!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

игнорирования предполагает, что государство оставляет вне поля своего зре-

ния институты гражданского общества, не оказывая им содействия, но и не создавая проблем осуществлению ими своей деятельности. Представляется,

что такой формат взаимоотношений государства может быть реализован только с небольшими общественными объединениями, например с объеди-

нениями филателистов или пчеловодов.

Представляется, что при нынешнем состоянии развития взаимодейст-

вия органов исполнительной власти с общественными объединениями в сфе-

ре охраны общественного порядка самыми перспективными являются моде-

ли партнерского взаимодействия. Это может проявляться в виде содействия развитию деятельности общественных объединений, привлекаемых для ох-

раны общественного порядка, со стороны органов исполнительной власти,

поддержка не имеющих синергии с государством общественных организа-

ций. Органы исполнительной власти и их руководство должны сотрудничать и взаимодействовать с общественными объединениями, осуществляя при планировании своей деятельности учет мнения и потребностей общественно-

сти.

Каждая модель взаимодействия органов исполнительной власти с об-

щественными объединениями в сфере охраны общественного порядка пред-

полагает наличие комплекса форм и методов, характерных для такой дея-

тельности. Конфронтационные модели предполагают использование методов административного принуждения, тогда как «модель садовника» – активное использование форм поощрения. Различные трактовки в научной литературе привели к наличию нескольких подходов к определению терминов «форма» и «метод». В рамках данного исследования мы исходим из того, что взаимо-

действие – это деятельность, предусмотренная Федеральным законом "О по-

лиции", так как предложенная в этом законодательном акте дефиниция, по нашему мнению, наиболее полно отражает сущность указанного понятия.

Необходимо также отметить тот факт, что в иных нормативно-правовых ак-

51

тах, регулирующих деятельность ФСБ России, Росгвардии или МЧС России,

не дается определения данного понятия, поэтому мы вынуждены прибегнуть

кединственному сформулированному в законе легитимному определению.

Внауке административного права понятие «форма» трактуется как границы управленческих решений, принимаемых напрямую субъектами управления1, а также как форма проявления государственно-управленческой деятельности2. Различные авторы также указывают на наличие правовых и неправовых форм управленческой деятельности. В основе правовой формы лежит юридическое начало, она возникает в силу нормативного правового акта. К ней предъявляются требования к ее юридическому оформлению, из-

давший ее орган должен обладать необходимыми полномочиями для этого, а

также результатом правовой формы управленческой деятельности всегда яв-

ляются правовые последствия3. Ю.Н. Старилов указывает, что на сегодняш-

ний день деятельность по управлению в Российской Федерации имеет мини-

мальный объем правового регулирования, что, по его мнению, делает ее не-

демократичной, создавая возможности для развития коррупции4.

Также можно выделить комплекс форм внутриорганизационной или внутриаппаратной работы и формы реализации исполнительной деятельно-

сти5. Здесь следует отметить, что приведенная классификация не предусмат-

ривает взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений, так как само по себе взаимодействие предназначено для осу-

ществлений полномочий органов исполнительной власти, однако не является исполнительной деятельностью. Кроме того, взаимодействие не может быть отнесено и к внутриаппаратной работе, так как осуществляется вне подраз-

делений органа исполнительной власти.

1См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 212.

2См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 387.

3Там же. С. 387.

4Там же. С. 217.

5Там же. С. 371.

52

Таким образом, фактически взаимодействие органов исполнительной власти с общественными объединениями может иметь следующие формы:

заключение соглашений о взаимодействии, а также реализация правоприме-

нительных актов в отношении третьих лиц.

Как верно указывает С.А. Васильев, взаимодействие может происхо-

дить либо непосредственно, в рамках проведения совместных мероприятий,

либо опосредованно, например при осуществлении деятельности общест-

венных советов1. Он предлагает интересную для рассмотрения классифика-

цию форм взаимодействия, куда входит информационный взаимообмен, пра-

вовое просвещение населения, привлечение общественников для принятия значимых решений а также проведение ими общественной экспертизы2. Од-

нако применительно к рассматриваемой нами теме отметим, что в приведен-

ной классификации нет предусмотренных законом действий, которые прово-

дятся правоохранительными органами с участием общественных объедине-

ний – патрулирование, поиск потерявшихся граждан и т.д.

В теории административного права также был поставлен вопрос отно-

сительно того, можно ли считать формой взаимодействия деятельность орга-

нов исполнительной власти по созданию общественного объединения. Н.В.

Воронкова отмечает, что участие граждан в деятельности общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка под руково-

дством правоохранительных органов, может рассматриваться как одна из ключевых форм участия государства в формировании и развитии граждан-

ского общества3. Так же автор указывает, что для российского гражданско-

го общества государство традиционно было инициатором всех реформ об-

1Васильев С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти

собщественными объединениями // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 11-14.

2Там же. С. 12.

3Воронкова Н.В. Социально-политические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества и населением в охране общественного порядка в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 51.

53

щественной жизни1, и с этим тезисом мы можем согласиться, поскольку именно государство обладает необходимым инструментарием для реформ такого рода.

Впрочем, в отечественной истории такое взаимодействие осуществляли преимущественно правоохранительные органы, которые к тому же стреми-

лись организовать деятельность граждан и общественных объединений по охране общественного порядка. О.В. Рыбалка при изучении организации функционирования добровольных народных дружин в Советском Союзе от-

метила, что рост их числа способствовал повышению контроля государства со стороны общества. Однако недостаточное правовое регулирование и зна-

чительное количество коллизий снижало эффективность деятельности дру-

жин. Для стимулирования общественности активно использовался партийно-

государственный аппарат, а в основе деятельности народных дружин лежали методы принуждения2.

Представляется, что прежде чем перейти к рассмотрению актуальных форм и методов взаимодействия, следует изучить опыт взаимодействия орга-

нов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка, который сложился в истории нашей страны.

По нашему мнению, первые попытки создать систему взаимодействия органов государственной власти и общества были предприняты в период правления Александра II. Учитывая масштабность проведенных им преобра-

зований, мы не будем затрагивать особенности реформирования министерст-

ва внутренних дел и полиции, сосредоточившись исключительно на интере-

сующих нас вопросах взаимодействия общества и полиции. Александр II

предпринял попытку сделать десятских и сотских не только представителями выборного крестьянского самоуправления, но и нижними чинами полиции,

1Там же. С. 64.

2См.: Рыбалка О.В. Общественная активность в СССР в начале 1960-х – второй половине 1970-х гг.: формирование и развитие добровольных народных дружин (на материалах Новгорода и Новгородской области): автореф. дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2010.

С. 14.

54

для чего были разработаны Временные правила об устройстве полиции в го-

родах и уездах губерний. Подобное использование десятских и сотских было призвано решить проблемы увеличения штатов полиции, обеспечив тем са-

мым экономию средств государства.

Следует отметить разработки теоретиков права Российской империи,

посвященные вопросу места и роли полиции и администрации в охране об-

щественного порядка. Так, В.Н. Лешков выступал за развитие институтов самоуправления, считал необходимым возложить на общину обязанность по надзору за общественным порядком, а также обязать осуществлять действия по предупреждению и пресечению правонарушений1. Иной подход к пони-

манию этой проблемы имел профессор И.Е. Андреевский, бывший ректором Санкт-Петербургского университета. Он полагал, что только в том случае,

когда институты гражданского общества не могли своими силами выполнять задачи по охране общественного порядка, в решение проблемы должно было включиться государство в лице уполномоченных органов2. Ключевое разли-

чие между идеями этих двух ученых заключается в том, что если В.Н. Леш-

ков предлагает возложить организацию управленческого процесса на общи-

ну, предоставив органам государственной власти роль некого арбитра, то в системе, предлагаемой И.Е. Андреевским, общество и государство участвуют в принятии и обеспечении управленческих решений практически на паритет-

ных началах. Это подтверждает и его тезис о том, что по мере развития об-

щества оно начинает предпринимать больше усилий для поддержания безо-

пасности и роста благосостояния. В таком случае нет необходимости такого активного участия правительства в этой деятельности, а потому оно может сокращаться. Он пишет: «чем более развивается общество, тем шире делают-

ся его предприятия относительно создания условий безопасности и благосос-

1Лешков В.Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. М., 1861. С. 30-31.

2Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1. СПб., 1874. С. 11-14.

55

тояния, и тем более может сокращаться непосредственное участие прави-

тельства»1.

По нашему мнению, подход, предлагаемый В.Н. Лешковым, являлся более реальным с точки зрения практической апробации, однако и он требо-

вал определенной доработки. Так, роль общины как центра объединения представляется достаточно сомнительной, так как уже к тому времени начи-

нался процесс урбанизации, поэтому укрепление общины, являвшейся сель-

ской структурой, было неэффективно. Определенная саморегуляция общест-

венных отношений с привлечением выборных лиц, замещающих собой функции полиции, – вариант, который при должной проработке мог бы стать базовым в развитии системы охраны общественного порядка на местном уровне. В какой-то мере по этому пути Российская империя и пошла – это мы увидим из следующих событий. В 1890 году впервые будут образованы доб-

ровольные народные дружины2. Перед коронацией Александра III будет сформирован первый прообраз народной дружины, которая получит название добровольной народной охраны. В ее состав было включено более двадцати тысяч человек3. Затем народная охрана будет привлекаться для обеспечения общественного порядка в Санкт-Петербурге, при проведении там массовых мероприятий, и во время проживания императора в столице. Уже во время царствования Николая II число народных охранников составит восемьдесят тысяч человек, а в августе 1912 года – около сорока тысяч человек4.

В 1912 году министром внутренних дел Российской империи была ут-

верждена Инструкция для членов народной (добровольной) охраны5. Этот документ содержал в себе все: начиная от порядка формирования отряда ох-

раны, заканчивая регулированием вопросов этики и ответственности охран-

1Там же. С. 18-19.

2Нечевина Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. 2005. № 7. С. 42.

3Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102. Особый отдел. Оп. 243. Д. 150. Л. 8.

4Там же. Оп. 243. Д. 150. Л. 8.

5Там же. Оп. 242. Д. 121-М. Т. 3. Л. 305-305 об.

56

ника. Наличие закрепленных к кандидатуре охранника требований привело к тому, что к 1912 году от сорока тысяч человек, входивших в состав народных охран, осталось только двадцать тысяч.

В приграничных районах Российской империи традиционно был высо-

ким уровень криминогенной обстановки. Для решения этой проблемы там создавались казачьи административно-территориальные образования, кото-

рые были призваны обеспечить безопасность в закрепленных за ними рай-

онах. Наличие статуса военнослужащих (пусть и в запасе) обусловливало их привлечение к выполнению воинских обязанностей, что приводило к исклю-

чительному положению казаков в праве обладать оружием1. Такая мера по-

зитивно сказывалась на состоянии защищенности границ Российской импе-

рии, а как следствие - на защищенности населения в целом.

После прихода к власти Временного правительства возникла необхо-

димость преобразования системы правоохранительных органов, которая бы-

ла сформирована при царском режиме. В декларации от 3 марта 1917 года о составе и задачах Временного правительства2 было объявлено о реформе ме-

стного самоуправления. Согласно указанной декларации земства должны были стать полноправными субъектами управления на местах, осуществляя,

в том числе, охрану общественного порядка на своей территории. Именно то-

гда возникла задача реформирования полиции и преобразования ее в народ-

ную милицию с выборным начальством, порядок формирования, материаль-

но-технического и финансового обеспечения, а также управления которой обеспечивался бы органами местного самоуправления. Необходимость тако-

го рода изменений обусловливалась тем, что полиция ассоциировалась у на-

селения с неким карательным элементом, тогда как народная милиция долж-

на была стать олицетворением закона и справедливости.

1Невский С.А. Проблемы контроля за оборотом оружия. Краснодар, 2000. 130 с.

2Российское законодательство Х ХХ вв. В 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи бур- жуазно-демократических революций / Отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юридическая литера-

тура, 1994. С. 327.

57

Данные идеи нашли свое развитие в законе от 17 апреля 1917 года «Об учреждении милиции». В рамках указанного закона милиция являлась орга-

ном исполнительной власти, находящимся в подчинении земских и город-

ских общественных самоуправлений1. Фактически Временное правительство пыталось инициировать создание системы муниципального управления. Од-

нако столь широкое делегирование полномочий по охране общественного порядка обществу, зачастую просто не обладавшему необходимыми знания-

ми и навыками для выполнения такой деятельности, представляется нам дос-

таточно сомнительным. Другой вопрос, что Временное правительство дейст-

вовало в достаточно сложной политической ситуации, которая сложилась в России того времени, а потому кроме задач по охране общественного поряд-

ка законодательство того времени должно было соответствовать тем ожида-

ниям, которые возлагались на Временное правительство. Тем не менее, да-

вать какую либо оценку качеству деятельности народной милиции, создан-

ной Временным правительством, достаточно сложно, поскольку просущест-

вует она лишь до октября 1917 года, и фактически не успеет начать свою деятельность.

Особый интерес представляет советский период. В 1917 году советы рабочих и солдатских депутатов выступили с инициативой создания общест-

венных объединений, направленных на борьбу с правонарушителями. Одна-

ко подобные стихийные формирования не могли устроить советскую власть,

поскольку ситуация в стране накалялась, число преступлений росло, и было необходимо принимать меры. Двадцатого октября 1918 г. появилась первая Инструкция об организации Советской рабоче-крестьянской милиции2, уста-

новившей необходимость создания при уездных и городских исполнитель-

ных комитетах отдельных советов охраны порядка, деятельность которых должна была осуществляться на общественных началах.

1Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 21-23.

2СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.

58

В период с 1925 по 1926 годы начинается формирование администра-

тивных комиссий при советах народных депутатов. Перед ними ставилась задача по осуществлению контроля за милицией, а также оказанию ей содей-

ствия и организационной помощи. В 1926 году они были преобразованы в комиссии общественного порядка, и получили ряд юрисдикционных полно-

мочий товарищеских судов. Интересная практика сложилась в сельской ме-

стности, где с 1924 г. был создан институт сельских исполнителей, которые должны были выполнять ставившиеся сельскими советами задачи по охране общественного порядка. Л.И. Овчинникова пишет, что деятельность сель-

ских исполнителей не оплачивалась, однако для них была предусмотрена от-

ветственность, аналогичная ответственности должностных лиц.1.

В апреле 1928 года в ходе Второго Всероссийского съезда администра-

тивных работников прозвучала идея о том, что милиция должна быть народ-

ной, а государственное участие в ней должно быть сокращено до минимума.

В развитие этой концепции комплектование милиции было предложено осу-

ществлять в порядке общественной повинности рядовыми гражданами. Од-

нако в 1930 году Народный комиссариат внутренних дел был упразднен, а

управление милицией было передано в Особое государственное политиче-

ское управление, где идея о формировании милиции на основе общественной повинности не нашла поддержки, и ее дальнейшее развитие происходило на профессиональной основе.

Следует отметить тот факт, что общественные объединения, занимав-

шиеся содействием милиции и обеспечением общественного порядка, в этот период также получили свое развитие. В 1930 году в СССР имелось две с по-

1 Овчинникова Л.И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20.

59

ловиной тысячи таких обществ1, а их деятельность имела отдельное норма-

тивное регулирование2.

С.Б. Денисов указывает, что в Советском Союзе имелись различные формы участия граждан в охране общественного порядка. К ним относились ночные патрули, сельские исполнители, группы охраны общественного по-

рядка, комиссии общественного порядка, добровольные народные дружины,

студенческие службы безопасности и т.д.3. Так, участники обществ содейст-

вия органам милиции занимались патрулированием, могли дежурить в от-

делениях милиции, осуществляли конвоирование задержанных, принимали участие в оперативных мероприятиях и даже были наделены правом состав-

ления протоколов об административном правонарушении4. В 1932 году этот институт будет реорганизован в бригады содействия милиции, организация деятельности которых была возложена на милицию5.

В период Великой отечественной войны сложившаяся обстановка по-

требовала изменения функционала бригад содействия милиции. Из них были сформированы группы охраны общественного порядка, которые осуществля-

ли деятельность, близкую к контрразведывательной – противодействовали диверсионной и подрывной деятельности. После окончания войны потреб-

ность в деятельности такого рода отпала, и им было возвращено прежнее на-

звание.

В начале пятидесятых годов в Ленинграде формируются добровольные народные дружины. Они представляли собой независимые объединения тру-

дящихся, членство в которых было добровольным. На начальном этапе дру-

1Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1954. С. 308-309.

2Постановление СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска» // СУ РСФСР. 1930. № 25. Ст. 324.

3Денисов С.Б. Концептуальные основы участия граждан в обеспечении общественного порядка: история и современность // Политико-правовые приоритеты социальноэкономического развития России: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Саратовского университета. Саратов, 2009. С. 633.

4Овчинникова Л.И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 22.

5См.: Байтин М.И., Гольдман В.С. Народные дружины. Саратов, 1969. С. 12.

60