§ 5. Юридическая природа ответственности за нарушение

ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Для того чтобы решить вопрос о природе ответственности за нарушение лесного законодательства, необходимо помнить, что ответственность, предусмотренная ЛК РФ, является частным случаем ответственности за экологические правонарушения, предусмотренной Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Юридическая ответственность за экологические правонарушения возникает в случае нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Легального определения экологического правонарушения современное российское законодательство не содержит.

В науке экологического права под экологическим правонарушением обычно понимается противоправное, как правило, виновное деяние, причиняющее экологический вред или создающее угрозу его причинения либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права <1>. Некоторые авторы <2> предлагали закрепить данное понятие на законодательном уровне, что привело бы к формированию единообразного толкования и отграничению экологических правонарушений от смежных деяний.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<1> См., например: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 514.

<2> См.: Лачин А.А. Уголовно-правовая охрана лесов в законодательстве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 16.

Правовая природа юридической ответственности за экологические правонарушения может быть разной. В соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливаются имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Статья 99 ЛК РФ закрепляет формы (виды) ответственности, к которой может быть привлечено лицо за нарушение им норм лесного законодательства: административной и уголовной, которую лицо несет соответственно по правилам административного и уголовного законодательства.

Особенностью правонарушений в сфере охраны и использования лесов, какая бы форма ответственности ни была установлена, является прежде всего то, что при этом причиняется вред всей экологической системе лесного участка, а не отдельно взятым деревьям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конфоркин И.А. Уголовная ответственность за незаконную рубку лесных насаждений: Монография // СПС "КонсультантПлюс".

Административная ответственность за нарушение лесного законодательства устанавливается КоАП РФ. В частности, предусматривается ответственность за самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9), самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10), нарушение правил использования лесов (ст. 8.25), самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26), нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27), незаконную рубку, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28).

Что касается уголовной ответственности, то она устанавливается Уголовным кодексом РФ за те правонарушения лесного законодательства, которые имеют наиболее высокую степень общественной опасности. Это, например, незаконная рубка лесных насаждений в тех случаях, когда ущерб был причинен в значительном, крупном или особо крупном размере, совершен группой лиц или должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 260), уничтожение или повреждение лесных насаждений путем поджога или неосторожного обращения с огнем (ст. 261).

Основным критерием разграничения уголовно наказуемой незаконной рубки лесных насаждений (ч. 1 ст. 260 УК РФ) и незаконной рубки лесных насаждений, за которую ответственность предусмотрена ст. 8.28 КоАП РФ, является значительный размер ущерба, причиненного посягательством, - свыше 5 000 руб. (примечание к ст. 260 УК РФ).

Рубка лесных насаждений арендаторами лесных участков, имеющими проект освоения лесов, получивший положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, с нарушением технологии заготовки древесины, в том числе рубки, без подачи отчета об использовании лесов подлежит квалификации по ст. 8.25 КоАП РФ.

Критерием отграничения преступления, предусмотренного ст. 260 УК РФ, от административного правонарушения (ст. 8.28 КоАП РФ) является степень повреждения лесных насаждений. Если повреждение указанных насаждений не привело к прекращению их роста, содеянное влечет за собой административную ответственность по ст. 8.28 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

Основным же видом наказания за правонарушения как административного, так и уголовного характера является штраф. При этом взимание штрафа зачастую не соответствует общественной опасности деяния и не служит целям предупреждения совершения новых лесонарушений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лачин А.А. Указ. соч. С. 17.

Вместе с тем такие виды нарушения лесного законодательства, как нелегальная заготовка и контрабандный вывоз древесины из России, приняли угрожающие масштабы и приобретают черты транснациональной преступности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаевская Е.Ю. К вопросу о борьбе с незаконной заготовкой древесины // Экологическое право. 2016. N 1. С. 24.

Правовая природа ответственности за нарушение лесного законодательства неоднократно становилась и темой оживленных научных дискуссий, и предметом рассмотрения судов, в том числе судов высших инстанций. И именно неверная позиция арбитражных судов при применении норм об ответственности за нарушения лесного законодательства стала основанием для разбирательства в Конституционном Суде РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" было вызвано жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" в связи с решениями Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 мая 2013 г. и от 13 мая 2013 г., оставленными без изменения постановлениями арбитражных судов вышестоящих инстанций <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ФАС Западно-Сибирского округа от 5 ноября 2013 г. по делу N А81-948/2013; Определение ВАС РФ от 12 декабря 2013 г. N ВАС-17623/13 по делу N А81-948/2013.

Закрепляя в ранее действовавшей и ставшей предметом рассмотрения Конституционного Суда ч. 1 ст. 99 ЛК РФ административную и уголовную ответственность, законодатель отдельно в ч. 2 данной статьи предусмотрел также ответственность в форме возложения обязанности "устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред" (выделено мной - Ю.Ш.), тем самым отграничив ее от административной и уголовной, предусмотренной ч. 1 ст. 99 ЛК РФ. Однако законодатель в отличие от четко названных административной и уголовной ответственности эту форму ответственности прямо не поименовал.

Тем не менее сущность и правовую природу такой ответственности можно определить исходя из анализа правовых категорий, используемых законодателем при установлении юридической ответственности подобного рода, ее цели и характера.

Ответственность в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред", ранее закрепленная в ч. 2 ст. 99 ЛК РФ, имеет существенное отличие от ответственности, возникающей по нормам административного и уголовного законодательства, поскольку в рассматриваемом случае речь идет об ответственности, возникающей, как правило, вследствие причинения вреда.

Отношения по поводу причинения вреда обычно регулируются в рамках гражданско-правового института деликтных обязательств. Целью возложения такой ответственности на виновное лицо является возмещение причиненного вреда, соответственно, возмещение вреда может рассматриваться в качестве одной из мер гражданско-правовой ответственности, что подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> О позиции Конституционного Суда по вопросу о гражданско-правовой природе ответственности в форме возмещения вреда см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации "О милиции" и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода"; Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2012 г. N 1833-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Райм Алексины Альбертовны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Однако следует отметить, что "использование положений деликтной ответственности в других отраслях права подчеркивает глубокую генетическую связь гражданско-правовой ответственности с другими видами материальной (имущественной) ответственности и при этом не умаляет отраслевой специфики последних" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009.

Аналоги терминов, используемых законодателем в анализируемой ч. 2 ст. 99 ЛК РФ в ранее действовавшей редакции, можно и в настоящее время найти в ст. 12 ГК РФ. Основной целью такой ответственности является, как уже отмечалось, возмещение вреда, причиненного лесным правонарушением.

Эта ответственность носит имущественный характер, поскольку причинитель вреда претерпевает имущественные потери за совершенное им правонарушение.

Сказанное свидетельствует о том, что имущественная ответственность <1>, названная в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", наиболее близка по своей природе гражданско-правовой ответственности, однако имеет свою специфику <2>.

--------------------------------

<1> О гражданско-правовой форме ответственности за экологические правонарушения см. также: Экологическое право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 296 - 302; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2001. С. 98 - 101.

<2> См.: Экологическое право: Учебник для академического бакалавриата / Под ред. С.А. Боголюбова. 5-е изд. перераб. и доп. М., 2014. С. 212; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др.; Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 313, 314.

Данная ответственность регулируется на основании положений Федерального закона "Об охране окружающей среды", ГК РФ, рассматриваемых положений ЛК РФ, а также иных нормативных правовых актов.

Однако в научной литературе отражено мнение, согласно которому понятие имущественной ответственности не соответствует сформировавшемуся подходу к гражданско-правовой ответственности, и в данном случае экологическое законодательство предусматривает специальные основания имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. С. 514, 525.

Специфика ответственности обусловлена особым регулируемым и охраняемым экологическим законодательством интересом по сохранению благоприятной окружающей среды и экологическому благополучию, подлежащим приоритетной правовой защите <1>.

--------------------------------

<1> Данная задача и правовой принцип со всей очевидностью вытекают из нормы, установленной в ст. 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

При этом, как отмечает Н.В. Витрук, присущие институту гражданско-правовой ответственности свойства и черты корректируются (специализируются) применительно к материальной (имущественной) ответственности при нарушении норм трудового, земельного, водного и других отраслей права. Все эти отрасли в своих исходных позициях предопределяются гражданско-правовой ответственностью и в то же время в чем-то от нее отличаются. Специализация их настолько высока, что дает основания признать их самостоятельными видами юридической ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Указ. соч.

Между тем широкое использование деликтной ответственности в других отраслях права, когда в них не были развиты свои виды материальной (имущественной) ответственности, и послужило основанием для утверждения о гражданско-правовом характере любого вида материальной (имущественной) ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Таким образом, ответственность, ранее закрепленная в ч. 2 ст. 99 ЛК РФ, в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред" представляет собой частный случай имущественной ответственности, предусмотренный Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Как следствие, порядок привлечения к такой ответственности, т.е. механизм ее реализации, базируясь на нормах ГК РФ, предусмотренных для ответственности, вытекающей из причинения вреда (деликтной ответственности), должен быть основан на общих положениях Федерального закона "Об охране окружающей среды" и детально раскрываться в соответствующих (рассматриваемых) положениях ЛК РФ и иных нормативных правовых актов.

Как видим, возмещение вреда, причиненного лесным правонарушением, производится согласно соответствующим нормам ГК РФ и нормам лесного законодательства. ГК РФ содержит основные принципы, основания и условия имущественной ответственности юридических лиц и граждан, а лесное законодательство - соответствующие правила и методику исчисления имущественного вреда, причиненного лесонарушением (понятие и перечень лесных правонарушений, таксы для подсчета ущерба, размеры неустоек за нарушение лесохозяйственных требований и т.п.).

Вопрос о приоритете норм гражданского или экологического (лесного) законодательства неоднократно поднимался в юридической литературе. Одни авторы считают, что в своем применении нормы ГК РФ занимают ведущее положение, лесного законодательства - играют вспомогательную роль <1>. Другие полагают, что в случае разночтений между законом, устанавливающим общие правила имущественных отношений (ГК РФ), и законом, закрепляющим специальные правила (Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон "О животном мире") применительно к конкретным природоресурсным отношениям, действует правило специального закона, а к имущественным отношениям применяются требования ГК РФ, если в Земельном, Водном, Лесном кодексах РФ и других не установлено иное <2>.

--------------------------------

<1> См.: Романов В. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. N 9.

<2> См.: Вылегжанина Е.Е. Компенсационная ответственность как институт экологического права. М., 1999. Приведено по изд.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 318.

ЛК РФ в настоящее время в регулировании имущественных отношений определяется приоритет гражданского и земельного законодательства только в тех случаях, когда иное не установлено Кодексом и другими федеральными законами (ст. 3).

В любом случае регулирование имущественной ответственности отраслевым законодательством должно быть ясным, определенным, исчерпывающим и основанным на общеправовых принципах привлечения к имущественной ответственности, закрепленных в законодательстве и подтвержденных позицией Конституционного Суда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. N 28-П "По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Авеста".

Таким образом, ответственность, установленная в ч. 2 ст. 99 ЛК РФ в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред", по своей правовой природе является имущественной ответственностью, возникающей в результате нарушения лесного законодательства.

Такая ответственность в настоящее время регулируется положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды", ГК РФ, рассматриваемыми положениями ЛК РФ, а также иными нормативными правовыми актами, в том числе подзаконными.

Что касается вопросов защиты прав лесопользователей, то следует отметить, что с момента вступления в силу действующего в настоящее время ЛК РФ <1> высшими судебными инстанциями было вынесено более 1 000 определений по проблемам применения лесного законодательства. Рассмотренные дела можно условно разделить на две группы:

1) дела, вытекающие из договорных правоотношений (примерно 60% общего числа дел);

2) дела, вытекающие из публичных правоотношений (примерно 40% от общего числа дел).

--------------------------------

<1> По состоянию на май 2018 г.

В первой группе наиболее типичными являются дела, связанные с взысканием задолженности по уплате арендной платы и неустойки по договору аренды лесного участка.

Например, Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 2013 г. N ВАС-11779/13 по делу N А33-20496/2012 "О пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о взыскании задолженности по уплате арендной платы по договору аренды лесного участка" в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отказано, поскольку, по мнению ВАС РФ, суды нижестоящей инстанции сделали правильные выводы о том, что, подписав дополнительное соглашение к договору аренды, общество согласилось выплачивать текущие арендные платежи, возникшие после указанного срока, в том числе неустойку за несвоевременное внесение арендных платежей.

При рассмотрении материалов судебной практики по делам о нарушении лесного законодательства необходимо отметить последовательную позицию судов высших инстанций в отношении публично-правового характера лесных отношений.

Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 февраля 2014 г. N 11059/13 по делу N А26-9592/2012 прямо указывается, что при передаче лесных участков в аренду имеет место совокупность публичного интереса, публичного субъекта и публичных (бюджетных) средств. Следовательно, участники отношений не могут действовать по собственному усмотрению исходя из гражданско-правового принципа "можно все, что прямо не запрещено".

Указанные аргументы применимы и в случае рассмотрения вопроса о возможности передачи дел, вытекающих из лесных правоотношений, в третейский суд. Как сказано в названном Постановлении ВАС РФ, принципы третейского разбирательства (конфиденциальность, закрытость процесса, неформальный характер разбирательства, упрощенный порядок сбора и представления доказательств, отсутствие информации о принятых решениях, а также невозможность их проверки и пересмотра по существу) не позволяют обеспечить соблюдение принципов лесного законодательства. Особенно это касается тех принципов, которые основаны на обеспечении права каждого на благоприятную окружающую среду и удовлетворение потребностей общества в лесах и лесных ресурсах. Поэтому к компетенции третейских судов не может относиться рассмотрение споров ни по вопросам заключения договоров аренды лесных участков, ни по вопросам их недействительности, определяемой по действующему на момент их подписания законодательству.

Аналогичная позиция была высказана и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 декабря 2013 г. N 12157/13 по делу N А28-5083/2012, в котором указано, что механизм изменения договора по требованию одной стороны или на основании соглашения сторон не может быть применен для изменения условий договора аренды лесного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 января 2013 г. N 13 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" выражена правовая позиция, в соответствии с которой "при рассмотрении споров, связанных с взысканием арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, судам необходимо учитывать, что к договору аренды, заключенному после вступления в силу федерального закона, предусматривающего необходимость государственного регулирования размера арендной платы, подлежит применению порядок определения размера арендной платы, устанавливаемый уполномоченным органом в соответствии с этим федеральным законом, даже если в момент его заключения такой порядок еще не был установлен. Изменения регулируемой арендной платы (например, изменения формулы, по которой определяется размер арендной платы, ее компонентов, ставок арендной платы и т.п.) по общему правилу применяются к отношениям, возникшим после таких изменений".

Аналогичную позицию Верховный Суд РФ занял и при рассмотрении вопроса о применении при расчете размера арендной платы повышающего коэффициента <1>, поскольку заслуживает внимания довод о том, что цена в договоре аренды, заключенном по результатам проведения конкурса (или на торгах), не является регулируемой, условия конкурсного предложения должны сохраняться на протяжении всего срока действия договора, а значит, коэффициент, указанный в конкурсном предложении, должен учитываться при расчете арендной платы.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 19 февраля 2016 г. N 307-ЭС15-16409 по делу N А05-13768/2014, Определение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2016 г. N 307-ЭС15-19171 по делу N А26-7523/2014.

Дела второй группы, как правило, связаны с обжалованием в рамках арбитражного судопроизводства решений государственных органов в области охраны лесов о применении мер ответственности.

Типичным примером дел данной группы может служить Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2015 г. N Ф07-6541/2015 по делу N А66-9344/2014 о признании незаконным постановления о привлечении общества к ответственности по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ за нарушение правил использования лесов и ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима. В данном случае заявленное требование удовлетворено полностью в части привлечения общества к ответственности по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ, поскольку в действиях общества отсутствует состав вменяемого ему правонарушения. В оставшейся части требование удовлетворено частично, размер штрафа снижен.

Аналогичным примером может служить Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2015 г. N 10АП-11651/2015 по делу N А41-47836/15 о признании незаконным постановления о привлечении к ответственности по ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ за нарушение правил использования лесов, которое было удовлетворено в части назначения наказания в виде административного штрафа, поскольку размер штрафа не соответствует тяжести совершенного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.