новая папка 1 / 220854
.pdfО.В. Кузьмен. Анализ эволюции модели социальной политики |
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
|
|
УДК 316:4
АНАЛИЗ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РФ
О.В. Кузьмен
Сибирский институт управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы
union.soratniki@mail.ru
В статье дается анализ эволюции модели социальной политики государства в период фор- мирования и развития рыночных отношений в России в 1990–2000-е годы, дается характеристика основных концепций социальной политики, приводится анализ социальных проблем российского общества, а также оценка деятельности государства в направлении решения этих проблем.
Ключевые слова: социальная политика, социальная защита, модель, концепция, социальная проблема.
В Конституции РФ 1993 года в ст. 7 |
к решению которых государство присту- |
|
п. 1 декларируется, что «Российская Феде- |
пило лишь в начале 2000-х, когда послед- |
|
рация – социальное государство, полити- |
ствия от этих нерешенных проблем стали |
|
ка которого направлена на создание усло- |
влиять на другие сферы, в том числе эко- |
|
вий, обеспечивающих достойную жизнь и |
номическую: 1) проблема падения обще- |
|
свободное развитие человека»1. Социаль- |
го уровня жизни населения и проблема |
|
ное государство – это понятие, призванное |
бедности; 2) ухудшение демографической |
|
подчеркнуть, что социальные проблемы |
ситуации и проявление депопуляцион- |
|
входят в состав приоритетных для данного |
ных процессов; 3) проблема доступности |
|
государства. Однако, декларировать еще не |
и качества социальных благ и услуг и не- |
|
означает, что в реальности этот принцип |
обходимости реформирования социаль- |
|
действует. И основные проблемы, связан- |
ной сферы как таковой (сфера образова- |
|
ные с развитием социальной сферы, при- |
ния, сфера здравоохранения, пенсионная |
|
званной удовлетворять интересы и потреб- |
система, сфера ЖКХ, система социальной |
|
ности граждан, на заре становления рыноч- |
защиты), ориентированной на обеспече- |
|
ной экономики в 1990-е годы либо не ре- |
ние этих благ; 4) проблема занятости и |
|
шались вовсе, либо решались не комплек- |
безработицы. |
|
сно, без четких ориентиров, по остаточно- |
Среди определений концепций со- |
|
му принципу. |
циальной политики авторский коллектив |
|
Можно выделить четыре группы соци- |
учебного пособия «Социальная политика |
|
альных проблем, возникших и стоявших |
государства», в том числе такие авторы, как |
|
достаточно остро в начале 1990-х годов, |
Н.Д. Вавилина, О.В. Кузьмен, Е.А. Поли- |
|
|
|
новская, С.Н. Першуткин, А.И. Крейк, вы- |
1 Конституция РФ [Электронный ресурс]. – |
||
Режим доступа: http://www.constitution.ru/ |
деляют три подхода, два из которых похо- |
Идеи и идеалы № 1(15), т. 2• 2013 |
63 |
|
|
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ |
|
|
жи, отличие состоит в разных субъектах со- циальной политики, третий принципиаль- но отличается2.
Так, согласно первому подходу, соци- альная политика – это «деятельность обще- ства и государства, направленная на разви- тие социальной сферы, повышение бла- госостояния граждан, улучшение условий труда, жизни и т. д.»3. Такое понимание во- проса достаточно привлекательно, однако оно имеет и свои «подводные камни», не- достатки, которые заключаются в потреби- тельском, иждивенческом отношении насе- ления к государству, не стимулирует актив- ность человека, снимает с него ответствен- ность за свою жизнь и благополучие.
Вторая концепция достаточно схожа с первойстойлишьразницей, чтовкачестве субъекта социальной политики – того, кто ее определяет – выступает только государ- ство, участие общества, общественных ор- ганизаций исключается.
Наконец, третья концепция социаль- ной политики – носить название «субси- диарная социальная политика». Ее особен- ность заключается в том, что ответствен- ность за благосостояние каждого несет и государство, и отдельный гражданин. Со- циальная политика понимается как «взаи- моотношения классов, социальных групп по поводу сохранения и изменения соци- ального положения …, роль государства сводится при этом к созданию механизмов регулирования и к самому регулированию этих отношений»4.
Данная концепция реализуется в рамках рыночной экономики. Для основной части
2Социальная политики государства: учеб. пособие / науч. рук. Н.Д. Вавилина; отв. ред. О.В. Кузьмен. – Новосибирск: СибАГС, 2003. –
С. 43–45.
3Там же.
4Там же.
граждан с позиций такого понимания со- циальной политики главным принципом является принцип самообеспечения – суб- сидиарности.
Всоответствии с этими концепциями на практике разными странами были ре- ализованы несколько основных моделей социальной политики. В странах социали- стического лагеря, и в частности в СССР, применялась так называемая патерналист- ская модель социальной политики, где роль «патрона», хозяина, «благодетеля» от- водилась государству. Основой такой мо- дели были эгалитаризм, культивирование умеренных материальных потребностей (так называемая «культура потребления»), государственная монополия на производ- ство и распределение социальных благ и услуг, жесткое государственное регулиро- вание доходов населения, обеспечиваю- щее их «прозрачность» и исключающее теневые поступления5.
Встранах с рыночной экономикой ре- ализована рыночная или либеральная мо- дель социальной политики государства, имеющая свои разновидности, которые различаются степенью социальной защи- щенности граждан. Немецкий исследова- тель В. Ханеш охарактеризовал три раз- новидности либеральной модели, а имен- но социал-демократическую, или сканди- навскую, существующую в скандинавских странах (Дания, Швеция, Финляндия); кор- поративную, или континентальную, харак- терную для Германии, Франции, Австрии; англосаксонскую, или чисто либеральную, существующую в Великобритании, Ирлан- дии, США, Австралии. Большая степень
социальной защищенности характерна
5 Кузьмен О.В. Социальная политика госу- дарства: учеб.-метод. комплекс. – Новосибирск:
СибАГС, 2002. – С. 24–25.
64 |
Идеииидеалы №1(15), т. 2 • 2013 |
|
|
О.В. Кузьмен. Анализ эволюции модели социальной политики |
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
|
|
для социал-демократической модели, наи- меньшая – для англосаксонской6.
Скандинавская модель предполага- ет обеспечение государством широкого спектра социальных услуг всему населе- нию при полной его занятости, социаль- ные услуги понимаются как гражданские права, все граждане имеют одинаковое право на социальные услуги, которые фи- нансируются за счет налогов, т. е. государ- ственного бюджета. Такая модель имеет поддержку в лице рабочих партий левого крыла и партий, защищающих интересы мелких фермеров.
Корпоративная модель первоначально реализовалась в Германии, ее основу со- ставляет социальное страхование. В отли- чие от скандинавской модели, германская предполагает дифференциацию населения относительно доли социального обеспече- ния. Услуги социального страхования, фи- нансируемые за счет взносов, различаются в зависимости от профессиональной при- надлежности работника. Англосаксонская модель основана на адресной социальной помощи наиболее нуждающимся слоям на- селения, социальное страхование здесь на- ходится на низком уровне и не является обязательным. Таким образом, системой социальной защиты охвачена незначитель- ная часть населения.
Исходя из характеристики основных концепций и моделей социальной полити- ки проанализируем социальную политику российского государства периода рыноч- ных преобразований, становления и раз- вития рыночной экономики в России. Как нам представляется, в рассматриваемый пе-
6 Государственная служба за рубежом. Соци- альная политика стран ЕС. Реферативный бюл-
летень. (HaneschW. Soziale Sicherung im europaischen Vergleich. “Aus Politik und Zeitgeschichte”. 14.08.1998. – S. 15–26.)
риод – начало 1990-х годов по настоящее время – можно выделить два основных эта- па: первыйэтап– 1990-егоды, второйэтап– 2000-е годы. Обоснуем свою позицию.
Что касается 1990-х годов, то можно представить две точки зрения относительно характеристики сути и содержания социаль- ной политики государства в РФ в этот пери- од. Как считают Ж.Т. Тощенко и С.В. Хар- ченко, социальную политику 1990-х годов отличали крайняя непоследовательность, неполнота, противоречивость, отсутствие какой-то конкретной концепции7.
Бывший в то время заместитель ми- нистра труда и социального развития К.Э. Лайкам придерживается другой точ- ки зрения. Он выделяет два этапа соци- альной политики. Первый этап – начало 1990-х годов, он характеризуется сохра- нением патерналистской модели соци- альной политики, увеличением удельного веса социальных расходов при низкой эф- фективности социальных программ, на- растанием бюджетного дифицита и несо- стоятельностью государства решить соци- альные проблемы.
При этом К.Э. Лайкам отмечает сни- жение уровня жизни населения, что при патернализме невозможно. Второй этап К.Э. Лайкам характеризует как переход от патерналистской модели к адресной соци- альной системе8.
На наш взгляд, модель социальной по- литики в рассматриваемый период ско- рее можно отнести к чисто либеральной,
7Тощенко Ж.Т., Харченко С.В. Социальное настроение. – М., 1996. – С. 127–128.
8Лайкам К.Э. Основные этапы и направления реформирования социальной политики в Россий- ской Федерации // Основные модели общества в период перехода к социально-ориентированной рыночной экономике. Аналитический вестник
№24 (112). Серия: основные проблемы социаль- ного развития России. – М., 1999. – С. 33–35.
Идеи и идеалы № 1(15), т. 2• 2013 |
65 |
|
|
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ |
|
|
основным механизмом которой стала со- циальная помощь наиболее уязвимым сло- ям населения, и здесь следует согласить- ся с оценкой, скорее, таких авторов, как Ж.Т. Тощенко и С.В. Харченко, нежели К.Э. Лайка. Такими уязвимыми категория- ми в тот или иной момент были социаль- ные группы, попавшие в сложные жизнен- ные условия, – беженцы, вынужденные пе- реселенцы, афганцы, чернобыльцы и т. д., в данный период (1990-е годы) было очень много целевых программ, направленных на решение проблем этих уязвимых сло- ев населения.
Вто же время основная масса трудоспо- собного населения оказывалась за предела- ми распространения социальной защиты и была лишена этой защиты. Основные со- циальные проблемы, которые были назва- ны в начале статьи, оказались за предела- ми внимания государства. В советскомгосу- дарстве, основой которого является патер- налистская модель социальной политики, таких проблем не существовало, а появи- лись они в условиях рынка.
Второй этап в эволюции социальной политики предлагаем датировать 2000-ми годами. Этот период характеризуется пере- ходом к субсидиарности и формировани- ем модели социальной политики герман- ского образца, основой которых становят- ся: 1) обязательное социальное страхова- ниекакодинизмеханизмовсоциальнойза- щиты, охватывающий все население; 2) от- ветственность каждого гражданина за свое благосостояние; 3) наличие в обществе го- сударственных рычагов и механизмов, ре- гулирующих отношения между людьми на предмет удовлетворения их потребностей
иинтересов.
В2000-е годы начинает формировать- ся корпоративная или континентальная мо-
дель социальной политики, которая отли- чается большей степенью социальной за- щищенности, чем чисто либеральная (ан- глосаксонская). В данный период государ- ство в лице президента и правительства, наконец, обращает внимание на насущ- ные социальные проблемы, разрабатывает основные концепции, внедряет и реализует целевые программы по решению этих про- блем.
В силу ограниченности формата одной статьи рассмотреть социальную полити- ку государства применительно к решению всех вышеназванных проблем не представ- ляется возможным, поэтому в качестве при- мера рассмотрим стратегию государства по решению наиболее острой – проблемы бедности и низкого уровня жизни.
Итак, самой острой социальной про- блемой, заявившей о себе в начале 1990-х годов, стала проблема падения уровня жиз- нибольшинстванаселения; появлениеслоя бедных, среди которых выделились катего- рии достаточно квалифицированных ра- ботников бюджетной сферы, но которые имели невысокую заработную плату и не могли своим трудом повысить уровень сво- его благосостояния; очень высокая степень поляризации населения при децильном ко- эффициенте 1/26; отставание минималь- ного размера оплаты труда (МРОТ) от про- житочного минимума (ПМ) (самый боль- шой разрыв (в 6 раз) между этими показате- лями приходится на 1998 год – год первого экономического кризиса); отсутствие вос- производственной и стимулирующей роли заработной платы.
Впервые на федеральном уровне об этой проблеме было заявлено президентом в Обращении к Федеральному Собранию только в 2003 году, с этого момента можно говорить о реальных шагах в сторону ре-
66 |
Идеииидеалы №1(15), т. 2 • 2013 |
|
|
О.В. Кузьмен. Анализ эволюции модели социальной политики |
|
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
|||
|
|
|
|
|
|
шения проблемы бедности. Первым шагом |
Несколько лучше картина в отдель- |
||||
стало повышение МРОТ и других мини- |
ных регионах России. Так, в Курской об- |
||||
мальных выплат (пенсий, пособий), МРОТ |
ласти к началу 2012 года МРОТ составил |
||||
планировалось довести до уровня ПМ к |
5130 рублей, в Рязанской области – 5800, |
||||
2012 году. Также планировалось повыше- |
Московской области – 6700, Москве – |
||||
ние уровня самого прожиточного миниму- |
10 400, Санкт-Петербурге – 7300, Ленин- |
||||
ма в соответствии с реальными минималь- |
градской области – 5930, Мурманской |
||||
ными потребностями населения. Достаточ- |
области – 7903, Краснодарском крае – |
||||
но большим плюсом в плане сокращения |
6112, Новосибирской области – 7800, |
||||
уровня бедности стало введение принци- |
Амурской области – 7621, Сахалинской |
||||
па определения МРОТ и ПМ на двух уров- |
области – 9500 рублей. Только треть ре- |
||||
нях – федеральном и региональном. |
гионов использует возможность повы- |
||||
|
ПМ с 14 июня 2011 года, установлен- |
сить минимальный размер оплаты труда, |
|||
ный на федеральном уровне, для трудоспо- |
в большинстве регионов местные вла- |
||||
собного населения составил 6473 рубля, в |
сти ограничиваются федеральным стан- |
||||
первом квартале 2012 года – 6827 рублей. |
дартом и определяют МРОТ в 4611 ру- |
||||
В разных регионах прожиточный мини- |
блей10. |
|
|
||
мум разный: к примеру, в Новосибирской |
Если минимальный размер оплаты тру- |
||||
области в первом квартале 2012 года он со- |
да определяет воспроизводственную функ- |
||||
ставил 7023 рубля, в Московской области – |
цию заработной платы, то ее стимулирую- |
||||
7725, в Москве – 10 4179. |
щую функцию можно определить по сред- |
||||
|
В настоящее время минимальный раз- |
немесячной заработной плате, здесь на- |
|||
мер оплаты труда в России составля- |
блюдается схожая картина, существует до- |
||||
ет 4611 руб., он был определен в июне |
статочно существенный разрыв в доходах |
||||
2011 года и после этого не повышался. По |
работников, живущих в разных регионах |
||||
заявлениям правительства, МРОТ не будут |
РФ. Так, в декабре 2011 года среднемесяч- |
||||
повышать в течение 2012–2013 годов. |
ная заработная плата составляла в целом по |
||||
|
Минимальный размер оплаты труда в |
России– 30 856 рублей. ВЦентральномфе- |
|||
соответствии с Трудовым кодексом РФ не |
деральном округе по различным субъектам |
||||
может быть ниже прожиточного миниму- |
РФ разброс составил от 19 000 до 26 500 ру- |
||||
ма для работающего населения и тем не |
блей, самый высокий же показатель был в |
||||
менее в настоящий момент МРОТ состав- |
Москве – 64 400 рублей11. |
||||
ляет в целом по России 66, 8 % от ПМ. |
Наиболее бедными регионами, если |
||||
То есть задача, которую правительство |
брать в расчет этот показатель, оказались: |
||||
поставило – доведение МРОТ до ПМ к |
Южный федеральный округ, в котором |
||||
2012 году, на настоящий момент не выпол- |
разница среднемесячной заработной платы |
||||
нена, хотя разница между этими показате- |
колебалась от 13 500 рублей до 16 500 ру- |
||||
лями не такая критическая, как это было в |
блей; Северо-Кавказский федеральный |
||||
конце 1990-х годов. |
округ – разница от 13 000 до 15 000 рублей |
||||
|
|
|
(исключение |
составила Чеченская респу- |
|
|
9 Что такое и чему равен ПМ в России [Элек- |
||||
|
|
|
|
||
|
10 Там же. |
|
|
||
тронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. |
|
|
|||
mojazarplata.ru/main/prozhitochnyj-minimu |
11 Там же. |
|
|
Идеи и идеалы № 1(15), т. 2• 2013 |
67 |
|
|
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ |
|
|
блика – 21 796 рублей); Приволжский фе- деральный округ – разрыв среднемесяч- ной заработной платы по субъектам РФ от
13 000 до 19 000 рублей.
К регионам, где существует большой разрыв в уровне среднемесячной заработ- ной платы, относятся Уральский федераль- ный округ, в котором самый низкий показа- тельимеетЧелябинскаяобласть– 19 681 ру- блей, а самый высокий – Ямало-Ненецкий автономный округ – 60 161 рублей и Даль- невосточный федеральный округ, всего по ДФО среднемесячная заработная плата со- ставила 26 389 рублей, а самый высокий по- казатель отмечался в Чукотском автоном- ном округе – 51 638 рублей. Приблизитель- но одинаковый уровень средней заработ- ной платы имеют субъекты РФ Сибирского федерального округа, разница колеблется от 20 000 до 25 500 рублей, исключение со- ставляет Алтайский край – 14 312 и Респу- блика Алтай – 15 477 руб.
Доходы ниже ПМ в настоящий момент имеют 16 % населения, что соответствует абсолютной черте бедности. Это достаточ- но оптимистичная цифра, позволяющая говорить о положительных изменениях в плане решения проблемы бедности, если же брать относительные показатели, при- меняемые, например, европейскими стра- нами, где бедность определяется по отно- шению к средним доходам (бедным счита- ется человек, имеющий доходы в два раза меньше, нежели средние доходы по стра- не), то процент бедных будет гораздо боль- шим. Как минимум к бедным можно будет отнести граждан, имеющих среднемесяч- ный доход меньше 15 000 рублей.
Наличие же таких регионов, в которых население имеет среднемесячный доход, существенно ниже, чем в других регионах и субъектах РФ, говорит об отсутствии в
них стимулирующей роли заработной пла- ты, что влияет в том числе на производи- тельность труда. Также можно констатиро- вать, что при решении проблемы бедности по-разному проявляют себя региональные органы власти, которые проявляют раз- ную степень заботы о нуждах своих граж- дан. Кроме того, при объективных усло- виях, когда от человека не зависит уровень его заработной платы, поскольку, напри- мер, по всему региону и МРОТ, и уровень средней заработной платы одинаково низ- кие, нельзя говорить о возможности реали- зации принципа субсидиарности, то есть самообеспечения человека.
Таким образом, можно выделить как минимум два этапа в становлении новой модели социальной политики государства в России. Первый этап – 1990-е годы – ха- рактеризуется низким уровнем социальной защищенности населения, реализации со- циальной политики в виде социальной по- мощи, что соответствует чисто либераль- ной модели. Второй этап – 2000-е годы – связан с формированием корпоративной модели социальной политики, основой ко- торой становится принцип субсидиарно- сти, а основным механизмом – обязатель- ное социальное страхование.
Литература
Государственная служба за рубежом. Со- циальная политика стран ЕС. Рефератив-
ный бюллетень. (HaneschW. Soziale Sicherung im europaischen Vergleich. “Aus Politik und Zeitgeschichte”. 14.08.1998. – S. 15–26.)
Кузьмен О.В. Социальная политика государ- ства: учеб.-метод. комплекс. – Новосибирск:
СибАГС, 2002. – С. 24–25.
Лайкам К.Э. Основные этапы и направле- ния реформирования социальной политики в Российской Федерации // Основные моде- ли общества в период перехода к социально-
68 |
Идеииидеалы №1(15), т. 2 • 2013 |
|
|
О.В. Кузьмен. Анализ эволюции модели социальной политики |
ИДЕИ И ИДЕАЛЫ |
|
|
|
|
ориентированнойрыночнойэкономике. Анали- |
Тощенко Ж.Т., Харченко С.В. Социальное на- |
|
тический вестник № 24 (112). Серия: основные |
строение. – М., 1996. |
|
проблемы социального развития России. – М., |
Федеральный Закон «О прожиточном мини- |
|
1999. – С. 33–35. |
муме в Российской Федерации» от 24.10.1997 |
|
Социальная политика государства: учеб. по- |
№ 134-ФЗ. |
|
собие / науч. рук. Н.Д. Вавилина; отв. ред. |
КонституцияРФ[Электронныйресурс]. – Ре- |
|
О.В. Кузьмен. – Новосибирск: СибАГС, 2003. – |
жим доступа: http://www.constitution.ru/ |
|
635 с. |
Что такое и чему равен ПМ в России [Элек- |
|
Социологический энциклопедический сло- |
тронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. |
|
варь. – М.: ИНФРА-М: Норма, 1998. – 488 с. |
mojazarplata.ru/main/prozhitochnyj-minimu |
Идеи и идеалы № 1(15), т. 2• 2013 |
69 |
|
|