- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Структура нормы права
- •Процесс возникновения нормы права
- •Административно-правовой статус органа исполнительной власти
- •Структура исполнительных органов власти
- •Правительство рф
- •Центральные органы исполнительной власти
- •С Руководство Производственные структурные подразделения Штабные подразделения труктура центрального органа ведомства
- •Федеральные министерства
- •Государственные комитеты Российской Федерации
- •Федеральные комиссии России
- •Федеральные службы России
- •Российские агентства
- •Федеральные надзоры России
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Контрольные вопросы к разделам работы
- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Административно-правовые отношения
- •Органы государственного управления
- •Граждане в сфере управления
- •Государственная служба
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Изучения
Центральные органы исполнительной власти
В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
министерство РФ;
государственный комитет РФ;
комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;
специальное ведомство при Правительстве РФ;
иные органы (инспекции, надзоры и пр.).
В РФ все центральные органы исполнительной власти наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству РФ или правительствам субъектов Федерации и действуют при правительствах, непосредственно ответственны перед ними на основании законов, актов Президента и Правительства. Исключение составляют лишь Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки и некоторые другие силовые ведомства, над которыми Правительство РФ не имеет прямой власти. Правовой основой деятельности служат также специальные положения. Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом РФ или по его поручению Правительством. Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Президент вправе передавать (делегировать) Правительству решение отдельных вопросов.
Правительство РФ назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.
Общеизвестно, что в Конституции РФ и конституциях субъектов Федераций предусматривается право соответствующих правительств образовывать в случае необходимости ведомства по делам в экономической, социально-культурной и оборонной сферах жизни. В связи с этим каждый центральный орган федеральной исполнительной власти
возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, специальных задач, стоящих перед ведомством. Обычно центральный орган имеет следующую структуру (рис. 10).
С Руководство Производственные структурные подразделения Штабные подразделения труктура центрального органа ведомства
Руководят службами,
непосредственно выполняющими те
задачи, ради которых ведомства и создано
руководитель, его
заместители, коллегия, комитет,
ведомственные, научные и иные советы
Занимающиеся
внутри-организационной деятельностью
в рамках ведомства управления
бухгартерского учёта, кадров и др.
Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет, российское агентство — это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Все они находятся в Москве. А, во-вторых, министерство, комитет — это система министерства, комитета, т.е. административное ведомство.
Федеральные административные ведомства могут быть: 1) общефедеральными и 2) совместными (рис. 11).
Общефедеральные административные ведомства представлены отраслями и сферами деятельности, которые в соответствии с Федеративным договором полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения РФ и ее субъектов. Центральные органы смешанных ведомств руководят частично подведомственными отраслями непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали — правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное — функциональным. В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их органов. К совместным федеральным органам относятся, например, министерства здравоохранения, финансов, культуры, государственные комитеты по статистике, антимонопольной политике.
В принципе все организационно-правовые формы центральных органов исполнительной власти — административные ведомства. Но между ними есть и определенные различия:
1. Министерства РФ являются единоначальными органами, осуществляющими отраслевое регулирование. Их образует, реорганизует и упраздняет Президент. Министров назначает и освобождает от должности Президент по представлению Председателя Правительства РФ самостоятельно, а министров иностранных дел, внутренних дел, обороны, безопасности — с согласия Российского парламента.
Министерством единолично руководит министр (федеральный министр), который по должности входит в Правительство и назначается Президентом, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. Министр обладает решающей властью в министерстве и несет персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра можно считать коллегию министерства, несмотря на то, что она имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений; разногласия между министром и коллегией докладываются Правительству. Коллегии, как правило, состоят из руководящих работников министерства.
Министерства РФ, одноименные им министерства субъектов Федерации, подчиненные им предприятия, учреждения и организации составляют единую систему данного министерства. Министерство РФ решает все вопросы по отрасли в пределах предоставленных ему прав и может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерствам субъектов Федерации. Юридические акты, издаваемые министерствами, — это приказы и инструкции.
Перечень министерств устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме Министерства обороны и Министерства внутренних дел и других ведомств, которые подчинены Президенту РФ). Правовой статус министерства и его место в системе органов государственного управления определяются Конституцией РФ и конституциями субъектов Федерации, а также Положением о министерстве, утверждаемым Президентом или по его поручению — Правительством РФ. Конституционные нормы определяют порядок образования министерств, их подчиненность, виды министерств и их правовые акты. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с органами других ветвей власти и между собой.
2. Государственные комитеты, федеральные комиссии — центральные, коллегиальные органы, осуществляющие межотраслевое управление, они наделены значительной функциональной властью. Их образует, реорганизует, упраздняет Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Во главе госкомитета, федеральной комиссии находится председатель, который назначается и освобождается от должности Указом Президента. Государственные комитеты, федеральные комиссии имеют надве-домственные полномочия в особо оговоренных случаях, контролировать работу министерств и подведомственных им объектов, издавать обязательные для них юридические акты и т.д.
Как центральное ведомство государственный комитет, федеральная комиссия выполняют две группы задач:
а) межотраслевое (функциональное) управление пору- ченной ему сферой. Эта внешняя организационная дея- тельность и ее осуществление — главная задача органа;
б) линейное руководство подчиненными ему организаци- ями, внутриведомственное управление.
Межотраслевое регулирование осуществляется на коллегиальной основе, важнейшие решения по таким вопросам принимаются совместно членами комитета, комиссии в виде подзаконных юридических актов — постановлений. Члены комитета назначаются Правительством РФ из числа руководящих работников госкомитета, представителей других ведомств, ведущих ученых.
Оперативное руководство межотраслевой деятельностью госкомитета, федеральной комиссии внутриведомственное управление осуществляет его председатель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство, они вправе издавать приказы, распоряжения, распределять обязанности между своими заместителями. В принципе государственный комитет — это то же самое, что и федеральная комиссия, только последние создаются на временной основе для решения какой-либо определенной задачи, в то время как государственные комитеты функционируют на постоянной основе и занимаются решением многих задач межотраслевого регулирования.
3. Другие центральные органы исполнительной власти называются комитетами РФ, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство — генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России — начальник федерального надзора России1. Как правило, это органы функциональной Или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями по вопросам, находящимся в их ведении. Федеральные службы, надзоры чаще всего не являются органами исполнительной власти, а за этой вывеской скрывается целая система органов (например, Государственная налоговая служба). Эти органы Конституция также называет ведомствами, они образуются, реорганизуются, упраздняются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства рф. Они построены на основе единоначалия. Их руководители назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ и в состав Правительства не входят. В этой группе центральных органов немало таких, которые действуют на основе специальных законов, регламентирующих работу соответствующих ведомств и их центральных органов. Это, например, законы о Государственной налоговой службе, Федеральной службе налоговой полиции.
Согласно Положению «О Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации» она является федеральным органом исполнительной власти на правах государственного комитета Российской Федерации, осуществляющим руководство системой федеральных органов налоговой полиции в целях обеспечения выполнения возложенных на них задач1. Федеральная служба налоговой полиции — юридическое лицо, имеющее расчетный и иные (в том числе валютные) счета в банковских учреждениях, печать с изображением Государственного герба Российской федерации и со своим наименованием2. Согласно Закону рф «О федеральных органах налоговой полиции» Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации1.
Федеральную службу налоговой полиции возглавляет директор в ранге председателя государственного комитета Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Директор Федеральной службы налоговой полиции:
разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительства Российской Федерации предложения по штатной численности, финансированию и материально-техническому обеспечению Федеральных органов налоговой полиции;
назначает на должность и освобождает от должности руководителей, сотрудников и работников, не имеющих специальных званий, центрального аппарата Федеральной службы налоговой полиции и ее структурных подразделений;
вносит в Правительство Российской Федерации предложения о назначении заместителей директора Федеральной службы налоговой полиции;
представляет Президенту Российской Федерации ходатайства о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава.
В Федеральной службе налоговой полиции образуется коллегия в составе директора Федеральной службы, который является ее председателем, заместителей директора, других руководящих сотрудников федеральных органов налоговой полиции. Состав коллегии утверждается Правительством РФ. Эта коллегия рассматривает важнейшие вопросы деятельности федеральных органов налоговой полиции. Решения коллегии, как правило, проводятся в жизнь приказами и' другими актами, издаваемыми директором Федеральной службы налоговой полиции.
Контроль за деятельностью Федеральных органов налоговой полиции в пределах своих полномочий осуществляет Правительство Российской Федерации. Надзор за законностью деятельности Федеральных органов налоговой полиции осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Федеральная служба налоговой полиции тесно взаимодействует с Государственной налоговой службой, что юридически оформлено приказом Госналогслужбы РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ от 22 мая 1997 г. №№ АП-3-16/111, 171 «Об усилении и совершенствовании взаимодействия Государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ».
Министерство по налогам и сборам — единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ1.
Система органов Государственной налоговой службы Российской Федерации состоит из следующих органов:
центрального республиканского органа государственного управления;
государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.
Все ГНИ являются юридическими лицами, имеют самостоятельную смету расходов, текущие счета в учреждениях банков, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием и подчиняются руководителю Государственной налоговой службы Российской Федерации и ее вышестоящим органам1.
Государственная налоговая служба Российской Федерации входит в систему центральных органов государственного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации2. Кроме того, государственные налоговые инспекции при выполнении возложенных на них функций подчиняются Министерству финансов РФ, соответствующим министерствам республик, входящих в состав РФ, и вышестоящим государственным налоговым инспекциям.
Государственная налоговая служба Российской Федерации ежеквартально информирует Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, а ее органы на местах информируют соответствующие органы государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов и районов в городах о соблюдении налогового законодательства на их территории и о налогах и платежах, поступивших в соответствующие бюджеты.
Государственная налоговая служба Российской Федерации возглавляется руководителем в ранге министра Российской Федерации, назначаемым Президентом Российской Федерации3. Руководитель Государственной налоговой службы Российской Федерации имеет заместителей, назначаемых по его представлению Правительством Российской Федерации.
Главной задачей Государственной налоговой службы РФ согласно действующему законодательству является контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ1. Кроме того, Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1211 на Федеральную налоговую службу России с 1 января 1997 года возложены функции контроля за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.
Компетенция государственных налоговых инспекций очень широка, они имеют право проводить проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет на предприятиях, основанных на любых формах собственности, а также граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством порядке.
ГНИ контролируют соблюдение законодательства гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью, выдают на основании решений местных органов власти гражданам, осуществляющим индивидуальную трудовую деятельность, патенты и регистрационные удостоверения.
Налоговые органы также имеют право обследовать с соблюдением соответствующих правил при осуществлении своих полномочий любые используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан, применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам различные финансовые санкции.
Государственные налоговые инспекции несут ответственность за полный и своевременный учет всех налогоплательщиков и проведение документальных проверок по правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в бюджет государственных налогов и других платежей не реже одного раза в два года.
Проверки предприятий, учреждений и организаций должностные лица Государственной налоговой службы Российской Федерации оформляют актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет и факты невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет.
Такой акт подписывается должностными лицами Государственной налоговой службы Российской Федерации, другими участниками проверок и руководителями и главными (старшими) бухгалтерами проверенных предприятий, учреждений и организаций. Если руководители и главные (старшие) бухгалтеры предприятий, учреждений и организаций не согласны с положениями акта, то они обязаны подписать акт и сделать запись о возражениях, прилагая одновременно письменные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.
Кроме того, должностные лица Государственной налоговой службы Российской Федерации при выявлении на предприятиях, в учреждениях и организациях нарушений, за которые виновные лица подлежат привлечению к адми-
нистративной ответственности, помимо отражения этих фактов в акте проверок, составляют протоколы о нарушении налогового законодательства.
Такой протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение. При наличии свидетелей протокол может быть подписан также и этими лицами. В случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания, а также изложить мотивы отказа в его подписании1.
В отношении граждан должностные лица государственных налоговых инспекций при установлении фактов нарушений законодательства о налогах и других платежах в бюджет также составляют протоколы. При отказе гражданина подписать протокол в нем делается соответствующая запись, удостоверенная подписями свидетелей. Гражданин может внести в протокол свои объяснения о мотивах отказа от подписи и возражения по составлению протокола2.
Суммы налогов и другие обязательные платежи, неправильно взысканные государственными налоговыми инспекциями, подлежат возврату, а убытки (в том числе упущенная выгода), причиненные налогоплательщику незаконными действиями государственных налоговых инспекций и их должностными лицами, возмещаются в порядке, установленном законом3.
Законность действий налоговых инспекций обеспечивается ответственностью их служащих. За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами государственных налоговых инспекций своих обязанностей онипривлекаются к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Государственная налоговая служба Российской Федерации ведет Государственный реестр предприятий независимо от их организационно-правовой формы. Порядок ведения Государственного реестра устанавливает Государственная налоговая служба Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики и финансов Российской Федерации1.
Федеральные органы исполнительной власти имеют собственную структуру, утвержденную Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 с последними изменениями, утвержденными Указом Президента РФ от 07.12.1998 г. № 1483, которая представлена на рис. 12.
Министерство
Российской Федерации по атомной
энергии
Министерство
внешних экономических связей и торговли
Российской Федерации
Министерство
внутренних дел Российской Федерации
Министерство
Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий
Министерство
Российской Федерации по делам
национальностей и федеративным
отношениям
Министерство
здравоохранения Российской Федерации
Министерство
иностранных дел Российской Федерации
Министерство
культуры Российской Федерации
Министерство
общего и профессионального образования
Российской Федерации
Министерство
обороны Российской Федерации
Министерство
природных ресурсов Российской Федерации
Министерство
путей сообщения Российской Федерации
Министерство
сельского хозяйства и продовольствия
Российской Федерации
Министерство
Российской Федерации по сотрудничеству
с государствами — участниками
Содружества Независимых Государств
Министерство
топлива и энергетики Российской
Федерации
Министерство
транспорта Российской Федерации
Министерство
труда и социального развития Российской
Федерации
Министерство
финансов Российской Федерации
Министерство
экономики Российской Федерации
Министерство
юстиции Российской Федерации
Министерство
науки и технологий Российской Федерации
Министерство
государственного имущества РФ
Правительство
Российской Федерации
Президент
Российской Федерации
Назначение,
отставка