Лекция №2

Тема: Образовательное право в российской правовой системе.

Образовательное право и образовательное законодательство, их соотношение.

Образовательное право как отрасль права: понятие, предмет, метод и система.

Образовательное право – как отрасль законодательства.

Систематизация образовательного законодательства. Образовательный кодекс РФ.

Образовательное право и образовательное законодательство, их соотношение.

Прежде чем рассмотреть понятия и соотношения образовательного права и образовательного законодательства, необходимо обратиться к теории права и определиться с соотношением системы права и системы законодательства.

Система права – это нормативное образование, которое включает в себя нормы права, правовые институты, подотрасли и отрасли права, находящиеся во взаимосвязях, обусловленных системой общественных отношений. Система права характеризуется наличием предмета и метода правового регулирования.

Система законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих определенные сферы государственной, экономической и социальной жизни, т.е. они имеют предмет регулирования и не имеют единого метода.

Как известно в теории права относительно соотношения этих понятий существуют несколько точек зрения.

Во-первых, система законодательства – это внешнее выражение, формальное закрепление норм права. Например, нормы трудового права нашли основное закрепление в Трудовом кодексе РФ, нормы гражданского права – в Гражданском кодексе РФ.

Во-вторых, система законодательства – понятие шире, нежели система права, и регулирует весьма различные отношения. Применимо к образовательному праву можно привести самый яркий пример. Образовательное законодательство регулирует отношения по вопросам поступления лица в то или иное образовательное учреждение, его обучения, выдачи ему документа об образовании, а также трудовые отношения педагогического работника, имущественные и финансовые отношения образовательного учреждения, управленческие отношения в сфере образования.

В третьих, система законодательства – понятие уже, нежели система права и представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, не включает в себя принципы, предмет, метод правового регулирования.

Таким образом, для полного раскрытия образовательного права его необходимо рассмотреть под разными углами зрения.

Как система права образовательное право представляет собой совокупность норм права, регулирующих однородные образовательные отношения, связанные с обучением обучающегося в образовательном учреждении – предмет образовательного права как отрасли права.

Как система законодательства образовательное право представляет всю совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих все отношения, возникающие в сфере образования.

Образовательное право как отрасль права: понятие, предмет, метод и система.

Образовательное право как отрасль права сформировалось в процессе регулирования важнейшей сферы общественной жизни – сферы образования.

Образовательное право имеет сложную структуру. Она включает нормы, объединенные в Общую и Особенную части.

Общую часть составляют:

1. Принципы государственной политики в области образования.

2. Отношения, регулируемые образовательным законодательством.

3. Задачи законодательства РФ об образовании.

4. Государственные гарантии прав граждан РФ в области образования.

5. Языки обучения.

6. Государственные образовательные стандарты.

7. Образовательные программы.

8. Понятие системы образования.

9. Формы получения образования.

10. Учредитель образовательного учреждения.

11. Образовательные учреждения.

12. Общие требования к содержанию образования.

13. Общие требования к организации образовательного процесса.

14. Договор об образовании.

15. Реализация общеобразовательных программ.

16. Документы об образовании.

В Особенную часть включены:

1. Дошкольное образование.

2. Общее образование

3. Профессиональная подготовка.

4. Начальное профессиональное образование.

5. Среднее профессиональное образование.

6. Высшее профессиональное образование.

7. Послевузовское профессиональное образование.

8. Дополнительное образование.

9. Специальное образование.

Предметом образовательного права можно представить группу отношений между образовательным учреждением и обучающимися (их законными представителями) по поводу поступления, приема в образовательные учреждения, организации учебного процесса, аттестации и т.д. В эту группу отношений входят и педагогические отношения, т.е. отношения между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, преподавателем, воспитателем), возникающие в рамках образовательного процесса в целях обучения и воспитания обучающегося.

Метод образовательного права представляет собой совокупность различных способов и приемов регулирования соответствующих общественных отношений. Метод образовательного права объединяет в себе черты императивного и диспозитивного регулирования. Для него характерно специфическое взаимное положение субъектов педагогических правоотношений (наличие как подчиненности, так и элементов равенства), обусловленных необходимостью формирования механизмов сотрудничества педагогов и обучающихся в достижении целей воспитания и образования. Применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет, позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение). Дозволение понимается как право действовать определенным образом; запрет – обязанность воздержаться от действий; позитивное обязывание – обязанность совершить действие в пользу другого управомоченного лица. Метод правового регулирования образовательных отношений включает особенности:

• правового положения участников правоотношений;

• связи прав и обязанностей участников правоотношения;

• механизм правого регулирования;

• ответственности участников отношений;

• санкций, применяемых к правонарушителю;

• мер поощрения, убеждения, применяемых в правоотношениях.

Основанием возникновения правоотношений чаще всего служит совокупность юридических фактов: документы о результатах вступительных испытаний, решение комиссии о рекомендации к зачислению, приказ ректора о зачислении в вуз и др. Обязательным юридическим фактом для возникновения образовательных отношений выступают административный акт (приказ администрации вуза о зачислении и др.) и договор (договор об оказании образовательных услуг).

Образовательное право – как отрасль законодательства.

Образовательное право – это комплексная отрасль законодательства, система правовых норм различной отраслевой принадлежности, взаимодействующих в целях наиболее полного и эффективного регулирования педагогических отношений, возникающих в рамках образовательного процесса между обучающимся и образовательным учреждением.

Признавая образовательное право комплексной отраслью законодательства, необходимо проанализировать специфику тех отношений, которые оно регулирует, и способы воздействия на них, т.е. предмета и метода данной отрасли права. Предмет образовательного права как отрасли законодательства определяют следующие основные группы общественных отношений:

1. Между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирование их деятельности, аттестация и аккредитация и т.д.). Эти отношения регулируются нормами административного права.

2. По финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений. Эти отношения регулируются нормами финансового права.

3. Связанные созданием образовательных учреждению, их реорганизацией и ликвидацией. Эти отношения регулируются нормами гражданского права.

4. Между образовательным учреждением и преподавателями, регулируемыми нормами трудового права.

5. Между образовательным учреждением и обучающимися (предмет образовательного права как отрасли права).

Как было указано ранее, образовательное право как отрасль законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т.е. законодательное обеспечение представляет собой, прежде всего, наличие совершенной системы нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в сфере образования. Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации №3266-1 от 10.07.1992 г. "Об образовании" (в ред. 21.07.2007 г.) (далее Закон об образовании) положили начало формированию нового российского образовательного законодательства в соответствии с нормами международного права, закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. Эта система нормативно-правовых актов характеризуется тем, что она включает в себя законы и иные подзаконные нормативные акты, принятые на основе законов (указы Президента, постановления Правительства, положения, правила, инструкции и т.п., принятые исполнительными органами). В условиях федеративного государства эти акты исходят как от Российской Федерации, так и от ее субъектов. Особенностью системы нормативных актов в сфере образования является то, что она включает в себя специальные акты, принятые для регулирования отношений в области образования, и отдельные правила, содержащиеся в иных актах, которые имеют целью регламентацию отношений в иных сферах - семьи, труда, социальной защиты, бюджетного финансирования, налогового обложения и других.

Рассмотрим каждый уровень системы нормативно-правового обеспечения образования. На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена:

1) Конституцией РФ;

2) Законом об образовании;

3) Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

4) «Профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

5) «Непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

1. Конституция РФ содержит в себе несколько статей, регулирующих образовательные отношения. Прежде всего, это статья 43, регламентирующая право на образование, помимо нее имеется ряд статей, имеющих отношение к сфере образования. Например, статья 29, которая каждому гарантирует свободу мысли и слова, статья 44, которая каждому гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

2) Отношения в сфере образования регулируются Законом об образовании и Федеральным законом № 125-ФЗ от 22 августа 1996 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В предшествовавший советский период, отношения в системе образования регулировались «Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», которые были введены в действие с 1 января 1974 года. В данный исторический период в числе главных задач были обозначены следующие: формировать марксистско-ленинское мировоззрение, обеспечить всестороннее гармоническое развитие учащихся, воспитывать стремление молодежи к активной трудовой и общественной деятельности, беззаветному служению социалистической Родине, воспитание высоких нравственных качеств в духе требований морального кодекса строителя коммунизма. В последующие десятилетия ХХ века область образования была признана приоритетной. Она подкреплялась определенными гарантиями со стороны государства, что было закреплено в «Основах законодательства о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.).

В современном действующем законодательстве, и, прежде всего, в Законе об образовании провозглашается демократический, государственно-общественный характер управления образованием. В законе четко прослеживается три основных положения демократизации образования: во-первых, ликвидация монополии государства на образование и переход к общественно-государственной системе образования, децентрализацией управления образованием, муниципализацией образования, т.е. участием местной власти и местной общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные органы; во-вторых, автономность образовательных учреждений, что определяет самостоятельность учебных заведений в выборе стратегии своего развития, целей, содержания и методов работы, а также их юридическую, финансовую и экономическую самостоятельность; в-третьих, изменением отношений сотрудничества взрослого и ребенка, педагога и управленца, школы, общества и государства.

К основным чертам демократической образовательной системы следует отнести: доступность образования для всех детей; обеспечение материальных возможностей для осуществления права на образование; возможность выбора образовательного учреждения; право учащихся на собственные взгляды; установление стандартов; создание условий для формирования свободной личности, для реализации ее творческого потенциала; информирование о состоянии образовательной системы, обеспечивающей возможность общественного контроля за образованием; и публичное обсуждение проблем образования, достижение консенсуса при определении приоритетов в области образования; распределение полномочий по управлению образованием между национальным, региональным и местным уровнями, ориентация на децентрализацию.

3) Отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования регулирует Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Он устанавливает следующие права граждан: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в федеральных государственных высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые».

Разграничение компетенций между федеральным органом управления образованием и иными органами управления образованием устанавливается федеральными законами и положениями о соответствующих органах, утвержденными Правительством РФ.

Полномочия федерального (центрального) органа управления образованием (в настоящее время – Министерство образования и науки РФ) распространяются не только на подведомственные ему вузы. Ряд полномочий носят надведомственный или межведомственный характер и затрагивают деятельность в этой сфере других федеральных ор­ганов управления образованием.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные управленческими полномочиями в сфере образования, бывают двух видов: органы межотраслевой компетенции, специально созданные для управления системой образования, и органы отраслевой компетенции, которые осуществляют управление только подведомственными учреждениями образования.

Органы отраслевой компетенции, наделенные управленческими полномочиями, находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем они выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием.

В структуре власти субъектов РФ также функционируют органы управления образованием. Так, исполнительный орган местного самоуправления в сфере образования управляет муниципальными образовательными учреждениями, формирует аттестационные и экспертные комиссии и т. д.

21 июля 2007 года вступил в действие Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования», в соответствии с которым, дальнейшая интеграция России в мировое образовательное пространство, диктует необходимость перехода к новой стратегии общего школьного образования, сориентированной на расширение возможностей выбора учащимися индивидуальных образовательных траекторий в формате получения среднего (полного) общего образования.

Данный закон для всех обучающихся в общеобразовательных учреждениях устанавливает с начала 2007/2008 учебного года обязательными 11 классов (вместо 9), а возраст, до которого ребенка обязаны учить, теперь составит 18 лет (вместо 15).

В соответствии с данным законом в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в соответствии с которыми обучающиеся на ступенях начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, имеющие по итогам учебного года академическую задолженность по одному предмету, переводятся в следующий класс условно. Обучающиеся обязаны ликвидировать академическую задолженность в течение следующего учебного года, образовательные учреждения обязаны создать условия обучающимся для ликвидации этой задолженности и обеспечить контроль за своевременностью ее ликвидации.

Обучающиеся на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившие образовательной программы учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам или условно переведенные в следующий класс и не ликвидировавшие академической задолженности по одному предмету, по усмотрению родителей (законных представителей) оставляются на повторное обучение, переводятся в классы компенсирующего обучения с меньшим числом обучающихся на одного педагогического работника образовательного учреждения или продолжают получать образование в иных формах.

Обучающиеся на ступени среднего (полного) общего образования, не освоившие образовательной программы учебного года по очной форме обучения и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам или условно переведенные в следующий класс и не ликвидировавшие академической задолженности по одному предмету, продолжают получать образование в иных формах.

4) В системе профильных федеральных законов, регулирующих отношения в образовании, наряду с Законом об образовании и Законом о высшем профессиональном образовании присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например: Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования".

5) Непрофильными являются законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются иные отношения в сфере образования. Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких законов отличают их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные "непрофильные" законы можно объединить в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом");

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ; военное образование и военная подготовка - Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" , Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; экологическое образование - Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" ; религиозное образование - Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - Федеральный закон от 17.07.1999 № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" ; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 № 1-ФЗ );

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" , Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" , Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе");

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Федеральный закон от 07.08.2000 № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 "О плате за землю" ) и др.

Отдельную группу в системе нормативно-правовых актов составляют подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования. Они могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

Указы Президента РФ, среди которых можно выделить:

а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Законом о высшем и послевузовском профессиональном образовании , от 12.04.1993 № 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 27.03.1996 № 424 "О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации";

б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").

Постановления Правительства РФ, направленные на регулирование образования (например, от 05.07.2001 № 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18.10.2000 № 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 05.04.2001 № 264 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации") либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановление Правительства РФ от 13.09.1994 № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобразования России от 25.03.2003 № 1154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования".

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

- профильные, то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России № 31, Минобразования России № 321 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах".

- непрофильные, в которых содержатся отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", Приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 № 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации".

Региональный уровень законодательства об образовании представлен многочисленными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации с целью регулирования отношений, возникающих в сфере образования, по предмету правового регулирования могут быть классифицированы в несколько групп.

Региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании.

Ряд субъектов Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации (например, Закон Республики Башкортостан «Об образовании»).

Законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне явно недостаточно для успешного ее осуществления.

Например: Закон Челябинской области "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке", Закон Республики Башкортостан "О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений", Закон "О правовом регулировании сферы образования Курганской области", Закон Тульской области "О правовом регулировании деятельности системы образования, и др.

Региональные законы, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности. Например: Закон Иркутской области "О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах", Закон Республики Карелия "О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания" и др.

Значительное количество законов и иных нормативных правовых актов этой группы связано с установлением льгот образовательным учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Например, Закон Тюменской области "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области", Закон Пензенской области "О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области".

В этой группе выделяется подгруппа законов и нормативных актов, определяющих специфику отношений собственности, связанных с образовательными учреждениями: Закон Республики Башкортостан "О сохранении статуса государственных научных, образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", Постановление губернатора Нижегородской области "Об утверждении порядка передачи в муниципальную собственность ведомственных образовательных учреждений", Закон "О моратории на приватизацию объектов образования в Краснодарском крае".

Региональные законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации: Закон Белгородской области "О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы области", Законы Кемеровской области "О социальных гарантиях педагогических работников народного образования", "О социальном статусе учителя" и т.д.

Региональные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой и социальный статус детей и подростков, предусматривающие законодательные меры помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения: Законы Ивановской области и Республики Коми "О защите прав ребенка" и т.д.

Региональные законы и иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Законы "О научной деятельности и научно-технической политике в Амурской области", "О дополнительных мерах поддержки культуры и искусства в Нижегородской области", "О науке и научно-технической политике в Пермской области", "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов" в Тульской области и др.

Региональные законы, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем образования и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений и т.д.

В качестве примера могут быть упомянуты Законы Ивановской области "О мерах по обеспечению трудоустройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий молодежи в Ивановской области", "О поддержке выпускников учреждений высшего и среднего профессионального педагогического образования на территории Ивановской области", Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием в Республике Коми, Законы Белгородской области "О государственной поддержке талантливой молодежи", "О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования" и др.

Стратегические ориентиры развития системы образования определяет ряд федеральных целевых программ развития отрасли, существенно дополняющее действующее законодательство. Начиная с 2000 года, несколько раз менялись целевые ориентиры модернизации системы образования, соответственно отразившие социально-экономические преобразования в стране. Остановимся на рассмотрении основных документов.

.

25 октября 2007 г Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)».

Закон предусматривает переход на два уровня высшего образования в РФ: бакалавриат – первый уровень, магистратура либо специалитет (подготовка специалистов) – второй уровень. Эти уровни подразумевают отдельные государственные образовательные стандарты и самостоятельную итоговую аттестацию. Лицензирование, аттестация и госаккредитация вузов по программам бакалавриата, магистратуры и подготовки специалистов также будет проводиться раздельно. Нормативный срок обучения в бакалавриате составит от 4 года, в магистратуре на базе бакалавриата - 2 года, а по программам подготовки специалистов - не менее 5 лет.

Разработчики закона предполагают, что первый уровень (бакалавриат) подготовит студента к работе, предусматривающей исполнительские функции в производственной или социально-экономической сфере (линейные менеджеры, специалисты по продажам, администраторы и т.п.). Подготовка на первом уровне будет проходить по небольшому числу базовых направлений, а углубленная специализация будет происходить в магистратуре или специалитете. При этом в магистратуре будут готовить лиц, ориентированных на деятельность, требующую аналитических и проектных навыков, а также на научно-исследовательскую деятельность.

При этом в ряде областей будет сохранена пяти и шестилетняя система обучения. В частности, речь пойдет о специалистах в области здравоохранения и госбезопасности. На первоначальном этапе обучение будет построено по системе "4+2" или 5 лет. Подготовка специалистов предусматривает самостоятельную производственную или социально-экономическую деятельность, связанную с анализом, проектированием и организацией работ в определенной сфере.

Систематизация образовательного законодательства.

Совершенствование системы образования и образовательного законодательства - важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики. С образованием связан один из Национальных проектов, призванный кардинально улучшить качество жизни в Российской Федерации, реализации которого государственная власть уделяет столь пристальное внимание.

В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу.

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов - Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", - действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов).

Таким образом, основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации являются:

- приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;

- устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных "смежных" отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);

- приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

- оценка юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.;

- совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.

Систематизация источников образовательного права предполагает учет действующих нормативных правовых актов, принятых в разное время, их сопоставление и анализ. При этом работа по систематизации нацелена на выявление противоречий в содержании правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования; пробелов в праве; множественности актов, посвященных одним и тем же вопросам; устаревших правовых норм, действие которых перекрыто актами, принятыми позднее.

Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет прежде всего о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

В работе по упорядочению и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации - учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (ныне это - Министерство образования и науки РФ), должен вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт министерства. Значение данной функции министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься и другие государственные учреждения, участвуя тем самым в работе по систематизации законодательства об образовании. Такие работы проводятся, например, Федеральным центром образовательного законодательства (www.lexed.ru).

Задача учета нормативных правовых актов в сфере образования состоит не только в сборе и "инвентаризации" самих нормативных правовых актов, но и в постоянной актуализации таких актов, в поддержании их в состоянии "действующего нормативного правового акта", учитывающем все вносимые в него изменения и дополнения. Эту функцию сегодня выполняют информационно-правовые и справочно-правовые системы "КонсультантПлюс", "Гарант" и др., позволяющие оперативно получить подборку не только действующих актов по образованию, но и отмененных, а также актов в уже не действующих редакциях.

Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений - экономика образования, управление образованием и т.д.).

В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила большее развитие, нежели официальная. В качестве примера приведем недавно вышедший Сборник международно-правовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация.*(2) Сборник вышел в серии "Законодательство об образовании", основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже вышло несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности.*(3)

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация - объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. N 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу - предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт.

В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Проблемы, вызванные несистематизированным характером этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании.

При обсуждении основных направлений развития законодательства об образовании сегодня одним из ключевых является вопрос о необходимости принятия Кодекса РФ об образовании. На настоящий момент действуют два федеральных закона - Закон РФ "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", - в развитие которых оперативно принимаются различные подзаконные акты. Все чаще ставится вопрос: почему необходимо радикально изменять сложившуюся и уже более десяти лет существующую систему правового регулирования в сфере образования и нужен ли вообще кодекс об образовании?

В связи с этим вопросом хотелось бы обратить внимание на несколько аргументов в пользу кодификации образовательного законодательства.

1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний кодекса.

2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, к кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала.

Обеспечение доступности права - одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.

3. Принятие кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.

4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами "пограничных" отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.). Поясним этот тезис рассуждением "от противного". Если кодекс не будет принят и законодатель пойдет по пути принятия некоторого числа новых "тематических" законов, регулирующих наиболее острые и актуальные вопросы в первую очередь в областях экономики и управления образованием, может создаться ситуация, когда принимаемый закон, например по вопросу экономики образования, исходя из его предмета и содержания будет сложнее отнести к законодательству об образовании, чем к соответствующим "пограничным" отраслям (гражданскому, бюджетному, административному и т.д.). В этом случае будет проблематичнее использовать коллизионный принцип приоритета права специального над правом общим, поскольку вновь принимаемые "технические" законы будут в большей степени соотноситься с другими отраслями законодательства (гражданским, бюджетным, административным) и в меньшей степени - с собственно законодательством в области образования.

5. Кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом. Сегодня федеральные законы, не входящие в состав законодательства об образовании, регулируют вопросы образования военнослужащих, особенности получения профессионального образования лицами, осужденными к лишению свободы, отдельные аспекты государственной образовательной политики в отношении соотечественников за рубежом, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.д. Предметом "непрофильных" законов становятся вопросы организации экологического образования (Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"), спортивной подготовки (Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации") и т.д. При этом в законодательстве об образовании соответствующие нормы отсутствуют.

Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в "смежные" отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют "капитального ремонта" образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.