Misceve_samovrjaduvannja_v_Ukrajini

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:
ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА
Наявністьтакихдвохрівніважніякнедаєпідставпідпорядковувати
	місцеві ради
органи першого рівня – другому. Відповідно до положень ст. 10 закону
можна зробити висновок про те, що саме		– єдині представ-
ницькі органи територіальних громад. Саме цим радам належить про-
відна роль і, окрім цього, - це ті інституції, які безпосередньо працюють

місцеві ради як п едставницькі органи

ізлюдьмитапредставляютьнайближчийдогромадянрівеньуправління.

•Отже,

:

це–виборніоргани,щоскладаютьсяздепутатів,обранихбез-

посередньо•

територіальноюгромадою;

акумулюютьінтереситериторіальнихгромадіволодіютьпра-

вомпредставляти•

їх;

маютьвинятковеправоприйматирішеннявідіменітериторі-

альноїгромади.

Обласні та районні ради не виступають представницькими

органамиобласнихірайоннихгромад,оскількиКонституціяУкраїни

не визнає таких громад і не розглядає населення області, району як

 Обласні та районні ради

суб’єктмісцевогосамоврядування.

спільні інт реси територіальн х

громад

представляють

– це органи місцевого самовря-

щ, міст у межах повноважень, визначених Консти-

дування, що

сільськими селищними

туцією та чинними законами, а також повноважень, переданих їм

,

,міськимирадами.

Відповідно до п. 2 ст. 5 Закону „Про місцеве самоврядування

в Україні” у містах із районним поділом за рішенням територіаль-

ної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в

містіради,які,усвоючергу,формуютьвиконавчіорганитаобирають

 Органи

моорганізації населення

головуради,якийодночасноєіголовоюїївиконавчогокомітету.

самоврядування

– це також представ-

ницькіорганиієприроднимдоповненнямтаелементомсистемиміс-

Органи самоорг нізації –

представницькі органи, що створю-

цевого

.

ються жителями, які назаконних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбаче- нихЗаконом„Проорганисамоорганізаціїнаселення”10.

10.Закон України „Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України.

–2001. - № 48, ст. 254.

21

	ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
•Органамисамоорганізаціїнаселенняє:
•	будинкові,вуличні,квартальнікомітети;
•	комітетимікрорайонів;
•	комітетирайонівумістах;
	сільські,селищнікомітети.
Одним із прикладів створення таких органів самоорганізації є
 Вик навчі			гани
кондомініуми.				місцевого	моврядування	– органи,
які,відповіднодо		Конституціїстворюються
				УкраїнитаЗаконуУкраїни„Промісцеве
самоврядування в Україні”,					сільськими, селищними,
міськими, районними в містах (у випадку їх створення) радами для
здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самовряду-
вання,реалізаціїрішень,ухваленихтериторіальнимигромадами,від-
повіднимирадамиумежах,визначенихзаконами.
До виконавчих органів належать виконавчий комітет ради, а
також відділи, управління та інші виконавчі органи, які можуть ство-
рюватися сільською, селищною, міською, районною у місті радою у
межах затверджених нею структури та штатів, з метою здійснення

повноважень,щоналежатьдокомпетенціїрад(ст.54).

Ще одним елементом системи місцевого самоврядування є „сільськийПромісцеве,селищнийсамоврядування,міськийвУкраїніголова”,якийвідповіднодост.12Закону відповідно селаєгол(добровільноговн юпосадовоюоб’єднанняособоюв

однутеритериторіальнуіальної громадигромадужителівкількохсіл),селища,міста.

— особа,

якапрацюєПосадоваворганахособамісцевогоорганів місцевогосамоврядуваннямовряду,маєвідповідніання поса-

дові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та кон- сультативно-дорадчих функцій та отримує заробітну плату за рахунокмісцевогобюджету.

Отже, це не всі працівники органів місцевого самоврядування, алише:керівники місцевого самоврядування (або посадові особи територіальної• громади:сільські,селищні,міськіголови);

керівники органів місцевого самоврядування (голови районних, районних• у містах, обласних рад, керівники відділів, управлінь,

22

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

інших виконавчих органів місцевого самоврядування, відповідних підрозділівцихорганів);

відповідальні працівники органів місцевого самоврядування, які займають• посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпо- рядчихабоадміністративно-господарськихобов’язків.

Глава 3.

Конституційно-правові основи

Визначившимісцевогомісцеве самоврядуваннясамоврядуванняяк важливий елемент конституційного ладу, загалом було завершено пошук прийнятних варіантів місцевого самоврядування в Україні, основні засади якого визначеніврозділіХІКонституції.Ізприйняттям28червня1996року Конституції України майже закінчився шестирічний пошук моделі місцевого самоврядування у нашій державі. Положення Основного Закону вивели місцеве самоврядування на рівень одного з провідних інститутів демократичного конституційного ладу. Про це свідчить хоча б те, що місцевому самоврядуванню присвячений не тільки ХІ розділ Конституції, а також статті 5, 7, 13, 19, 38, 40, 71, 118 та низка інших. в УкраїніКонституційстановлять норми-правові-принципиосновиКонституціїмі цевогосамоврядуванняУкраїни, що закріплюютьнайважливішівідносини,яківиникаютьупроцесіорганізації йфункціонуваннямісцевогосамоврядуваннявУкраїні,зокрема,територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми йогоздійснення,структуруорганівмісцевогосамоврядування,принципи формування та використання комунальної власності, гарантії самовряднихправтериторіальнихгромад.

Ці норми містяться більш як у 20 статтях Конституції України. В.В.КравченкоіМ.В.Пітцикситематизувалиїхутакігрупи:11

11. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. с.116-118.

23

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного

ладу, народовладдя, рівність всіх форм власності, гарантується місцевеДонихсамоврядуваннявіднесені: .

визнанняігарантуваннямісцевогосамоврядування(стаття7);

• здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого• самоврядування(ст.5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять•досистемиорганівдержавноївлади(статті5,140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну• власність(ст.13);

зобов’язаність органів місцевого самоврядування діяти лише напідставі• ,вмежахповноваженьтауспосіб,щопередбаченіКонституцієютазаконамиУкраїни(ст.19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність місцевого

самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянинаЗокрема: .

право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування•з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеноюзакономтаємницею(ст.32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати• ібутиобранимидоорганівмісцевогосамоврядування(ст.38); право громадян на рівний доступ до служби в органах місце-

вогосамоврядування• (ст.38); право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації,

проякі• завчасносповіщаютьсяорганимісцевогосамоврядування(ст.39); право громадян на індивідуальні чи колективні звернення

(петиції• )доорганівмісцевогосамоврядування(ст.40); право громадян користуватися для задоволення своїх потреб

об’єктами• правакомунальноївласності(ст.41); право громадян на соціальний захист, яке гарантується ство-

ренням• мережі комунальних закладів для догляду за непрацездатними(ст.46);

24

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

правогромадян,якіпотребуютьсоціальногозахисту,наотримання• від органів місцевого самоврядування житла безоплатно або задоступнудлянихплату(ст.47);

правогромадяннабезоплатнеотриманнямедичноїдопомоги вкомунальних• закладахохорониздоров’я(ст.49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю• освітивкомунальнихнавчальнихзакладах(ст.53);

правогромадяннавідшкодуваннязарахунокмісцевого­ бюджету матеріальної• та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадовихіслужбовихосібприздійсненнінимисвоїхповноважень(ст.56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матері- альніВонита фінансові,зокрема,основистосуютьсямісцевого: самоврядування.

порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів• місцевогосамоврядування(ст.85);

підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій• радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районнимичиобласнимирадами(ст.118);

обов’язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію• з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень,делегованихвідповіднимирадами(ст.119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування тапринципів• їхформування(ст.141); (ст.142);• матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування

державноїпідтримкимісцевогосамоврядування(ст.142);

• предметіввіданнятаповноваженьмісцевогосамоврядування (ст.143);• можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих• повноваженьорганіввиконавчоївлади(ст.143);

права органів місцевого самоврядування в межах повноважень,•визначених законом, приймати рішення, які є обов’язковими навідповіднійтериторії(ст.144);

25

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого• самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевогосамоврядування(ст.146).

4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядуванняВонистосуються. :

заборони займатися підприємницькою діяльністю для посадових•іслужбовихосіборганівмісцевогосамоврядування­ (ст.42);

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування• тазверненнядосудузметоюїхоскарження(ст.144);

судовогозахиступравмісцевогосамоврядування(ст.145).

•Поряд з Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референду- мах. Ця система нормативно-правових актів будується на принципахжорсткоїієрархії,щопередбачає:

верховенство норм Конституції України - норми всіх іншихпоактів-першене, можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію положень конституційнихнорм;

вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергупоЗакону-другеУкраїни, «Про місцеве самоврядування в Україні», у відношенні до підзаконних актів - указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самовряду- вання; відповідність актів місцевого самоврядування - актів помісцевих-третєреферендумів, та актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державноївлади,щоприйняті вмежахїхкомпетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування,

26

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

особливемісцезаймаєЗаконУкраїни від 21 травня 1997 року, «якийПромісцевепо суті єсамоврядування«базовим» зако-

номв Українііз цих»питань. Саме на підставі цього Закону були розроблені та прийняті закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування, наприклад: «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських,селищних,міськихголів»,«Прослужбуворганахмісцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Необхідність прийняття зазначених законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядуваннявУкраїні»абовипливаєзйогоположень.

Винятково важливе значення для формування правової основи місцевого самоврядування в Україні мала Європейська Хартія місцевого самоврядування. Вона сьогодні є основним міжнародно-право- вим документом у цій сфері для країн - членів Ради Європи. В ньому викладені стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, які є обов’язковими для держав - членівРадиЄвропи

Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, що стало свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичногосуспільства.

Метою Європейської Хартії місцевого самоврядування є вста-

новлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого само-

врядування,щозабезпечуєїхактивнуучастьувирішенніпитань місцевогоЄвропейськазначенняХартія. місцевогосамоврядуваннязобов’язаладержави,якіїїпідписали,застосовуватиосновніправовінорми,щогарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальнихгромадтаїхорганів.Тимсамим,вонасталаважливимкроком нашляхудоутвердженняжиттєздатностінавсіхтериторіальнихрівнях управління принципів, які Рада Європи проголосила і захищає з моменту свого створення з метою захисту прав людини, формування демократичноїсуспільноїсвідомостівєвропейськихкраїнах.

27

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Європейська хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім правовим документом, який визначає і захищає принципи місцевої автономії - однієї з підвалин демократії, яку Рада Європи зобов’язалася захищати і розвивати в дусі загальноєвропейськихцінностей.

Від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування було підписано 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, а Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року. Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування після її ратифікації

В силу цьогосталаположеннячасти оюХартіїнаціональногона територіїзаконодавстваУкраїни маютьУкраїниобов’язкову. юридичну силу, як і положення будьякогоіншогочинного законодавчогоактаУкраїни.

Як уже підкреслювалося, визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, Конституція України,Закон«ПромісцевесамоврядуваннявУкраїні»закріплюють принципийогоправової,організаційноїтафінансовоїсамостійності.

У свою чергу, правова автономність місцевого самоврядування пов’язана як з необхідністю закріплення функцій та повноважень місцевого самоврядування законодавчим­ шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нор-

мативно-правові. акти - акти місцевого самоврядування (муніци-

пальніРеалізаціяакти) цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальноїгромади,системимісцевогосамоврядуваннятапрямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими для виконання на відповіднійтериторії.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26)  визначаєнормотворчіповноваженняпредставницькихорганівмісцевого самоврядування,зокрема:

затвердженнястатутутериторіальноїгромади;

•• прийняттярегламентуради;

28

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

встановленнячисельногоскладурадитаїїорганів;

• наділенняорганівсамоорганізаціїнаселеннявласнимиповноваженнями• ;

затвердження програм соціально-економічного та культурногорозвитку• території;

регулюванняземельнихвідносиннавідповіднійтериторії;

• затвердженнямісцевогобюджету; проних•• утворення; позабюджетнихфондівтазатвердженняположень

встановленнямісцевихподатківтазборів;

• затвердженняправилзблагоустроютериторії;

• затвердженнясимволікитощо.

•Цей Закон (ст. 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов’язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійнупідсистемупідзаконнихнормативнихактіввУкраїні,аїїсамо-

стійність обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування

згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи орга- нів державної влади.

Глава 4.

МатеріалРеальністьнамісцевогоосновасамоврядуванняісцевого самоврядуваннявизначається, в першу чергу, матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальнуіфінансовуосновумісцевогосамоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінансової основимісцевогосамоврядуваннявідноситьрухомеінерухомемайно,

29

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

доходимісцевихбюджетів,іншікошти,землю,природніресурси,щоє увласностітериторіальнихгромадсіл,селищ,міст,районівумістах,а такожоб’єктиїхньоїспільноївласності,щоперебуваютьвуправлінні районнихіобласнихрад.

Провіднемісцевструктуріматеріальноїосновимісцевогосамоврядуваннязаймаєкомунальнавласність.Поняттякомунальноївласності вперше на законодавчому рівні було введено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 р.12, і на той час комунальна власність (або відповідно до Закону - власність адміністративно-терито- ріальниходиниць)розглядаласяякрізновиддержавноївласності(ст. 31Закону).

Конституція України 1996 року (ст. 142) визначає комунальну власність як самостійну форму публічної власності, суб’єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об’єднання в сільську громаду їх жителів), селища, міста, району вмістіЗгідно. з п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання комунальноївласностітериторіальнихгромадмаютьстановитипредметокремого Закону України «Про комунальну власність», прийняття якого невиправдано зволікається вже декілька років. Відсутність закону спричиняє конфліктні ситуації між органами місцевого самоврядування різних рівнів, між обласними, районними радами та відповідними місцевими державними адміністраціями, вирішення яких нерідкоєдоситьпроблематичним.

Перелік об’єктів права комунальної власності територіальної громадивизначаєвідповіднасільська,селищна,міськарада. може

бути:Підставоюдлянабуттяправакомунальноївласності

передачамайнатериторіальнимгромадамбезоплатнодержавою,іншими• суб’єктамиправавласності,атакожмайновихправ;

створення, придбання майна органами місцевого самовряду- вання•впорядку,встановленомузаконом.

12. Про власність. Закон України від 7 лютого 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. - № 20, ст. 249.

30