицензирования, которое существенно отличается от порядка лицензирования по законодательству о недрах. Однако данное регулирование лишь незначительно связано с регламентацией лицензирования использования подземных вод. В силу ст. 83 Водного кодекса РФ лицензирование в области использования и охраны подземных вод осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления в сфере охраны и использования водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр. Следовательно, лицензия должна выдаваться совместно. Закон "О недрах" такого совместного решения не предусматривает. В качестве основания получения права пользования недрами для добычи подземных вод он указывает решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Водный же кодекс РФ вообще отсылает к порядку, установленному подзаконным нормативным правовым актом - Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 "Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии" <*>. При этом данный документ не содержит в себе каких-либо положений, касающихся регламентации особого порядка лицензирования добычи подземных вод.

--------------------------------

<*> Росс. газ. 1997. N 74.

В статье 83 Водного кодекса РФ наблюдается не только внешнее противоречие по отношению к законодательству о недрах, но и внутреннее. Так, п. 2 и п. 3 данной статьи указывают на необходимость совместного участия при выдаче лицензии, а п. 4 говорит уже только о том, что лицензия оформляется, регистрируется и выдается специально уполномоченным органом управления в сфере охраны и использования водного фонда. Интересно обратить внимание и на содержание ст. 107 Водного кодекса РФ "Особенности охраны подземных водных объектов", в силу которой извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии именно на водопользование. При этом, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

На основании ст. 78 Водного кодекса РФ государственный мониторинг водных объектов по подземным водным объектам ведется федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда совместно с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр.

В соответствии со статьей 90 Водного кодекса РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) для каждого субъекта РФ по подземным водным объектам устанавливаются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и с государственным органом управления использованием и охраной недр. В силу ст. 79 Водного кодекса РФ государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам). В соответствии со ст. 92 Водного кодекса РФ водопользователи обязаны вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам - также и в государственный орган управления использованием и охраной недр.

На основании ст. 133 Водного кодекса РФ использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей по общему правилу не допускается. На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. В силу ст. 136 Водного кодекса РФ в исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов РФ могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам, содержащим природные лечебные ресурсы, - и по согласованию с государственным органом управления использованием и охраной недр.

В анализе соотношения всех приведенных выше норм водного законодательства и законодательства о недрах важно обратить внимание на один момент. Водный кодекс РФ на первое место всегда ставит орган управления водным фондом, а также водное законодательство, отдавая им главенствующую роль, а законодательство о недрах и государственный орган управления фондом недр указываются на втором месте. Закон "О недрах" вообще не предусматривает ни совместного лицензирования, ни общего с водным законодательством регулирования порядка предоставления недр для добычи подземных вод. Очевидно, что приоритеты в законодательстве о недрах расставлены совершенно по-иному. Основная роль закреплена за органом управления государственным фондом недр, который выдает соответствующую лицензию и контролирует деятельность по добыче подземных вод.

До принятия Водного кодекса РФ, т.е. до 18 октября 1995 г., процедура регулирования разрешительной системы добычи подземных вод была более понятной. Так, письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 5 ноября 1992 г. N ВЩ-61/2714 были введены Рекомендации о порядке лицензирования пользования недрами в части использования подземных вод, захоронения вредных веществ, отходов, сброса сточных вод в недра и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых <*>. Этим документом специально уточнялись дополнительные требования лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и указывалось на то, что такое лицензирование протекает исключительно в рамках законодательства о недрах. Названным Комитетом 14 апреля 1994 г. также была утверждена Инструкция по применению "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" <**> к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. В соответствии с данной Инструкцией ранее действовавший порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод, в том числе получение разрешения на специальное водопользование для эксплуатации подземных вод в соответствии с Инструкцией о порядке согласования и выдачи разрешения на специальное водопользование от 30 декабря 1983 г. N 354, не применяется (п. 1.1).

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

<**> Российские вести. 1994. N 104.

Письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О предоставлении участков недр в пользование с целью добычи подземных вод" <*> разъясняется, что порядок предоставления участков недр в пользование для добычи подземных вод определяется Законом "О недрах". Этим письмом подчеркнуто, что поскольку содержание лицензии по Закону "О недрах" и Водному кодексу РФ друг другу не противоречит, а в первом случае даже больше соответствует специфике недропользования, то изменение сложившегося порядка предоставления недр в пользование для извлечения подземных вод нецелесообразно. Кроме того, Закон "О недрах", так же как и Водный кодекс РФ, предусматривает возможность заключения договора между владельцем лицензии и органом государственной власти, устанавливающим конкретные условия природопользования.

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Позиция о достаточности лицензирования пользования подземными водами путем выдачи лицензии на недропользование развивается и в письме Комитета по геологии и использованию недр от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 "О лицензировании пользования недрами для добычи подземных вод" <*>. Так, в силу этой позиции процесс пользования недрами для любых целей тесно связан с извлечением или попутной добычей подземных вод, а подземные водные объекты неотъемлемо входят в единый государственный фонд недр, являющийся основой системы лицензирования недропользования.

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Представляет также интерес более поздняя позиция Министерства природных ресурсов РФ и применительно к аналогичной в некоторой степени ситуации по лицензированию недропользования, связанного с использованием поверхностных водных объектов, которая нашла отражение в письме от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 "О порядке лицензирования пользования поверхностными водными объектами при добыче торфа и сапропеля" <*>. Так, МПР РФ сочло, что добыча торфа и сапропеля - технологический процесс, в котором неразделимы водопользование и недропользование. Следовательно, выдача двух самостоятельных лицензий на недропользование и водопользование нецелесообразна. Поэтому необходимо выдавать единую лицензию на бланке лицензии на право пользования недрами, составными частями которой должны быть материалы, регламентирующие влияние разработки полезных ископаемых на водные объекты, а также договор о водопользовании. Однако анализ иных правовых актов позволяет выявить существенные противоречия. Так, пунктом 46 Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, до оформления лицензии на водопользование гражданам и юридическим лицам, осуществляющим водопользование в соответствии с действующими нормативными актами, разрешается продолжать эту деятельность до выдачи им лицензии в соответствии с графиком, устанавливаемым соответствующим органом лицензирования. Следовательно, из смысла приведенных положений вытекает вывод о необходимости получения именно лицензии на водопользование, а не недропользование. Вместе с тем пунктом 28 названных Правил установлено, что для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием поверхностных водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, буровых и иных работ, связанных с недропользованием, представляется также лицензия на пользование недрами, т.е. заложено требование о необходимости получения двух самостоятельных лицензий - на недропользование и водопользование.

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Приказом МПР РФ от 24 января 2000 г. N 20 "Об обеспечении лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых" <*> вопросы лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, были возложены на Департамент геологии, гидрогеологии и геофизики.

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ЭкспертПриложение".

Некоторую ясность в вопрос о порядке лицензирования добычи подземных вод вносит более позднее письмо МПР РФ от 6 марта 2002 г. N АК-25/967 "О порядке налогообложения добычи подземных вод" <*>. В силу содержащихся в данном письме разъяснений следует сделать вывод, что основанием для пользования подземными водными объектами являются лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод и лицензии на пользование водными объектами. Наличие лицензии на пользование недрами и отсутствие лицензии на водопользование для добычи подземных вод не являются нарушениями законодательства. Таким образом, следует исходить из того, что поскольку получение права на добычу подземных вод регламентируется в большей степени Законом "О недрах", то и лицензия на добычу подземных вод должна выдаваться как минимум в форме лицензии на недропользование.

--------------------------------

<*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Законодательство о недрах (ст. 7) для получения лицензии на добычу полезных ископаемых требует разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды, определения уточненных границ горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек). Вместе с тем в силу ст. 105 Водного кодекса РФ места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, очевидно, что Водный кодекс РФ расширяет количество обязательных согласований, необходимых для получения лицензии на добычу подземных вод, добавляя как минимум согласование с органом управления водным фондом и органом санитарно-эпидемиологического надзора.

В результате сопоставления норм Закона РФ "О недрах" и Водного кодекса РФ следует сделать вывод, что лицензия на добычу подземных вод выдается, а значит, и право пользования недрами может возникнуть только при следующих условиях:

- наличие согласия собственника земельного участка;

- наличие технического проекта на бурение скважины с лицензией проектной организации;

- наличие положительного заключения государственного органа управления фондом недр и положительного заключения государственной экспертизы;

- наличие положительного заключения государственного органа в сфере охраны окружающей среды;

- наличие положительного заключения государственного органа управления охраной и использованием вод;

- наличие положительного заключения государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора;

- наличие положительного заключения государственного органа горного надзора;

- наличие решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

Возникает вопрос о том, требуется ли наличие положительного заключения экологической экспертизы. По общему правилу в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий и негативных последствий экологически вредной деятельности недропользователи обязаны направлять соответствующие проекты на государственную экологическую экспертизу. Однако прямого указания на то, следует ли проходить экологическую экспертизу при добыче подземных вод, не установлено ни в водном законодательстве, ни в законодательстве о недрах. Нарушение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" влечет за собой приостановление или прекращение соответствующей деятельности (ст. ст. 34, 56, 66 Закона "Об охране окружающей среды"). Проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается (ст. 36). В силу ст. 8 ФЗ "Об экологической экспертизе" специально уполномоченные в области экологической экспертизы государственные органы вправе направлять в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нарушение требования в сфере прохождения экологической экспертизы влечет ответственность по ст. 8.4 КоАП.

В ст. 7 Закона РФ "О недрах" говорится только о необходимости получения "положительного заключения государственной экспертизы". Однако речь здесь не идет об экологической экспертизе. В п. 19.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. говорится, что лишь при необходимости проектные и фактические показатели деятельности предприятия могут быть подвергнуты технической, экологической и другой экспертизе с целью определения их соответствия требованиям, установленным Законом РФ "О недрах" и Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Ответ на поставленный вопрос можно попытаться вывести из материалов судебной практики. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании лицензии на недропользование недействительной, принятое на том основании, что действующее законодательство не предусматривает прохождения экологической экспертизы (N 88Г-98-4). Верховный Суд РФ разъяснил, что согласно ст. ст. 11, 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования выдачи лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Предусмотренное лицензией право комбината на пользование недрами относится к такой деятельности, поскольку ее целевым назначением и видами работ является глубинное захоронение радиоактивных отходов, и, следовательно, проведение государственной экологической экспертизы при ее выдаче являлось обязательным (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1999 года").

Вопрос о том, относятся ли скважины для добычи подземных вод к объектам, "способным оказать влияние на окружающую среду", в законодательстве о недрах прямо не решен. Логично было бы найти соответствующий ответ в нормах водного законодательства. Однако и водное право здесь характеризуется отсылочными нормами (ст. 80, ст. 105 Водного кодекса РФ). В силу ст. 105 Водного кодекса РФ обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации установлена лишь для случаев строительства прямоточных систем технического водоснабжения. Во всех же остальных случаях государственная экологическая экспертиза проводится в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (ст. 80 Водного кодекса РФ).

Пользование подземными водами обычно связано с устройством буровых скважин. Деятельность по устройству и эксплуатации таких скважин также имеет двойное регулирование. Поскольку скважины для добычи подземных вод связаны с использованием водных ресурсов, то в силу ст. 3 ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" от 23 июня 1997 г. N 117-ФЗ они подпадают под понятие гидротехнического сооружения. Поэтому следует исходить из того, что на них распространяются все требования названного Федерального закона, являющегося отраслевым актом водного права. В соответствии со ст. 107 Водного кодекса РФ устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с соблюдением требований, предусмотренных Водным кодексом РФ и законодательством о недрах. Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду. В силу ст. 26 Закона "О недрах" при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

Некоторая коллизия между водным законодательством и законодательством о недрах наблюдается в вопросе о субъектах права пользования недрами и субъектах права водопользования. В силу ст. 27 Водного кодекса РФ водопользователем может быть гражданин, использующий водные объекты для собственных нужд. В силу ст. 9 Закона РФ "О недрах" граждане к категории пользователей недр не относятся вовсе. Лишь при рассмотрении норм Закона "О недрах" в их системной взаимосвязи напрашивается вывод, что граждане все-таки могут пользоваться недрами для добычи подземных вод (при устройстве скважин и колодцев на первый водоносный горизонт на принадлежащих им земельных участках, если такой горизонт не является источником централизованного водоснабжения). Однако в данной ситуации лицензия или иное разрешение не выдается.

Здесь есть еще одно расхождение. Водный кодекс РФ вообще не предусматривает освобождения от обязанности получения лицензии на водопользование лиц, эксплуатирующих бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения <*>. Лишь Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, установлено (п. 5), что получения лицензии на водопользование не требуется лишь при осуществлении забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения.

--------------------------------

<*> Земельным законодательством установлено лишь в общих чертах право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. ст. 40, 41 Земельного кодекса РФ).

Несколько по-иному выглядит регулирование рассматриваемой ситуации в нормах Закона "О недрах", где установлены требования, в силу которых собственники и владельцы земельных участков имеют право устраивать в своих границах бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт лишь в порядке, определяемом органами власти соответствующих субъектов РФ (ст. ст. 18, 19). Таким образом, в соответствии с законодательством о недрах субъекты РФ вправе установить требование о необходимости получения разрешений на добычу подземных вод землепользователями на первом водоносном горизонте, а также регламентировать порядок получения соответствующей разрешительной документации или вовсе запретить такую деятельность. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ вправе установить порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод лицам, не являющимся собственниками или пользователями соответствующих земельных участков.

Еще один вопрос, по которому наблюдается коллизия водного законодательства и законодательства о недрах, состоит в порядке установления и взимания платы за добычу подземных вод. Платежи за добычу подземных вод взимаются как в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса РФ "Водный налог", так и в соответствии с главой 26 Налогового кодекса РФ "Налог на добычу полезных ископаемых". В силу смысла ст. 333.9 Налогового кодекса РФ под обложение водным налогом подпадает пользование любыми подземными водными объектами, кроме термальных вод и содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы. Налоговый кодекс РФ в главе 26 "Налог на добычу подземных ископаемых" (ст. 336) прямо не признает объектом налогообложения лишь подземные воды, не числящиеся на государственном балансе запасов полезных ископаемых, добытые индивидуальными предпринимателями и используемые ими непосредственно для личного потребления. В соответствии со ст. 337 Налогового кодекса видами добытого полезного ископаемого являются лишь те подземные воды, которые содержат полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды. Иные подземные воды по смыслу данной статьи к полезным ископаемым не относятся, а значит, по всей логике их добыча не должна подлежать обложению налогом на добычу полезных ископаемых. Вместе с тем ст. 342 Налогового кодекса говорит, что налогообложение производится по налоговой ставке 0 процентов (а значит, указывает на отнесение к объектам налогообложения) при добыче подземных вод, используемых налогоплательщиком исключительно в сельскохозяйственных целях, включая орошение земель сельскохозяйственного назначения, водоснабжение животноводческих ферм, животноводческих комплексов, птицефабрик, садоводческих, огороднических и животноводческих объединений граждан. Нулевая налоговая ставка применяется и при добыче подземных вод, содержащих полезные ископаемые (промышленных вод), извлечение которых связано с разработкой других видов полезных ископаемых, и извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений; налогообложение производится по налоговой ставке 5,5 процента при добыче подземных промышленных и термальных вод (ст. 342).

Интересно обратить внимание и на то, что глава 26 Налогового кодекса РФ (ст. 336) специально не признает объектом обложения налогом на добычу полезных ископаемых добычу подземных вод, осуществляемую индивидуальными предпринимателями для собственных нужд, в случае, когда соответствующие воды не числятся на государственном балансе полезных ископаемых. Важно отметить, что данная норма значительно шире случаев разрешенной безлицензионной добычи подземных вод (ст. 18 Закона "О недрах", п. 5 Постановления Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383). При этом глава 25.2 Налогового кодекса РФ ничего о таком освобождении не говорит. Таким образом, очевидно, что глава 26 прямо пересекается с предметом регулирования главы 25.2 Налогового кодекса РФ, посвященной водному налогу.

Для преодоления коллизии в вопросе о платежах следует исходить из того, что поскольку в соответствии со ст. 337 Налогового кодекса РФ к полезным ископаемым отнесены только подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды, то иные подземные воды главой 26 Налогового кодекса РФ не охватываются. Пользование этими подземными водными объектами в целях забора воды с 1 января 2002 г. подлежало налогообложению в соответствии с ФЗ "О плате за пользование водными объектами", а в настоящее время - в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса РФ.

В ранее действовавшем законодательстве установление платы за добычу подземных вод шло в рамках платежей, взимаемых при пользовании недрами. Так, Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1992 г. N 828 "Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна" <*> были установлены предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых для подземных пресных вод. Федеральным законом "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" от 30 декабря 1995 г. N 224-ФЗ <**> были определены соответствующие ставки за полезные ископаемые, включая подземные воды.

--------------------------------

<*> Росс. газ. 1992. N 242.

<**> Росс. газ. 1996. N 5.

В настоящее время Законом РФ "О недрах" установлена разветвленная система платежей (ст. 39), которые пользователи недр обязаны вносить помимо налогов и сборов, установленных налоговым законодательством:

1) разовые платежи за пользование недрами;

2) регулярные платежи за пользование недрами;

3) плата за геологическую информацию о недрах;

4) сбор за участие в конкурсе (аукционе);

5) сбор за выдачу лицензий.

В то же время Водный кодекс РФ не предусматривает подобной системы платежей, а прямо отсылает к налоговому и бюджетному законодательству. В этой связи также представляется важным оценить, применимо ли законодательство о недрах в части платежей при недропользовании для добычи подземных вод.

В силу Закона РФ "О недрах" (ст. 40) пользователи недр уплачивают разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. При этом минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами.

Кроме этого, в соответствии со ст. 41 Закона РФ "О недрах" за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата, размер и порядок взимания которой определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57 "О плате за геологическую информацию о недрах" <*> минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, для пользователей недр составляет 10000 рублей. При этом размер платы за геологическую информацию о недрах может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления государственным фондом недр.

--------------------------------

<*> Росс. газ. 2002. N 23.

В силу ст. 42 Закона РФ "О недрах" с недропользователей взимается сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензий. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии.

На основании ст. 43 Закона РФ "О недрах" регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Конкретный размер ставки регулярного платежа устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр. Интересно то, что Законом РФ "О недрах" прямо определены пределы такой платы применительно и к подземным водам. Так, ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений подземных вод установлены от 30 до 90 рублей за 1 кв. км участка недр, а ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях разведки подземных вод - от 800 до 1650 рублей за 1 кв. км участка недр.

Таким образом, можно сделать выводы, поскольку при добыче подземных вод используется геологическая информация и выдается лицензия на недропользование, то ее обладатель обязан вносить рассмотренные выше платежи за пользование геологической информацией, сборы за участие в конкурсе или аукционе (если таковые проводятся), а также сборы за выдачу лицензии и прямо предусмотренные Законом РФ "О недрах" применительно к подземным водам регулярные платежи за поиск, оценку и разведку месторождений подземных вод. Что же касается необходимости внесения разовых платежей при добыче подземных вод, то следует отметить, что вопрос этот однозначно в Законе РФ "О недрах" не решен. Дело в том, что, с одной стороны, разовые платежи связаны с наступлением определенных оговоренных в лицензии на недропользование условий. Поскольку при добыче подземных вод выдается именно лицензия на недропользование, то теоретически такие условия содержаться в ней могли бы. С другой стороны, разовые платежи привязаны к расчету суммы налога на добычу полезных ископаемых, который, как было рассмотрено выше, не взимается при добыче подземных вод (за исключением случаев добычи термальных вод и содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы). Кроме того, разовые платежи подлежат установлению по результатам конкурса (аукциона), который в силу Закона РФ "О недрах" не проводится при получении лицензии на добычу подземных вод. Следовательно, необходимо исходить из того, что разовые платежи в рассматриваемой ситуации законодательством не предусматриваются.

Не существует в законодательстве и единообразного регулирования вопроса расчета убытков, причиненных государству несанкционированным использованием подземных вод. Так, если рассматривать ситуацию с позиции законодательства о недрах, то следует применять порядок расчета убытков в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1214-р <*>, в силу которого при определении размеров убытков, причиненных государству в результате самовольного пользования недрами, следует исходить из ставки налога на добычу полезных ископаемых. Если же исходить из регулирования ситуации в рамках водного права, то в соответствии со ст. 333.12 Налогового кодекса РФ при заборе воды сверх установленных лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок. При этом применительно к безлицензионному водопользованию данная статья никаких прямых указаний не содержит. Необходимо при этом помнить и то, что данное положение не служит основанием для освобождения плательщика от ответственности, предусмотренной законодательством, т.е. при безлицензионной добыче подземных вод возникают налоговые пени и административно-правовые санкции, а также возможны случаи наступления и рассмотренной ниже уголовно-правовой ответственности.

--------------------------------

<*> Росс. газ. 1998. N 168; 2001. N 243.

Анализ норм законодательства об ответственности за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов также выявляет определенную коллизию. Так, статьями 7.3, 8.9, 8.10 Кодекса об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, за нарушение требований по рациональному использованию недр и за нарушение правил проведения работ по геологическому изучению недр <*>. Действия, за которые предусмотрена ответственность по названным статьям, могут производиться и в процессе использования подземных вод. Вместе с этим статьи 7.6, 8.13, 8.14 КоАП предусматривают ответственность за самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) <**>. Размер санкций в двух указанных статьях существенно отличается. Следовательно, важное значение имеет правильность квалификации соответствующих действий: в качестве правонарушений в отношении охраны и использования недр или в качестве правонарушений в отношении охраны и использования водных объектов.

--------------------------------

<*> В силу ст. 7.3 КоАП пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 8.9 КоАП нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. В силу ст. 8.10 КоАП невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей природной среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от восьмисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

<**> В силу данной статьи самовольное занятие водного объекта или его части, пользование ими без разрешения (лицензии), если получение таковых предусмотрено законом, а равно без заключенного в соответствии с законом договора либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) или договором, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 8.13 КоАП нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда; невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда; нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда. В силу ст. 8.14 КоАП нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Поскольку подземные воды рассматриваются в качестве самостоятельного вида полезных ископаемых, а порядок получения разрешительной документации на право пользования ими в большей степени регламентируется законодательством о недрах, то логично предполагать, что и ответственность за правонарушения в данной сфере следует применять по статьям КоАП за нарушение правил недропользования. Однако сам Кодекс однозначного ответа не дает. Наоборот, есть основания полагать, что ответственность за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов наступает по статьям КоАП за нарушение правил водопользования. Ведь, во-первых, законодательство об административных правонарушениях является самостоятельным, а это значит, что подходы, заложенные в водном законодательстве и законодательстве о недрах, могут по-иному регламентироваться в Кодексе об административных правонарушениях. Во-вторых, само водное законодательство относит подземные водные объекты к объектам водных отношений (ст. ст. 7, 8 Водного кодекса). В любом случае напрашивается вывод о том, что данный вопрос должен найти более четкое отражение в нормах действующего законодательства.

Такая же проблема один в один наблюдается и в нормах уголовного права. Так, Уголовный кодекс РФ содержит статьи 250 и 255, посвященные уголовной ответственности за экологические преступления в сфере недропользования и водопользования. В соответствии со ст. 250 Уголовного кодекса РФ загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, образуют состав уголовно наказуемого деяния.

В силу ст. 255 Уголовного кодекса РФ нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, также влекут уголовную ответственность.

Очевидно, что нарушения в деятельности по использованию подземных вод могут подпадать под ответственность по обеим статьям Уголовного кодекса РФ. Таким образом, возникает вопрос о том, применяется ли ст. 255 Уголовного кодекса РФ в случаях нарушения правил охраны и использования подземных водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе и подземных вод. Уголовный кодекс РФ четкого ответа на поставленный вопрос не дает. Представляется, что поскольку подземные воды рассматриваются в качестве самостоятельного вида полезных ископаемых, то ответственность по ст. 255 Уголовного кодекса РФ возможна. Вместе с тем не исключается в соответствующих случаях ответственность и по совокупности статей 250 и 255 Уголовного кодекса РФ.

В вопросе соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при добыче подземных вод важное место занимает и проблема регулирования использования земельных участков. В силу преамбулы Закона РФ "О недрах" недра и земельный участок, под которым залегают соответствующие полезные ископаемые, не рассматриваются в качестве единого природного объекта, а, наоборот, имеют разные правовые режимы. Водное законодательство вопрос использования земельных участков для добычи подземных вод практически не затрагивает. Следовательно, правовой режим земельных участков, необходимых для добычи подземных вод, регламентируется законодательством о недрах с учетом норм Земельного кодекса РФ.

Лицензия на недропользование предоставляется при наличии согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод. Окончательный отвод осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством после утверждения проекта работ по недропользованию (ст. 11 Закона РФ "О недрах"). Утрата права на горный отвод прекращает право на землю. Однако утрата прав на земельный участок не влечет прекращения права пользования недрами, поскольку право на землю подчинено праву пользования недрами, т.к. ст. 20 Закона РФ "О недрах" не предусматривает в качестве основания прекращения права пользования недрами прекращение прав на землю. Недропользователи обязаны рекультивировать предоставленные земли. На них возлагается обязанность по соблюдению норм по охране земель и приведению их в состояние, пригодное для дальнейшего использования (ст. 22 Закона РФ "О недрах", ст. 13 Земельного кодекса РФ). В силу ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" земельные участки могут временно или постоянно отчуждаться для государственных нужд с возмещением их стоимости собственникам земли. Решение об отчуждении принимается федеральными или региональными органами исполнительной власти в соответствии с разделением их полномочий. Могут также устанавливаться публичные сервитуты для временного пользования земельным участком в целях изыскательских, исследовательских и других работ (п. 3 ст. 23 Земельного кодекса). Публичный сервитут может устанавливаться:

- законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации;

- нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

- нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

При этом установление публичного сервитута должно обеспечивать интересы:

- государства (следует понимать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ);

- местного самоуправления или местного населения.

Подводя итог проблеме разграничения водного законодательства и законодательства о недрах при использовании подземных вод, следует отметить, что поставленный вопрос не имеет однозначного понимания в действующем законодательстве, что влечет значительное количество коллизий в разных сферах правоприменения. Неразрывная связь подземных вод с вмещающими их горными породами обусловливает то обстоятельство, что любая деятельность по использованию подземных вод будет связана с доступом к недрам, нарушением их естественного состояния, с геологическим изучением состояния недр. Ведь неслучайно и мониторинг подземных вод осуществляется в первую очередь органами по охране и использованию недр. Тем не менее сам процесс водопользования и недропользования должен быть разграничен, т.к. различен правовой режим этих природных ресурсов. При этом необходимо избежать дублирования процесса получения лицензий и возникающего в результате этого нагромождения разрешительных документов и сопутствующих согласований. С учетом того что использование подземных вод всегда связано с бурением скважин, устройством в недрах иных гидротехнических сооружений, получением геологической информации, а также с учетом того, что подземные воды зачастую содержат полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы (минеральные воды), их регулирование должно осуществляться в рамках законодательства о недрах. Однако, принимая во внимание то обстоятельство, что подземные воды предназначены преимущественно для питьевого водоснабжения населения и требуют максимальной защиты, целесообразно в Закон РФ "О недрах" отдельным блоком добавить нормы об особенностях охраны и использования подземных вод, закрепив при этом перечень органов государственной власти, участвующих в согласовании выдачи лицензии на недропользование для добычи подземных вод, обязательно выделив среди них орган по охране и использованию водного фонда.

¹¹

ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕОФОРМЛЕНИЯ ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО)

ПОЛЬЗОВАНИЯ НА ЗЕМЛЮ

Г.Л. АДАМОВИЧ, В.В. ВОИНОВ, И.С. МОЖАЕВ, Д.В. НУРЖИНСКИЙ,

Д.В. ХАУСТОВ, С.Ю. ШАПОВАЛОВ

Адамович Г.Л., директор по правовому консалтингу аудиторско-консультационной компании ЗАО "БДО Юникон", кандидат юридических наук.

Воинов В.В., магистр частного права.

Можаев И.С., советник по правовым вопросам Департамента по взаимодействию с естественными монополиями и GR-проектам ОАО "СУАЛ-Холдинг".

Нуржинский Д.В., начальник юридического отдела консалтинговой компании ЗАО "New Investment Partners".

Хаустов Д.В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат.

Шаповалов С.Ю., генеральный директор юридической налогово-консалтинговой компании ООО "TaxHelp".

Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю стоят перед большинством российских предприятий. В предшествующий этап бурной приватизации государственного имущества земельное законодательство старалось исключить возможность передачи в собственность вместе с основными приватизируемыми активами земельных участков <*>. Новое же законодательство, наоборот, направлено на сокращение применения ограниченных вещных прав на землю и установление двухуровневой системы основных видов титулов: собственность и аренда. В силу этого фактора в перспективе право постоянного (бессрочного) пользования сохранится только для весьма ограниченного круга лиц: государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также для органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 20 Земельного кодекса РФ <**>).

--------------------------------

<*> В литературе можно выделить следующие аргументы в пользу сохранения ограниченных вещных прав в отношении более широкого круга субъектов земельного права:

- органы исполнительной власти легче идут на предоставление земли на таких титулах, т.к. при желании властям легче изъять участки, а также сохраняется прямая возможность запрещать изменение правового режима использования земли;

- переоформление в собственность не решало задач рыночной экономики, т.к. не сформирован должный уровень гарантий; лица, у которых отсутствуют средства для выкупа, не испытывают нужду в оформлении отношений посредством права собственности;

- предоставление земельных участков на ограниченных вещных правах лишает возможности превращать землю в товар в ущерб ее назначению в качестве средства производства, ибо земля выполняет социальные функции;

- снимается проблема политической напряженности, т.к. администрация имеет возможность перераспределять землю у нехозяйствующего собственника хозяйствующему несобственнику.

<**> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Правовые проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования разбиваются на две основные группы вопросов: правовые основания переоформления и взимаемые платежи, среди которых отдельно выкупные и арендные. При этом вопрос механизма исчисления выкупных платежей имеет широкое долгоиграющее практическое значение. Он затрагивает не только цели переоформления земельных участков, но и случаи выкупа земли собственниками зданий, строений и сооружений (ст. 36 Земельного кодекса РФ). Однако в силу значительного объема, а также налогово-правовой специфики вопроса о взимаемых платежах последние не будут освещаться в данной статье.

Правовые основания переоформления и вопрос сохранения права

Земельное законодательство, закрепив в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ <*> (далее - Вводный закон) требование о необходимости переоформления юридическими лицами рассматриваемого права до 1 января 2006 года, не определило последствий невыполнения этого требования. У землепользователей сразу же возникают вопросы в отношении перспектив сохранения данного титула <**>:

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<**> Вопрос нагнетается и опасениями землепользователей, связанными с ситуацией по аналогичному, в некоторой степени, праву хозяйственного ведения в период введения в действие Гражданского кодекса РФ. Передача имущества на праве хозяйственного ведения частным организациям соответствовала действовавшему ранее законодательству (ст. 5 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"). Однако со вступлением в силу части первой Гражданского кодекса РФ применение права хозяйственного ведения было ограничено. Так, в соответствии со ст. 294 и 299 ГК РФ обладать имуществом на праве хозяйственного ведения могут лишь государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. Пунктом 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8, а также пунктами 11, 12, 13 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 апреля 1997 г. N 13 "Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" было специально разъяснено, что за акционерным обществом не может быть признано право полного хозяйственного ведения. Таким образом, принятие Гражданского кодекса создавало ситуацию, при которой организации как бы автоматически лишались права полного хозяйственного ведения на находящееся у них имущество.

- прекратится ли он автоматически без возможности переоформления на другие титулы в преимущественном порядке;

- сохранится ли без ограничений лишь при наличии на участке надлежащим образом оформленных на праве собственности зданий, строений или сооружений;

- будет ли принудительно переоформлен в аренду;

- будет ли принудительно переоформлен в собственность;

- сохранится ли без ограничений;

- повлечет ли сохранение права (как до 1 января 2006 г., так и после) невыгодные для землепользователя условия.

Ответы на эти вопросы следует выводить из действующего законодательства, а также судебной практики по схожим ситуациям, поскольку непосредственная практика появится лишь после 1 января 2006 года. Согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. С другой стороны, в соответствии со ст. 3 Вводного закона юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления) обязаны переоформить данное право на право аренды или приобрести участки в собственность до 1 января 2006 года <*>. Таким образом, из смысла приведенных норм в их системной взаимосвязи следует вывести положение, закрепляющее возможность гарантированного сохранения права постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам лишь до 1 января 2006 года; физическим же лицам - бессрочно.

--------------------------------

<*> В анализе вопроса переоформления права постоянного (бессрочного) пользования нельзя забывать еще об одной проблеме - проблеме коллизии норм Земельного кодекса РФ с нормами ряда отраслевых федеральных законов, прямо предусматривавших уже после введения Кодекса в действие предоставление земельных участков на рассматриваемом титуле более широкому перечню видов организаций соответствующей отрасли. В связи с этой коллизией следует вспомнить, что современная политика нашего государства в области земельных отношений направлена на вытеснение права постоянного (бессрочного) пользования и постепенную замену указанного титула на право собственности или аренды. С этой точки зрения представляется, что уже с момента принятия Земельного кодекса РФ не подлежали применению нормы отдельных отраслевых законов (ст. 31 ФЗ "О почтовой связи", ст. 28 ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", ст. 27 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", ст. 39 ФЗ "Об образовании"), предусматривавшие предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такой вывод также следует из п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, согласно которому нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Вместе с тем самим Земельным кодексом РФ в качестве оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не предусмотрено невыполнение требования о переоформлении этого права (ст. 45). Следовательно, после 1 января 2006 года право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекратится. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О прямо указал, что положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как допускающие внесудебный порядок лишения имущества и тем более национализацию. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г. N 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав <*>.

--------------------------------

<*> В схожей в правовом смысле ситуации в части требования о перерегистрации юридическими лицами права пользования землей до 1 февраля 1993 г. (в связи со ст. 7 Закона РСФСР "О земельной реформе") правоприменительная практика пошла по такому же пути. Информационным письмом Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" было разъяснено, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с указанным Законом не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка. В качестве дополнительного аргумента Высший Арбитражный Суд РФ сослался на то, что при установлении сроков переоформления законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением данной нормы. Несомненно, что приведенный пример имеет некоторые отличия от рассматриваемой ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования, поскольку в Законе РСФСР "О земельной реформе", в отличие от норм нового земельного законодательства, речь шла не о переоформлении, а о перерегистрации. Тем не менее позиция высшего судебного органа применительно и к нашей ситуации явно просматривается.

Несмотря на то что с правовой точки зрения даже при невыполнении обязанности по переоформлению до 1 января 2006 г. право постоянного (бессрочного) пользования не прекратится автоматически, уже сегодня очевидно, что со стороны органов власти будут предприниматься действия по понуждению землепользователей заключать договоры аренды. Так, по словам руководителя Департамента земельной политики - бывшего Минимущества РФ Елены Бондаренко, "если компании не переоформят право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком самостоятельно, то территориальные органы Минимущества России будут через суд заключать с ними договоры аренды земли... Соответственно с предприятий будет взиматься арендная плата" <*>. Более того, на практике уже сейчас встречаются случаи, когда органы власти в нарушение установленных Законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" сроков при помощи административных рычагов воздействия требуют переоформлять права на землю. Так, например, непереоформившим свои права землепользователям незаконно отказывают в получении разрешений на строительство (перепланировку), в приемке возведенных строений в эксплуатацию, в подключениях к технологической инфраструктуре, создают прочие барьеры.

--------------------------------

<*> См.: Материалы "круглого стола" "Выкуп земли и минимизация земельных платежей" // Финансовый директор. N 12(18). Декабрь 2003 г. С. 44 - 54.

Здесь объективно возникает вопрос о том, правомочны ли органы власти обязывать землепользователей переоформлять свои земельные участки с учетом того, что, как было отмечено, право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекращается?

Бесспорно, что требование о переоформлении затрагивает гарантируемые Конституцией РФ права, свободы и охраняемые интересы. Поэтому здесь следует оценить соответствие норм о переоформлении Конституции РФ с учетом имеющихся позиций Конституционного Суда РФ <*>, среди которых можно особо выделить следующее.

--------------------------------

<*> Здесь следует вспомнить пример из практики Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской признал не соответствующими Конституции нормы, императивно требующие переоформления вещных прав на землю.

Конституция РФ установила, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в судебном порядке (п. 3 ст. 35). Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях от 16 мая 2000 г. N 8-П, 6 июня 2000 г. N 9-П, от 3 июля 2001 г. N 10-П и от 13 декабря 2001 г. N 16-П разъяснил, что иные вещные права, в том числе и право постоянного (бессрочного) пользования, входят в конституционное понятие "свое имущество" <*>. Следовательно, прекращение этого права возможно только для обеспечения государственных нужд на основании судебного решения при равноценной компенсации. Кроме того, такая возможность должна быть прямо установлена федеральным законом (п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П) <**>.

--------------------------------

<*> Такое толкование соответствует и позиции Европейского суда по правам человека (см. решения от 23 сентября 1982 г. по делу "Спорронг и Леннрот против Швеции", от 21 февраля 1986 г. по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства", а также от 30 мая 2000 г. по делу "Карбонара и Вентура против Италии").

<**> Ведь установление федеральными законами подобных ограничений допустимо только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции, п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П). Такие ограничения имущественных прав и свободы договора должны отвечать требованиям справедливости и быть соразмерными конституционно значимым целям (п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П и п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П). В этой связи возникает вопрос о том, оправдывает ли требование о переоформлении, означающее ограничение гарантируемых Конституцией РФ основных прав, какие-либо конституционно значимые цели. Если право постоянного (бессрочного) пользования нарушает новую экономическую систему, то почему его требуется переоформить только организациям, а не всем лицам. Именно от ответа на данные вопросы зависит вывод о конституционности норм о переоформлении.

Возникает также вопрос о переоформлении норм к индивидуальным предпринимателям, на которых, исходя из буквального прочтения норм земельного законодательства, не возложена обязанность по переоформлению рассматриваемого права <*>. Кроме этого, законодательство с первого взгляда не только провело разделение по форме осуществления предпринимательской деятельности, но и закрепило неравные положения в плане выкупа. Так, исходя из буквального текста норм ст. 20 Земельного кодекса РФ и ст. 3 Вводного закона в их системной взаимосвязи юридические лица обязаны выкупать или брать в аренду, а индивидуальные предприниматели имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок (п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ).

--------------------------------

<*> Так, в силу позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлениях от 30 января 2001 г. N 2-П и от 21 марта 1997 г. N 5-П, если названное неравенство носит дискриминационный характер, т.е. не имеет каких-либо оправданных обоснований, то соответствующие нормы следует рассматривать неконституционными в связи с нарушением принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). В толковании Конституционного Суда РФ в силу этого принципа не допускается установление неоправданных различий в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы, местонахождения и т.п.

Тем не менее для преодоления рассматриваемого конституционного противоречия арбитражные суды уже стали занимать позицию приравнивания предпринимателей не только в сфере гражданских, но и в сфере земельных правоотношений к коммерческим организациям <*>. Таким образом, в настоящее время правоприменительная практика исходит из того, что индивидуальные предприниматели, так же как и юридические лица, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, используемыми ими для предпринимательской деятельности, не имеют права на бесплатное приобретение таких участков в собственность.

--------------------------------

<*> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 сентября 2003 г. по делу N А74-1477/03-К1-Ф02-3274/03-С1.

Однако на рассмотренном вопросе проблемы толкования норм о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования в отношении граждан не исчерпываются. Право граждан, не являющихся предпринимателями, на однократную бесплатную приватизацию земельных участков, находящихся у них в постоянном (бессрочном) пользовании, на практике в подавляющем большинстве случаев толкуется ограничительно. Местные власти, как правило, рассматривают установленную в п. 5 ст. 20 Земельного кодекса возможность однократно бесплатно приобрести участок из постоянного (бессрочного) пользования в собственность в узком смысле, т.е. включают в период однократности не только время после введения в действие Земельного кодекса РФ, но и весь предшествующий период. В связи с тем что внушительное количество граждан когда-либо ранее уже приобретало участки в собственность, при такой позиции им в бесплатном переоформлении, естественно, отказывают. Получив отказ в бесплатном переоформлении, гражданин обычно соглашается на приобретение участка по правилам ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", т.е. по соответствующим кратным размерам ставок земельного налога. Однако и здесь он получает отказ на том основании, что п. 2 ст. 3 Вводного закона распространяется лишь на юридических лиц, а не на граждан. Настроенные на пополнение бюджета власти естественно предлагают гражданину переоформление его участка по рыночным ценам при помощи процедуры торгов, требуя при этом заранее отказаться от права постоянного (бессрочного) пользования в порядке ст. 53 Земельного кодекса РФ.

Представляется, что такая позиция органов власти в отношении квалификации "однократности" приобретения земельного участка в собственность является неправомерной. Любые случаи бесплатной приватизации земельных участков, имевшие место до введения в действие Земельного кодекса РФ, не должны учитываться при квалификации однократности, поскольку положения Земельного кодекса РФ по отношениям, возникшим до введения его в действие (в том числе и относительно однократности), должны применяться лишь в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения его в действие (ст. 7 Вводного закона) <*>. Следовательно, гражданин имеет право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка, находящегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, даже в тех случаях, когда он и приобретал ранее участки до введения в действие Земельного кодекса РФ.

--------------------------------

<*> Заметим, что в аналогичных ситуациях, когда законодательством вводились ограничения по числу раз использования определенного права, правоприменительная практика следовала изложенной нами позиции. Например, право на налоговый вычет при исчислении налога на доходы физических лиц сумм, израсходованных на приобретение квартир, предоставляемое, согласно ст. 220 Налогового кодекса РФ, однократно, может быть использовано, если данным физическим лицом уже было полностью использовано аналогичное право, предоставлявшееся ранее Законом РФ "О подоходном налоге с физических лиц".

Требование о применении в отношении граждан общего порядка приватизации земельных участков (по рыночной цене посредством торгов) также выглядит необоснованным. Ведь то обстоятельство, что, говоря о порядке обязательного переоформления прав юридических лиц, законодатель сослался на ст. 36 Земельного кодекса РФ (предусматривающую выкуп по фиксированным ценам, исчисляемым от размера ставки земельного налога и без проведения торгов), не может быть истолковано как запрет применять эту же норму в отношении граждан при добровольном переоформлении ими права постоянного пользования земельными участками. Таким образом, мы полагаем, что после использования гражданином права бесплатной однократной приватизации земельных участков, находившихся у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, иные находящиеся у него на таком же титуле участки он должен приобретать по правилам ст. 2 и ст. 3 Вводного закона и ст. 36 Земельного кодекса РФ.

В рамках поставленного вопроса представляется важным рассмотреть последствия сохранения у землепользователей права постоянного (бессрочного) пользования. Здесь следует отметить, что обладатели такого титула значительно скованы в своих возможностях. В соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Наряду с этим запретом п. 6 ст. 3 Вводного закона установлен также запрет на распоряжение правом постоянного бессрочного пользования путем его внесения в уставные капиталы коммерческих организаций <*>.

--------------------------------

<*> Непонятно, впрочем, зачем законодатель специально выделил данную форму распоряжение правом, ведь Земельный кодекс РФ запретил распоряжение земельным участком, находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования, что, безусловно, предполагает и невозможность распоряжения таким правом в любых формах.

Следует отметить, что данные ограничения не влекут невозможность отчуждения недвижимости, расположенной на земельном участке, и не ограничивают это право. Однако в соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона переход прав на земельный участок, на котором расположена недвижимость, имеет следующие особенности: "При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений".

Как было отмечено выше, землепользователи также должны быть готовы к тому, что органы власти будут создавать всевозможные административные барьеры тем, кто не переоформит право постоянного (бессрочного) пользования.

В конечном счете непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования может повлечь не только ограничение правомочий землепользователя, но и целый ряд неблагоприятных последствий. Так, следует обратить внимание на то, что переоформление в собственность земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическими лицами по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ с применением налоговых ставок, гарантировано только до 1 января 2006 г. (ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). Далее такая возможность прямо не предоставляется (кроме случаев наличия у соответствующего землепользователя оформленных строений). Следовательно, есть основания полагать, что переоформление участков из постоянного (бессрочного) пользования в собственность после 1 января 2006 г. будет осуществляться по рыночным ценам. Кроме того, следует предположить, что, исходя из приведенных формулировок законодательства, властями будут просто предприниматься отказы землепользователям в переоформлении их земель в собственность. Будут обязывать брать участки лишь в аренду. На выкуп же землепользователям следует рассчитывать лишь на торгах при условии предварительного отказа от права постоянного (бессрочного) пользования. Такая практика уже складывается по схожему в определенной мере титулу пожизненного наследуемого владения в отношении граждан, осуществляющих на соответствующих участках предпринимательскую деятельность или уже воспользовавшихся единожды своим правом однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок в соответствии с п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ.

Так, в ряде регионов местные власти отказывают главам крестьянских (фермерских) хозяйств в переоформлении их земельных участков из пожизненного наследуемого владения в собственность на том основании, что законодательством не установлен порядок выкупа земли, находящейся на таком праве. Воспользоваться же установленным в п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ правом граждан однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся на рассматриваемом титуле земельный участок главы крестьянских (фермерских) хозяйств не могут <*>, т.к. на них не распространяются правила о гражданах, а применяются нормы о юридических лицах <**>. Представляется, что выход из данной ситуации мог бы быть найден путем применения аналогии в части норм ст. 2 и ст. 3 Вводного закона о правилах переоформления постоянного (бессрочного) пользования. Данный подход уже встречается в практике работы отдельных правоприменительных органов государственной власти, тем более что в ст. 28 Земельного кодекса РФ содержится прямой запрет на применение к рассматриваемым ситуациям порядка, установленного статьями 30 - 34 данного Кодекса. Однако полноценно такая позиция, как было отмечено выше, может быть воплощена в жизнь лишь при принятии высшими судебными инстанциями соответствующих разъяснений.

--------------------------------

<*> Аналогичная проблема возникает и для тех граждан, которые уже единожды воспользовались правом на бесплатное переоформление в собственность земельного участка из пожизненного наследуемого владения.

<**> Статьей 23 Гражданского кодекса РФ установлено, что деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства приравнивается к предпринимательской деятельности. Совместным Постановлением Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда от 28 февраля 1995 г. N 2/1 в п. 9 также было разъяснено, что к главе крестьянского (фермерского) хозяйства и к его деятельности применяются правила Гражданского кодекса РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

Процедура переоформления

При анализе ситуации с реализацией положений земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования возникает вопрос о том, в чем состоит правовое содержание процедуры переоформления этого права. В силу ст. 3 Вводного закона в поставленном вопросе следует руководствоваться ст. 36 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой процедура переоформления выглядит следующим образом. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ) с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления указанного заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Согласно примечанию к ст. 3 Вводного закона переоформление права на земельный участок включает в себя:

- подачу соответствующего заявления юридическим лицом;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 Земельного кодекса РФ, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- государственную регистрацию возникающего при переоформлении права в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 1997. N 145.

Как видим, такая процедура отличается от механизма приобретения прав на земельный участок, предусмотренного ст. 36 Земельного кодекса РФ (приобретение прав на находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения), т.к. в ней пропущено существенное звено - заключение договора. Однако действительно ли не требуется заключения договора аренды или купли-продажи земельного участка при переоформлении прав на землю и возможно ли в принципе приобретение прав на землю в таких случаях без заключения договора, в силу одного лишь решения государственного органа?

Для ответа на этот вопрос рассмотрим основания возникновения прав на землю с точки зрения действующего законодательства. Существует концепция, согласно которой договоры в земельном праве с участием в качестве стороны государственного или муниципального образования являются публично-правовыми <*>, обязательства возникают из актов органов власти и основанных на них договорах с административным режимом. Такой вывод прямо подкреплялся нормами прежнего земельного законодательства (Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.), по такому же пути шла и правоприменительная практика, отмечавшая, что к основаниям возникновения прав на земельный участок, находящийся в государственной собственности, относится акт компетентного органа и договор, который заключается во исполнение принятого акта на определенных им условиях и служит правоподтверждающим документом, конкретизируя права и обязанности сторон <**>.

--------------------------------

<*> См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 219; Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000. С. 144; Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре // Отв. ред. проф., акад. РАЕН П.П. Баранов. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2001; Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. Автореферат на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2003.

<**> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 марта 2000 г. N 3438/98.

В новом Земельном кодексе РФ положение о том, что имущественные правоотношения в земельном праве возникают на основе административных актов и заключаемых в их развитие договоров, прямо не закреплено. Однако ст. 1 Кодекса устанавливает, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. В ст. 3 Земельного кодекса РФ говорится о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, а имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Пункт 1 ст. 25 Земельного кодекса РФ предусматривает, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Таким образом, по вопросам возникновения прав на земельные участки следует руководствоваться нормами гражданского законодательства с учетом специфики, предусмотренной иными федеральными законами. В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, но только таких, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поскольку в примечании к статье 3 Вводного закона, описывающем процедуру переоформления прав на земельный участок, государственная регистрация права непосредственно следует за соответствующим решением органа государственной власти или местного самоуправления, а упоминание о договоре отсутствует, логично предположить, что законодатель имел в виду, что право на земельный участок в данном случае возникает непосредственно из указанного решения. Однако воля законодателя выражена так невнятно, "между прочим", что правоприменительная практика считает возможным во избежание рисков полностью игнорировать данный "упрощенный" порядок переоформления права и исходит из необходимости заключения договора <*>.

--------------------------------

<*> См., например, п. 7 Правил организации переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения на земельные участки, на право аренды или право собственности, продажи или передачи в аренду земельных участков, утв. Постановлением Правительства Московской области от 11.10.2002 N 451/36.

Мы также будем исходить из того, что, поскольку в законодательстве не содержится ясного и недвусмысленного положения о том, что при переоформлении права на земельный участок не требуется заключения договора, такой договор необходим во всех случаях, и он является необходимым элементом юридического состава, на основании которого прекратится право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и возникнет право собственности или аренды.

Иная ситуация видится при бесплатном переоформлении земельного участка в собственность. Здесь в силу п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ достаточным основанием для перехода прав выступает административный акт компетентного органа власти.

Перевод проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования в частноправовую плоскость делает актуальным вопрос о характеристике соответствующего договора (аренды или купли-продажи) с точки зрения гражданского права. Здесь необходимо сосредоточиться на вопросе об обязательности заключения данного договора для его сторон, последствиях его незаключения, правовом статусе земельного участка в период между принятием решения о его предоставлении и заключением договора и возможности отказа от переоформления прав на земельный участок до заключения договора.

Статья 445 Гражданского кодекса РФ устанавливает особые правила заключения договоров в тех случаях, когда их заключение обязательно для одной из сторон в соответствии с Гражданским кодексом РФ или иными законами (имеются в виду гражданско-правовые законы, т.е. законы только федеральные). Заключение договора в обязательном порядке представляет собой исключение из общего принципа свободы договора. Согласно п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ понуждение к заключению договора допускается только в случае, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, иным федеральным законом либо добровольно принятым обязательством.

В ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования законодательством прямо обязанность по заключению договора не установлена. Тем не менее необходимо обратить внимание на содержание положений п. 1 и п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ, предоставляющих исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений, находящихся на соответствующем участке. Наделение указанных лиц таким правом с неизбежностью порождает и корреспондирующую этому праву обязанность. Таким образом, можно сделать вывод, что в результате обращения заинтересованного лица с заявлением о приобретении прав на земельный участок у соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления возникает обязанность заключить соответствующий договор.

Не должно смущать и то обстоятельство, что согласно п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ с предложением о заключении договора обращается лицо, для которого заключение договора является обязательным. Пункт 2 ст. 445 Гражданского кодекса РФ специально регулирует такую ситуацию и предусматривает, что в случаях, когда заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.

Неисполнение органом, принимающим решение о предоставлении земельного участка, обязанности направить оферту в двухнедельный срок дает основания полагать, что данный орган уклоняется от заключения договора. В данной ситуации перед управомоченным лицом встает выбор либо направить свою оферту по правилам п. 1 ст. 445 Гражданского кодекса РФ, либо сразу обратиться в суд по правилам п. 4 этой же статьи.

Следует отметить, что право на приватизацию земельного участка собственником зданий, строений, сооружений, находящихся на нем, существовало и до введения в действие Земельного кодекса РФ. Пунктом 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента РФ N 1535 от 22 июля 1994 г. <1>, было предусмотрено право (при наличии определенных условий) на приобретение в собственность земельных участков под приватизированными предприятиями, находящихся в аренде или фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности. В литературе эта норма нередко приводилась в качестве одного из примеров случая обязательного заключения договора <2>. Можно вспомнить также и схожие положения Указов Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" <3> и от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <4>. Представляется, что нет оснований отказываться от такого подхода и в нынешнем законодательстве.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное).

<2> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1998. С. 170.

<3> Российская газета. 1992. N 138.

<4> Российская газета. 1997. N 112.

Иногда могут возникать ситуации, когда лицо, подавшее заявление о переоформлении прав на земельный участок, решило до заключения договора, но после принятия соответствующего решения органом государственной власти или местного самоуправления отказаться от переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок (в пределах предельного установленного законом срока) либо переоформить его на иное право, чем было первоначально заявлено.

Представляется, что в этом случае органы публичной власти не вправе понудить заявителя к заключению договора, поскольку: а) право на переоформление прав на земельный участок принадлежит юридическому лицу или гражданину; б) нет оснований квалифицировать подачу заявления на переоформление права в качестве оферты о заключении предварительного договора, содержащего обязательство заключить договор аренды или купли-продажи, а решение органа публичной власти - в качестве акцепта этой оферты <*>.

--------------------------------

<*> Данный вывод следует прежде всего из формального содержания заявления на переоформление, в котором отсутствует явным образом сформулированное обязательство заявителя считать себя обязанным заключить соответственно договор аренды или купли-продажи в случае принятия органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка на соответствующем праве.

Весьма важным представляется также вопрос о статусе земельного участка в период после принятия решения о его предоставлении на новом праве и заключения договора. Это связано с тем, что на практике органы публичной власти вносят в решение о переоформлении прав на земельный участок отдельный пункт о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок. Однако означает ли это, что право постоянного бессрочного пользования прекращается немедленно с момента принятия такого решения и что в указанный период землепользователь не имеет никакого титула на земельный участок? Положительный ответ на данный вопрос означал бы, что заявитель под гнетом такой неопределенности фактически вынужден был бы заключить договор в соответствии с решением органа публичной власти, поскольку закон не предусматривает ни механизма "возврата" права постоянного (бессрочного) пользования <*>, ни возможности изменения сделанного ранее выбора будущего права на земельный участок (аренда или собственность).

--------------------------------

<*> Естественная заинтересованность в таком возврате может быть в случаях, когда размер арендной платы оказывается выше земельного налога.

Действительно, предоставлению земельного участка на ином праве логически должно предшествовать прекращение прежнего права. Анализ пунктов 1 и 3 ст. 53 Земельного кодекса РФ приводит к выводу, что право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок прекращается в момент, когда уполномоченный орган публичной власти распорядился земельным участком на основании поданного лицом заявления об отказе от права на земельный участок. При существующей законодательной неурегулированности порядка прекращения права на земельный участок есть риск того, что таким распоряжением будет признано издание акта о предоставлении земельного участка на новом праве.

Однако, по нашему мнению, в ситуации с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования момент прекращения указанного права не может совпадать с моментом издания органом публичной власти соответствующего решения. Данное утверждение может быть обосновано тем, что примечание к ст. 3 Вводного закона, описывающее процедуру переоформления прав, говоря и о содержании заявления, и о содержании решения о предоставлении земельного участка, не упоминает о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, но лишь о предоставлении земельного участка на соответствующем праве. Данный подход представляется совершенно логичным и обусловлен тем, что отказ от "старого" права при переоформлении осуществляется лишь при условии фактического возникновения нового права, и прекращение "старого" права как самостоятельная процедура отсутствует.

Из вышеизложенного следует, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при переоформлении этого права прекращается лишь в случае подписания сторонами договора купли-продажи или аренды, причем обязанность подписания такого договора лежит лишь на государстве или муниципальном образовании.

Важное практическое значение имеет вопрос о том, кто решает, на какой титул будет переоформлено право постоянного (бессрочного) пользования - собственность или аренда. С одной стороны, из п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что окончательное решение относительно судьбы земельного участка (продажа или передача в аренду) принимает орган, уполномоченный распоряжаться соответствующим земельным участком, по собственному усмотрению. В то же время п. 2 ст. 3 Вводного закона говорит о том, что приобретение земельного участка в собственность осуществляется по желанию землепользователя.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О истолковал рассматриваемые положения законодательства следующим образом: "Указание... на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора".

Более того, во Вводном законе прямо указано, что при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений. Представляется необоснованным такое положение вещей, при котором право выбора собственника зданий, строений, сооружений на приватизацию земельного участка будет поставлено в зависимость от того, когда он приобрел соответствующие здания, строения, сооружения - до или после введения в действие Земельного кодекса РФ.

Таким образом, мы видим, что выбор способа переоформления - аренда или собственность принадлежит исключительно землепользователю. Любые ограничения этого права должны быть ясно и недвусмысленно установлены в законе. Такие ограничения указаны как в ст. 27 Земельного кодекса РФ - земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте, так и в п. 5 ст. 3 Вводного закона, согласно которому до установления Президентом РФ указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

В соответствии с п. 7 ст. 3 Вводного закона со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем. Таким образом, помимо норм земельного законодательства порядок выкупа земельного участка, на котором расположены приватизированные объекты недвижимости, регулируется также ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ, в частности ст. 28 этого Закона. На практике возникает вопрос о том, в какой мере указанные нормы следует применять при переоформлении права постоянного бессрочного пользования. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 сентября 2004 г. N 992/04 при рассмотрении спора, возникшего именно в связи с переоформлением этого права, было указано, что "в силу пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ и пункта 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <*> истец имеет право на приобретение в собственность данного участка". После этого последовал переход к нормам п. 14 ст. 43 Закона о приватизации, согласно которым до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельного участка принимается органом, принявшим решение о приватизации находящейся на этом участке недвижимости.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2002. N 16.

Состав земельных участков, подлежащих переоформлению

Определившись с основаниями и процедурой переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, необходимо рассмотреть вопрос о составе земельных участков, права на которые подлежат переоформлению. Здесь у землепользователя может возникнуть два вопроса:

- все ли территории он вправе переоформить из постоянного (бессрочного) пользования в собственность или нет;

- обязан ли землепользователь переоформлять фактически не используемые им территории и может ли он от них отказаться вообще.

В отношении первого вопроса следует сказать следующее.

В соответствии с законодательством о переоформлении предприятия могут выкупить весь земельный участок, который находится у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, несмотря на то что зачастую местные власти будут препятствовать этому. Особенно часто это случается в крупных городах, где органы местного самоуправления пытаются урезать территорию. В этом случае законодатель на стороне землепользователя, который вправе выкупить землю в тех границах, в которых она была ему изначально предоставлена. Однако здесь следует учитывать следующее.

В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ выделяются земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, которые не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме этого, выделяются земельные участки, ограниченные в обороте, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Из анализа этих перечней вытекает, что ситуации, когда эти нормы могут быть применены к землям, используемым организациями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в настоящее время будут редки. Все большее значение будет приобретать возможность применения к указанной ситуации нормы п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, многократно сужающей состав земель, которые можно переоформить в собственность в порядке, предусмотренном Вводным законом. Применение Закона о приватизации позволяет на практике существенно ограничить возможности землепользователей в приватизации земельных участков. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, в частности, не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом земельные участки водоохранного и санитарно-защитного назначения, общего пользования, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению, а также предусмотренные генеральными планами развития территории для использования в государственных или общественных интересах. При столь расплывчатых формулировках подтянуть любой, подчеркиваем - любой, земельный участок к таким категориям не составляет особого труда.

Кстати, существует и обратное несовпадение, когда перечень участков, ограниченных в обороте по Земельному кодексу РФ, охватывает случаи, не вошедшие в перечень п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, например участки для нужд связи, космической инфраструктуры, гидротехнических сооружений, для производства ядовитых веществ и наркотических средств. В данной ситуации следует сказать, что, во-первых, Закон о приватизации изначально не устанавливает свой перечень ограниченных в обороте участков. Он указывает лишь на неприменимость к данным участкам процедуры приватизации, установленной данным конкретным законом. Во-вторых, поскольку в силу Вводного закона действует общее правило о том, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте, то следует считать, что, несмотря на отсутствие в перечне ст. 28 Закона о приватизации всех изъятых из оборота земельных участков, все равно неохваченные участки будут относиться к изъятым из оборота, в том числе и для целей приватизации, на основании общего правила ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Ситуация с перечнем Закона о приватизации, ограничивающим перечень подпадающих под приватизацию участков, уже получила отражение в судебной практике. Так, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 23 июля 2003 г. N Ф03-А04/03-2/1578 были отменены судебные акты нижестоящих инстанций, обязавшие орган местного самоуправления заключить договор купли-продажи земельного участка, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования. Дело было направлено на новое рассмотрение как раз для того, чтобы определить, "действуют ли в отношении испрашиваемого земельного участка ограничения, установленные генеральным планом развития города". При новом же рассмотрении землепользователю было отказано в иске по мотиву обращения в ненадлежащий орган (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18 февраля 2004 г. N Ф03-А04/032/3250). Нетрудно предвидеть, что если землепользователь обратится в орган, определенный ст. 43 Закона о приватизации, то ограничения, установленные ст. 28 этого же Закона, опять возникнут перед ним в полном объеме.

Таким образом, в законодательстве о приватизации прямо содержатся нормы, способствующие коррупции и позволяющие не допустить переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. Следовательно, в такой ситуации у землепользователя остается только один вариант - аренда. Говорить при этом о праве выбора не приходится. Однако здесь не следует забывать о том, что в силу Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П нормы законодательства, дающие возможность произвольного применения закона, нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.

Несомненно, что данная коллизия до ее разрешения высшими судебными инстанциями создаст серьезные препятствия на пути переоформления права постоянного (бессрочного) пользования. Выход из данной ситуации должен быть основан на признании в правоприменительной практике позиции, в соответствии с которой п. 8 ст. 28 Закона о приватизации будет рассматриваться не в качестве перечня запрещенных к приватизации участков, а в качестве перечня территорий, приватизация которых осуществляется не по нормам указанного Закона, а по нормам Земельного кодекса РФ. Тем более что именно такой подход вытекает из буквального прочтения рассматриваемых положений Закона о приватизации, которые указывают на то, что отчуждению не подлежат участки по содержащемуся перечню лишь в соответствии с Законом о приватизации.

Следует учитывать также особенности, которые могут возникнуть при переоформлении земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с особенностями, установленными ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <*>. Ряд специальных требований, которые необходимо учитывать при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на земли сельскохозяйственного назначения, закреплен также в ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ, ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ, ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ. Кроме того, в соответствии с п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации.

--------------------------------

<*> При этом данные особенности не распространяются на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями.

В отношении же отказа от неиспользуемых территорий следует сказать следующее. Исходя из общих норм земельного законодательства, по ненужным участкам (газоны, скверы, поляны, зеленые зоны, защитные полосы и пр.) можно в любой момент заявить отказ от своего права (ст. 45, 53 Земельного кодекса РФ). Однако, для того чтобы заявить такой отказ, землепользователь должен выделить территорию, от использования которой планируется отказаться, в самостоятельный участок. Это делается при помощи межевания, то есть деления имеющегося участка на несколько новых с проведением кадастрового учета. Межевание позволит отделить участки, которые можно приватизировать, которые можно взять в аренду, оставить на существующем праве или вовсе отказаться от них <*>.

--------------------------------

<*> Следует, впрочем, отметить, что согласно существующим расценкам на работы по межеванию, по которым сейчас работают землеустроительные организации, указанная процедура может обойтись достаточно дорого.

В этой связи представляется неправомерным навязывание выкупа территорий, которые землепользователем не используются. Межевание не требует утверждения органом местного самоуправления, достаточно их утверждения в территориальном органе по землеустройству. При этом невозможность использования участка в связи с невозможностью его перепредоставления другим землепользователям не может быть основанием для отказа в межевании. Основанием для отказа в проведении межевания может быть только нарушение соответствующих нормативов и признание участка неделимым в соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ <*>.

--------------------------------

<*> Нельзя согласиться с тем, что местные власти имеют право не принять отказ предприятия от части участка, который ему принадлежит, только из-за того, что эта территория не может быть предоставлена другим пользователям. Ни в действующем градостроительном, ни в земельном законодательстве такого условия нет. Бесспорно, существуют определенные градостроительные, санитарные, противопожарные и другие нормативы, которые должны быть соблюдены при межевании участка. Если они будут выполнены, то оснований для признания участка неделимым нет. Основание признания участка неделимым одно - невозможность раздела на части, каждая из которых после раздела не сможет образовать самостоятельного участка, разрешенное использование которого не сможет осуществляться без перевода в состав земель иных категорий (ст. 6 Земельного кодекса РФ). Бесспорно, что у многих предприятий может возникнуть ситуация, при которой раздел будет невозможен, но определение такой невозможности должно быть замкнуто на градостроительные и иные нормативы, а не на тот факт, будет ли участок фактически использоваться кем-либо дальше или нет.

В разговоре о фактически не используемых площадях особое место занимают санитарно-защитные зоны, составляющие, как правило, значительный удельный вес площадей крупных промышленных предприятий. Здесь возникает целый ряд вопросов. Использует ли землепользователь соответствующие земельные участки? И вправе ли он отказаться от них?

От ответа на первый вопрос во многом зависит вывод и о возможности отказа от земельных участков, входящих в состав санитарно-защитных зон. Для этого рассмотрим правовой режим санитарно-защитных зон по действующему законодательству. Санитарно-защитные зоны, как и прочие не используемые предприятиями территории, достались как бы в нагрузку при приватизации. Санитарно-защитная зона - это установленное градостроительной документацией в соответствии с санитарными правилами ограничение для третьих лиц пользоваться определенными земельными участками, введенное с целью ослабления и устранения загрязнений, вредных физических воздействий на здоровье человека. Таким образом, установленное ограничение никак не связано с фактом использования предприятием этих земельных участков для своей деятельности, земля санитарно-защитных зон никак не участвует непосредственно в производственной деятельности предприятия <*>.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Игнатьева И.А. Санитарно-защитная зона промышленного объекта: некоторые особенности и проблемы правового регулирования // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 - 2000 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева // Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 324 - 332.

Таким образом, санитарно-защитная зона представляет собой не территорию хозяйственной принадлежности предприятия с функциональным для него назначением, а территорию с ограниченным режимом землепользования. За вызванное негативным влиянием хозяйственной деятельности ограничение в режиме природопользования на данной территории предприятие платит экологические платежи, а также возмещает причиняемый вред окружающей среде в других формах. При этом в силу п. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", а также п. 10 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Ограничения, влекущие ущерб собственнику, требуют компенсации в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ и в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства".

В большинстве случаев использование санитарно-защитной зоны носит фактический, а не юридический характер, т.к. такое использование не основывается на каком-либо праве <*>. С этой точки зрения можно выделить три ситуации, в рамках которых земельные участки в границах санитарно-защитных зон могут быть:

--------------------------------

<*> Лишь некоторым предприятиям в соответствии со ст. ст. 31, 32 Земельного кодекса РСФСР были выданы правоудостоверяющие документы на бессрочное пользование земельным участком санитарно-защитных зон. Однако в большинстве случаев документы не выдавались. Факт наличия или отсутствия правоустанавливающего документа имеет значение прежде всего при оптимизации налоговой нагрузки предприятия. Как указано в ст. 15 Закона РСФСР "О плате за землю", основанием для установления платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования участком. То есть отсутствие свидетельства о праве пользования земельным участком, занимаемым санитарно-защитной зоной, выводит площадь земельных участков из-под налогообложения. Высший Арбитражный Суд РФ придерживается позиции, в силу которой отсутствие правоустанавливающего документа не является основанием для освобождения от платы за землю при условии фактического пользования лицом этим земельным участком. Такая позиция изложена, например, в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 7486/01 от 9 января 2002 года и N 7644/03 от 14 октября 2003 года.

- предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование собственникам соответствующих объектов;

- предоставлены в пользование иным лицам;

- не предоставлены в пользование кому бы то ни было.

Легко увидеть, что землепользователю необходимо переоформлять право на земельные участки, находящиеся в границах санитарно-защитной зоны, только в первом случае. В остальных случаях у него нет никаких прав на соответствующие земельные участки, а соответственно и нечего переоформлять. Поскольку санитарно-защитная зона не предполагает полного исключения землепользования в ней, то и оснований считать участок неделимым на основании проектных документов, выданных при строительстве соответствующего предприятия, не имеется.

Представляется, что навязывание арендных правоотношений тем более не может быть признано правомерным. Дело в том, что арендные правоотношения подчиняются требованиям норм гражданского законодательства, а в соответствии со ст. 606 Гражданского кодекса РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. То есть аренда - это в любом случае правоотношение по использованию земли, по извлечению из нее полезных свойств. В том случае, если санитарная зона используется предприятием для промышленных целей и предоставлена ему официально в пользование, то говорить о пользовании землей еще возможно. Однако если предприятие не использует земли санитарной зоны для производственных целей, не извлекает каких-либо полезных свойств, то и не может быть по своей природе и правоотношений аренды.

¹²