- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Структура нормы права
- •Процесс возникновения нормы права
- •Административно-правовой статус органа исполнительной власти
- •Структура исполнительных органов власти
- •Правительство рф
- •Центральные органы исполнительной власти
- •С Руководство Производственные структурные подразделения Штабные подразделения труктура центрального органа ведомства
- •Федеральные министерства
- •Государственные комитеты Российской Федерации
- •Федеральные комиссии России
- •Федеральные службы России
- •Российские агентства
- •Федеральные надзоры России
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Контрольные вопросы к разделам работы
- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Административно-правовые отношения
- •Органы государственного управления
- •Граждане в сфере управления
- •Государственная служба
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Изучения
Процесс возникновения нормы права
Подготовка нормы
права
Рассмотрение и
принятие нормы права компетентными
государственными органами
Опубликование
нормы права
Вступление в силу
нормы права
Рис. 5
Последние три стадии данного процесса четко урегулированы законодательством, поскольку являются важными. Например, процесс возникновения федеральных законов, федеральных конституционных законов и актов палат Федерального Собрания урегулирован Законом РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно данному закону датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а днем принятия федерального конституционного закона будет день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в специально установленном Конституцией РФ порядке1, — принятие — вторая стадия появления нормы права; федеральные конституционные законы, федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после их подписания Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания — не позднее десяти дней после их принятия1 в официальном периодическом издании РФ — «Собрании законодательства Российской Федерации» — опубликование — третья статья появления правовых норм; федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования2 — вступление в силу — последняя, четвертая стадия.
Несколько отличается от изложенного выше порядка процесс появления на свет актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Они должны публиковаться в течение десяти дней после подписания, вступают в силу, по общему правилу, через семь дней. Однако нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по общему правилу через десять, а не через семь дней после опубликования3. Акты Президента РФ и Правительства РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или содержащие сведения конфиденциального характера, вступают в силу без опубликования со дня их подписания. Кроме того, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны быть обязательно зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ — органе, осуществляющем контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и опубликованы, кроме актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера1.
Порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов субъектов РФ определяется их уставами или другими законами. Например, в статье 28 Устава Иркутской области, принятого Законодательным собранием области, записано, что закон области вступает в силу по истечении десяти дней после официального опубликования, если иной порядок вступления в силу не установлен законом. В статье 70 устава Свердловской области, принятого Свердловской областной Думой 28 октября 1994 года, закреплено правило, по которому областной закон вступает в силу одновременно на всей территории области по истечении семи дней после дня его официального опубликования, если не установлен иной порядок вступления его в силу.
Для правильного понимания порядка вступления нормы в силу следует знать два основных момента:
дату ее вступления в силу;
пределы ее действия при вступлении в силу. Именно эти два индикатора четко определяют действие
административно-правовых норм во времени. По мнению Бахраха Д.Н., возможны три основных варианта действия нормы во времени:
— перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления нормы в силу (например, норма, устанавливающая наказание);
немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;
с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например норма, которая устраняет, смягчает ответственность).
Из общей теории права следует, что возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:
норма переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой;
норма прекращает действие немедленно на все отношения, которые ранее регулировались ею, с даты утраты ею силы;
норма досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.
В отечественной системе административного права, и права вообще, существует основное правило относительно действия юридических норм во времени: акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.
Согласно данному правилу нормы, усиливающие ответственность, имеют перспективное, процессуальные — немедленное, а смягчающие ответственность — обратное действие во времени.
Многообразие административно-правовых норм предполагает многообразие источников административного права Российской Федерации. Источники административного права — внешние формы выражения административно-правовых норм. К ним можно отнести:
юридические акты государственных органов, содержащие правовые нормы — нормативные акты. К ним относятся:
Конституция Российской Федерации 1993 года;
административно-правовые нормы, содержащиеся в законодательных актах;
нормативные указы Президента Российской Федерации — нормативные постановления Правительства РФ;
нормативные акты государственных комитетов, министерств, комитетов, служб и прочих федеральных ведомств;
конституции республик, их законодательные, президентские и правительственные нормы, а также акты министерств и ведомств;
уставы субъектов Федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государственного управления нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения администрации) краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов;
нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями;
межгосударственные соглашения в части, содержащей административно-правовые нормы;
нормативные акты руководителей государственных организаций и учреждений.
Множество различных административно-правовых норм порождает проблему их систематизации, кодификации и инкорпорации, отношения между этими общетеоретическими понятиями определены рис. 6.
Кодификация
Инкорпорация
Систематизация в общей теории права определяется как группировка административно-правовых норм по определенному признаку. Кодификация — это процедура группировки административно-правовых норм в один большой законодательный акт — Кодекс об административных правонарушениях. Инкорпорация в свою очередь — объединение и расположение в систематизированном порядке норм по важнейшим институтам административного права. Как видим, кодификация и инкорпорация — разновидности систематизации.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Общественные отношения могут приобретать правовую форму, то есть стороны в них становятся носителями юридических обязанностей и прав, их связь приобретает юридический характер. Именно правовая норма устанавливает обязанности и права, определяет ответственность за их неисполнение или нарушение прав одной из сторон. Правоотношение, таким образом, возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной норме права.
Административно-правовые отношения — это урегулированные административно-правовой нормой управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.
Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, то для них характерно все то общее, что свойственно любым правовым отношениям, то есть административные правоотношения имеют свою структуру, свой состав. Основными элементами административно-правовых отношений выступают субъекты, иначе говоря, их участники, а также объект, то есть то, по поводу чего возникли отношения, и содержание отношения (рис. 7).
Субьект правоотношения
Обьект
правоотношения
Материальная
сторона
Юридическая
сторона
РИС. 7
В содержании правоотношения различают две стороны: материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные права и обязанности).
Как известно, объектом административно-правовых отношений являются действия, поведение людей, на которое направлено властное воздействие субъекта административного права. Субъект правоотношения — это его участник, которого правовая норма, отражающая содержание данного конкретного правоотношения, наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя основными признаками:
— социальным, выраженном в участии в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта;
— юридическим — признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях1.
Субъектами административного права являются организации и лица, которые в соответствии административно-правовыми нормами наделяются конкретным объемом обязанностей и прав в сфере государственного управления. К ним относятся:
органы государственного управления;
государственные служащие;
государственные и частные юридические лица;
общественные организации;
граждане;
6) иностранные юридические и физические лица, а также лица без гражданства.
Данные организации и лица фактически имеют возможность быть участниками административно-правовых отношений, то есть они располагают административной правоспособностью.
Центральное место среди субъектов административно-правовых отношений занимают органы государственного управления.
Общая теория права делит всех субъектов права на две группы: граждане и организации2. Д.Н. Бахрах однако считает, что критерий деления представляется вполне обоснованным, а название обеих групп — неудачным, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия. Поэтому, по его мнению, правильно было бы говорить об «индивидуальных субъектах административного права» и «коллективных субъектах административного права»3.
По мнению Д.Н. Бахраха, с понятием «граждане» связана определенная совокупность прав и обязанностей, но поскольку индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, то есть иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами, что рассматриваемый термин «граждане» отразить не может, поэтому здесь более уместно название «индивидуальные субъекты административного права».
Вторая же группа субъектов, характеризуемая в общей теории права как «организации», кроме самих организаций, включает в себя и их структурные подразделения, и трудовые коллективы, и должностных лиц (поскольку последние действуют не как индивиды, а как органы, представители организации, так как их действия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации), поэтому предпочтительнее было бы называть данный тип субъектов административного права «коллективным».
Кроме того, субъекты административного права могут быть рассмотрены по другому критерию, а именно: по тем интересам, которые преследуют субъекты данной отрасли российского права:
действующие в публичных (общих) интересах (государственные органы и служащие);
субъекты, преследующие сугубо частные интересы.
Так как административно-правовое отношение — юридическая форма управленческих общественных отношений, то на его содержании отражаются особенности административно-правового регулирования общественных отношений и управленческой деятельности. Для правильного понимания категории «административно-правовые отношения» необходимо охарактеризовать несколько их существенных элементов, выделенных в работах Козлова Ю.М.:
административно-правовые отношения — властеот-ношения, то есть отношения, построенные на началах «власть — подчинение»;
природа государственно-управленческой деятельности, порождающей административно-правовые отношения, порождает необходимость в четком выделении субъекта управления, в руках которого и концентрируется власть1. Это ключевое понятие отношений «власть — подчинение», поскольку здесь, с одной стороны — авторитет данного субъекта управления, его господствующая воля, а с другой — подчинение ей воли всех иных участников управленческих (административно-правовых) отношений;
сфера государственного управления — управляемая сфера, поэтому в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности2;
особый вид субъектов административно-правовых отношений, действующий в сфере государственного управления, — органы государственного управления, либо органы исполнительной власти;
организационная окраска административно-правовых отношений, выраженная прежде всего в прямой реализации функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения;
возможность возникновения административно-правовых споров, порожденных несогласием какой-либо стороны административно-правовых отношений с их возникновением;
обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства, с государственным и муниципальным управлением. Например, права и обязанности местных органов власти РФ урегулированы Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», где представлены как общие права и обязанности местной администрации, так и конкретные права и обязанности в различных сферах общественной жизни1;
обязательное участие в административно-правовых отношениях стороны, наделенной юридически властными полномочиями (органы управления, должностные лица);
возникают данные отношения по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не является обязательным условием;
административно-правовые споры между сторонами разрешаются в административном порядке, то есть путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения полномочного органа управления или должностного лица (большинство жалоб граждан на неправильные действия должностных лиц, разногласия между различными органами управления). Однако действующим законодательством предусмотрен и судебный порядок разрешения некоторых административно-правовых споров (разрешение жалоб на незаконные действия сотрудников милиции);
за нарушение требований административно-правовых норм стороны административно-правовых отношений несут ответственность не друг перед другом (что характерно для гражданско-правовых отношений), а перед государством (органом государственного управления).
Как и в других правоотношениях, обязанности и права сторон в административно-правовом отношении носят взаимный характер: одна из сторон вправе требовать от другой стороны такого поведения, которое предусмотрено административно-правовой нормой, но и сама должна следовать требованиям этой нормы, то есть правам одной стороны соответствуют обязанности другой и наоборот.
Административно-правовые отношения всегда выражают цели и интересы государства, поскольку данные отношения возникают в связи с практическим осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности и по поводу тех или иных ее функций.
Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных нормами административного права, то есть при наличии юридических фактов.
Юридические факты — обстоятельства, с которыми данная норма права связывает возникновение правоотношения между данными сторонами. Общая теория права делит все юридические факты на следующие виды:
1) действия — юридические факты, являющиеся резуль- татом активного волеизъявления людей:
правомерные соответствуют требованиям права. Основная масса — акты органов государственного управления. Направлены на то, чтобы вызвать определенные юридические последствия, но выполняют данную роль тогда, когда они не нормативны, а индивидуальны, то есть касаются конкретных лиц или если норма права рассчитана на абстрактных участников правоотношений, то само правоотношение всегда конкретно;
неправомерные действия не соответствуют требованиям норм административного права, нарушают их, иначе говоря, являются правонарушениями, влекущими за собой возникновение административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности;
2) события — это явления, которые независимы от воли людей. Примером административно-правовых отношений, возникших на базе события, могут служить правоотноше- ния, появившиеся во время стихийного бедствия в связи с наделением органов государственного управления соответствующими, более широкими полномочиями.
Юридические факты служат основанием не только для возникновения конкретных административно-правовых отношений, но и для их изменения или прекращения.
Объект административно-правового отношения — поведение людей (их действия), то, по поводу чего возникают сами административно-правовые отношения. Объект всегда непосредственно предусматривается нормами административного права, с ним связываются взаимные обязанности и права сторон этого отношения. С одной стороны, обязанности и права, предусмотренные административно-правовыми нормами, непосредственно реализуются в соответствующих действиях, а с другой — сами нормы наделяют стороны этих отношений соответствующими правами и возлагают на них соответствующие обязанности. Получается, что в действиях реализуется само административно-правовое отношение.
Выделяют следующие виды административно-правовых отношений:
1) по характеру юридической связи между сторонами:
вертикальные отношения (у одной стороны имеются полномочия, которых нет у другой стороны, то есть отсутствует юридическое равенство сторон), практически все административно-правовые отношения, в которых проявляется присущая исполнительно-распорядительной деятельности юридическая зависимость одной стороны правоотношения от другой, типа организационной подчиненности (вышестоящие и нижестоящие органы управления) или не-соподчиненности (органы, занимающие одинаковое правовое положение), отношения между контрольно-надзорными органами и поднадзорными объектами;
горизонтальные административно-правовые отношения (стороны фактически и юридически равноправны, то есть отсутствует повеление одной стороны, обязательное для другой). На практике горизонтальные административно-правовые отношения чаще всего возникают в качестве определенной предпосылки вертикальных отношений (стадия согласования, предшествующая изданию одностороннего юридически властного акта, подготовка совместного решения двумя органами управления, согласование, когда гражданин обращается с заявлением, жалобой, оформляется на работу), распространены в практике межминистерских управленческих связей, носят процедурный характер.
Горизонтальные административно-правовые отношения в свою очередь можно подразделить на:
— административно-процедурные:
а) отношения, предшествующие непосредственному уп- равляющему воздействию. Служат предпосылкой возник- новения вертикальных отношений, то есть предназначены для создания условий, необходимых для принятия одно- стороннего юридически властного решения;
б) отношения, возникающие после осуществления непо- средственного управляющего воздействия с целью созда- ния условий для эффективной реализации принятого в од- ностороннем порядке юридически властного решения;
административно-процессуальные отношения, содержанием которых является рассмотрение административно-правовых споров сторон, занимающих равноправное положение;
административно-договорные отношения, носящие форму различного рода договорных соглашений, возможны и между органами исполнительной власти (например, Федеративный договор — разграничение компетенции различных органов исполнительной власти)1;
2) по типу управленческих связей:
1
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Цитируемая
работа, с. 76—77.
— отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением, — характеризуют неосновные управленческие связи — отношения, хотя и возникающие непосредственно в сфере государственного управления, но не имеющие своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на объект (например, отношения двух органов исполнительной власти, имеющих одинаковый административно-правовой статус, по подготовке определенного отраслевого акта управления);
3) по типу властных отношений:
субординационные — отношения, построенные на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления;
координационные — отношения, построенные при отсутствии данной авторитарности, но это достаточно условно, поскольку в одних случаях координация действительно не связана с соподчиненностью и лишена юридически властного характера, а в других — наоборот.
4) в зависимости от целей:
регулятивные;
охранительные;
5) по составу участников:
внутриаппаратные, где обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и т.д.).;
внеаппаратные, где обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями1.
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Органы государственного управления — это основной субъект административно-правовых отношений, так как именно их деятельность регулируется административно-правовыми нормами. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность.
По определению Бахраха Д.Н., орган — это организация, коллектив, управляемая группа людей, где под организацией понимается целостное социальное образование, у которого имеется:
— определенная цель образования и функционирования;
— внутренняя структурная и социальная дифференциация;
— система существенных социальных взаимосвязей. Государственные органы, как и все остальные, имеют все
вышеназванные свойства и плюс к этому:
— являются автономными частями аппарата;
осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
действуют от имени государства, местной администрации и в то же время от своего имени;
— обладают собственной компетенцией;
несут ответственность перед государством за свою деятельность;
подчинены вышестоящим государственным (муниципальным) органам, что не распространяется только на высшие органы государственной власти и суд;
— учреждаются государством;
— их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
Государственный (муниципальный) орган — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом1.
Отличаются органы различных ветвей власти по структуре (субъективный критерий) и задачам, функциям, компетенции (функционально-компетенционный критерий). Главная задача органов исполнительной власти заключается в осуществлении государственного управления во исполнение законов, поэтому орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, наделенная полномочиями распорядительного характера.
До принятия Конституции РФ 1993 года представительные (законодательные) органы фактически прямо влияли на деятельность исполнительных органов государственной власти, что противоречило прогрессивному принципу «разделения властей», хотя главой исполнительной власти являлся Президент, который и определял характер и содержание деятельности органов исполнительной власти. С принятием Конституции ситуация коренным образом изменилась:
ослабло прямое влияние законодательной власти на исполнительную;
в большинстве своем органы исполнительной власти стали формироваться при решающем участии Президента РФ;
более того, органы исполнительной власти получили значительную возможность влиять на правотворческую деятельность представительных органов власти (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и других субъектов Федерации);
расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления (например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти).
Основные признаки значительной части государственных органов — органов исполнительной власти — заключаются в следующем:
органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни через исполнительно-распорядительную деятельность;
они являются носителями юридически властных полномочий, которыми они наделяются для успешного осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Суть же юридически властных полномочий состоит в следующем:
а) в издании органами государственного управления от имени государства юридически обязательных актов;
б) в наблюдении (надзоре) за соблюдением содержа- щихся в юридических актах требований. Любой орган, из- дающий юридические акты, самостоятельно проверяет их исполнение в подчиненной ему системе управления. Вмес- те с ними надзор за соблюдением (исполнением) общеобя- зательных правил, действующих в сфере государственного управления, осуществляют специальные правоохранитель- ные органы — государственные инспекции (автомобиль- ная, санитарная, торговая и т.д.);
в) в обеспечении исполнения требований юридически обязательных актов и в защите их от нарушений;
3) орган государственного управления представляет со- бой коллектив людей, который формируется для осуществ- ления государственного управления практически. Главная особенность данного коллектива, отличающая его от дру- гих, в том, что здесь строятся определенные организаци- онно-правовые связи, распределяющие обязанности и от- ветственность за порученный участок работы. Организаци- онная структура, то есть внутреннее построение органа, его аппарата — важное условие его эффективного функционирования как субъекта исполнительно-распорядительной деятельности. Коллектив данного органа состоит из государственных служащих, его штата, являющихся административно-управленческими работниками. Структура и штат являются базой для наделения органа государственного управления его компетенцией, кругом вопросов и соответствующими этому кругу полномочиями. Они, как правило, постоянны;
органы государственного управления в российской действительности образуются, подотчетны и подконтрольны, то есть являются исполнительным и распорядительным аппаратом Президента РФ, что, конечно же, противоречит принципу разделения властей, но все же это наша национальная особенность, пусть и антиконституционная;
правовое положение органов государственного управления в большинстве случае определяются Конституцией РФ и конституциями субъектов Федерации (высшие органы), а в остальных случаях — в законах, положениях и нормативных актах;
орган исполнительной власти — это прежде всего орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти, органы исполнительной власти наделены оперативной самостоятельностью, но в пределах, ограниченных правом, ибо к ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено», они обладают гражданской правоспособностью, то есть являются юридическими лицами;
эти органы образуются вышестоящими органами.
В нормативных актах последних лет к органам исполнительной власти относятся образования, которые ими, по мнению большинства отечественных правоведов, не являются (многие службы, агентства, надзоры). В основном подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти. Наиболее ярким примером может служить Государственная налоговая служба Российской Федерации2. В законе о ГНС РФ она определяется как единая система контроля за соблюдением налогового законодательства — функциональная составляющая, а в структуру этой службы входят налоговые инспекции различных уровней — организационная составляющая понятия ГНС РФ. Административно-правовой статус органа исполнительной власти можно представить в виде следующего рисунка, характеризующего его структуру и основные черты.