Горное право

Международное право. Эта отрасль представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения между государствами (международное публичное право) и гражданско-правовые отношения с участием иностранных физических или юридических лиц, либо по поводу имущества, находящегося за границей (международное частное право). Нормы международного права содержатся в международных договорах Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. В горном праве нормы международного права используются при:

регулировании условий недропользования на континентальном шельфе и в международном районе морского дна;

регулирования условий недропользования месторождений полезных ископаемых, расположенных на территории двух и более государств;

международной торговле минеральным сырьем и регулирования инвестиций в горной отрасли;

разрешении споров субъектов-недропользователей с участием иностранных физических и юридических лиц, а также иностранных государств.

Земельное право. Эта отрасль права регулирует отношения, складывающиеся по поводу распоряжения и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности государства или в частном владении, в связи с их использованием и охраной (Земельный Кодекс РСФСР, 1991). Горное право использует нормы земельного права при регулировании:

условий землепользования на площадях залегания полезных ископаемых;

условий предоставления недр собственникам земельных участков для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд и устройства

иэксплуатации бытовых колодцев и скважин;

охраны земельных ресурсов при пользовании недрами.

Водное право. Водный Кодекс РФ (1995) совместно с законодательством Российской Федерации о недрах регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод.

Лесное право. Отношения в области использования и охраны недр регулируются лесным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (Лесной Кодекс РФ, 1997).

Налоговое право. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в РФ, в том числе по специальным налогам и платежам при недропользовании (Налоговый кодекс РФ, 1998, ред. 2000):

налог на пользование недрами;

налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

акцизы отдельные виды минерального сырья – нефть и природный газ (планируется их замена на налог на дополнительный доход от добычи углеводородов).

Впроцессе специфического процесса недропользования возникает также множество общественных отношений, не оговоренных напрямую

	горным правом, но регулируемым дру-				Временная	Ранний правовой акт	Поздний правовой
	гими отраслями права.						акт
		При исполнении условий прин-
	ципа законности, выражающегося в				Иерархическая	Правовой акт	Правовой акт
	точном и безусловном выполнении всех
						низкого уровня	высокого уровня
	нормативных предписаний всеми субъ-
	ектами		правоотношений	недропользо-
	вания, неизбежно возникновение колли-				Логическая	Общий закон	Специальный закон
	зий различных отраслей права.
		Предотвращению нарушений за-
	конности служит устранение коллизий				Прав субъект ов	Неправый субъект	Правый субъект
	в правовом регулировании, которые
	можно		подразделить на	следующие
	виды (см. рис. 2.2):				Пробелов в	Пробел	Аналогия права
	а)	временная коллизия,		когда наряду
					законодат ельст ве
		со вновь принятым нормативно-
		правовым актом действует преж-			Рис. 2.2. Виды правовых коллизий нормативных актов.
		ний, не отмененный пока норма-
		тивный акт, регулирующий ситуа-
		цию иначе, чем вновь принятый. В таком случае должен действовать вновь принятый нормативный акт,
		действие прежнего автоматически прекращается, если иного не оговорено в законе;
	б)	иерархическая коллизия, выражающаяся в том, что нормативно-правовой акт более высокого уровня имеет
		главенствующее положение по отношению к нормативному акту низкого уровня. В частности, в случае не-
		конституционности того или иного нормативно-правового акта Конституционный Суд РФ вправе признать
		его недействительным (ст. 125 Конституции РФ);
					21

в) логическая коллизия, выражающаяся в том, что если специальный закон регулирует случай иначе, чем общий, то применяется специальный закон и правила общего закона в данной части не действуют. Так, при наличии специальной ответственности за нарушение законодательства по недропользованию общегражданская ответственность не применяется, а вред, причиненный недрам, возмещается по специальным правилам; Конституция РФ 1993 года впервые возвела на конституционный уровень введение в России коллизионного права, отнеся его к исключительной компетенции Российской Федерации (п. «п» ст. 71 Конституции РФ);

г) коллизия прав субъектов правоотношений недропользования, когда осуществление прав одних лиц на-

носит вред правам других лиц. Например, хозяйственная деятельность горного предприятия, наносит вред соседнему участку недр (затопление горных выработок, подработка охранных целиков). В таком случае его деятельность должна признаваться неправомерной;

д) пробелы в действующем горном законодательстве, являющиеся естественным состоянием любой правовой системы, поскольку невозможно предусмотреть в правовом регулировании все общественные противоречия; в силу этого закон предоставляет, например, судам, в том числе и арбитражным, возможность применения в случае пробелов в законе аналогии закона и аналогии права (ст.10 ГПК РСФСР).

2.2. Недра как юридическое понятие

Термин Недра может рассматриваться и как геологическое, и как юридическое понятие. При этом под ним понимается не только геометрическое подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая энергетические ресурсы, подземные сооружения, санитарно-оздоровительное воздействие объектов недр и геологическую информацию о недрах.

Природная среда образует основу производственного процесса на любой исторической ступени развития общества. В материальной форме она представляет собой совокупность природных ресурсов и природных условий. Под природными ресурсами понимается совокупность вещества и сил природы, которые на данном уровне их изученности и развития производительных сил могут быть использованы для удовлетворения потребностей человеческого общества в форме непосредственного участия в материальной деятельности. Под природными условиями понимаются вещества и силы природы, которые на данном уровне развития производительных сил существенны для жизни и деятельности человеческого общества, но непосредственно не участвуют в материальной производственной и непроизводственной деятельности людей.

Природные ресурсы в природе организованы в экосистемы, которые сложились в процессе длительной геологической и биологической эволюции и представляют собой устойчивые образования. Одним из таких образований являются недра, которые таким образом можно рассматривать и как вид природных ресурсов, и как элемент природной среды. Конституция РФ классифицирует недра как вид природных ресурсов, хотя в видах пользования недр (Закон РФ «О недрах») имеются направления использования недр как природных условий, т.е. свойств природной среды.

Современное юридическое определение понятия Недра содержится в преамбуле Закона РФ «О недрах»

(1992, ред. 2000) – «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при

его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, дос-

тупных для геологического изучения и освоения». Учитывая совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий исследования недр их количественная оценка (глубина освоения, объемы, ресурсы и запасы полезных ископаемых) во времени является переменной величиной. Таким образом, с юридической точки зрения понятие Недра является динамичной категорией.

Недра в границах территории Российской Федерации в полном объеме являются государственной собственностью (ст.1.2 Закона РФ «О недрах») в качестве недвижимого имущества (ст. 120 Гражданского кодекса РФ).

Полезными же свойствами обладает не все недра, а лишь их определенные части (геометризованные блоки недр), для которых и возникают общественные отношения недропользования. Поэтому недра по назначению подразделяются на две категории: используемые участки и неиспользуемые части недр. Используемые участки можно разделить по видам пользования: для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов и др. В особых случаях выделяется категория участков недр федерального значения (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»).

Юридическое определение понятия Полезные ископаемые впервые было дано в Горном положении

СССР (1927), как «составные части недр – твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». В действующем Законе РФ «О недрах» расшифровки этого термина не приводится, тем самым по принципу умолчания для него и производных понятий используется обычные геологические описания.

Полезные ископаемые залегают в недрах в виде обособленных природных объектов – скоплений полезных веществ – называемых месторождениями полезных ископаемых. В отличии от других природных ресурсов месторождения полезных ископаемых обладают некоторыми специфическими свойствами:

1.Месторождения полезных ископаемых являются недвижимостью.

2.Ресурсы доступных месторождений полезных ископаемых невосполнимы.

22

3.Каждое месторождение имеет свои, индивидуальные особенности.

4.Месторождения полезных ископаемых скры-

ты в недрах и его оценка носит вероятностный характер.

Именно при освоении месторождения полезных ископаемых с их специфичными свойствами и возникли общественные отношения горного производства и сформировалась отрасль горного права.

К природным ресурсам недр, кроме полез-

ных ископаемых, относятся также отходы горного производства, полезные свойства недр и геологическая информация о недрах. Таким образом,

ресурсы недр можно подразделить на шесть основных видов: (см. рис. 2.3):

1)месторождения твердых, жидких или газообразных полезных ископаемых;

2)отходы горного производства (отвалы вскрыши, хвостохранилища) и первичного потребления минерального сырья (зольные и шлаковые отвалы);

3)глубинное тепло недр;

4)природные (пещеры) и искусственные (тоннели и другие подземные сооружения) полости в недрах;

5)поровая емкость массива горных пород (нефте- и газохранилища, захоронение жидких отходов);

6)информация о недрах.

Горное право охватывает общественные отношения добычи полезных ископаемых, первичной переработки минерального сырья, переработки отходов горного производства, использования полезных свойств недр и применения информации о недрах.

Ресурсы недр

Месторождения полезных ископаемых

Твердые полезные ископаемые

Жидкие полезные ископаемые

Газообразные полезные ископаемые

Отходы производства и потребления сырья недр

Отходы горного производства (отвалы вскрыши, хвостохранилища и др.)

Отходы первичного потребления минерального сырья (зольные и шлаковые отвалы)

Глубинное тепло Земли

Полости в недрах

Естественные пещеры

Горные выработки подземных сооружений

Поровая емкость массива горных пород

Коллекторы хранения питьевой воды, нефти, газа

Коллекторы захоронения жидких отходов

Информация о недрах

Геологическая информация

Маркшейдерская информация Экономическая информация

Рис. 2.3. Виды ресурсов недр.

2.3. Предмет горного права

Организационно-технологическая специфика освоения полезных ископаемых и других полезных свойств недр определила комплекс специфических отношений, возникающих в процессе изучения, использования и охраны недр.

Формы отношений при недропользовании зависят от вида пользования недрами. Они различаются по составу и объемам производства, срокам действия, субъектам-недропользователям.

Общественные отношения минимальны при сборе геологических коллекционных материалов, а наиболее многообразные и емкие – при разведке и добыче полезных ископаемых. Время действия отношений недропользования могут быть менее года при краткосрочном пользовании и без ограничения срока действия при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Недропользователями могут быть государственные учреждения, специализированные предприятия – операторы геологических и горнодобывающих работ, холдинги финансово-промышленных групп, осуществляющих только инвестирование и стратегическое управление горного производства, а также частные лица и их объединения.

Следует отметить, что общие формы отношений, присущие горному производству, в приложении к конкретным видам полезных ископаемых имеют свои особенности. Наиболее ярко эти особенности проявляются при добыче, с одной стороны – твердых полезных ископаемых (уголь, руды металлов, нерудное сырье и др.), с другой – жидких и газообразных (подземные воды, нефть и газ).

Такие факторы, как условия залегания и концентрации полезного ископаемого, способы его извлечения из недр, методы обогащения и подготовки до товарных кондиций и другие индивидуальные условия, определяют конкретный характер отношений, подлежащих правовому регулированию.

Недропользование охватывает весь технологический процесс освоения месторождения от подготовки (разведки и оценки риска инвестиций), проектирования и обустройства горных предприятий, добычи полезных ископаемых и получения из них товарных продуктов, транспортировки полученного минерального сырья, вплоть до реализации товаров их потребителям, включая маркетинг и рекламу. В частности при добыче нефти и особенно газа, их транспортировка к потребителям зачастую оказывается определяющем фактором обоснованности эксплуатации месторождения.

23

Полученные в процессе добычи из недр минеральное сырье становится движимым имуществом, при этом полезное ископаемое, находящееся в недрах в государственной собственности, после извлечения и переработки в товарный продукт может стать предметом государственной, муниципальной и частной собственности.

Закон РФ «О недрах» отнес в сферу горного производства также и процессы переработки отходов горнодобывающих предприятий, причем при операциях отчуждения отходов они также рассматриваются как движимое имущество.

Важнейшим условием при определении предмета правового регулирования является установление целенаправленности процесса недропользования. Объективные интересы общества определяют отношения в процессе горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в котором общество заинтересовано (т.е. в эффективном использовании полезных свойств недр).

Определение природы общественных отношений, возникающих в процессе недропользования, позволяет

вобщем виде сформулировать предмет горного права следующим образом: имущественные и некоторые неимущественные отношения между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, разведки и добычи содержащихся в них полезных ископаемых или использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Участниками отношений недропользования являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица и граждане РФ.

Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства могут выступать участниками отношений недропользования на условиях, предусмотренных законодательством о недрах.

Объектами отношений недропользования являются недра территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны, участки недр и права на них.

Закон РФ «О недрах» предмет регулирования определяет в общем виде как «отношения, возникающие

всвязи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации,

ееконтинентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей». Законодательство содержит

правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан, а также прав пользователей недр.

Использование недр может и не быть предметом горного права из-за ограничений сферы горных правовых норм. Например, строительство подземных частей наземных зданий и сооружений (фундаментов и подземных помещений) регулируется строительными нормами, хотя последние полностью находятся в недрах. Используются также водоупорные свойства горных пород бортов и ложа искусственных водохранилищ, однозначно являющиеся полезными свойствами недр, но горным правом это не регулируется.

2.4. Метод правового регулирования горных отношений

Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования недропользования. Его рычагами в первую очередь являются (Ерофеев, 1992):

выделение специфических подотраслей и институтов, присущих данной отрасли права и значимых для правового регулирования;

форма выражения и способ законодательного закрепления правовых норм и структуризация их по институтам права;

установление иерархии и системы взаимодействия правовых норм;

разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств;

система юридической ответственности субъектов права за нарушения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.

Первичным элементом горного права является правовая норма недропользования – регулирующая санкционированное государством обязательное правило общего характера. Правовая норма горного права сочетает в себе предоставление и ограничение внешней свободы лиц в их взаимных отношениях недропользования. Нормы горного права определяют права и обязанности субъектов недропользования по использованию недр в тех или иных хозяйственных, культурных и научных целях. Государство как собственник государственного фонда недр определяет в нормах горного права общие для всего государства правила пользования недрами и таким путем обеспечивает их полное и комплексное использование в целях соблюдения интересов настоящего и будущего поколений нашего общества. Реализация правовой нормы в некоторых случаях обеспечивается мерами государственного принуждения. Нарушение правовой нормы влечет за собой применение со стороны компетентных государственных органов мер юридической ответственности к правонарушителям и в соответствии со ст. 49 Закона РФ «О недрах» лица, виновные в нарушении недропользования, несут уголовную или административную ответственность.

24

Рис. 2.4. Структура горного права России.

В

зависимости

от

круга

Структура горного права

руемых

общественных

отношений

вовые нормы горного права объединя-

часть

Общие понят ия. Термины

ются в институты горного права –

совокупности правовых норм,

регули-

Право собст венност и на недра и их ресурсы

рующих определенный круг специфи-

Общая

ческих видов отношений недропользо-

Государст венное регулирование недропользования

вания. Важнейшими институтами гор-

ного права являются группы правовых

часть

Пользование недрами

норм: права собственности на недра и

1. Виды пользования недрами

полезные ископаемые, государственное

управление отношениями недропользо-

2.Сист ема лицензирования

Особенная

вания, собственно

пользования

недра-

3.Конт роль и надзор за недропользованием

ми,

платности пользования недрами,

учета и использования информации о

Права, обязанност и и от вет ст венност ь недропользоват елей

недрах, ответственность за нарушение

Рациональное пользование и охрана недр

законодательства о недрах и др.

Институты горного права, в свою

Безопасност ь работ при недропользовании

очередь, объединены в отрасль права –

Пользование информацией о недрах

горное право. Структура горного права

часть

Плат ажи и налоги при недропользовании

показана на рис. 2.4, где оно подразде-

лено на Общую, Особенную и Специ-

Недропользование в особых условиях (договор СРП)

альную части.

Международное договоры по недропользованию

В Общую часть входят институ-

Специальная

ты,

содержащие

основополагающие

Недропользование Международного района морского дна

положения горного права, из которых

Недропользование Ант аркт ики

вытекают

большинство

институтов

Особенной части (общие понятия, термины, право собственности на недра и

их ресурсы, государственное регулирование недропользования). В Особенную часть входят уже институты узкоспециального назначения, в силу специфики объекта, по которому этот институт возникает (пользование недрами, права, обязанности и ответственность недропользователей, платежи и налоги при недропользовании и др.). В Специальную часть включаются институты, регулирующие отношение национального горного права России на международном уровне (международные договоры по недропользованию, недропользование Международного района морского дна и Антарктики).

М.Е. Певзнер (1997) выделяет также подотрасли горного права – группы родственных институтов горного права, регулирующих определенные виды пользования недрами:

геологического изучения недр;

добычи полезных ископаемых;

строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

2.5. Принципы правового регулирования отношений недропользования

Метод правового регулирования отношений недропользования является по своей структуре комплексным, основан на ряде принципов:

гуманизма;

законности;

равенства;

примата общегосударственного регулирования;

разделения;

согласования;

ограничения;

платности;

восполнения;

приоритета.

Принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения по владению, пользованию и распоряжению государственным фондом недр России осуществляются в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации, а недр международного Района морского дна и небесных тел в космосе – в интересах всего человечества, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей.

Принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъектами правоотношений недропользования.

Принцип равенства используется при доступе к ресурсам и полезным свойствам недр. Любые физические или юридические лица, в том числе и иностранные, имеют равные права в получении лицензии на пользо-

25

Источники горного права

Конституция Российской Федерации

Федеральные законы по недропользованию

Указы и распоряжения Президента РФ по недропользованию

Постановления и Распоряжения Правительства РФ по недропользованию

Нормативные акты Министерства Природных Ресурсов РФ

Нормативные акты Госгортехнадзора России по недропользованию

Нормативные акты Министерства энергетики по недропользованию

Законы субъектов РФ по недропользованию

Нормативные акты госорганов субъектов РФ по недропользованию

Нормативные акты местных органов самоуправления по недропользованию

Акты судов по разрешению вопросов недропользования

Международные договоры, регулирующие недропользование, ратифицированные Российской Федерацией

Рис. 2.5. Основные категории источников горного права России.

26

вание недрами в порядке конкурса или аукциона. Монопольные тенденции в ходе хозяйственной эксплуатации недр пресекаются. Предприятия-недропользователи имеют право на защиту от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность со стороны государственных органов.

Принцип примата общегосударственного регулирования пользованием недр выражается в единственной форме собственности на недра государства и вытекающем из этого условия государственного управления фондом недр. Недропользователи осуществляют пользование недрами на основе заключенных с государством соглашений (лицензий, СРП) в соответствии с правовыми нормами горного законодательства и под контролем государственных органов.

Принцип разделения используется при разграничении компетенции государственных органов власти (федеральных, субъектов РФ и местного самоуправления) при управлении пользованием недрами. По этому же принципу разграничивается сферы деятельности государственных органов контроля и надзора за недропользованием (геологического контроля, Госгортехнадзора, природоохранных органов и др.).

Принцип согласования используется при определении условий лицензионного соглашения, договора на условиях СРП, геометрии границ геологического, горного и земельного отводов. Государство, применяя принцип согласования контролирует составление проектов работ по геологическому изучению недр, строительства и реконструкции горнодобывающих предприятий, ликвидации горных производств и рекультивации нарушенных земель. Периодически согласовываются квоты добычи полезных ископаемых, планы развития горных работ, нормативы технологических и эксплуатационных потерь минерального сырья в недрах.

Принцип ограничения используется при определении обязанностей и ответственности недропользователей. Как правило эти ограничения вносятся в лицензионное соглашение. Государство, применяя принцип ограничения в правовых нормах, устанавливает определенные требования по рациональному использованию и охране недр, а также основание и меру ответственности за нарушение этих требований.

Принцип платности. Пользование недрами является платным. При пользовании недрами производятся следующие виды платежей: сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий; платежи за пользование недрами; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы. Взимание с пользователя недр иных платежей, не предусмотренных законодательством, не допускается.

Принцип восполнения добываемого минерального сырья указывает необходимость возобновления мине- рально-сырьевой базы действующий предприятий недропользователей и России в целом. Геологическое исследование недр, поиски и разведка месторождений полезных ископаемых может осуществляться за счет бюджета и собственных средств недропользователей.

Принцип приоритета. Исходя из приоритета использования недр для разработки полезных ископаемых запрещается застройка их площадей залегания, за исключением особых случаев по согласованию с органами Госгортехнадзора России. По принципу приоритета недропользование запрещено или ограничено на особо охраняемых территориях, в водоохранных и защитных санитарных зонах, на землях сельскохозяйственного назначения и т.д.

2.6. Источники горного права

Под источниками горного права следует понимать нормативные акты, принятые уполномоченными на то государственными органами в установленной форме и процедуре и содержащие государственную волю законодателей в области недропользования.

Источники горного права классифицируются по следующим категориям (Перчик, 1996):

уровням суверенизации госу-

дарственной власти (федеральные, субъектов федерации, местного самоуправления);

 видам государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);

 видам пользования недрами (региональные геологоразведочные работы, геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство подземных сооружений не связанных с добычей и др.);

 видам и группам полезных ископаемых;

 другим классификационным факторам.

Основные категории источников горного права показаны на рис. 2.5.

Главным источником горного права, определяющим наиболее принципиальные положения, является Конституция Российской Федерации. Она установила характер и значимость недр, как одного из элементов природных ресурсов; виды собственности, которые могут на них распространяться; установила разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вопросам недропользования.

По вопросам совместного ведения согласно Конституции РФ (ст. 22) применяются федеральные законы. Исходя из этого Закон РФ «О недрах» (1992. ред. 2000), принятый Верховным Советом РФ до принятия действующей Конституции, следует классифицировать как федеральный закон.

Закон РФ «О недрах», пока не принят находящийся в Государственной Думе РФ Горный кодекс РФ, можно рассматривать в качестве основ законодательства о недрах.

По отдельным направлениям недропользования приняты федеральные законы РФ «О соглашениях о разделе продукции» (1995, ред. 1999), «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» (1995), «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (1998, ред. 1999) и др. Отдельные нормы горного права регулируются федеральными законами РФ «О континентальном шельфе РФ» (1995), «Об отходах производства и потребления» (1998), «Об исключительной экономической зоне РФ» (1999) и др. Решения по освоению конкретных крупных месторождений полезных ископаемых на условиях соглашения о разделе продукции (СРП) производится именными федеральными законами РФ «Об участках недр, … » (1997, 1999а–г, 2000а–г).

После федеральных законов к высшей категории федеральных законодательных актов по недропользованию можно отнести «Положение о порядке лицензирования пользования недрами» (1992) и ряд других ан а- логичных актов, утвержденных Постановлениями Верховного Совета РФ.

Следующими в иерархии федеральных законодательных актов следует относить Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 90, ч. 2). В качестве примера можно привести Указы Президента РФ «О преобразовании Государственного концерна «Газпром» в Российское Акционерное Общество «Газпром» (1993), «О Каспийском трубопроводном консорциуме» (1997), «О поставке на экспорт в 1998 году сырья цветных металлов, содержащего драгоценные металлы» (1998), «Об утверждении положения об Алмазном фонде РФ»

(1999).

Далее по значимости следует группа федеральных источников горного права являются Постановления

иРаспоряжения Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения недропользования.

Эти акты носят статус нормативных правовых актов. В области горного права в соответствии с компетенцией Правительства РФ, определенной Конституцией Российской Федерации (ст. 114), они рассматривают в основном вопросы совершенствования управления недропользованием, финансовой, кредитной и ценовой политики

ит.п. Примерами таких актов являются, в частности, Постановления Правительства РФ «Вопросы Каспийско-

го трубопроводного консорциума» (1997), Об утверждении «Положения о Министерстве природных ресурсов РФ» (1997), «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин…» (1999), Об организации финансирования и строительства Балтийской трубопроводной системы» (2000), «Вопросы Министерства природных ресурсов РФ» (2000); Распоряжение Правительства РФ «Перечень основных видов стратегического минерального сырья» (1996).

Ниже по иерархии источников горного права находятся федеральные нормативные правовые акты государственных органов центральной исполнительной власти (приказы, инструкции, правила, регламенты, методические указания и письма), которые, как правило, определяют механизм реализации положений, содержащихся в законодательных и нормативных правовых актах, принятых Федеральным собранием и Правительством РФ. В первую очередь, такими органами являются министерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (Министерство природных ресурсов, Министерство энергетики, Госгортехнадзор), а также министерства и ведомства, занимающиеся общими вопросами управления, экономики и финансирования промышленности (Министерство экономического развития и торговли, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Центральный Банк РФ и др.).

По многим вопросам недропользования продолжают действовать некоторые нормативные правовые акты министерств и ведомств бывшего СССР. В первую очередь, это касается вопросов регламентации проектирования, техники и технологии работ по разведке и разработке месторождений полезных ископаемых.

Субъекты Российской Федерации принимают свои (республиканские, окружные, краевые, областные) законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий, перечисленных в ст. 4 Закона РФ «О недрах». Принятые при этом законодательные и нормативные акты не должны противоречить федеральным законам. Уже более 20 субъектов РФ имеют свои законы «О недрах» (г. Санкт-Петербург, Республика Саха-Якутия, Республика Коми, Удмуртская Республика, Республика Северная Осетия, Республика Бурятия, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, ЯмалоНенецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Красноярский край, Свердловская, Тюменская, Омская, Иркутская области и др.), «О плате за недра» (Тюменская область), «Об общераспространенных полезных ископаемых» (Калининградская и Ленинградская области, Ямало-Ненецкий АО), «О соглашении о разделе продукции (Республика Татарстан).

Основными направлениями нормотворческой работы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в области горного права являлась разработка пакетов документов (постановлений, инструкций, приказов, распоряжений), регламентирующих отдельные вопросы недропользования и свя-

27

занных с этим правовых проблем, многие из которых либо не полно, либо вообще не регламентировались федеральным законодательством. Нормотворчество субъектов РФ развивается в следующих направлениях:

о порядке реализации положений Закона Российской Федерации «О недрах» на территории субъекта РФ;

об основных принципах и правилах недропользования на территории субъекта РФ;

об основных правилах недропользования в области геологического изучения, поисков, разведки и добычи полезных ископаемых на территории субъекта РФ;

о территориальных государственных органах управления недропользования субъекта РФ, фондах хранения геологической информации;

об организации лицензирования пользования недрами на территории субъекта РФ;

о разграничении полномочий государственных органов субъекта РФ и местных органов власти по управлению недропользованием на территории субъекта РФ.

Несколько особняком стоят судебные источники горного права, происходящие из судебной практики.

Суды высших инстанций, анализируя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодически специальные постановления, содержащие рекомендации по применению законодательства при разрешении тех или иных достаточно типичных конфликтных ситуаций. В качестве примера можно привести серию дел по отзыву лицензий, рассматривающихся Верховным арбитражным судом РФ. В результате этого разбирательства было констатировано, что в российском законодательстве есть пробелы, в частности по трактовке п. 19 «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (1992). В результате Роскомнедра подготовили письмо «О применении пункта 19 «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (1994), в котором были разъяснены спорные вопросы применения Положения.

Развитие договорных отношений при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судебного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вследствие обобщения практики судебных решений, определенных обычаев и прецедентов, которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде законодательных или нормативных правовых актов.

Специальной группой источников горного права в соответствии со ст. 52 Закона РФ «О недрах» являются некоторые международные правовые документы. Они регулируют режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции, делимитационные и демаркационные линии границ (в том числе и морских) сопредельных государств, организации труда на горных предприятиях, режим работ в Арктике и на Антарктиде, использованию космического пространства. В качестве примеров международных договоров, ратифицированных Россией, можно привести Конвенцию ООН № 1136 «О континентальном шельфе» (Женева, 31 октября 1958 г.), «Кон-

	венцию ООН по	морскому праву»	XV-XVII		Именные царские	царская собственность на недра,
	(Монтего-Бей, 10	декабря 1982 г.),			грамоты	представление недр в концессии
	«Соглашение между Правительством
	РФ и Правительством Канады о с о-		1719	год	Берг-привелегия	свобода горного промысла на
	трудничестве в Арктике и на севере»					казенных и частных землях
	(Оттава, 19 июня 1992 г.), «Соглаше-					приоритет права
	ние между Российской Федерацией и		1739	год
	Республикой Казахстан о разграни-					первооткрывательства
	чении дна северной части Каспийско-		1806	год	Горное положение
	го моря в целях осуществления суве-					первый свод горных законов
	ренных прав на недропользование»
	(1999).		1832	год	Горный устав	свод правил, регламентирующих
						деятельность казенных и частных
	Глава 3. История развития горного					горных заводов
	права в России				Декрет	отменил право частной собственности
			1920	год
	Первым дошедшим до нас ис-				О недрах земли	на недра
	точником горного права на террито-		1927	год	Горное положение	регламентировано недропользование
	рии России является грамота князя
					СССР	гражданам и юридическим лицам, в том
	Святослава Ольговича, датируемая					числе иностранным
	1137 годом, в которой определены				Основы законодатель-
	размеры натурального налога с соля-		1976	год		введены: принцип бесплатного пользования
	ных варниц Двинской земли. Исто-				ства СССР о недрах	недр; требования по охраны недр
	рию же развития	горного права в				введены: система лицензирования недр,
	России можно подразделить на семь		1992	год	Закон РФ “О недрах”
						разграничение госуправления недр,
	этапов, каждый из которых соответ-					платность пользования недрами
	ствует периоду действия самостоя-		Рис. 3.1.		Главные исторические источники горного права России и их основные
	тельной системы горного права (см.
	табл. 3.1 и рис. 3.1).				положения.

28

				Таблица 3.1
			Исторические этапы развития горного права России
	Этап	Период	Основные источ-	Основные государственные исполнительные органы
			ники права
	I	XV в. – 1719 г.	Именные царские	Приказ большой казны, Приказ большого двора, Сибирский приказ,
			грамоты	с 1700 года Приказ рудокопных дел и Сибирский приказ
			Берг-привелегия	Берг-коллегия (1719–1720, 1722–1731, 1742–1775, 1796–1806), Берг-
	II	1719–1806 гг.	(1719), Берг-	Мануфактур-коллегия (1720–1722), Камерц-коллегия (1731–1736),
				Генерал-Берг-директориум (1736–1942), губернские казенные палаты
			регламент (1739)	(1775–1796)
	III	1806–1832 гг.	Горное положение	Горный департамент Министерства финансов (1806–1811)
			(1806)	Департамент горных и соляных дел Министерства финансов (с 1811 г.)
			Горный устав	Департамент горных и соляных дел Министерства финансов (1832–1862),
	IV	1832–1918 гг.		Горный департамент Министерства финансов (1862–1874),
			(1832)	Горный департамент Министерства государственных имуществ (1874–1905),
				Горный департамент Министерства торговли и промышленности (1905–1918)
				Комитеты и управления ВСНХ: горный (1919–1932), геологический (1919–
				1929), металлической промышленности (1919–1932), топливный (1921–1929);
				Народные комиссариаты: тяжелой промышленности (1932–1946), цветной
			Декрет «О недрах	металлургии (1939–1946), топливной промышленности (1936–1946), стройма-
	V	1920–1976 гг.	земли» (1920),	териалов (1939–1946), нефтяной промышленности (1939–1946);
				Минчермет СССР (с 1946 г.), Минцветмет СССР (с 1946 г.), Минуглепром
			Горное положение	СССР (с 1948 г.), Минстройматериалов СССР (с 1946 г.), Миннефтепром
			СССР (1927)
				СССР (с 1946 г.), Мингазпром (с 1965 г.);
				Госгортехнадзор СССР (с 1954 г.);
				Министерство геологии СССР (1946–1953), Министерство геологии и охраны
				недр (1953–1963), Мингео СССР (с 1965 г.)
			Основы законода-	Министерство геологии СССР;
			тельства СССР и	Госгортехнадзор СССР;
	VI	1976–1992 гг.	союзных респуб-	Минчермет СССР, Минцветмет СССР, Минуглепром СССР, Миннеф-
			лик о недрах	тепром СССР, Мингазпром СССР, Минстройматериалов СССР, Ми-
			(1976)	нудобрений СССР (с 1981 г.)
				Комитет по геологии и минеральным ресурсам Министерства экологии и
				природных ресурсов РФ (1992–1994), Комитет РФ по геологии и использова-
	VII	с 1992 года	Закон РФ «О не-	нию недр (1994–1996);
				Министерство природных ресурсов РФ (с 1996 г.);
			драх» (1992)	Госгортехнадзор России (с 1992 г.);
				Министерство топлива и энергетики (1992–1999), Министерство энергетики
				(с 2000 г.)

3.1. Первый этап (XV век – 1719 г.)

Первый этап спонтанного развития горного права приходится на XV–XVII века, когда управление зарождающимся горным промыслом осуществляли по мере потребности единоличными и временными поручениями судьями и дьяками Приказа большой казны, а также Сибирского приказа, Пушечного двора, Оружейной палаты, Посольского приказа (дела о приглашении иностранцев для разведки руд) и Приказа большого дворца. Предписания по сысканию руд, решения по приглашению рудознатных мастеров и разрешение соляного и железного промыслов принимались на основе разовых именных грамот.

Так, по повелению Ивана III 26 марта 1491 года из Москвы была направлена экспедиция на Урал, а в 1492 году – на Печору. В их состав вошли более трех тысяч человек – боярские дети, мастера и много рабочих. Цель экспедиций – поиски и разработка серебряных и медных руд.

В1517 году Василием III была дана жалованная грамота купцам Строгановым на устройство в Сольвычегодске соляной варницы. Кроме того, в 1556 году Иван IV особою грамотой писал Анике Строганову, «что-

бы он велел своему сыну Григорию в Перми и в иных местах искать медные руды». В 1557 году особой грамо-

той Григорию Строганову были пожалованы по берегам Камы 146 верст земли, где ему разрешалось заводить соляные варницы и варить соль беспошлинно в продолжение 20 лет; «о нахождении же меди, серебра или оло-

вянных руд он должен немедленно доносить правительству, самому же их не обрабатывать». Такая же гра-

мота была дарована второму сыну Строганова – Якову, а в 1574 году Строгановым «дозволено выделывать же-

лезо в свою пользу» на землях, расположенных по сибирским рекам, но «медные, оловянные, свинцовые руды, а также серу проплавлять только для опыта». Иван IV во многих своих грамотах призывал «всех, кто пожела-

ет» искать руды золота, серебра, меди, олова, свинца, железа, а также слюду и серу.

Вцарствование Михаила Федоровича нужда в оружейных заводах привело к усилению изысканий «руды всякой». В 1626 году в Ро ссию был приглашен английский инженер Бульмурр, который «своим ремеслом и ра-

зумом знает и умеет находить руду золотую и серебряную и медную и дорогое каменье и места такие знает достаточно». С помощью выписанных мастеров снаряжались экспедиции «для разыскания серебряной и всякой иной руды» в Соликамск, на Северную Двину, Мезень, на Канин Нос, на Югорский Шар, за Печеру, к реке

29

Косьве и даже на Енисей. В 1631 году на Урале в Ирбитском уезде был построен первый на Руси казенный железоделательный завод, названный Ницинским, а в 1635 году на землях Пыскорского монастыря на р. Камкарке был пущен первый на Руси Пыскорским медеплавильный завод (также казенный), работавший на рудах Кужгорского и Григоровского месторождений (на правобережье р. Камы). В 1636 году дал первое железо частный Городищенский завод (близ Тулы) голландского заводчика Андрея Виниуса. В 1639 году гамбургский купец Марселис построил четыре железоделательных завода вблизи г. Делилова на реках Вага, Кострома и Шексна. В 1643 году по указу Михаила Федоровича была послана экспедиция «на Шилку-реку и Зею-реку для проверки руд».

Царь Алексей Михайлович начал свои горнозаводские распоряжения тем, что приглашал каждого искать

«медные руды и другие». В 1654 году вышла грамота «О поиске медных руд на Урале». В Тобольск в 1668 году был послан приказ, по которому «каждому дозволялось по всей Сибири искать цветные камни и всякие руды, а

с найденного железа взять оброка десятый пуд». С разрешения государя отправился на поиск руд известный рудознатец Дмитрий Алексеевич Тумашов, которому предоставлено было «искать везде и железные руды, но без стеснения ясачных и русских людей». В этом же году его сыном Дмитрием на р. Нейве у Муреинской сл о- боды (Урал) были обнаружены первые находкия самоцветов (аметистов, бериллов, изумрудов, топазов) и наждака. В 1696 году Д.Д. Тумашов нашел в долине р. Нейва залежи железных руд, на базе которых в 1700 году началась постройка крупного казенного железоделательного завода, переданного в 1702 году именным указом Петра I Никите Демидову.

24 августа 1700 года Петром I в Москве (с 1715 года – в Санкт-Петербурге) был учрежден Приказ рудокопных дел (Рудный приказ) в составе 12 человек под руководством окольничего Алексея Тимофеевича Лихачева и дьяка Артемия Коринского. Сфера деятельности Приказа определена Указом Петра I от 4 ноября 1700 года «О сыске золотых, серебряных медных и других руд». Приказ рудокопных дел занимался вопросами розыска руд и создания новых горно -металлургических предприятий. Здесь собирались сведения обо всех находках «золотой, серебряной и медной, или иных каких руд». Первоначально Приказ рудокопных дел распространял свою деятельность на всю Россию, затем его функции по Сибири были переданы Сибирскому приказу. Ежегодно Приказ отправлял экспедиции в известные или вновь открытые рудоносные районы. В состав экспедиций входили рудознатные мастера (рудознатцы), солдаты, подьячие и рудознатные изветчики (доносители о находках руды).

Исключительное право на недра и находящиеся в них рудные полезные ископаемые в этот период признавалась за царем. Иван IV, Михаил Федорович и Алексей Михайлович в своих грамотах всегда прибавляли,

что «обработка руд ... дозволяется лишь для опыта или для сдачи найденной руды в государеву казну». Разре-

шение частной добычи железа, а затем и меди производилось на условиях срочной концессии (на 10–20 лет, с возможностью ее продления, но без гарантии права наследования).

3.2. Второй этап (1719–1806 гг.)

Начало второго этапа приурочено к указу Петра I о Берг-привилегии, принятому 10 декабря 1719 года, который устанавливал право свободного горного промысла на землях казенных и частных. «соизволяется всем и каждому дается воля, каково б чина и достоинства ни был, во всех местах, как собственных, так и на чужих – искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы: сиречь – злато, серебро, медь … також потребные земли и каменья …». Более того, добыча полезных ископаемых на землях частных собственников определялась как привилегия государства, а собственник либо пользовался преимущественным правом на разработку руд, либо получал 1/32 часть прибыли от такой разработки на его участке. Берг-привелегия гарантировала право наследства собственности на заводы, ограждала промышленников от вмешательства в их дела местных властей, провозглашала право свободной продажи добытого минерального сырья. Полезные ископаемые объявлялись царской собственностью, и промышленники обязаны были платить налог в размере 10% прибыли (с 1724 года – 1 коп с пуда чугуна). В то же время Берг -привелегия отдавала предпочтение при разработке полезных ископаемых владельцу земли; промышленник обязан был платить вотчиннику за лес и землю 3% прибыли.

Специальное правовое регулирование горного дела предопределило создание института государственного управления горнорудной промышленностью в эпоху Петра I, который учредил в 1719 году Берг-Коллегию (действовавшей в 1719–1720, 1722–1731, 1742–1775, 1796–1806 гг.), как орган по управлению горнорудными предприятиями в России. Первый президент Берг-коллегии (1719–26 гг.) – известный сподвижник Петра I Яков Вилимович Брюс. Берг-коллегия и подчиненные ей местные органы – Московская берг-контора (Берг-Рата), Тобольское горное начальство (Обер-берг-амт) и Нерчинский берг-амт – ведали лабораторной экспертизой вновь открытых руд, отводом мест под заводы, рудники и выдачей ссуд на их строительство, рассмотрением споров между промышленниками, взысканием с промышленников налогов, припиской к заводам государственных крестьян, а также выдачей разрешений на покупку крепостных к заводам, рассмотрением жалоб промышленников, приписных крестьян и мастеровых людей, осуществлением карательных функций по отношению к приписанным крестьянам, ограждением промышленников от вмешательства в их дела местной администрации, передачей казенных заводов частным лицам и приемом частных заводов в казну, управлением казенными заводами, организацией сбыта их продукции. В 1720–22 гг. она действовала как Берг-Мануфактур-Коллегия.

Для недропользователей далекой в то время Сибири при Петре II решением государственного Тайного совета был установлен льготный режим горного предпринимательства по «Манифесту о поисках руд и

30