Глава 2. Дипломатическое и консульское право

План

1.Понятие и источники дипломатического права

2.Государственные органы внешних сношений

3.Состав и функции дипломатического представительства

4.Дипломатический корпус

5.Консульское право

6.Установление консульских отношений и консульские функции

Дипломатическое право представляет собой наиболее древнюю отрасль международного права. Нормы дипломатического права регламентируют статус, функции и порядок дипломатической деятельности органов внешних сношений государств как субъектов международного права. Характеризуя источники данной отрасли права, А. Б. Дидикин отмечает следующее. С образованием государств стали складываться отдельные обычаи, которые затем постепенно находили отражение в договорах, регулирующих международные отношения. В настоящее время основным договорным актом в области дипломатического права является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. Важное значение имеют Конвенция 1969 г. о специальных миссиях и Конвенция 1975 г. о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера, а также соответствующие внутригосударственные нормативные акты (в нашей стране, например, Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «О координирующей роли МИД Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии РФ»; Указ Президента РФ от 14 марта 1995 г., утвердивший Положение о МИД Российской Федерации, и Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г., утвердивший «Положение о посольстве Российской Федерации»).

Дипломатическое право возникло и развивалось, прежде всего, как посольское право, т. е. как совокупность норм, определяющих положение посла. Лишь к началу XX в.

105

посольское право стало постепенно превращаться в дипломатическое, т. е. в совокупность норм, регулирующих все официальные отношения государств.

Органы внешних сношений государств делятся на внутригосударственные и зарубежные.

К внутригосударственным органам относятся: парламент, глава государства (коллегиальный или единоличный), правительство, ведомство иностранных дел.

Парламент как высший законодательный орган определяет основы внешней политики государства; глава государства осуществляет внешнее представительство государства на международной арене; правительство осуществляет общее руководство внешней политикой государства, а ведомство иностранных дел является органом правительства по осуществлению внешней политики.

Существуют и так называемые конвенционные органы внешних сношений, определяемые соответствующими соглашениями. К конвенционным относятся, прежде всего, органы технических, культурных, военных и иных связей между государствами (например, Министерство обороны по какомулибо соглашению о военных миссиях или о взаимной помощи).

Зарубежные органы внешних сношений

подразделяются на постоянные (посольства, миссии, постоянные представительства при международных организациях, консульские учреждения) и временные (специальные миссии и делегации на международных конференциях или в международных органах).

Вдревнем мире и в средние века посольства носили временный, целевой характер. С середины XV в. стал формироваться институт постоянных посольств.

Всовременных условиях двусторонняя дипломатия

осуществляется в основном через дипломатические представительства или через специальные миссии.

Дипломатические представительства функционируют на постоянной основе.

Структура дипломатических представительств

разных стран различна и определяется собственными традициями и спецификой отношений со страной пребывания.

106

Однако обычно посольства имеют следующие отделы: политический, экономический, печати, культурных связей, консульский, военный атташат, а также канцелярию.

Сотрудники дипломатического представительства

подразделяются на три категории: дипломатический,
административно-технический и обслуживающий персонал.
Дипломатический	персонал	состоит	из	сотрудников

представительства, имеющих дипломатический ранг; административно-технический — из сотрудников, занятых административной и технической работой в представительстве; обслуживающий персонал выполняет работу по уборке помещений представительства, содействует удовлетворению бытовых нужд сотрудников и т. д.

К главным функциям дипломатического представительства относятся: представительство аккредитующего государства в государстве пребывания; защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан («дипломатическая защита»); ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами событий и условий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства; поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развитие их экономических, культурных и научных взаимоотношений; осуществление консульских функций.

Установление дипломатических отношений между государствами осуществляется по взаимному согласию. Необходима также договоренность об учреждении постоянных дипломатических представительств и об их уровне.

Назначение главы дипломатического редставительства — прерогатива аккредитующего государства. Однако государство пребывания должно дать агреман (согласие) на аккредитацию лица как главы представительства и может отказать в агремане, не сообщая мотивов отказа.

Начало дипломатической миссии проходит четыре стадии:

1) запрос агремана;

107

2)назначение на должность;

3)прибытие в страну назначения;

4)официальное вступление в должность.

До получения агремана назначение на должность главы дипломатического представительства не может иметь места. До этого момента не принято также публиковать сообщения о предполагаемом назначении в средствах массовой информации.

Глава представительства считается приступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания в зависимости от практики, существующей в этом государстве: либо с момента вручения своих верительных грамот, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот Министерству иностранных дел государства пребывания (как правило, на уровне министра или заместителя министра).

Остальные члены дипломатического персонала считаются приступившими к исполнению служебных обязанностей после своего назначения и прибытия в страну с момента уведомления компетентных властей (обычно Министерства иностранных дел) государства пребывания. Агреман на них не запрашивается.

Что касается военных, морских или авиационных атташе, то государство пребывания может предложить, чтобы их имена заранее сообщались на одобрение этому государству.

Функции главы дипломатического представительства или любого члена дипломатического персонала прекращаются в тот момент, когда он оставляет страну, или по истечении разумного срока для того, чтобы это сделать (отозвание, объявление дипломата persona non grata — нежелательньм лицом, так называемый дисмисл — объявление дипломата частным лицом, отказ дипломата выполнять свои функции).

Прекращение дипломатической миссии может происходить по разным причинам: вооруженный конфликт, разрыв дипломатических отношений, исчезновение одной из сторон в качестве субъекта международного права, социальная революция или неконституционная смена правительства в аккредитующем государстве или в государстве пребывания.

108

Даже в случае разрыва дипломатических отношений и вооруженного конфликта государство пребывания должно оказать необходимое содействие для скорейшего выезда иностранных дипломатов и членов их семей.

Консульское право непосредственно связано с правом дипломатическим, ибо консульские отношения между государствами, сохраняя самостоятельный характер, являются вместе с тем в большинстве случаев составной частью отношений дипломатических. Как и в других отраслях системы международного публичного права, в консульском праве проявляют свое действие основополагающие принципы и нормы международного публичного права. В некоторых отношениях консульское право связано с международным частным правом.

Говоря о конкретных источниках консульского права,

прежде всего договорных, необходимо отметить доминирующее место двусторонних консульских конвенций, количество которых исчисляется сотнями.

Важнейшим направлением, по которому ведется работа как посольствами России, так и ее консульствами в странах, ранее входивших в состав СССР, является защита интересов своих граждан. Для координации консульской деятельности создан Консультативный совет руководителей консульских служб МИД стран СНГ. По сравнению с тем, что было свойственно консульской службе СССР, у России сменилась ориентация консульской работы. Основной функцией стала защита прав и интересов российских граждан за рубежом, тогда как раньше на первое место ставились потребности государства. Новым направлением для деятельности российской консульской службы является участие в обслуживании сферы бизнеса.

По мере развития и совершенствования консульского института, обусловленного реальными потребностями, создавались и различные формы его правового регулирования: двусторонние и многосторонние конвенции по консульским вопросам; национальные законы; складывались и международные обычаи. К середине XX в. сформировалась самостоятельная отрасль международного публичного права — консульское право.

109

Современное консульское право представляет собой совокупность норм, выраженных в международных соглашениях и обычаях и сочетающихся в необходимых случаях с нормами внутреннего права государств, по вопросам статуса и функционирования консульств и их персонала.

Многосторонним договором общего характера в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., воплотившая в себе кодификацию и прогрессивное развитие норм международного права по консульским вопросам. В своих 79 статьях Конвенция регламентирует основные вопросы консульских отношений: их установление и создание консульских учреждений; консульские функции; привилегии и иммунитеты консульств и их персонала, а также другие вопросы.

Поскольку консульская деятельность осуществляется и консульскими отделами дипломатических представительств, в качестве источника консульского права определенную роль играет и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. На консульских работников распространяется действие Конвенции 1973 г. о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов.

Обширен круг законов и других национальных правовых актов, относящихся к вопросам консульского статуса и деятельности. Эти внутригосударственные акты выполняют двоякую роль: они регулируют те элементы статуса и деятельности консулов, которые носят внутригосударственный характер и обычно не подвергаются международному регулированию; они могут также иметь отношение к статусу и деятельности иностранных консульств и их работников, например, в области их привилегий и иммунитетов (в той мере, в какой это не создает ограничений, противоречащих соответствующим международным нормам).

В качестве источника консульского права сохраняет свое значение и обычай. Венская конвенция 1963 г. исходит из того, что нормы международного обычного права продолжают регулировать вопросы, не предусмотренные ее положениями.

110

Для применения норм консульского права имеют значение такие международные решения, как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу об эффективных мерах «по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представительств», а также соответствующие решения Международного Суда, к примеру, по такому делу, как захват в качестве заложников дипломатического и консульского персонала США в Иране в 1979 г. В этом решении, вынесенном в 1980 г., суд установил, что Иран нарушил во многих отношениях нормы международного права и обязательства по отношению к США, несет за это международную ответственность и обязан возместить причиненный Соединенным Штатам ущерб.

Установление консульских отношений между государствами производится по взаимному согласию. В большинстве случаев это совмещается с установлением дипломатических отношений, договоренность о чем, если не оговорено иное, означает и установление отношений консульских. Это же наступает и тогда, когда устанавливаются не полные дипломатические отношения, а отношения более низкого уровня, именуемые, например, официальными.

Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений. В 1956 г., когда ФРГ разорвала дипломатические отношения с Югославией, консульские отношения между ними сохранялись и консульства продолжали функционировать. Практике известны случаи, когда государства устанавливали и поддерживали между собой только консульские отношения, как это было в течение длительного времени между СССР и ЮАР до их разрыва в связи с введением против ЮАР санкций ООН. В 1992 г. консульские отношения России с ЮАР были восстановлены одновременно с восстановлением дипломатических отношений.

С установлением консульских отношений возникает возможность открытия консульств. Для этого требуется согласие государства, где консульство будет функционировать. Договоренность об открытии консульств нередко достигается на основе взаимности. По соглашению с государством пребывания определяется также консульский округ, т. е. район страны

111

пребывания, в пределах которого консульство будет осуществлять свои функции. Предметом договоренности является и класс консульского учреждения.

Назначаются главы консульских учреждений представляемым государством, а допускаются к выполнению своих функций государством пребывания. Документом, удостоверяющим назначение консула и его полномочия, является консульский патент (или подобный ему акт), в котором указываются его имя и фамилия, класс, к которому он принадлежит, консульский округ и местонахождение консульского учреждения.

К выполнению своих функций глава консульского учреждения допускается особым разрешением со стороны государства пребывания, называемым экзекватурой. Она может иметь форму отдельного документа, но может выражаться и в соответствующей надписи на патенте. В выдаче экзекватуры может быть отказано, причем отказывающее государство не обязано сообщать мотивы отказа.

Консульские должностные лица, к которым относится и руководитель консульства, являются основной категорией его работников (к этой категории принадлежат консул-советник, консульские секретари, консульские атташе, стажеры). Законы большинства государств предусматривают, что консульские должностные лица должны быть гражданами представляемого государства. Из числа граждан государства пребывания они могут назначаться не иначе как с определенно выраженного согласия этого государства.

Лица, выполняющие в консульстве административные или технические обязанности, именуются консульскими служащими. Существует также категория работников обслуживающего персонала.

Государство пребывания может в любое время уведомить представляемое государство, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata, т. е. неприемлемым лицом. При этом оно не обязано сообщать мотивы своего решения. Представляемое государство должно,

112

соответственно, отозвать такое лицо или прекратить его функции в консульстве.

Сущность консульских функций состоит в защите прав и интересов находящихся в консульском округе граждан государства, назначившего консула.

Одна из предусмотренных Венской конвенцией 1961 г. функций дипломатического представительства состоит в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Формула Венской конвенции 1963 г., характеризующая функции консульств, в основном аналогична. Аналогичны и общие формулы, относящиеся к функции содействия развитию экономических, торговых, культурных и научных связей между государствами, а также функции, касающиеся информирования консульством своего государства. Это не означает, что тем самым нивелируется различие между посольствами и консульствами. Консульства, в отличие от посольств, не обладают функцией общеполитического представительства; их полномочия не охватывают всю сферу отношений между государствами. Консульства не ведут переговоры с правительством государства пребывания, не подписывают соглашения и, как правило, не осуществляют контакты с центральными властями. Прерогативы консульств действуют лишь в пределах консульского округа. Есть и другие различия в статусе, задачах и функциях дипломатических представительств и консульских учреждений. Существенная разница между ними не устраняется тем, что на консульских должностных лиц может быть возложено, с согласия государства пребывания, совершение дипломатических актов. По Венской конвенции 1963 г. это может иметь место в государстве, где представляемая консулом страна не имеет дипломатического представительства и где она не представлена третьим государством. При этом консульский статус такого лица не изменяется.

При всех различиях прерогатив дипломатических представительств и консульских учреждений следует иметь в виду, что в целом их функции должны быть направлены к одной общей цели — развитию дружественных отношений и партнерства, а

113

также содействию торговым, экономическим и культурным связям между государствами.

Функционирование консула в интересах гражданина представляемого государства выражается в предоставлении ему конкретных видов консульского обслуживания. Консул регистрирует контактирующих с ним граждан своего государства, находящихся в его консульском округе, и ведет их учет. Он вправе выдавать и продлевать паспорта и другие документы лицам, имеющим на них право; выдавать и продлевать визы для въезда в представляемое государство или для транзита через него.

Консул регистрирует акты гражданского состояния (рождения, смерти и т. п.) граждан своей страны. По многим консульским конвенциям за ним признается право регистрировать браки, когда брачующиеся являются гражданами представляемого им государства и если это не противоречит законам и правилам государства пребывания.

Национальное законодательство и международные соглашения могут наделять консульские учреждения определенными прерогативами в вопросах гражданства, например, правом принимать от лиц, проживающих за пределами страны, назначившей консула, заявления и ходатайства по этим вопросам. Весьма широкими полномочиями в вопросах гражданства наделены по Закону о гражданстве РФ консульства России, включая определение принадлежности лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, к ее гражданству. Согласно этому закону консульства отнесены к числу государственных органов, ведающих делами о гражданстве.

Консул выполняет разнообразные нотариальные функции: заверяет доверенности и удостоверяет сделки (за исключением определенной категории), свидетельствует верность копий, подлинность подписей на документах и совершает другие подобные действия. Он также осуществляет легализацию документов, исходящих как от властей страны пребывания, так и от властей государства, назначившего консула, т. е. установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах, компетентности выдавшего,

114

составившего или заверившего их органа и в целом соответствия их законам государства, от которого они исходят. Россия входит в число нескольких десятков стран-участниц Конвенции 1961 г., отменивших требование легализации иностранных официальных документов.

С соблюдением порядка, принятого в государстве пребывания, консул вправе обеспечивать представительство в его судебных или иных органах граждан своего государства, если сами эти граждане не могут осуществлять защиту своих прав и интересов.

В случае если какой-либо гражданин государства, назначившего консула, арестован, заключен в тюрьму, взят под стражу либо задержан в ином порядке, например во исполнение судебного решения, компетентные органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом консульство, находящееся в округе, где это произошло (Венская конвенция 1963 г., однако, содержит оговорку, которая присутствует не во всех двусторонних конвенциях: «если гражданин потребует такого уведомления»). Консульские должностные лица вправе посещать такого гражданина, а также переписываться с ним и принимать меры по обеспечению ему юридического представительства. По Венской конвенции эти прерогативы консулов должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государства пребывания.

На консула возлагается охрана интересов несовершеннолетних и других лиц, не обладающих полной дееспособностью, особенно когда требуется установление над ними опеки или попечительства. Со своей стороны компетентные власти консульского округа должны безотлагательно уведомлять консула о такого рода ситуациях.

Консулу полагается заниматься наследственными делами граждан назначившей его страны. Компетентные власти государства пребывания должны без промедления уведомить его о смерти гражданина этой страны и о наличии имущества умершего в пределах консульского округа, в отношении которого может существовать интерес со стороны представляемого консулом государства или его граждан. В необходимых случаях консул принимает меры по охране имущества, оставшегося после смерти

115

гражданина. На консула возложена охрана интересов граждан и юридических лиц назначившего его государства в случае mortis causa на территории государства пребывания. В недавних консульских конвенциях, заключенных Россией, в частности с Азербайджаном и Албанией, этому вопросу уделяется значительное внимание.

Венской конвенцией и договорами о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам на консулов возложены существенные функции в этой области, в частности, по исполнению судебных поручений, передаче судебных документов и т. д.

Согласно Венской конвенции 1963 г. и многим двусторонним конвенциям консульское учреждение может выполнять и другие функции, возложенные на него представляемым государством. Речь идет о функциях, которые не запрещаются законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых это государство не возражает, или же которые предусмотрены действующими между государствами договорами.

В интересах выполнения своих функций консульские должностные лица наделены прерогативой свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. В свою очередь эти граждане имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами и доступа к ним. Консульские должностные лица вправе обращаться в компетентные местные органы своего консульского округа. Они могут обращаться в компетентные центральные органы, если это допускается законами, правилами и обычаями государства пребывания или соответствующими международными договорами. За совершение консульских актов на территории государства пребывания консульство вправе взимать сборы и пошлины.

Венская конвенция 1963 г. предусматривает, что функции консульских работников прекращаются по уведомлении об этом со стороны представляемого государства, по уведомлении со стороны государства пребывания, если оно перестало считать конкретное лицо работником консульского персонала, по аннулировании экзекватуры. В случае разрыва консульских

116

отношений, в том числе во время вооруженного конфликта, государство пребывания обязано предоставлять работникам консульства и частным домашним работникам, не являющимся гражданами государства пребывания, и членам их семей время и условия для подготовки к отъезду. В частности, в случае необходимости оно должно предоставить транспортные средства, которые требуются для их семей и для их имущества, кроме приобретенного в государстве пребывания и запрещенного к вывозу на момент отбытия.

При разрыве отношений государство пребывания должно уважать и охранять консульские помещения, архивы и имущество консульства. Их охрану представляемое государство может вверить третьему государству, приемлемому для государства пребывания. Такому же государству представляемое государство может вверить защиту своих интересов и интересов своих граждан1.

Таким образом, в системе международного права нормы дипломатического и консульского права способствуют стабильности и взаимовыгодному сотрудничеству государств, обеспечивают надежной защитой работников дипломатических представительств и консульских учреждений2.

Контрольные вопросы и задания

1.Назовите основные международные конвенции в области дипломатического права.

2.Какова роль парламента как органа внешних сношений в мировой практике?

3.Какие классы дипломатических представительств вы знаете?

4.Что означают понятия «агреман» и «persona non grata»?

1	См.: Международное право / отв. ред. Ю. М. Колосов,
Э. С. Кривчикова. — С. 328–361.

2 См.: Дидикин, А. Б. Международное право : учеб. пособие / А. Б. Диди-кин ; СибАГС. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2010. С. 149-170.

117