- •Рецензенты:
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления. 114
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления 139
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления 187
- •Введение
- •Тема 1. Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •1.1. Понятие местного самоуправления
- •1.2. Децентрализация и местное самоуправление
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •2.1.Понятие и виды муниципальных образований
- •2.2. Объединения муниципальных образований
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •3. 1. Генезис и становление самоуправления
- •3.2. Институты самоуправления в Средние века на территории европейского континента
- •3.3. Современные зарубежные модели местного самоуправления
- •3.4 Основные теории местного самоуправления
- •Тема 4 Местное самоуправление в России
- •4. 1. Особенности местного самоуправления до 1497г
- •4.2. Особенности местного самоуправления в 1497-1785 гг.
- •4. 3. Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.
- •4. 4. Местные органы власти в 1917-1990 гг.
- •4. 5. Новый этап становления местного самоуправления
- •Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •5.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- •5.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- •5.3. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
- •5.4. Судебное обжалование действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
- •5.5. Государственная политика в сфере местного самоуправления.
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления.
- •6.1. Понятие и признаки системы местного самоуправления
- •6.2. Принципы функционирования системы местного самоуправления.
- •6.3. Конституционные принципы местного самоуправления
- •1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).
- •6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
- •7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
- •8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
- •9. Гласность деятельности местного самоуправления.
- •10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
- •11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
- •6. 4. Функции местного самоуправления
- •6.5. Население как субъект местного самоуправления
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- •7.1. Понятие непосредственной демократии
- •7.2. Референдум: понятие и виды
- •7. 3. Процедура проведения референдума
- •7.4. .Муниципальные выборы: понятие и особенности
- •7. 5. Этапы избирательного процесса
- •2. Регистрация (учет) избирателей
- •3. Составление списков избирателей
- •5. Образование избирательных участков
- •6. Выдвижение кандидатов
- •7. Представление избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов
- •8. Регистрация кандидатов, списков кандидатов
- •9. Предвыборная агитация
- •10. Порядок голосования
- •11. Порядок определения результатов выборов
- •7.6. Территориальное общественное самоуправление
- •7.8. Публичные слушания
- •7.9. Опрос
- •7.10. Иные формы непосредственной демократии
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления
- •8.1. Общая характеристика органов местного самоуправления
- •Принципы деятельности органов местного самоуправления
- •8. 2. Глава муниципального образования
- •8.3.Представительный орган муниципального образования
- •8.4.Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
- •8.5. Иные органы местного самоуправления
- •8.6. Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления
- •Тема 9 Муниципальная служба
- •9.1. Понятие и принципы муниципальной службы
- •9.2 Правовой статус муниципального служащего
- •9.3. Прохождение муниципальной службы
- •9.4. Управление муниципальной службой
- •Тема 10 Компетенция органов местного самоуправления
- •10.1.Понятие и содержание терминов «компетенция» и «полномочие»
- •10.2. Полномочия представительных органов местного самоуправления
- •10.3 Полномочия главы муниципального образования
- •10.4. Полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
- •Тема 11 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления
- •11.1 Правовой акт местного самоуправления: понятие, признаки, виды и порядок принятия
- •11.2. Устав муниципального образования
- •11.3. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления
- •Тема 12. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •12.1. Муниципальная собственность
- •12.2. Местный бюджет
- •Тема 13 Институт ответственности в системе местного самоуправления
- •Тема 14. Местное самоуправление в субъектах рф
- •14.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
- •14.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях
- •14.3. Организация местного самоуправления в городах- наукоградах
- •14.4.Особенности организации местного самоуправления в Республике Башкортостан
- •Литература к изучению тем
- •Список рекомендуемых нормативных актов для изучения тем
- •Нормативные акты рб
- •Приложение 1
- •Приложение 2 Программа спецкурса «Конституционные основы местного самоуправления»
- •Тема 1 Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •Тема 4 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •Тема 9 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления.
- •Тема 10 Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления.
- •Тема 11 Компетенция органов местного самоуправления
- •Тема 12 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления.
- •Тема 13 Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •Тема 14 Институт ответственности в системе местного самоуправления.
- •Тема 15. Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
- •Усманова Резида Минияровна Конституционные основы местного самоуправления Учебное пособие
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32.
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32
Введение
Появление специального курса «Конституционные основы местного самоуправления » обусловлено обособлением в системе российского права комплексной отрасли – муниципального права. Учебное пособие предназначено для оказания помощи студентам в изучении теоретических основ местного самоуправления, особенностей организации местного самоуправления в Российской Федерации, Республике Башкортостан, в отдельных странах, усвоении обширного нормативного материала.
Изучение курса рекомендуется начинать с уяснения сущности местного самоуправления как одной из конституционных основ Российской Федерации и формы народовластия, генезиса развития и становления самоуправления в европейских странах и в России, а затем перейти к рассмотрению системы местного самоуправления ее принципов и функций. После изучения организационно-правовых, финансово-экономических и территориальных основ местного самоуправления студентам предстоит подробно ознакомиться с компетенцией органов местного самоуправления, ответственностью органов местного самоуправления, организацией местного самоуправления на различных территориях. Студенты ознакомятся с особенностями правового регулирования местного самоуправления в Республике Башкортостан (на примере г. Стерлитамак, г. Уфы, а также ряда муниципальных районов).
Учебный материал построен таким образом, чтобы дать возможность увязать теоретические вопросы с практикой. В учебном пособии приводятся многочисленные примеры деятельности органов местного самоуправления, анализируются локальные нормативные акты. Ряд теоретических вопросов, подробно и доходчиво освещенных в учебной литературе, изложен в учебном пособии конспективно, со ссылками на соответствующие источники
Главная задача пособия состоит в углублении знаний студентов по отдельным вопросам теории и практики, в приобщении студентов к творческой, научной работе.
Учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов, и может быть использовано ими для подготовки к занятиям по спецкурсу «Конституционные основы местного самоуправления» а также при изучении дисциплины «Муниципальное право».
Тема 1. Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
1.1. Понятие местного самоуправления
Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий.
Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г., которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такая деятельность характеризуется следующими признаками:
а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;
б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления;
в) самостоятельная, когда местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от вмешательства извне;
г) под свою ответственность, что означает троякую ответственность местного самоуправления — перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;
д) осуществляется двояким образом. Во-первых, путем прямого волеизъявления; во-вторых, деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения;
е) исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;
ж) учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно.
Конституцией Российской Федерации установлены и гарантии местного самоуправления. К ним, в частности, относятся:
— право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;
— обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;
— право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать иные вопросы местного значения;
— право органов местного самоуправления на получение необходимых материальных и финансовых средств при наделении их законом отдельными государственными полномочиями;
— право местного самоуправления на судебную защиту;
— право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.
Конституционные гарантии местного самоуправления получили развитие в федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления.
В соответствии ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Вместе с тем местное самоуправление — это уровень публичной власти в РФ.
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение означает также и следующее:
— органы местного самоуправления не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
— создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения.,
Сущность местного самоуправления обуславливает его многоаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в РФ и в этом качестве – одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы и политической организации российского общества; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности; в-четвертых, местное самоуправление является одним из видов социального управления.
Этим обусловлено богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении.
Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
а) основы конституционного строя.
Местному самоуправлению как основе конституционного строя присущи следующие черты:
-Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет в качестве важнейших принципов демократического управления, прежде всего народовластие, разделение властей, а также местное самоуправление;
-Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции);
—закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэтому Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституций Российской Федерации, определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Местному самоуправлению в качестве права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения присущи следующие черты:
- статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Но вместе с тем Европейская хартия устанавливает, что «это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления»;
- российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований. Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Признается право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право население может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление;
- право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации;
- право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют:
а) равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
б) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
в) право равного доступа к муниципальной службе;
г) право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;
д) участвовать в управлении объектами муниципальной собственности;
е) влиять на определение территории муниципального образования и т.п. Конкретные формы проявления этих и других элементов права на осуществление местного самоуправления могут быть раскрыты лишь применительно к конкретным институтам местного самоуправления, они как бы «растворяются» во всей системе местного самоуправления;
в) формы народовластия.
Местному самоуправлению в качестве формы народовластия присущи следующие черты:
- согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти;
- местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городских и сельских поселений, городского округа, муниципального района), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления;
- местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа;
- местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;
- одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, — самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления. Важной гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы;
- собственная ответственность муниципальных образований. Осуществление муниципальной деятельности в интересах населения обеспечивается различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Основанием ответственности перед населением является утрата доверия населения. Предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
г) элемента гражданского общества.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве элемента гражданского общества. Данное утверждение вытекает из того, что:
- в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность;
- органы местного самоуправления действуют не от имени государства;
- вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития территорий;
- материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;
- органы местного самоуправления обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы;
- у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.
Характеристики гражданского общества наилучшим образом сопрягаются с выявленной выше сущностью местного самоуправления как единства власти и свободы. Именно поэтому становление гражданского общества в России потребовало развития местного самоуправления. Будучи институтом гражданского общества, местное самоуправление является одновременно и своеобразной «формой реализации гражданского общества». Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свобод и прав личности.
д) специфического вида социального управления
Местное самоуправление как вид социального управления имеет следующие признаки:
- это деятельность носит негосударственный характер. Управляющей стороной выступает орган местного самоуправления, формируемый населением;
- грани между субъектом и объектом деятельности подвижны и относительны, т.е. субъект и объект управления могут тем самым в разных отношениях как бы меняться местами. Субъектом системы местного самоуправления является население, объектом – также само население;
- в своем содержании управленческая деятельность местного самоуправления характеризуется основной функцией - это направления муниципальной деятельности.
Местное самоуправление отличается от государственного управления следующими признаками.
1). Местное самоуправление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению населением самостоятельно и под свою ответственность публичной власти, которая отличается от государственного управления по форме методам и содержанию.
2). Местное самоуправление наряду с правоприменительной деятельностью осуществляет и местное правотворчество.
3).Местное самоуправление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также реализации прав граждан на местное самоуправление. Оно осуществляется на определенной территории.
4).Местное самоуправление – это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на определенных объективных закономерностях. В процессе местного самоуправления решаются местные задачи и обеспечиваются как интересы отдельной местности, так и интересы государства, а также конституционные права и свободы граждан.
5).Местное самоуправление осуществляется специальными органами. Так в соответствии со ст. 34 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотрены уставом местного муниципального образования. Действуя по поручению и от имени населения, эти органы не входят в систему государственной власти, наделяются полномочиями властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них уставом муниципального образования.
6).Местное самоуправление отвечает принципу законности, т.е. деятельность её органов, основывается на положениях и требованиях уставом муниципального образования, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законодательным актам субъектов РФ.
7). Местное самоуправление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма.
8). Местное самоуправление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами местного самоуправления так называемого «принуждающего» управления.