!Учебный год 2024 / Купц
.pdf
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Российской Федерации». Вопросы государственной регистрации уставов муниципальных образований регулирует Федеральный закон «О
государственной регистрации уставов муниципальных образований». На отношения муниципальной службы направлен Федеральный закон «Об основах муниципальной службы Российской Федерации»17.
Важное значение для урегулирования муниципально-правовых отношений имеют кодифицированные документы. Так, например,
Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует отношения в области муниципальной собственности, а Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентирует отношения, возникающие по поводу составления и утверждения местных бюджетов, а также по поводу бюджетной отчетности, Земельный кодекс Российской Федерации описывает процедуру муниципального земельного контроля и перечень полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений.
Кстати, множество других федеральных законов содержат перечень полномочий органов местного самоуправления в той или иной сфере. В
качестве примеров здесь можно привести:
-Градостроительный кодекс Российской Федерации;
-Жилищный кодекс Российской Федерации;
-Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»;
-Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»;
-Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;
-Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и т.д.
17 Бочкова, К. В. Федеральные источники муниципального права в области местного самоуправления // Молодой ученый. 2021. № 5 (347). С. 173-174.
21
Таким образом, источниками муниципального права являются 2
вида федеральных законов: те, что специально регулируют вопросы организации и функционирования местного самоуправления и те, что составляют законодательную основу других отраслей (гражданского,
финансового, земельного, жилищного, спортивного, медицинского,
образовательного и т.д.).
Именно тем, что муниципальное право содержит большое количество норм, «заимствованных» из других отраслей, и обусловлен его комплексный характер.
Схематично, используя круги Эйлера, описанное изображено на Рисунке
1. При этом следует понимать, что перечисленными примерами взаимодействие муниципального права с другими отраслями не ограничивается.
Финансовое право
Экологическое
право
Муниципальное
право
Гражданское право
Рисунок 1.
22
Таким образом, нами было дано определение понятию муниципального права, обусловлен его комплексный характер, выявлена сущность местного самоуправления, описана история его становления и развития, а также законодательные акты, составляющие его правовую основу. Подзаконным актам, являющимся источниками муниципального права, будет уделено более пристальное внимание при изучении последующих тем.
Для лучшего усвоения пройденного материала рекомендуется дать ответы на контрольные вопросы.
Контрольные вопросы:
1)дайте определение понятию «муниципальное право»;
2)аргументируйте комплексный характер отрасли муниципального права;
3)дайте определение понятию «местное самоуправление»;
4)дайте определение понятию «вопросы местного значения»;
5)выделите общие и отличительные черты местного самоуправления и государственной власти;
6)опишите историю становления местного самоуправления в России;
7)охарактеризуйте правовую основу местного самоуправления;
8)перечислите положения Конституции Российской Федерации,
содержащие нормы муниципального права;
9)назовите основные положения Европейской хартии местного самоуправления;
10)какие законодательные акты являются источниками муниципального права?
23
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Территориальная основа местного самоуправления
§ 1. Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права
Территориальная основа местного самоуправления представляет собой институт муниципального права, нормы которого направлены на регулирование следующих вопросов:
-типология муниципальных образований;
-состав территорий муниципальных образований;
-создание и упразднение муниципальных образований;
-изменение границ муниципальных образований;
-преобразование муниципальных образований.
Обобщая, можно сказать, что территориальная основа местного самоуправления – это институт муниципального права, включающий в себя систему муниципально-правовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления18.
Приступая к изучению данной темы, в первую очередь хотелось бы обратить внимание на недопустимость смешения понятий территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное устройство.
Последнее представляет собой систему отношений, связанных с созданием и переустройством административно-территориальных единиц, а
также деятельностью властных органов, осуществляющих в них управление.
Административно-территориальная единица, в свою очередь, - это часть территории субъекта Российской Федерации в фиксированных границах,
созданная для осуществления функций государственного управления.
Муниципальное образование (далее также – муниципалитет) можно определить как населенную территорию, в границах которой населением
18 Кузьмин Ф.Ф. Понятие и нормативно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления Бизнес и общество. 2020. № 3 (27). С. 2.
24
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
непосредственно или через органы местного самоуправления решаются вопросы местного значения данной территории.
Таким образом, как указывает А.Н. Чертков, задачей административно-
территориального устройства субъектов Российской Федерации является организация деятельности публичных органов государственной власти, а
территориальной организации местного самоуправления – организация местного самоуправления, осуществляемого населением муниципалитета непосредственно или через органы местного самоуправления19. То есть, исходя из того, что государственная власть и местное самоуправление являются двумя самостоятельными формами осуществления народом своей власти и органы местного самоуправления, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, можно говорить о том, что административно-территориальное и муниципально-
территориальное деление – две независимые друг от друга формы территориальной организации власти в стране20.
Территория любого субъекта Российской Федерации всегда разграничивается одновременно между территориями муниципальных образований и между административными территориальными единицами. То есть эти 2 вида территориального деления существуют параллельно друг другу и имеют разные задачи. При этом, территории муниципальных образований и административно-территориальных единиц, как правило, должны совпадать,
однако возможны и исключения21.
§ 2. Типология муниципальных образований
Всего Законом о МСУ выделяются 8 видов муниципальных образований:
1) городское поселение;
19 Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историкотеоретический аспект. Брянск, 2012. С. 22.
20Хлуднев Е.И. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим // дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. 223 с.
21Официальный сайт Комитета Государственной Думы Федерального Собрания России по региональной
политике и местному самоуправлению [Электронный ресурс] // URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i- otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Principy-territorialnoj-organizacii-mest/Territoriya-municipalnyh- obrazovanij-sta/item/183482/
25
2)сельское поселение;
3)муниципальный район;
4)городской округ;
5)муниципальный округ;
6)городской округ с внутригородским делением;
7)внутригородской район;
8)внутригородская территория города федерального значения.
Функционирование последнего вида муниципальных образований регулируется региональными законами городов федерального значения и речь о них пойдёт отдельно.
Относительно же первых семи необходимо отметить, в первую очередь,
что их можно классифицировать на муниципальные образования верхнего и нижнего уровня (см. Таблицу 3).
Таблица 3.
Муниципальные |
образования |
Муниципальные |
образования |
верхнего уровня |
|
нижнего уровня |
|
|
|
|
|
Муниципальный район |
Городское поселение |
|
|
|
|
|
|
|
|
Сельское поселение |
|
|
|
|
|
Городской округ |
|
|
|
|
|
|
|
Городской округ с |
внутригородским |
Внутригородской район |
|
делением |
|
|
|
|
|
|
|
Муниципальный округ |
|
|
|
|
|
|
|
Территория любого субъекта Российской Федерации должна быть полностью разграничена между муниципальными образованиями верхнего уровня. Сказанное касается и городов федерального значения, просто в типологии муниципалитетов там есть своя специфика. Границы муниципальных образований не могут пересекать границы субъектов Российской Федерации.
26
В состав территории муниципалитета входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Наделение соответствующей территории статусом того или иного муниципального образования, изменение границ между муниципальными образованиями, преобразование и упразднение муниципальных образований осуществляются на основании закона субъекта Российской Федерации.
Далее поговорим более подробно о каждом виде муниципальных образований.
§ 3. Поселения
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования,
территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения.
При этом:
-границы земельных участков не должны пересекать границы населенных пунктов и муниципальных образований;
-границы населенных пунктов не должны пересекать границы поселений
идругих муниципальных образований;
-границы муниципальных образований не должны пересекать границы друг друга и границы субъектов Российской Федерации.
Таким образом, становится совершенно очевидной необходимость разграничения понятий «поселение» и «населённый пункт».
Как отмечает Е.С. Шугрина, под населённым пунктом понимается «часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных переездах, разъездах, в
27
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населённым пунктам и подлежат приписке к ближайшему населённому пункту»22.
Территориальные пределы осуществления местного самоуправления, то есть границы муниципальных образований, совершенно не обязательно должны совпадать с границами населённых пунктов.
Так, согласно законодательству, в состав территории городского поселения могут входить один город или один посёлок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Иными словами, территория городского поселения обычно больше территории одноименного города или посёлка. И решения, принимаемые органами местного самоуправления городского поселения, будут иметь силу в границах всего поселения, а не только города (посёлка).
Обратим внимание, что региональные законы, устанавливающие или изменяющие границы муниципальных образований должны содержать перечень населённых пунктов, расположенных в границах данных муниципалитетов.
Так, например, в состав территории городского поселения «Поселок Воротынск» Бабынинского района Калужской области всходит несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией:
-поселок Воротынск;
-село Кумовское;
-деревня Доропоново;
-деревня Рындино;
-деревня Уколовка;
-деревня Харское;
-деревня Шейная гора23.
22Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» // Городское управление. 2013. №1. С.38.
28
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сельское поселение определяется законодательством как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов
(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.), в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через органы МСУ.
К слову, нигде на федеральном уровне не даны определения понятиям
«сельский населённый пункт», «посёлок», а также «город».
Данное обстоятельство приводит к тому, что в субъектах Российской Федерации формируются собственные подходы к классификации населённых пунктов, зачастую отличные друг от друга.
Так, в Томской области сельским населённым пунктом признаётся населённый пункт, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством24, а в Оренбургской области это населённый пункт, не отнесенный к городу25.
Возвращаясь к теме, скажем, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или)
объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый).
Пример. Солнечное сельское поселение Сосновского муниципального района Челябинской области включает территории следующих населённых пунктов (см. Рисунок 2):
-поселок Солнечный;
-поселок Нагорный;
-поселок Полянный;
23Устав городского поселения «Поселок Воротынск» Бабынинского района Калужской области // Воротынск.
2005. N 26
24см. ст. 3 Закона Томской области «Об административно-территориальном устройстве Томской области» // Томские новости. 2009. № 51. Ст. 3.
25см. ст. 1 Закона Оренбургской области «Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области» // Южный Урал. 2007. № 134-135 (спецвыпуск № 40 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области).
29
Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- поселок Сагаусты26.
Рисунок 227.
Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000
человек, как правило, входит в состав сельского поселения.
Исключение – территории с низкой плотностью сельского населения.
26Устав Сосновского муниципального района Челябинской области // Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 30 ноября 2005 г. N RU745220002005001
27Официальный сайт Солнечного сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области [Электронный ресурс] //URL https://solnechnoe.eps74.ru/Upload/images/%D0%A1%D0%BE%D0%BB%D 0%BD%D0%B5%D1%87%D0%BD%20%D0%A1%D0%9F%20%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B4%20%D0%B 7%D0%BE%D0%BD.jpg
30