2.3. Оспаривание административных актов, действий
(бездействия) должностных лиц в судах общей юрисдикции
В период Великой французской революции была установлена недопустимость судебного контроля за деятельностью административных органов (Article 13, Lois des 16 et 24 aout 1790 sur l'organisation judiciaire) <1>. При этом в том же Законе в ст. 10 судьям приписывалась обязанность контролировать постановления законодательного органа. С течением времени подход к монопольному рассмотрению административных дел административными судами был изменен. В настоящее время можно установить, что административные споры с применением юридических средств частного права относятся к юрисдикции судов общей юрисдикции <2>. Ряд законодательных актов относит к подведомственности судов общей юрисдикции дела о гражданском состоянии и гражданстве, о косвенных налогах (в частности, налоге на добавленную стоимость), о социальном обеспечении, о решениях Совета по вопросам конкуренции, об ответственности государства в области почтового обслуживания, об ответственности государства за ущерб, вызванный или понесенный учениками публичных образовательных учреждений, об ответственности публичных должностных лиц <3>.
--------------------------------
<1> Lois des 16 et 24 aout 1790 sur l'organisation judiciaire // Rondonneau: Collection generale des lois, decrets, arretes... Paris, 1817). T. 1er. P. 434.
<2> Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М.: Норма, 2004. С. 140 - 144.
<3> Соловьев А.А. Французская модель административной юстиции: Монография / Кафедра "Административное и информационное право" Финансового ун-та при Правительстве Российской Федерации / Предисл. д. ю. н., проф. М.А. Лапиной. М., 2014. С. 17.
Контрольные вопросы:
1. Почему трибуналы в Великобритании называют статутными трибуналами? Порядок создания трибуналов.
2. Какими актами регламентируется деятельность Трибуналов в Великобритании?
3. Какие вопросы отнесены к компетенции трибуналов первого уровня?
4. Расскажите о порядке обжалования решений административных судов о принятии временных мер.
5. Назовите основные специализированные суды.
6. К компетенции какого суда относятся споры об определении порядка расчета и сбора взносов на социальное обеспечение?
7. Расскажите о порядке обжалования решений Национального суда по вопросам убежища (La Cour nationale du droit d'asile (CNDA)).
8. Какие решения уполномочен принимать Национальный суд по вопросам убежища (La Cour nationale du droit d'asile (CNDA)).
Глава 9. Разрешение споров, возникающих из административных отношений, в китайской народной республике
§ 1. Административные процедуры урегулирования
административных споров
Экономические реформы в КНР неизбежно потребовали и реформ действующего законодательства. Стимулирование развития предпринимательства, закрепление в Конституции КНР принципов рыночной экономики и принципа законности явились основанием для совершенствования подходов к административной юстиции. Согласно ст. 15 Конституции КНР "государство претворяет в жизнь социалистическую рыночную экономику". В соответствии со ст. 11 Конституции КНР законные права и интересы индивидуальных и частных хозяйств охраняются государством, государство принимает все необходимые меры для развития и контроля необщественного сектора экономики. Необходимо отметить, что в Китае традиционно приоритетное внимание уделяется процедурным вопросам, нередко в большей степени, чем нормам материального права. По мнению китайских правоведов, в вопросах обеспечения государством прав и законных интересов граждан, соблюдения администрацией принципов законности приоритет должен отдаваться нормам процессуального права. Закон об административных наказаниях, принятый на 4-й сессии ВСНП восьмого созыва 17 марта 1996 г., подробно регламентирует порядок назначения и применения административного наказания. В силу ст. 3 Закона об административных наказаниях административное наказание не может быть применено при нарушении административной процедуры. Законодательство предусматривает лицу, несогласному с административным актом, выбрать самостоятельно способ защиты. Он может оспорить акт (действие) в рамках административной процедуры или сразу обратиться в суд. Если заявитель обратился в административный орган в рамках административного пересмотра и в течение 15 дней ответ не получен, заявитель имеет право сразу обратиться в суд. Если процедура пересмотра проведена и не устраивает заявителя, то в течение 15 дней решение органа надзора может быть оспорено в суде. Административное решение может быть оспорено в течение трех месяцев с момента ознакомления с ним. В случае пропуска срока по уважительным причинам срок обжалования может быть восстановлен. Заявление о восстановлении срока подается одновременно с административным иском и должно быть подано не позднее чем через 10 дней после устранения препятствия для обращения в суд (ст. ст. 39, 40 Административно-процессуального закона КНР).
Рассмотрение
спора в рамках административной процедуры
становится все более популярно в Китае.
В случае несогласия с решением
административного органа граждане
вправе обратиться в органы местного
самоуправления через Законодательное
управление по делам города (CLAO) либо
вышестоящий орган <1>. По мнению Ji
Hongbo, наибольшей популярностью у граждан
Китая пользуются обращения через Xinfang
system (
).
Это объясняется скорее историческими
предпосылками данного института, он
ведет свою историю с имперского прошлого
Китая, а не эффективностью данной системы
<2>. По мнению чиновников, назначение
в данную структуру является "черной
дырой карьеры". Вследствие
недофинансирования отсутствует
надлежащая система контроля за хранением,
движением и рассмотрением жалоб.
Сотрудники системы не обладают необходимой
компетенцией в разрешении спора и
вынуждены перенаправлять обращения
должностным лицам, против которых, по
сути, и поданы жалобы, что не способствует
обеспечению надлежащего контроля за
деятельностью государственных органов
<3>.
--------------------------------
<1> Ji Hongbo. Reforming Administrative Dispute Resolution in China. September 18, 2013. http://asiafoundation.org/in-asia/2013/09/18.
<2> Там же.
<3> By Leo Lin. China's Imploding Pressure Cooker: Xinfang Petitions. The Diplomat. July 16, 2015.
Для
повышения доверия к государственным
органам и повышения гарантий защиты
интересов граждан была начата
административная реформа. Ее начало
ознаменовалось принятием Положения о
реализации Закона об административном
пересмотре (Regulation on the Implementation of the
Administrative Reconsideration Law of the People's Republic of China
was adopted at the 177th executive meeting of the State Council on
May 23, 2007, is hereby adopted and shall be effective as of August
1, 2007). Суть реформы - в структурировании
системы административного контроля и
повышении доверия к государственным
органам управления, в концентрации
полномочий по пересмотру решений
государственных органов в CLAO. Тем самым
создается контролирующий независимый
орган, который вправе оценивать законность
деятельности государственных органов
со всеми вытекающими из этого последствиями.
Параллельно для повторной проверки
законности оспариваемого акта, действия
созданы административные комитеты по
пересмотру (administrative reconsideration committee
(ARC)), куда входят на постоянной основе
сотрудники CLAO, государственных органов
и дополнительно привлекаются авторитетные
специалисты в области экономики и права
неправительственных организаций. Так,
например, в административный комитет
при Государственном совете по налогам
(Administrative Reconsideration Committee of the State Administration
of Taxation) были включены известные профессора
права и сертифицированные налоговые
агенты Ma Guoqiang, Professor Liu Jianwen, Professor Han
Dayuan, Professor Huang Yong, Researcher Liu Zuo, Lawyer Wang Jiaben,
Certified Tax Agent Yuan Xiaoqiang, and Certified Tax Agent Liu
Zhizhong <1>. В соответствии со ст. 5 Закона
об административном пересмотре (
,
Law of the People's Republic of China on Administrative
Reconsideration, принят на 9-м заседании
Постоянного комитета Всекитайского
собрания народных представителей 29
апреля 1999 г., и Приказ N 16 Президента
Китайской Народной Республики 29 апреля
1999 г.) в случае несогласия гражданин,
юридическое лицо или другая организация
вправе оспорить принятое решение в
порядке, предусмотренном Административным
процессуальным законом (Administrative Procedure
Law) в народном суде. В рамках Закона об
административном пересмотре допускается
обжалование ненормативных правовых
актов, принятых органами управления,
если они ущемляют законные права и
интересы, это:
1. Решения о взыскании административных штрафов, конфискации, административном аресте, приостановлении или отзыве лицензии (разрешения).
--------------------------------
<1> Официальный сайт State Administration of Taxation. http://www.chinatax.gov.cn/2013/n2925/n2957/c308698/content.html.
2. Решения о применении принудительных мер административного характера, включая административный арест или арест имущества.
3. Решения органов управления по изменению, приостановлению действий или аннулированию таких документов, как разрешения, лицензии и квалификационные свидетельства.
4. Решения по ограничению распоряжения собственностью или правами на использование природных ресурсов, таких, как земля, минеральные ресурсы, воды, леса, горы или холмы, луга, пустоши, приливные и морские районы.
5. Действия административных органов, ограничивающих предпринимательские права граждан.
6. Действия и решения административных органов в области образования.
7. Решения (действия) по возложению незаконной обязанности по уплате денежных средств или передаче ценных вещей.
8. Действия (бездействия) административных органов по государственной регистрации, выдаче разрешений и лицензий (ст. 6).
Также допускается обращение с просьбой обеспечить выполнение имущественных прав или прав на образование, выплату пособий, пенсий в тех случаях, когда данные права хоть прямо и не предусмотрены законом, однако их непредставление будет противоречить основным государственным принципам и задачам (Chapter II Article 6 The Limits of Administrative Reconsideration).
В рамках административного пересмотра граждане (юридические лица) вправе обжаловать следующие нормативные акты, принятые органами управления, если на основании данных актов были приняты ненормативные правовые акты, затрагивающие их права и законные интересы:
1. Акты, принимаемые департаментами Госсовета (provisions formulated by departments under the State Council).
2. Акты, принятые правительством уездов, городов, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков.
Данные правила не распространяются на акты министерств и комиссий при Государственном совете, народных правительств провинций и городов центрального подчинения.
По общему правилу заявление о пересмотре подается в течение 60 дней с момента, когда гражданин (юридическое лицо) узнал о принятии акта, нарушающего его права и законные интересы. В ряде случаев закон устанавливает более длительные сроки на обжалование. В случае пропуска срока на подачу заявления о пересмотре акта заявитель может обратиться с ходатайством о восстановлении срока. Срок будет восстановлен, если будут представлены доказательства, подтверждающие наличие уважительных причин. В качестве третьих лиц в рассмотрении могут участвовать граждане или юридические лица, если оспариваемый акт может повлиять на их права и обязанности. При этом, как подчеркнуто в ст. 9 Положения о реализации Закона об административном пересмотре Китайской Народной Республики, третье лицо должно иметь материальную заинтересованность в результатах рассмотрения дела. Однако принятие решения по пересмотру административного акта без привлечения третьих лиц не является основанием для отмены решения. Ведение процедуры пересмотра допускается лично или через законного представителя. При этом заявитель может привлечь к рассмотрению не более 2 представителей. Если заявителей более пяти, то участие в рассмотрении могут принять только пять представителей. В случае недостижения согласия между заявителями комиссия вправе сама удалить "лишних".
По общему правилу заявление подается в письменном виде, но при отсутствии квалифицированного представителя допускается и устное обращение. В этом случае сотрудник отдела административного пересмотра (administrative reconsideration department) обязан со слов заявителя заполнить обращение. Заявление должно содержать информацию о заявителе, в том числе имя, пол, возраст, идентификационный номер, место работы, место жительства с указанием почтового индекса; реквизиты органа, чье решение или действие оспаривается; основные факты и причины для применения административного пересмотра; подпись заявителя, если заявление подается от имени юридического лица, печать обязательна; дата подачи заявления. В течение 5 дней с момента поступления заявления принимается решение о допустимости рассмотрения заявления, правильности оформления заявления, наличии всех необходимых документов. В соответствии со ст. 28 Положения о реализации Закона об административном пересмотре при рассмотрении вопроса о принятии заявления к производству государственный служащий обязан проверить:
- наличие в заявлении полных и правильных реквизитов сторон;
- наличие материальной заинтересованности заявителя в споре;
- наличие конкретных нарушений интересов и прав заявителя;
- соблюдение сроков обращения;
- соблюдение правил территориальной и предметной компетенции.
Если заявитель ошибся с определением ответчика, то ему рекомендуется устранить нарушение и привлечь надлежащего ответчика. Если данный акт ранее обжаловался в комиссии по пересмотру и новые доводы не указаны, заявление возвращается без рассмотрения, а заявитель предупреждается о недопустимости повторного обжалования.
К заявлению должны быть приложены доказательства, подтверждающие:
- нарушение оспариваемым актом (действием, бездействием) законных прав и интересов;
- правомерность заявленных доводов;
- невыполнение ответчиком своих должностных обязанностей, отказ ответчика от выполнения;
- расчет размера убытков, причиненных ненадлежащим выполнением обязанностей.
Если каких-то документов не хватает, то рассмотрение заявления приостанавливается, а заявителю письменно предлагается дополнительно представить необходимые документы. В этом случае в письме должны быть указаны конкретные документы, необходимые для возобновления производства. Отказ в принятии заявления может быть обжалован в вышестоящий орган.
До рассмотрения заявления по существу заявитель вправе отозвать заявление, однако в этом случае он теряет право на административный пересмотр по тем же основаниям, если только не докажет, что отзыв заявления произошел под давлением, заблуждением или обманом.
В Китайской Народной Республике традиционно поощряется разрешение споров с участием посредников. Верховный народный суд КНР в рекомендациях подчеркнул, что суды должны всячески способствовать развитию медиативных процедур, а административные органы обязаны принять все необходимые меры для внесудебного разрешения конфликтов <1>. Правовые нормы, регламентирующие правила применения административного посредничества, располагаются во множестве нормативных актов. Например, ст. 50 Regulation on the Implementation of the Administrative Reconsideration Law of the People's Republic of China указывает, что комиссии по административному пересмотру вправе проводить медиативные процедуры в соответствии с принципами законности и справедливости, при наличии согласия сторон, если:
- заявитель оспаривает конкретное административное действие, возлагающее на гражданина обязанности или ограничивающее его права, не предусмотренные законодательством;
- заявитель требует компенсации убытков от незаконных действий административных органов.
--------------------------------
<1>
2010.
По достижении соглашения административная комиссия по пересмотру составляет и утверждает письменное соглашение, в котором должны быть указаны:
- характер и существо претензий, предъявляемых административному органу;
- факты и доказательства, представленные и исследованные в ходе медиации;
- причины и результаты медиации.
Соглашение вступает в силу с момента подписания сторонами. Если соглашение не достигнуто, то административная комиссия по пересмотру рассматривает спор по существу. По мнению Верховного суда КНР, наиболее часто и эффективно посредничество в административных спорах применяется в спорах с органами местного самоуправления по вопросам землепользования, региональными правительствами по проблемам экспроприации земли и сноса жилья <1>.
--------------------------------
<1>
06.03.2007.
После принятия заявления административная комиссия направляет копии документов и заявления ответчику и принимает все необходимые меры для проведения тщательного анализа ситуации и сбора доказательств. Ответчик обязан в течение 10 дней представить отзыв и необходимые документы, подтверждающие его позицию. При неисполнении этого дело рассматривается по документам, представленным заявителем. В дальнейшем административный орган не вправе представлять и ссылаться на документы, не представленные им изначально. Копии представленных документов направляются заявителю, чтобы он смог скорректировать свою позицию с учетом новых обстоятельств. Комиссия вправе запрашивать и изымать необходимые доказательства по своему усмотрению, проводить осмотр на месте, допрашивать лиц, имеющих отношение к спору, привлекать специалистов и экспертов. Указания, даваемые комиссией, являются обязательными, их неисполнение влечет серьезную административную и партийную ответственность. Если в ходе рассмотрения дела ответчик изменил или отменил оспариваемый акт, дело все равно будет рассмотрено по существу.
Рассмотрение заявления обязательно приостанавливается, если:
1) заявитель - физическое лицо умер, после принятия наследства производство возобновляется;
2) произошла утрата, ограничение дееспособности, рассмотрение начинается после определения опекунов;
3) заявитель - юридическое лицо реорганизован, после определения правопреемников спор подлежит дальнейшему рассмотрению;
4) заявитель - физическое лицо в силу уважительных причин (болезнь, командировка и пр.) длительное время не может принять участие в рассмотрении дела;
5) в ходе рассмотрения дела обнаружена необходимость толкования правовых норм компетентными органами;
6) рассмотрение дела невозможно без рассмотрения другого дела, находящегося в производстве.
Перечень оснований для приостановления производства не является закрытым. Любое обстоятельство, мешающее принятию законного и обоснованного решения, может послужить основанием для приостановления. После устранения этих обстоятельств производство возобновляется. Комиссия не позднее 5 дней уведомляет заинтересованных лиц о возобновлении производства. В 1 - 3 случаях приостановление производится на срок 60 дней. При непредставлении необходимых документов, подтверждающих факт наличия правопреемников, производство по делу прекращается. Кроме того, ст. 42 устанавливаются дополнительные основания прекращения административного пересмотра. Это:
1. Отказ заявителя от своих требований о пересмотре. Данный отказ принимается комиссией, если он не препятствует установлению законности.
2. Заключение мирового соглашения, одобренного комиссией.
3. Случай, когда оспариваемый акт влечет за собой применение к заявителю меры административного задержания, административного ареста или уголовного преследования.
При рассмотрении заявления комиссия по пересмотру не связана доводами и обстоятельствами, изложенными в заявлении. В случае соблюдения процедуры принятия административного акта, соответствия его принципам действующего законодательства комиссия оставляет акт в силе. Если при рассмотрении материалов дела будет установлено, что акт или действие (бездействие) противоречит действующему законодательству, возлагает на заявителя ненадлежащие обязанности или административный орган не выполняет возложенные на него функции, комиссия обязывает орган управления устранить допущенные нарушения и предоставить отчет об устранении нарушений (art. 12. Provisions of Administrative Reconsideration on Land and Resources. Promulgated by the Ministry of Land and Resources of The People's Republic of China on November 14, 2009, the Provisions came into force on January 1, 2010). Комиссия по пересмотру может обязать административный орган совершить определенные действия в конкретные сроки. Если сроки совершения действия не установлены в законе или внутренних инструкциях, комиссия устанавливает срок 60 дней. За неисполнение решения комиссии предусмотрены различного вида наказания от выговора и штрафа до отстранения от должности и уголовного преследования.