- •O.C. Шимова h.K. Соколовский основы экологии и экономика природопользования
- •Предисловие
- •Раздел1
- •Теоретические основы экологии и экономики природопользования
- •Глава 1. Предмет, методология и задачи курса "основы экологии и экономика природопользования"
- •1.1. Природопользование как объект изучения курса
- •1.2. Понятие об экологии как науке и общенаучном подходе к решению проблем взаимодействия природы и общества
- •1.3. "Основы экологии и экономика природопользования" как межотраслевая учебная дисциплина. Предмет и методология курса
- •1.4. Функции и задачи эколого-экономических исследований и учебного курса "Основы экологии и экономика природопользования"
- •Глава 2. Основы общей экологии
- •2.1. Краткий исторический очерк возникновения и развития экологии
- •2.2. Основные понятия экологии
- •2.3. Учение в.И.Вернадского о биосфере. Характеристика биосферы
- •2.4. Основные законы и принципы экологии
- •Глава 3. Особенности взаимодействия общества и природной среды
- •3.1. Диалектика взаимоотношений человека и природы в процессе развития производительных сил
- •3.2. Закономерности и принципы природопользования
- •3.3. Усиление антропогенных воздействий и их последствия
- •Глава 4. Природные условия и ресурсы как фактор экономического развития
- •4.1. Экономическая сущность понятий "природные условия и ресурсы". Классификация природных ресурсов
- •4.2. Роль природных условий и ресурсов в развитии и размещении производительных сил
- •Глава 5. Экономическая оценка природных ресурсов
- •5.1. Сущность, функции, задачи экономической оценки природных ресурсов
- •5.2. Теоретические основы и методы определения экономической оценки природных ресурсов
- •Раздел 2 эколого-экономические проблемы использования природных ресурсов и охраны окружающей среды
- •Глава 6. Экология и обеспечение качества воздушного бассейна
- •6.1. Атмосфера, ее состав
- •6.2. Основные источники и виды загрязнения воздушного бассейна
- •6.3. Последствия загрязнения атмосферы
- •6.4. Регламентация качества и контроль за состоянием воздушного бассейна
- •6.5. Основные направления охраны атмосферы
- •6.6. Регулирование состояния воздушной среды
- •Глава 7. Эколого-экономические аспекты использования и охраны водных ресурсов
- •7.1. Эколого-экономическое значение водных ресурсов
- •7.2. Водные ресурсы Республики Беларусь и их оценка
- •7.3. Основные направления использования водных ресурсов
- •7.4. Загрязнение водоемов в связи с их использованием
- •7.5. Оценка состояния и нормирование качества воды
- •7.6. Основные направления охраны и рационального использования водных ресурсов
- •7.7. Правовое и экономическое регулирование охраны вод и рационального водопользования
- •Глава 8. Эколого-экономические проблемы землепользования
- •8.1. Земля как средство производства и пространственный базис развития общества
- •8.2. Плодородие земли. Неблагоприятные последствия использования земельных ресурсов
- •8.3. Учет и оценка земель
- •8.4. Нормативно-правовое и экономическое регулирование рационального землепользования
- •Глава 9. Проблемы использования и охраны лесных и других биологических ресурсов
- •9.1. Эколого-экономическое значение лесных и других биологических ресурсов
- •9.2. Растительность Беларуси
- •9.3. Особенности лесопользования и лесовоспроизводства
- •9.4. Охрана и защита лесов
- •9.5. Экономическое стимулирование и нормативно-правовое регулирование рационального лесопользования
- •Глава 10. Рациональное использование и охрана ресурсов недр
- •10.1. Роль минеральных ресурсов в воспроизводственном процессе
- •10.2. Общая характеристика и классификация полезных ископаемых
- •10.3. Оценка полезных ископаемых Республики Беларусь
- •10.4. Основные пути рационального использования и охраны недр
- •Раздел 3 хозяйственный механизм природопользования
- •Глава 11. Хозяйственный механизм природопользования в условиях становления рыночных отношений
- •Глава 12. Система прогнозирования и планирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов
- •12.1. Формирование системы эколого-экономического прогнозирования и планирования
- •12.2. Документы эколого-экономического прогнозирования и планирования, разрабатываемые по периодам времени
- •12.3. Территориальное и отраслевое прогнозирование и планирование
- •Глава 13. Управление природопользованием и правовая защита природной среды
- •13.1. Управление природопользованием: сущность, методы, функции
- •13.2. Административное управление природопользованием
- •13.3. Особенности управления природопользованием на переходном к рынку этапе
- •13.4. Организационные структуры управления
- •Глава 14. Наблюдение, учет и контроль в области природопользования и охраны окружающей среды. Основы экологического нормирования
- •14.1. Сущность и задачи мониторинга окружающей среды
- •14.2. Организация системы наблюдения за состоянием окружающей среды в Беларуси
- •14.3. Учет и анализ природопользования и охраны окружающей среды
- •14.4. Основы экологического нормирования
- •14.5. Экологический аудит
- •14.6. Государственная экологическая экспертиза и контроль
- •Глава 15. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности и рационального природопользования
- •15.1. Экономический механизм природопользования — совокупность форм и методов экономического стимулирования рационального природопользования
- •15.2. Система платного природопользования в Беларуси и ее эффективность
- •15.3. Зарубежный опыт экономического стимулирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов
- •15.4. Совершенствование производственных и макроэкономических показателей с учетом экологических требований
- •Глава 16. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды
- •16.1. Формирование системы финансирования природоохранных мероприятий
- •16.2. Основные источники и виды финансирования природоохранной сферы. Целевые фонды охраны природы
- •16.3. Новые подходы к финансированию природоохранной деятельности. Проблемы и перспективы развития финансовой системы в сфере природопользования
- •16.4. Экологическое страхование: виды, формы, проблемы развития
- •Раздел4 эффективность функционирования экологической сферы и новые стратегии охраны окружающей среды
- •Глава 17. Экономические оценки ущерба от антропогенного воздействия на природную среду
- •17.1. Экономический ущерб от загрязнения и истощения природной среды
- •17.2. Социальный и совокупный экономический ущербы от загрязнения природной среды. Методика определения экономического ущерба
- •17.3. Опыт оценки экономического ущерба от загрязнения окружающей среды Республики Беларусь
- •Глава 18. Природоохранные затраты и их экономическое обоснование
- •18.1. Анализ природоохранных затрат
- •18.2. Проблема "интернализации" экстернальных экологических издержек
- •18.3. Инвестирование природоохранной деятельности
- •Глава 19. Экономическая и социальная эффективность природоохранных мероприятий
- •19.1. Экономическая эффективность природоохранных затрат: сущность, показатели, методика определения
- •19.2. Особенности определения социальной эффективности природоохранных мероприятий
- •Глава 20. Стратегия устойчивого человеческого развития и экологическая политика переходного периода
- •20.1. Экологические приоритеты и цели в новых экономических условиях
- •20.2. Совершенствование налогового и ценового регулирования экологической сферы
- •20.3. Формирование рыночных институтов экологической сферы
- •Раздел5 глобальные и региональные экологические проблемы. Международное сотрудничество в природоохранной деятельности
- •Глава 21. Глобальные экологические проблемы человечества
- •Глава 22. Региональные экологические проблемы стран снг и пути их решения
- •Глава 23. Экологические проблемы республики беларусь
- •Глава 24. Международное сотрудничество в природоохранной деятельности
- •24.1. Формирование системы международного экологического сотрудничества
- •24.2. Экологическая деятельность оон и других международных организаций
- •24.3. Участие Республики Беларусь в международном экологическом сотрудничестве
- •Оглавление
- •Раздел1 5
- •Глава 1. Предмет, методология и задачи курса "основы экологии и экономика природопользования" 5
- •Глава 16. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды 210
- •Основы экологии и экономика природопользования
16.2. Основные источники и виды финансирования природоохранной сферы. Целевые фонды охраны природы
Грамотная реализация идей функционирования целевых природоохранных (экологических) фондов позволяет устранить многие недостатки действовавшей прежде системы финансирования, в частности, слабый учет местной специфики финансируемых объектов и необходимых пропорций в выделении средств на отдельные направления охраны окружающей среды. Механизм образования фондов содействует увеличению притока средств и частичному самофинансированию природоохранных работ за счет платежей предприятий за загрязнения.
Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной литературе на рубеже 70—80-х годов XX в. в связи с проблемой поиска и распределения средств на природоохранные мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого распространения не получили, однако во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий создаются коллективные распределительные фонды целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод.
Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей, государственных дотаций и средств бассейновых органов.
Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что условиями эффективного использования их средств являются наличие конкретных природоохранных программ и ограничение числа членов фонда, что позволяет более точно определять размеры вкладов отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного здоровью людей. В 1980 г. был принят закон о суперфонде, регламентирующий финансирование работ по обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов: 75 % поступлений в суперфонд должны обеспечивать налоги корпораций. В рамках суперфонда сформирован спецфонд за счет штрафов компаний, у которых были случаи загрязнения окружающей среды опасными веществами. Компенсационные фонды создаются в США и на уровне штатов для финансирования мониторинга, исследований и практических мероприятий за счет сбора штрафов в возмещение убытков от загрязнения природной среды.
В Республике Беларусь целевой внебюджетный фонд охраны природы был учрежден в 1990 г., а позднее создание его получило правовую основу в соответствии с Законом Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" (1992), который четко определил важнейшие источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды:
республиканский и местные бюджеты;
средства юридических лиц, добровольные взносы населения, иностранных граждан, а также иных источников;
республиканский, местные внебюджетные фонды и общественные фонды охраны природы;
кредиты банков.
Создание внебюджетных фондов охраны природы (республиканского, областных, Минского городского, районных и городских) регламентировала отдельная статья закона (ст. 19), в которой был определен порядок их образования и направления использования средств. Тем самым усиливалась значимость фондов как источников финансирования экологической сферы. В развитие этой статьи было разработано и утверждено правительством "Положение о внебюджетных фондах охраны природы в Республике Беларусь", в котором в качестве основных средств формирования фондов отмечены налоги (платежи) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; платежи за размещение (складирование) отходов; суммы, полученные в возмещение ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды; штрафы за нарушение природоохранного законодательства.
Помимо указанных источников внебюджетные фонды пополнялись за счет платежей за выдачу лицензий на природопользование, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также от продажи незаконно добытой с их помощью продукции, инвалютных поступлений, полученных по искам от иностранных физических и юридических лиц за нарушение природоохранного законодательства, долевого участия юридических лиц, других природопользователей в финансировании природоохранных работ и некоторых иных поступлений.
Все указанные средства, формирующие внебюджетные фонды охраны природы, зачислялись на специальные счета исполкомов местных Советов депутатов, а затем распределялись следующим образом: 10 % — на специальный текущий счет внебюджетных средств Минприроды (республиканский внебюджетный фонд), 30 % — в областные, 60 % — в районные и городские фонды охраны природы. Средства фондов расходовались только на природоохранные нужды. Использование их показано на рис.16.1 и 16.2.
Согласно рис.16.2, в 1996 г. почти 2/3 средств фондов было израсходовано на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию очистных сооружений и полигонов для отходов, остальная часть — на приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; мероприятия по охране и воспроизводству животного и растительного мира, повышению плодородия земель; укрепление государственных служб; организацию мониторинга и ведение кадастров природных ресурсов; научные исследования в области охраны окружающей среды и т.п.
Следует заметить, что внебюджетные фонды охраны природы всех уровней концентрировали в последние годы немалые денежные ресурсы (так, в 1996 г. в фонды республики поступило порядка 880, а в 1997 г. — 1327,7 млрд. р.), поэтому все чаще поднимался вопрос о консолидации фондов с бюджетами соответствующих уровней в целях усиления государственного контроля за расходованием средств. И в соответствии со ст. 2 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 1998 год" средства республиканского внебюджетного фонда охраны природы впервые были включены в состав республиканского бюджета, а операции с ними стали проводиться через систему Главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь. С этих пор внебюджетный фонд охраны природы стал именоваться государственным целевым бюджетным фондом охраны природы. Средства же территориальных фондов охраны природы (в соответствии со ст. 3 закона) теперь аккумулируются в составе местных бюджетов.
Рис. 16.1. Схема формирования и использования средств бюджетного
целевого фонда охраны природы
Рис.16.2. Использование средств территориальных (областных и г. Минска) внебюджетных фондов охраны природы в Республике Беларусь в 1996 г.
Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни на какие иные нужды. Распределение же бюджетных средств подчиняется требованиям экономической целесообразности, которые зачастую не согласуются с требованиями экологического императива. Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных фондов, а также из средств предприятий и организаций (табл. 16.1).
Таблица 16.1
Структура капитальных вложений на охрану окружающей среды по источникам финансирования, %*
Капитальные вложения |
1992 г. |
1993 г. |
1995 г. |
1996 г. |
1999 г. |
На охрану окружающей среды, всего |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Из них финансированиеза счет: |
|
|
|
|
|
республиканского бюджета |
283 |
21,1 |
5,5 |
6,9 |
102 |
местных бюджетов |
189 |
36,7 |
34,3 |
23,2 |
201 |
целевых (внебюджетных фондов охраны природы |
- |
4,6 |
22,2 |
30,4 |
14,2 |
средств предприятии и организаций |
52,7 |
37,5 |
37,9 |
39,4 |
55.5 |
*Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.
Благодаря этому общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют тенденцию к росту, а их доля в ВВП постепенно возрастает (табл. 16.2). Тем не менее в настоящее время целевые фонды охраны природы функционируют в составе бюджетов (республиканского и местных), и это, конечно же, привело к использованию "природоохранных денег" не только на экологические нужды.
Таблица 16.2
Удельный вес затрат на охрану окружающей среды в ВВП*
|
1990 г. |
1992 г. |
1995 г. |
1997 г. |
1998 г. |
1999 г. |
Затраты на охрану окружающей среды, млрд. р. ** |
0,436 |
11,912 |
2491,0 |
7765,2 |
13005,0 |
62558,0 |
Валовой внутренний продукт, млрд. р. ** |
43 |
917 |
119813 |
356 079 |
675159 |
2890320 |
Доля затрат на охрану окружающей среды в ВВП, % |
1,0 |
1,3 |
2,0 |
2,2 |
1.9 |
2,2 |
* Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.
**В ценах соответствующих лет.
Так, по данным Минприроды, в 1999 г. распорядителями бюджетных фондов всех уровней было израсходовано 4077,6 млрд. р. (неденоминированных), из них 60 % составили капитальные расходы (на строительство, реконструкцию природоохранных объектов; приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; капитальный ремонт очистных сооружений и сетей канализации более чем в 50 населенных пунктах республики; на финансирование строительства, реконструкции и ремонта сооружений по очистке и утилизации навозных стоков на животноводческих комплексах; на строительство полигонов промышленных и бытовых отходов и т.п.). Вместе с тем, в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь 14 % средств фондов охраны природы всех уровней были перечислены для частичной компенсации затрат по вывозке на поля органических удобрений, что, безусловно, противоречит их целевому предназначению. По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности (табл. 16.1), политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов.