25,26. Структура парламента, внутренняя организация палат.

По структуре парламенты обычно делятся на: однопалатные и двухпалатные.

Определенные особенности имеет структура парламентов англо-саксонской правовой семьи, в Британии и других государствах, воспринявших ее конституционную модель, считается, что парламент представляется собой триединое учреждение, в которое входит 2 палаты и глава государства.

В большинстве государств в настоящее время действуют 2х-палатные парламенты, в обоснование 2х-палатности (бикамерализма) обычно приводят довод о сдерживании верхней палатой более радикальных решений, принимаемых нижней палатой.

В настоящее время реально бикамерализм является системой сдержек и противовесов внутри парламента, при которой единая воля парламента распадается на 2 компонента, которые противопоставляются друг другу.

Наиболее плодотворно это во Франции.

В федеративных государствах бикамерализм имеет другое предназначение, а именно верхняя палата служит представительным органом субъекта федерации.

В 2х-палатных парламентах различают системы:

- слабой верней палаты;

- сильной верхней палаты.

Это разделение происходит в соответствие с разделение полномочий палат в законодательном процессе.

Верхняя палата считается слабой, если она может лишь отсрочить принятие какого-либо закона нижней палаты, но не может воспрепятствовать ему (GB).

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия никакой закон не может быть принят (Сенат в Конгрессе США).

Иногда встречаются смешанные варианты, когда Конституция разграничивает вопросы, по которым верхняя палата может воспрепятствовать принятию закона, а по которым может лишь отсрочить.

В целом можно сказать, что чем менее демократичен порядок формирования верхних палат, тем они слабее.

Порядок формирования палат различен. Депутаты нижней палаты или однопалатного парламента избираются на всеобщих прямых выборах, как правило, на 4-5 лет. Минимальный срок – 2 года, на который избирается палата представителей в Конгрессе США, наибольший – 9 лет, нижняя палата Парламента Аргентины.

Верхние палаты формируются более разнообразными способами:

- назначение всего состава верхней палаты главой государства на определенный срок или бессрочно (Таиланд, Иордания, Малайзия, Канада);

- всеобщие прямые выборы с более высокими избирательными цензами пассивного избирательного права, чем при выборах в нижнюю палату (США, Италия, Япония);

- косвенный выборы представительными органами субъектов федерации или административно-территориальных единиц унитарного государства (Франция, Бельгия, Испания);

- назначение членов верхней палаты Правительствами субъектов федерации (германия);

- занятие поста члена верхней палата по должности “ex oficio” (духовные лорды в палате Лордов в Парламенте GB);

- кооптация (часть членов верхней палаты избирается, а другая часть назначается этими избранными членами – Бельгия).

В Норвегии парламент формируется так, что сначала выборы, а потом на первом собрании из 150 членов избирают верхнюю из 38.

При формировании верхних палат, а иногда также и нижних, может применяться механизм резервирования мандатов, при котором некоторое, как правило, небольшое число мандатов (до 10) передается для замещения представителями определенных социальных групп (для женщин в парламенте Египта и Бангладеш, для индуистов в парламенте Пакистана, для представителей армии – в Китае, для ассирийцев в парламенте Ирана и т.д.).

В федеративных государствах верхняя палата является представительным органом субъекта федерации, при этом представительство в субъектах может осуществляться на паритетной, пропорциональной или на смешанной основе.

При представительстве на паритетной основе от каждого субъекта федерации замещается одинаковое число мандатов (в Сенат Конгресса США по 2 сенатора от каждого штата).

При представительстве на пропорциональной основе – зависит от числа проживающих в данном субъекте граждан (в Сенате Генеральных Кортесов Испании автономии Испании, а именно каждая автономия назначает по одному сенатору и еще по одному на каждый миллион жителей).

При представительстве на смешанной основе часть членов верхней палаты назначается на паритетной основе, а от особо крупных субъектов федерации назначается дополнительное число членов пропорционально численности населения этих субъектов (в Германии каждая земля имеет в бундесрате не менее 3х мандатов, при численности населения свыше 2х миллионов земля получает 4 мандата, если свыше 6 миллионов – 5 мандатов, свыше 7 миллионов – 6 мандатов).

При формировании верхней палаты путем прямых или косвенных выборов, либо по кооптации, срок полномочий членов верхней палаты, как правило, боле длительный, чем у депутатов нижней палаты, при этом зачастую применяется принцип ротации, т.е. обновления состава палаты по частям. Во Франции сенаторы избираются на 9 лет, но через каждые 3 года происходят перевыборы 1/3 Сената.

Внутренняя организация палат парламента.

Руководство палат Парламента;

Парламенты обычно возглавляются их председателями. В 2х-палатном парламенте единого председателя не существует, при совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты.

Председатель палаты избирается палатой из своего состава, либо занимает эту должность “ex officio” (председатель Сената Конгресса США – вице-президент), либо назначается извне (в Нидерландах в нижней палате председатель назначается королем), либо должность председателя замещается членами палаты поочередно в порядке ротации (в верхней палате Австрии).

Председатель, как правило, занимает эту должность на протяжении всего срока полномочий палаты.

По объему компетенции выделяются «сильные» и «слабые» председатели палат.

Сильные председатели имеют обширные процедурные, организационные и административные полномочия (они активно руководят заседаниями палаты, определяют порядок и сроки обсуждения вопросов, способы голосования в палате, избирают ту или иную процедуру прохождения законопроектов, отбирают поправки, которые будут обсуждаться в палате, налагают меры дисциплинарной ответственности на депутатов, самостоятельно толкуют процедурные правила и т.д.). Голос сильного председателя является решающим при разделении голосов депутатов поровну. В административной сфере сильный председатель назначает и увольняет служащих аппарата палаты.

Слабые председатели осуществляют только общее представительство палаты, они обладают незначительными процедурными полномочиями, а именно, предоставляют слово на заседаниях палат, оглашают результаты голосования, объявляют о переходе от одной процедуры к другой.

Помимо председателя в разных парламентах могут избираться такие должностные лица как: заместитель председателя палаты, секретари палаты, квесторы. Секретари палаты, как правило, регулируют документооборот в парламенте. В обязанности квесторов входит поддержание порядка в здании заседания палаты и т.д.

В некоторых парламентах председатель парламента, заместители, секретари и другие должностные лица образуют особый коллегиальный орган – бюро палаты.

К полномочиям бюро палаты относится решение отдельных организационных вопросов. Например, о дате заседаний палаты, о повестке дня, о разработке бюджета палаты и т.д.

Комитетская структура палат Парламента;

Все члены палаты парламента распределяются между комитетами или комиссиями палаты. Они образуются для содействия палате в осуществлении ее полномочий и занимаются предварительным рассмотрением законопроектов, изучением отдельных вопросов, для последующего предоставления информации палате, согласованием позиций между палатами и т.д.

А комитеты играют исключительно важную роль в деятельности парламента, т.к. принимаемые ими решения, зачастую предопределяют те решения, которые будут приняты палатой.

Комитеты палаты делятся на:

- постоянные;

- временные.

Постоянные комитеты образуются на срок полномочий и в свою очередь подразделяются:

- на универсальные

- и специализированные.

Специализированные имеют отраслевые назначения, через них проходят законопроекты относящиеся к соответствующим отраслям. Универсальные комитеты не имеют заранее заданной сферы ведения, а занимаются любыми вопросами по решению палаты или ее председателя, такие комитеты не имеют собственных названий и обозначаются буквами алфавита.

Наряду с полномочиями по содействию палаты, комитеты парламентов отдельных государств обладают и более значительными полномочиями. А именно, правом законодательной инициативы, правом непосредственного контроля за министерствами и ведомствами, правом утверждать законопроекты вместо палаты по ее поручению, правом издавать временные законодательные акты в промежутках между сессиями парламента.

Временные комитеты создаются для выполнения какой-то определенной задачи, после чего распускаются (следственные комитеты, специальные комитеты и т.д.).

В странах англо-саксонской правовой семьи выделяется такая разновидность комитетов, как комитет всей палаты. Он образуется из всего состава депутатов, когда палата принимает решение о преобразовании себя в комитет. В этом случае обсуждение вопросов продолжается по процедурным правилам, принятым для комитетов, обычно более простым, чем для заседания палаты, и под руководством не председателя палаты, а особого председателя комитета. Данная процедура представляет собой юридическую фикцию и применяется в 2 случаях: во-первых, для ускорения законодательного процесса, когда рассматриваются законопроекты, не вызывающие особых возражений; и во-вторых, когда законопроект настолько важен, что его не передают в один из постоянных комитетов, а обсуждают всем составом палаты.

В 2х-палатных парламентах образуются объединенные комитеты палат, создаваемые ими на паритетной основе. Они также бывают постоянными для согласования позиций палат в каких-либо сферах (бюджета, налогов) и временными, например, согласительные комитеты, образуемые при разногласиях палат по конкретным законопроектам.

Комитеты возглавляются их председателями, наиболее важным является вопрос о партийной принадлежности председателя комитета. Этот вопрос в различных государствах решается двояко, либо все должности председателей комитетов замещаются сторонниками фракций большинства (США), либо эти должности распределяются фракциями между собой, пропорционально их численности (Германия)

Партийная структура палат Парламента.

На основе своей партийной принадлежности депутаты объединяются во фракции.

Роль фракции в деятельности парламента исключительно велика, практически все свои инициативы депутат может реализовать только с помощью фракции, членом которой он является, именно от фракции зависит поддержка тех или иных законопроектов, будут ли они обсуждаться. Между фракциями распределяются посты председателей комитетов, фракции участвуют в формировании повестки дня, между фракции распределяется время на выступление в дебатах, в отдельных парламентах даже голосование в палате проходит по фракциям.

По степени связанности между фракциями выделяются 2 модели взаимоотношений внутри фракции:

- британская;

- американская.

Для британской модели характерно жестко и жесткое подчинение депутатов партийной дисциплине, практически любые инициативы члена фракции должны быть одобрены фракцией в целом. Обсуждение вопросов в парламенте происходит почти исключительно по фракционному принципу, т.е. все время которое выделяется на обсуждение, делиться между фракции пропорционально их численности.

Американской модели присуща меньшая связанность членов парламента партийной дисциплине, их отношения к законопроектам не всегда предопределяется их партийной принадлежностью. Здесь больше распространено свободное обсуждение, депутат обладает большей свободой при выдвижении инициатив.

Как при той, так и при другой модели при нарушении партийной дисциплины депутат может быть исключен из фракции, что влечет для него утрату его влияния, иногда снятие с соответствующих должностей в руководстве фракции, а также прекращение партийной поддержки, прекращение финансовой поддержки при переизбрании на следующих выборах.

Для создания фракции регламенты палат, обычно требуют определенный минимум числа депутатов. В отдельных парламентах существует дополнительное требование в виде регистрации фракции.

Организационно фракции обычно делится на лидера фракции, политический комитет, который вырабатывает политику фракции при голосовании, общее собрание членов фракции.

В странах англо-саксонской правовой семьи во фракциях существуют особые лица, «кнуты» - они служат основным связующим звеном между лидерами фракций и рядовыми членами. В задачу «кнутов» входит практическое воплощение политики руководства фракции, они обеспечивают максимальное присутствие членов своей фракции в палате с момента решающих голосований, изучают настроение членов фракции, оказывают давление на тех представителей фракции, которые собираются голосовать в разрез с мнением руководства или колеблются.

Для согласовании позиций фракции по процедурным и организационным вопросам во многих палатах образуется орган, объединяющий лидеров фракций.

Прекращение полномочий палат парламента.

Парламент прекращает свои полномочия по истечении срока полномочий, после того, как парламент нового созыва приступит к работе или принесет присягу.

По общему правилу лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий в исключительных случаях (GB, Финляндии в случае войны).

При парламентских или смешанных формах правления однопалатный парламент или нижняя палата могут быть досрочно распущены, в случае, когда распускаются обе палаты – исключителен (Италия).

Правом роспуска обладает глава государства.

Если в дуалистических монархиях или полупрезидентских республиках глава государства действует по своему усмотрению, то в парламентских монархиях и республиках – по указанию правительства.

Роспуск палаты может быть осуществлен в одних государствах свободно (Франция), или только по определенным основаниям.

К числу оснований роспуска обычно относится:

- выражение недоверия правительству или отказ в доверии;

- неспособность палаты сформировать правительство в определенный период;

-неспособность проводить заседания или принимать решения в течение определенного периода (при отсутствие кворума или когда часть депутатов утраивает «обструкцию», не посещая заседания палаты);

- непринятие государственного бюджета на протяжении определенного срока.

В целом, роспуск не является формой ответственности парламента, он служит целям разрешения политической конфликта между главой государства и парламентом и т.д.

Зачастую роспуск палаты ограничен рядом условий:

- запрет на роспуск в течение определенного срока до окончания срока полномочий палаты и непосредственно после ее избрания;

- запрет на роспуск в течение определенного срока до окончания срока полномочий главы государства;

- в период чрезвычайного, военного или иного исключительного положения, и в течение определенного времени после их прекращения.