!Учебный год 2024 / Купц

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

§ 4. Муниципальные районы

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

Территория муниципального района по общему правилу полностью разграничивается между поселениями, но на территориях с низкой платностью сельского населения могут создаваться межселенные территории (то есть территории, не входящие в состав городских и сельских поселений).

Рассмотрим в качестве примера Киришский муниципальный район Ленинградской области (см. Рисунок 3).

В состав его территории входят:

-Будогощское городское поселение;

-Глажевское сельское поселение;

-Киришское городское поселение;

-Кусинское сельское поселение;

-Пчевжинское сельское поселение;

-Пчевское сельское поселение28.

28 Устав Киришского муниципального района Калужской области // Киришский факел. 2009. N 27

31

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Рисунок 329.

Из указанной схемы видно, что территория любого поселения, например,

городского поселения Бугодощское, одновременно является территорией Киришского муниципального района. При этом население названного городского поселения непосредственно или через органы местного самоуправления решает вопросы местного значения поселенческого уровня, и

совместно с жителями других входящих в состав муниципального района муниципальных образований, опять же, напрямую или опосредованно, решает

29 Официальный сайт Киришского муниципального района Ленинградской области [Электронный ресурс] // URL : http://admkir.ru/tinybrowser/files/raznoe/karta-2.jpg

32

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

вопросы, имеющие значение для жителей всего муниципального района в целом.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами.

Как правило, установление границ муниципальных районов должно производится с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в их состав. Исключение – территории с низкой плотностью сельского населения.

Трактовка понятия транспортной доступности давалась Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания России по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в которой содержится указание на то, что под транспортной доступностью. в данном случае, следует понимать доступность средствами маршрутного общественного транспорта.

Данная позиция аргументирована тем, что только такой вид транспорта доступен неограниченному кругу лиц, и, следовательно, может обеспечить для граждан гарантии доступности органов местного самоуправления30.

Аналогичные требования предъявляются и к территориям городских округов и муниципальных округов.

§ 5. Городские и муниципальные округа

Сегодня под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление

30 Цит. по Хлуднев Е.И. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим // дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. С.71

33

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

осуществляется населением непосредственно и (или) через органы МСУ, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городских населенных пунктах. В состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории,

предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Однако в изначальной редакции Закона о МСУ городской округ как вид муниципального образования позиционировался несколько иначе. Давайте обратимся к истории.

Итак, ранее городской округ представлял собой ничто иное как частный случай городского поселения со сложившейся транспортной, социальной и иной инфраструктурой, которая необходима для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения не только поселенческого уровня, но и межпоселенческого. Иными словами, статус городского округа могло получить городское поселение, не испытывающее необходимости в поддержке со стороны муниципального района.

Однако на практике статус городского округа нередко придавался территориям, которые никак не подходили под описание городского поселения.

Дело в том, что в 2003-2009 годах проводилась муниципальная реформа,

главной идеей которой являлось приближение власти к населению31, что должно было привлечь его к участию в осуществлении местного самоуправления.

31 Усенко А.Ю., Ярулин И.Ф. Реформа местного самоуправления: вопросы реализации // Власть и управление на Востоке России. 2008. № 1 (42). С. 10., Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №2. С.9.

34

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Воплощая данную идею в жизнь, более чем в 2 раза было увеличено количество территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Однако, ввиду того, что описанные выше преобразования проводились в сжатые сроки и не всегда являлись в должной мере продуманными, в том числе в финансово-экономическом аспекте, всё это положило начало обратному процессу – процессу укрупнения муниципальных образований, происходящему, главным образом, путём преобразования муниципальных районов в городские округа32.

Так, в 2009 году в Сахалинской области Невельское городское поселение,

Горнозаводское и Шебунинское сельские поселения были объединены в единое городское поселение, которому был придан статус городского округа33.

Тенденция упразднения поселений и наделения статусом городских округов территорий, которые раньше являлись территориями муниципальных районов с течением времени лишь набирала обороты и привела к появлению субъектов Российской Федерации, где остались одни только городские округа (например,

Московская область, Сахалинская область).

Разумеется, придание соответствующего статуса территориям, которые не соответствовали изначальной правовой природе данного вида муниципальных образований не могло не дать побочных эффектов. К числу последних можно отнести, в частности, потерю жителями новоиспеченных городских округов определённых льгот, предусмотренных для жителей сельской местности34.

В целях исправления сложившейся ситуации был принят Федеральный закон от 01.05.2019 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», положения которого изменили сущность городского округа,

определив его как один или несколько не являющихся муниципальными

32Благов Ю.В. Укрупнение муниципальных образований в новейшее время // Правоприменение. 2017. Т.1. №3. С. 118.

33Закон Сахалинской области от 7 декабря 2009 года N 105-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области» // Губернские ведомости.

2009. N 226.

34Хлуднев Е.И. Проблема отдаления местной власти от населения в свете тенденции к укрупнению муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. N 1. С. 20-22.

35

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

образованиями и объединенных общей территорией населённых пунктов. При этом действующее законодательство задаёт весьма высокую планку для получения муниципалитетом статуса городского округа – как минимум две трети его населения должно проживать в городских населённых пунктах.

Площадь иных территорий, входящих в состав городского округа, не может более чем в два раза превышать площадь территорий городских населённых пунктов, а общая плотность населения на территории городского округа

должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в

Российской Федерации. Для территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствующих данным критериям ввиду меньшего процента городского населения появилась возможность преобразования в новый вид муниципальных образований - муниципальные округа.

Иными словами, теперь муниципальный округ рассматривается как альтернатива муниципальному району, дающая с одной стороны возможность осуществлять местное самоуправление по одноуровневой модели, а не двухуровневой, а с другой, позволяющая сохранить статус сельских населённых пунктов, а также различных льгот и преференций,

предусмотренных для их жителей35.

Частным случаем городского округа является внутригородской округ с внутригородским делением. Названный вид муниципального образования появился в 2014 году и даёт возможность осуществлять местное самоуправление на территории городского округа по двухуровневой модели во внутригородских районах.

По состоянию на 1 января 2021 года, данный статус придали только трём городским округам. Это Челябинск, Самара и Махачкала36.

35 Стенограмма 197-го заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/631751-7

36 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] : URL : https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/ykmb3eKg/munst.htm

36

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

§ 6. Территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения

Как ранее указывалось, территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения Законом о МСУ практически не урегулирована. В сущности, названный нормативный правовой акт лишь указывает на то, что в данных субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в таком виде муниципальных образований как внутригородские территории городов федерального значения. Все остальные моменты урегулированы уже законодательством, соответственно, г. Москвы,

Санкт-Петербурга или Севастополя.

Взаконодательствах всех указанных субъектов Российской Федерации установлены виды внутригородских территорий городов федерального значения.

ВМоскве это муниципальные округа, городские округа и поселения37, в

Санкт-Петербурге – муниципальные округа, города и поселки38, а в Севастополе – муниципальные округа и город39.

Важно не допускать терминологической путаницы. Обратите внимание,

что муниципальные округа, например, в Москве это частный случай внутригородской территории города федерального значения. То есть это совсем другой вид муниципального образования, чем, скажем, муниципальный округ в Тверской области.

§ 7. Переустройство территориальной организации местного самоуправления

Количество муниципальных образований, существующих на территории нашей страны, год от года меняется. Во многом это связано с наметившейся

37см. ч. 2. ст .1. Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Ведомости Московской городской думы. 2002. N 12.

38см. ч. 2. ст .2. Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 «О территориальном устройстве СанктПетербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 8.

39см. ч. 3. ст .3. Закона города Севастополя от 03 июня 2014 г. N 17-ЗС « Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 8. Севастопольские известия. 2014. N 44-48 (1669).

37

тенденцией укрупнения муниципалитетов. Основным инструментом реформирования территориальной организации местного самоуправления субъектов Российской Федерации выступает институт преобразования муниципальных образований.

Преобразование муниципалитетов может осуществляться путём:

-объединения;

-разделения;

-присоединения;

-выделения;

-изменения статуса.

Объединение предполагает создание вместо двух или нескольких ранее существовавших муниципальных образований одного нового. Схематично это можно представить следующим образом:

Муниципальное	Муниципальное	Муниципальное
образованиеРазделениеА	образование В	образование С

Рисунок 4.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом,

если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется.

Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав,

38

объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

Разделение муниципальных образований представляет собой

противоположную объединению процедуру, когда из одного муниципального

образования образуются два или несколько новых:

Муниципальное образование В

Муниципальное образование А

Муниципальное образование С

Рисунок 5.

Следующие два вида преобразования муниципалитетов – присоединение и выделение осуществляются только с участием городских округов с внутригородским делением.

К такому городскому округу могут быть присоединены поселения,

которые в последствии получат статус внутригородских районов. Статус и наименование городского округа с внутригородским делением от этого не меняются:

39

Городской округ с						Городской округ с
внутригородским						внутригородским
делением, в						делением, в составе
составе				Городское или		территории
территории				сельское поселение		которого N+1
которого N						внутригородских
внутригородских						районов
районов

Рисунок 6.

Выделение – процедура обратная присоединению. В результате неё из состава территории городского округа с внутригородским делением выделяется внутригородской район, которому даётся статус поселения. Разумеется, данное поселение должно войти в состав территории муниципального района,

непосредственно граничащего с городским округом с внутригородским делением. Схематично это можно изобразить так:

Городской				Городской
округ с
				округ с
внутригородски
				внутригородски
м делением, в
		Внутригород		м делением, в				Городское или
составе
территории		ской район		составе				сельское
				территории
которого N								поселение
				которого N-1

	внутригородски	внутригородски
	х районов
		х районов

Рисунок 7.

Последним видом преобразования муниципалитетов является изменение его статуса, которое осуществляется в следующих формах:

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

40