Горное право

строительству в Сибири и отдаленных местах заводов без дозволения Берг-коллегии» 1727 года. Манифест разрешил свободное предпринимательство в горном деле в виде регистрации в местных воеводствах (вместо разрешения Берг-колегии, размещенной в Санкт-Петербурге), свободную продажу всех без исключения металлов и сырья внутри страны, освобождение от налогов на первые 10 лет работы, гарантию от конфискации рудников и промыслов.

8 октября 1731 года Указом Анны Иоановны деятельность Берг-коллегии была прекращена с передачей ее функций Камерц-коллегии, а по Указу от 21 августа 1736 года – новообразованному Генерал-Берг- директориуму. По манифесту Анны Иоановны от 3 марта 1739 года Берг-привелегия была дополнена «Бергрегламентом», который уменьшил налоговое обложение промышленников (с 3,1% до 2%), обязав их поставлять в казну не всю, а лишь 2/3 выплавляемой меди; остальную им разрешалось свободно продавать. Разрешалась приписка государственных крестьян к частным заводам. Промышленники освобождались от пошлины на продовольствие и припасы, доставляемые на заводы. Иностранцам предоставлялись равные привилегии с русскими промышленниками. Главным значение Берг-регламента состояло в том, что он ликвидировал преимущественное право вотчинников на разработку полезных ископаемых на своей земле, признав это право за теми, кто их обнаружил первым. Это положение отменено в 1782 году, когда манифестом Екатерины Великой от 28 июня 1782 было объявлено исключительное право собственности владельца земли на «самое ея недро» и на

«все сокровенные минералы и металлы, из него происходящие».

3.3. Третий этап (1806–1832 гг.)

Третий этап ведет свое начало с 13 июля 1806 года, когда в России было утверждено Горное положение

– система законов, регламентировавших взаимоотношения губернских правлений и горных ведомств России, права и обязанности управляющих казенными горными заводами, а также владельцев частных предприятий и чинов горного надзора. Горное положение было утверждено вначале как «Проект горного положения» сроком на 5 лет, но не пересматривалось и, оставаясь в действии, вошло отдельными частями в первое издание Свода законов. Авторами Горного положения считаются член Берг-коллегии управляющий казенными горными заво-

дами Андрей Федорович Дерябин и первый русский министр финансов Алексей Иванович Васильев. Горное по-

ложение подтверждало право собственности горнозаводчика на поверхность земли и на ее недра, но одновременно признавало право каждого искать руды на казенных землях, «приграниченных и неприграниченных к заводам», и возобновлять деятельность заброшенных прежними владельцами рудников при условии обязательной поставки добываемой руды на казенные заводы.

Одновременно с утверждением Горного положения 13 июля 1806 году в составе Министерства финансов вместо упраздненной Берг-коллегии был образован Горный департамент – государственное учреждение по управлению горными предприятиями России. Горный департамент состоял из Горного совета и Горной экспедиции. Первый директор Горного департамента (1807–1811) – бывший Колыванский губернатор и главный начальник Алтайского горного округа Гавриил Семенович Качка. Горный совет занимался рассмотрением научных проблем, наиболее важных текущих дел, а также подготовкой законодательных актов по горной части. Горная экспедиция являлась исполнительным органом и ведала многочисленными хозяйственными делами, в т.ч. бухгалтерией по всем заводам и другим имуществам горного ведомства. В 1811 году был учрежден Департамент горных и соляных дел (соляное дело находилось до этого в ведении Министерства внутренних дел), который включал отраслевые (монетное, казенных заводов, частных заводов, добычи солей и минералов, снабжения государства солью) и функциональные (счетное отделение, горный суд, лабораторию, чертежную) подразделения. При департаменте находился и Петербургский горный корпус. В 1825 году при Департаменте горных и соляных дел для рассмотрения проектов по развитию и организации горного и соляного дела был создан

Горный ученый комитет.

3.4. Четвертый этап (1832–1918 гг.)

Четвертый этап начался в 1832 году с принятием первого Российского Свода законов, включающего Горный Устав – свод правил, регламентировавший в России создание и деятельность казенных и частных горных заводов, организацию управления ими. Горный Устав определял, «что право на ископаемые в недрах зем-

ли, их разведку и добычу принадлежит единственно и исключительно собственнику земли, а другим лицам – не иначе, как с его согласия». Этот принцип послужил основой как для региональных актов, так и для специальных актов – «Устава о частной золотопромышленности» (1870), «Положения о частной горной промышленности на свободных казенных землях» (1877), «Устава о соли» (1887), «Правил о нефтяном промысле» (1892) и др. В отличие от западноевропейских горных законодательств, российский Горный Устав нормировал не только добывающую (горные промыслы), но и обрабатывающую (горные заводы) отрасли горной промышленности.

Горный устав периодически пополнялся правилами, особыми положениями, постановлениями, главным образом регламентирующими горную промышленность в отдельных районах страны (Область войска Донского, губернии Царства Польского, Кавказ).

Исполнительным государственным органом горного производства был Департамент горных и соляных дел. С введением в мае 1862 года акцизной системы государственного соляного налога соляная часть была переведена в Департамент разных податей и сборов и вновь образован Горный департамент. В связи с упразд-

нением (указом от 15 апреля 1863 года) Штаба корпуса горных инженеров и Горного аудиториата принадле-

31

жавшие им учебная, техническая, инспекторская и судебная части были переданы в ведение Горного департамента. 1 января 1874 года Горный департамент переведен из Министерства финансов в ведение Министерства государственных имуществ. В 1880 году отменен акциз на соль, и соляная часть вновь передана в Горный департамент. С 1882 года Горному департаменту были подчинены металлургические заводы. С целью подробного изучения геологического строения территории России в 1882 году при Горном департаменте учрежден Геологический комитет. К начале XX века в состав Горного департамента входили инспекторский, технические отделы, отделения казенных и частных золотых промыслов, соляных и нефтяных промыслов, архив, бухгалтерская и секретарская части; с 1904 года функционировал Совет по горнопромышленным делам.

В1894 году был реорганизован и расширен Горный ученый комитет при Горном департаменте – при комитете созданы комиссии по взрывчатым веществам, изучению причин несчастных случаев и др. По принятому в это же время положению в функции Горный ученый комитет входило рассмотрение дел по применению правил о горных работах и о постройках в заводских округах и в округах минеральных вод, дел по горнозаводской части, передаваемых на заключение из Кабинета его Императорского Величества, проектов и смет горнозаводских строительств, планов действий горных заводов, дел по наблюдению за поисково-разведочными работами и развитию горной техники, уставов и программ горных учебных заведений и порядка преподавания в них, технических инструкций для чинов горного надзора, а также рассмотрение отчетов по командировкам с техническими поручениями служащих горного ведомства. Заключения представлялись Министерством земледелия и государственных имуществ через Горный департамент. Горный ученый комитет осуществлял также сбор, обработку и публикацию статистических данных по горному промыслу России.

В1905 году Горный департамент из Министерства государственных имуществ был возвращен в Министерство финансов, откуда 27 октября 1905 года был передан в Министерство торговли и промышленности.

Горный Департамент и состоящий при нем Геологический Комитет действовали «в видах подробного изучения геологического строения России». Ему, в частности, поручалось:

1.Систематическое исследование геологического строения России.

2.Разработка относящихся до сего предмета сведений и издание научных по оному сочинений.

3.Составление и изучение подробной геологической карты государства.

4.Собирание горных пород и полезных ископаемых и составление из них систематических коллекций.

5.Содействие другим ведомствам и частным лицам по предметам занятий Департамента и Комитета.

ВМинистерстве торговли и промышленности проблемами недропользования занимался Горный Департамент. Вся территория Российской Империи была разделена на 12 горных областей: Уральская, ЗападноСибирская, Восточно-Сибирская, Кавказская, Южной России, Северо-Западная, Западная, Московская, Волжская, Юго-Восточная, Северная и Сахалинская. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов.

Часть земель в империи находилась в ведении Министерства Императорского Двора по Кабинету Его Императорского Величества. Освоением природных ресурсов на этих территориях занималось специальное ведомство. В частности, в его ведении находились горные заводы, рудники и промыслы в Алтайском и Нерчинском округах, Екатеринбургская и Петергофская гранильные фабрики.

Законодательством Российской Империи предусматривалась частная и государственная (казенная) собственность на горные промыслы и заводы. При этом частная горнопромышленная деятельность могла производиться на государственных землях. Все государственные горные заводы и горная промышленность находились в ведении Министерства торговли и промышленности, которое имело достаточно широкие функции и полномочия, в частности, направленные на обеспечение эффективной и взаимовыгодной деятельности государственных и частных заводов, поощрение внедрения отечественных технических решений. «Главное начало, на коем горные заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтобы они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградой». «Министр наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными».

Министерство «по горным заводам частных лиц имеет попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов», «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, кои произведениями заменяют иностранные, употребляемые внутри государства, или производится внешняя торговля».

На Министерство возлагалась функция надзора за осуществлением эффективной налоговой политики, создания нормальной конкурентной среды, осуществления внешнеэкономической деятельности в интересах государства. «В умножении и уменьшении податей с заводов частных людей Министр наблюдает:

чтобы заводчики излишними налогами не были принуждены оставить частью или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик;

чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других;

чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были податями, соразмерными обстоятельствам

исуществу сей торговли;

чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произведений иностранных не имели подрыва от наложения податей, но получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы».

«В положении податей на заводы частных лиц Министр наблюдает: во-первых, чтобы все заводчики

платили уравнительную государственную подать и, во-вторых, чтобы особенная подать была взимаема за пособия, данные заводчикам из казны».

32

Министерство имело специальный бюджет, целью которого было стимулирование разведки полезных ископаемых, а также оказание финансовой и технической помощи действующим не только государственным,

но и частным предприятиям. «Министр имеет власть посылать чиновников с нужным числом лиц для розыскания недр земных, где он признает нужным, за счет сумм, ассигнуемых по смете Горного Департамента; но если на то потребна особенная сумма, то он представляет о сем, по принятому порядку, куда следует». «Министру предоставляется разрешение всех нужных построек на горных заводах из особой, ежегодно ассигнуемой на построение по сим заводам суммы, без ограничения количества таких издержек, в том уважении (т.е. имея в виду), что сие дело есть хозяйственное и фабричное».

Значительное место в деятельности Горного Департамента уделялось руководству горными округами, в которых организовались Горные управления. Он разрабатывал штаты и сметы, регулировал их деятельность, определял границы горного округа, мог изменить их в случае необходимости.

Вобязанности Горных управлений входило:

«наблюдение за точным исполнением законов и распоряжении правительства по всем частям горного управления»;

«общее наблюдение, в указываемых законом случаях, за правильностью горных работ в техническом отношении»;

«поддержание на казенных заводах правильного хозяйства и возможно лучшей степени технического производства»;

«устранение хищнических работ на рудниках»;

«попечение о развитии и улучшении заводского производства и приискании к тому новых способов»;

«составление, рассмотрение и представление Министру годовой сметы потребных заводам сумм»;

«рассмотрение и утверждение смет на рубку лесов в казенных горнозаводских дачах и наблюдение за правильностью вырубки и вообще за правильным заготовлением лесных материалов», «принятие зависящих от Управления мер к охранению лесов казенных горных заводов от пожаров и самовольных порубок».

Горный устав значительное внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные рабо-

ты могли бы причинить повреждение водным источникам». Предусматривались и другие ограничения.

Регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. «Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым залогом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми им работами. Размер этого залога определяется местным управлением казенными землями».

Законодательство Российской Империи провозглашало принцип, по которому владелец земли являлся и собственником недр. В ст. 236 Горного устава сказано, что «право частной собственности в имуществах не-

движимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недра, и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие» и далее в ст. 237 «по сему дозволяется каждому собственнику на его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы».

Вместе с тем, в ряде случаев, вводились ограничения. Так, право на разработку недр на участках земли, переданных крестьянину в личную собственность, сохранялось за обществом. Владелец участка при этом имел право на особое вознаграждение. В другом случае закон устанавливал, что при открытии в недрах земель, принадлежащих казачьим округам, полезных ископаемых «таковые земли обращаются в казну за установленное вознаграждение».

Законодательство устанавливало принцип платности недропользования. Величина платы зависела от доходности горного промысла. В отдельных случаях регламентировался порядок проведения разведочных работ, устанавливалась плата за право разведки, действовала система льгот, направленная на стимулирование сокращения сроков разведки, оговаривались требования рекультивации земель по окончании разведки или горного производства.

Четвертый этап истории горного права закончился с упразднением Горного департамента 21 января 1918

года.

3.5. Пятый этап (1920–1976 гг.)

Пятый этап формально начинается с 1920 года, когда был принят Декрет СНК «О недрах земли», но по существу реальное горное законодательство этого периода сформировалось к 1927 году, когда было принято

«Горное положение СССР».

Одним из первых декретов Советской власти был Декрет СНК О недрах земли, принятый 30 апреля 1920 г. Он отменял право собственности «на поверхность земли и ее недра».

Устанавливался следующий порядок пользования и распоряжения недрами земли:

1.Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу.

2.Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями передавались в ведение Горного Совета ВСНХ.

3.Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти.

33

4.Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые, «заслуживающие постановки на них экс-

плуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки».

В1923 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом было принято «Положение о недрах земли и разработке их».

Первым развернутым законодательным актом СССР в области регулирования отношений недропользования явилось Горное положение СССР, принятое Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и СНК СССР от 9 ноября 1927 г.

В соответствии с действовавшей Конституцией СССР указывалось, что «недра земли в пределах Союза ССР» являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они «не могут быть предметом частной собственности».

Положение имело характер основ законодательства. Оно регулировало порядок распоряжения и пользования недрами земли для горного промысла, в его развитие должны были издаваться горные законы союзных республик.

В Положении еще не было дано определение понятия недра, но приведено определение термина полез-

ные ископаемые – «составные части недр – твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Естественное скопление ископаемых называлось их месторождением, а их промышленная разработка и производимые с этой целью поиски, разведка и подготовительные работы – горным промыслом.

Горным промыслом вправе были заниматься все граждане и юридические лица Союза ССР. Право занятия горным промыслом могло предоставляться иностранным гражданам и юридическим лицам, но в каждом отдельном случае для этого требовалось разрешение СНК Союза ССР. При этом, однако, указывалось, что действия Положения и издаваемых на его основе горных законов союзных республик в части получения права на разработку недр не распространяются на месторождения радиоактивных руд, добыча которых является монополией государства.

Распоряжение недрами в отношении использования их для горного промысла, организация геологических исследований и промышленных разведок в целях выявления горных богатств страны, общее руководство и регулирование горной промышленности, надзор за правильностью производства горных работ, охрана недр и борьба со стихийными бедствиями на горных предприятиях сосредоточивались в ведении ВСНХ СССР и ВСНХ Союзных республик. Устанавливалось разграничение компетенции горных органов ВСНХ СССР и ВСНХ Союзных республик.

По степени изученности недр была введена классификация, по которой «все месторождения полезных ископаемых делились на месторождения уже открытые и на месторождения еще не открытые» (ст. 15). С

точки зрения современной лексикологии такую терминологию нельзя признать удачной. Не случайно в Пол о- жении дано определение только понятия «уже открытого» месторождения; о том, что понимать под «еще не открытым», ничего не сказано. Месторождениями «уже открытыми» признавались:

1.«Скопления полезных ископаемых, наличие которых установлено ранее произведенными горными работами (поиски, разведка, разработка) или данными геологии и которые на этом основании включены в объявляемый во всеобщее сведение список месторождений, закрытых для поиска и разведки на праве первого открывателя».

2.Всякие скопления общераспространенных ископаемых. Ряд полезных ископаемых, залегающих на поверхности или небольшой глубине и поэтому легкодоступных; пригодных для прямого применения практически без подготовки и переработки; часто встречающихся в природе, в Положении названы «общераспространенными» ископаемыми. Такими ископаемыми считались (ст. 15): песок всякий, галька, гравий, глина всякая (кроме каолина, огнеупорной, кислотоупорной и красочной), камень булыжный, кремень, кварцит, песчаник, мел, гипс, мергель, известняк, сланцы (кроме горючих) и следующие массивно-кристаллические породы: гранит, базальт, диориты, сиениты, габбро, андезиты и порфир. Учитывая природные, технологические и организационно-экономические особенности их использования, для этой группы ископаемых в ряде

случаев вводили особые правовые нормы.

«Уже открытые месторождения» по своей народнохозяйственной значимости делились на три группы:

общесоюзного значения;

республиканского значения;

местного значения.

Положение определяло компетенцию органов государственной власти по уровням управления применительно к этому делению.

Термины «еще не открытые» и «уже открытые» месторождения по существу определяли два основных этапа изучения ресурсов недр.

Первый этап включает работы по поискам и разведке месторождений, второй – по детальной разведке и разработке.

В Положении был детально изложен порядок приобретения права на производство работ по каждому этапу, вводились соответствующие нормы, регламентировались, в частности, следующие положения: цель работ; ограничения территорий, на которых они могут производиться; порядок получения разрешения на прове-

34

дение работ; требования к объемам и качеству применяемых технологий; порядок выплат за пользование недрами на различных этапах изучения и освоения недр и др.

Под поисками подразумевались действия, непосредственно направленные на обнаружение месторождения полезного ископаемого, не признанного еще открытым; под разведкой – производство всякого рода горных работ, непосредственно направленных на выявление промышленного значения обнаруженного месторождения.

На «уже открытом» месторождении осуществляется детальная разведка, т.е. дополнительные работы по выявлению промышленного значения месторождения, и разработка, предусматривающая проведение работ по добыче определенного вида полезного ископаемого, в пределах установленной площади месторождения, в течение определенного срока или до полной его выработки.

В отношении поисковых работ были определены цели их проведения и порядок получения разрешения. Поисковые работы, за исключением оговоренных случаев (для территории, занятых промышленными и военными объектами; в природоохранных зонах, на землях, находящихся в чьем-либо хозяйственном использова-

нии), допускались на всей территории Союза ССР «без чьего-либо разрешения и независимо от согласия землепользователя». Разрешения горных органов выдавались «в форме особых разрешительных на поиски свиде-

тельств». Регламентировались также размеры занимаемой территории, сроки выполнения работ. Для получения права на разведочные работы получение свидетельства было обязательным.

Всвидетельстве на проведение разведочных работ, устанавливался, помимо других условии, обязательный годовой минимум затрат, при двухразовом невыполнении которого горнопромышленник лишался права на проведение работ.

Право на проведение работ по доразведке и разработке месторождений оформлялось в форме двухстороннего договора. В договоре детально определялись виды и объемы работ, сроки их выполнения, капитальные вложения, устанавливалась минимальная годовая добыча. В зависимости от степени подготовленности (разведанности) месторождения горнопромышленник мог быть освобожден от обязательной минимальной добычи на срок до 5 лет.

Плата за получение права проведения поисковых и разведочных работ не взималась. Горнопромышленник, который открыл месторождение и приступил к разработке открытого месторождения, должен был платить государству долевое отчисление с фактической добычи, твердый размер которой для отдельных полезных ископаемых различных регионов устанавливался горными законами союзных республик в пределах не свыше 5% для нефти и 3% для всех остальных ископаемых. Долевое отчисление могло взиматься как натурой, так и в денежном эквиваленте. Порядок и сроки взимания долевых отчислений устанавливались горными законами союзных республик.

Законодательство предусматривало для малорентабельных месторождений введение льгот в форме освобождения от долевого отчисления на весь период разработки или на определенный срок.

Вслучае отказа первооткрывателя по каким-либо причинам от разработки месторождения право на его разработку предоставлялось в форме договора, условия которого, в том числе и размеры платы за право разработки, определялись либо соглашением сторон, либо в порядке публичных торгов, условия которых определялись государственным органом, предоставляющим данное месторождение под разработку.

Всю геологическую информацию, которую получал горнопромышленник в процессе поисковых и разведочных работ, он обязан был сообщать горному органу, выдавшему ему разрешительное свидетельство на ведение работ.

Положение предусматривало право передачи разрешительного свидетельства на ведение поисковых и разведочных работ. После открытия месторождения и получения горного отвода первооткрыватель имел право переуступить или заложить отводной акт другим лицам. Предусматривалось также право переуступки полностью или частично третьим лицам прав по договорам на детальную разведку и разработку. Во всех случаях для совершения этого акта требовалось согласие органа, предоставившего соответствующее право. При этом оговаривалось, что новый владелец права принимает на себя все права и обязательства первого владельца права.

Каждый горнопромышленник был обязан одновременно с получением права на ведение горных работ внести в депозит государственного органа, предоставившего ему месторождение, залог в обеспечение покрытия землепользователям возможных убытков от производительных горных работ. Размер залога определялся органом, предоставившим месторождение.

3.6. Шестой этап (1976–1992 гг.)

Шестой этап начинается с 1976 года, когда Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах. В 1979 году в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего ранее Горного положения

СССР. Был введен ряд принципиально новых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разделов. На базе этого закона, принятого в качестве Основ законодательства, разрабатывались республиканские законы и, в частности, Кодекс РСФСР о недрах.

Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, что регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений». Эта норма сохранялась и в после-

дующих законодательных актах. Ставилась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий,

35

организаций и учреждений и граждан, укрепление законности в этой области». Провозглашалась в соответст-

вии с действовавшей Конституцией СССР исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее достояние всего советского народа», предоставляемое только в пользование. Все недра в СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Государственное управление в области использования и охраны недр возлагалось на Советы министров и исполкомы местных Советов народных депутатов, а также на специальные государственные органы. Разделение полномочий между ними в законе не оговаривалось.

В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР. Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусмат-

ривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам».

Установлено было четыре вида пользования недрами:

геологическое изучение;

добыча полезных ископаемых;

строительство и эксплуатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.;

удовлетворение других государственных и общественных надобностей.

Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользование. Отказ от платности недропользования в тот период носил политический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям платность была вновь восстановлена.

Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользование на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Действовала система органов горного надзора. При этом не давался механизм предоставления горного отвода и не регламентировались полномочия органов горного надзора, а делалась отсылка к специальным законодательным актам, которые на практике заменялись инструктивными документами ведомственного характера, имевшими в тот период по существу статус закона.

Срок пользования недрами практически не регламентировался. Формально указывалось, что пользование может быть срочным и бессрочным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользования, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как должен был ее определять, не указывалось.

Вцелом многие статьи Основ носили чисто декларативный характер, поскольку не содержали механизма реализации той или иной правовой нормы.

Всоответствии с тремя первыми видами пользования недрами в трех последующих разделах устанавливались общие требования к ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и эксплуатации месторождений и т.п.

По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных объектов) регламентировались требования к ведению соответствующих работ.

Были даны основные требования в области геологического изучения недр.

Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти работы, были обязаны обеспечить:

рациональное, научно обоснованное направление и эффективность по геологическому изучению недр;

полное изучение недр и условия их освоения;

достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку;

выполнение установленных экономических требований и др.

Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществляются самостоятельным геологическим ведомством (министерством), которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения запасов, должно передать его для промышленного освоения соответствующим специализированным министерствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений того или иного вида полезных ископаемых (уголь, нефть

игаз и т.п.).

Вцелях обеспечения эффективной разведки и рациональной разработки месторождений проектирование предприятий по их освоению могло проводиться только после утверждения запасов и принятия решения о целесообразности промышленного освоения месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были предусматривать:

 размещение сооружений и способы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использование запасов;

 сохранение и учет попутно добываемых продуктов;  меры безопасности населения, охраны недр и окружающей природной среды.

Осуществление освоения месторождений допускалось только в соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки. Специализированным ведомствам в законодательном порядке поручалось утверждение правил, в частности разработки нефтяных и газовых месторождений. Были сформулированы основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых. Такие правила были созданы, и они с незначительными изменениями и дополнениями действуют до настоящего времени.

Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в законе основные требования в области охраны недр. Указывалось, что «все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализацией этих тре-

бований возлагался на органы государственного горного надзора и государственного геологического контроля,

36

которые эффективно пользовались предоставленными им полномочиями. А полномочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право проверять правильность разработки месторождений, давать обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков и нарушений, приостанавливать работы, если они не соответствуют утвержденным проектам и т.п.

Основы установили достаточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государственному учету, предусматривались составление государственного кадастра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок утверждения и списания запасов. Все эти положения были детально регламентированы в общесоюзных инструктивных документах.

Заключительные разделы содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользования недрами, определения ответственности за нарушение законодательства о недрах, порядка заключения международных договоров.

Необходимо отметить, что Основы прямо возлагали значительную ответственность за организацию пользования недрами на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разработан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомственных документов, четко устанавливавших механизм реализации того или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользования, реформирования условий производственно-хозяйственной деятельности предприятий и других факторов устаревшие инструктивные документы корректировались или заменялись новыми. Централизованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты.

Кодекс РСФСР о недрах был утвержден 1 ноября 1976 года Верховным Советом РСФСР. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22.11.79 г. в него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял основы законодательства СССР и Союзных республик о недрах. Отличия состояли в ряде дополнительных статей, детализирующих положения союзного закона.

3.7. Седьмой (современный) этап (с 1992 г.)

Современный этап развития горного права в России начался с принятия и опубликования Закона Российской Федерации «О недрах». Он был подписан Президентом РФ 21 февраля 1992 года и Постановлением Верховным Советом РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О недрах» также от 21 февраля 1992 года вводился в действие с момента его опубликования. Опубликован закон был в «Российской газете» только 5 мая 1992 г. В последующем изменения и дополнения к закону принимались 26 июня и 25 декабря 1992 г., 24 июня

1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г. и 2 января 2000 г.

Закон вводил принципиально новую правовую основу недропользования: систему лицензирования предоставления недр в пользование на конкурсной основе; совместное ведение федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами; платность пользования недрами и ряд других положений, отражающих особенности экономического и правового развития промышленного хозяйства страны в тот период. Началась серьезная перестройка всей системы недропользования в условиях развития рыночных отношений. Была принята новая Конституция Российской Федерации. Накапливался практический опыт в различных сферах недропользования. Все это потребовало уточнения, развития и дополнения закона.

Закон РФ «О недрах» носит характер основ законодательства. В его развитие уже принято и разрабатывается большое число самостоятельных законодательных актов. Приняты Федеральные законы РФ «О соглашениях о разделе продукции» (1995, ред. 1999), «О ставках отчислений на воспроизводство минеральносырьевой базы» (1995), «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (1998, ред. 1999) и др. Разрабатываются «Горный кодекс РФ», Федеральные законы РФ «О плате за пользование недрами», «О лицензировании пользования недрами», «О государственном горном и геологическом надзоре и контроле», «О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минерально-сырьевой базы» и др.

Большинство субъектов федерации в настоящее время не имеют своего законодательства в области недропользования и пользуются федеральным законом. Необходимость разработки собственного закона целиком определяется спецификой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих отраслей промышленности. Специальные законы приняты лишь 15-ю субъектами федерации. Многообразные нормативные правовые акты по тем или иным вопросам недропользования были разработаны и приняты практически всеми субъектами федерации. В них отражен богатейший опыт регулирования отношений в самых различных сферах недропользования, и они заслуживают внимания, изучения и учета при дальнейшем совершенствовании федерального законодательства и законов субъектов РФ.

Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствования правового обеспечения регулирования отношений недропользования идет, с одной стороны, в направлении создания нормативных правовых актов, определяющих механизм действия уже принятого Закона, и с другой стороны, в разработке новых принципов недропользования применительно к рыночным отношениям, международной интеграции и другим факторам. При этом в первую очередь имеется в виду перевод недропользования на принципы гражданского права, усиления государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, определение оптимального распределения предметов ведения между федерацией, субъектами федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования и др.

37

Глава 4. Право собственности на недра и ресурсы недр

4.1. Общие положения

Определение права собственности на недра и ресурсы недр является одной из фундаментальных сложных и дискуссионных проблем горного права.

В Гражданском праве содержание правовых категорий владение, пользование и распоряжение трактуется следующим образом:

Владение означает юридически обеспеченную возможность фактически осуществлять обладание имуществом. Пользование означает юридически обеспеченную возможность извлечения из имущества полезных свойств путем ее производительного и личного потребления, присвоения полученного дохода от использования

имущества, а также получения иных выгод.

Распоряжение означает юридически обеспеченную возможность определять фактическую или юридическую судьбу имущества, вплоть до его уничтожения. Это и о тчуждение имущества, и сдача его внаем, и залог вещей, и многое другое.

Во владении выражается статика отношений собственности, закрепленность имущества за физическими

июридическими лицами. В пользовании и распоряжении выражается уже динамика отношений собственности.

Вмировой практике горного законодательства регулирование отношений права собственности на недра

иих ресурсы осуществляется по следующим принципам:

Акцессии, когда недра и заключенные в них полезные ископаемые являются частной собственностью владельца земельного участка. В соответствии с принципом акцессии доступ к пользованию недрами возможен только с согласия землевладельца, данного на определенных условиях (организация совместного предприятия, выкуп имущества собственника, долгосрочная аренда и др.).

Горной регалии, когда недра и заключенные в них полезные ископаемые признаются собственностью Короны (короля или королевы) или государства. Геологоразведочные и горные работы осуществляются собственно государственными предприятиями, или любыми другими компаниями на основе подряда. Добытые полезные ископаемые остаются при этом собственностью государства.

Горной свободы, когда недра поступают в свободное распоряжение для проведения геологоразведочных и горных работ. Добытые полезные ископаемые и полезные свойства недр являются собственностью использующих их недропользователей. Они обязаны только заключать соответствующие соглашения с государством для приобретения права на заявленное ими пользование недрами.

Концессии, когда на основании договора концессии (уступки) собственник недр (государство или землевладе- лец-акцессор) передает недропользователю на определенный срок все свои права на недра и находящиеся в них полезные ископаемые.

Особенности права собственности на недра и добываемые полезные ископаемые обусловливают специфический режим возникновения права собственности на имущество, создаваемое в процессе пользования недрами, а также и на геологическую информацию, получаемую в процессе проведения этих работ.

Таким образом, возникает необходимость рассмотреть три института права:

собственности на недра, как одного из элементов природной среды;

собственности на полезные ископаемые и другие полезные свойства недр;

собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами.

4.2.Право собственности на недра

Внастоящее время право народов и наций на владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны, и в частности недрами и их ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элемент суверенитета каждого государства. Это положение неоднократно подтверждалось резолюциями ООН и, стало уже общепризнанной международной нормой.

Таким образом, современное право собственности на недра базируется на двух принципах:

земля и недра являются самостоятельными объектами права собственности, право собственности на землю не влечет за собой права собственности на недра и их ресурсы;

земля как объект права может находиться в государственной, общественной и частной собственности, недра – в государственной собственности.

Вст. 9 Конституции РФ указано, что: « земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории... земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Таким образом, Конституция РФ допускает в принципе существование различ-

ных форм собственности на недра. Однако на современном этапе развития России вопрос о собственности на недра решен однозначно. В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 1-2) «недра в границах территории Российской Федерации, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федера-

ции». Таким образом, на территории Российской Федерации применительно к вопросам владения, пользования и распоряжения недрами применяется правовой режим, основанный на принципе двух ключей.

38

Исключением из правил является право собственности на недра на территории Республики Татарстан и Республики Башкортостан. По договорам разграничения полномочий Российской Федерации с Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. и с Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. недра этих субъектов РФ объявлены исключительным достоянием и собственностью народов республик, за исключением объектов федеральной собственности (участков недр федерального значения). Многие положения этих договоров (в т.ч. о недрах) противоречат положениям Конституции РФ и федеральным законам и приведение их в соответствие является задачей государственного строительства Российской Федерации.

Из закрепленной за государством по Закону РФ «О недрах» права собственности на недра следует, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, исследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, т.е. недра не могут быть товаром. Недра России составляют государственный фонд (ст. 2), включающий используемые и неиспользуемые участки в пределах территории страны и ее континентального шельфа. Отдельные участки недр могут иметь статус объектов федерального значения. Такой статус присваивается им на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 2-1). Цель присвоения такого статуса – гарантированное обеспечение государственных потребностей страны в стратегических и дефицитных видах ресурсов недр или необходимость выполнения обязательств по международным договорам.

Конституция РФ определяет (ст. 36, ч. 2), что владение, пользование и распоряжение природными ресур-

сами, к категории которых она относит недра, осуществляется их собственниками свободно. При этом, однако, установлено два ограничения. Собственник недр должен пользоваться недрами таким образом, чтобы, во-

первых, не наносить ущерба окружающей среде, и, во-вторых, не нарушать прав и законных интересов иных лиц.

Выше были рассмотрены общие положения права собственности на недра в пределах территории государства. Российская Федерация, имеющая выход к морю, является прибрежным государством и устанавливает особые нормы права в отношении природных ресурсов морских недр. Регулируются права собственности на три морских зоны: территориальное море, исключительную экономическую морскую зону и континентальный шельф. Федеральными Законами «О недрах» (1992, ред. 2000), «О континентальном шельфе РФ» (1995), «Об исключительной экономической зоне РФ» (1998) и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» (1998) недра континентального шельфа, и морской исключительной экономической зоны отнесены исключительно к федеральной собственности и составляющих основу национального богатства страны, а недра территориальных морей, как части государственной территории, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Таким образом, в России право собственности на недра характеризуется следующими положениями:

недра находятся в государственной собственности;

владение, пользование и распоряжение недрами в пределах государственной границы находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а за пределами государственной границы, т.е. в морской исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, – в исключительном ведении Российской Федерации;

владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации;

владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц.

4.3. Право собственности на ресурсы недр

Установив, что недра, а собственно и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности, Закон «О недрах» (1992, ред. 2000) определил (ст. 1-2, ч. 3), что использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством, и, соответственно, добытые из недр полезные ископаемые, а также результат исполь-

зования других ресурсов недр (энергетических и др.) и их полезных свойств, могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Форма собственности определяется и является одним из основных условий лицензии на право пользования недрами. При этом в лицензии (лицензионном договоре) должен быть четко определен момент перехода права собственности на ресурсы недр, включая использование их любых полезных свойств, от государства к владельцу лицензии (см. рис. 4.1).

Для полезных ископаемых моментом или точкой перехода права собственности от государства к недропользователю может быть, например, забой шахты или устье скважины. Специфически решается этот вопрос в случае соглашений на условиях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извлечение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт), так называемой «точки раздела». В качестве точки раздела могут быть любые пространственные позиции:

для твердых полезных ископаемых – от забоя карьера, рудника или шахты до пункта отгрузки на условиях FOT или приемки минерального сырья на условиях CIF;

39

для углеводородного сырья – от устья скважины до выхода с экспортного терминала или входа на нефтеперерабатывающий завод;

для подземных вод – от устья скважины до пункта очистки воды.

Точка раздела может быть определена также по времени перехода права собственности:

для геологической информации – момент покупки информации или время получения информации при исследовании недр за счет собственных средств;

для горного имущества – момент оплаты стоимости имущества;

для полезных свойств недр – время начала их использования недропользователем.

При использовании других полезных свойств недр, возникновение права собственности недропользователя на продукцию или некоторый полезный результат обычно относится к моменту начала производственного цикла.

Право собственности на отходы горного производства имеет собственник сырья, при переработке которого эти отходы образовались, т.е. владелец лицензии на недропользование (ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления», 1998), хотя это право выражено нечетко.

Полезные ископаемые, бывшие в недрах недвижимым имуществом, после извлечения в виде минерального сырья становятся движимым имуществом. Часть отходов горного производства, которая находит применение в виде товарного продукта, также становятся движимым имуществом.

Таким образом, горное законодательство Российской Федерации регулирует отношения права собственности на недра и их ресурсы по принципу горной свободы.

4.4. Право собственности на имущество и геологическую информацию

Право собственности на горное имущество определяется принципом платности – объект является собственностью того, кто оплатил его создание или приобретение.

Условия определения собственности на имущество определяются Законом РФ «О недрах» и условиями лицензионного соглашения.

Если недропользователь получает право собственности на все добытое полезное ископаемое и оплачивает имущество и активы из собственных или заемных средств, компенсируя эти затраты доходами от реализации продукции, все имущество и активы являются его исключительной собственностью.

Если недропользователь получает право собственности лишь на часть добытой продукции (по договору на условиях СРП), стоимостью части которой государство возвращает его затраты, то имущество и активы, приобретенные в этот период и возмещенные компенсационной частью продукции, по окончании добычи передаются в собственность государства. Все сказанное не затрагивает имущество, которое берется в аренду. Имущество и активы, созданные или оплаченные за счет доли прибыли недропользователя, всегда являются исключительной собственностью владельца.

Предложение товара потребителям

Первичное потребление

Отходы первичного потребления

Собст венност ь переработ чика

	Сырье	Движим ое
	из	имущес тво
	отходов

Точка раздела Отходы

горного

Пере- производства

работка

Предложение товара потребителям

Минераль-	Собст венност ь	Собст венност ь	Собст венност ь
ное	недрополь-	покупат еля	государст ва
	зоват еля
сырье
	Собст венност ь
	пот ребит еля

			Покупка	Пользование
Первич-	Точка		Точка
ная	раздела
			раздела
переработка
		Предложение	Предложение
Добытое
	Движимое	услуг		услуг	Собст венност ь
полезное
ископа-	имущество	потребителям	потребителям		недропользоват еля
емое	Точка

раздела

Отвалы

Собст венност ь

Полу-

Приоб-

Исполь-

ретение

недрополь-

Добыча

чение

или

Недвижимость

зование

зоват еля

строительство

Недра

Полезные ископаемые

Полезные свойства

Информация

Горное

в недра

недр

о недрах

имущество

Недвижимость

Недвижимость

Собст венност ь государст ва

Рис. 4.1. Принципиальная схема перехода права собственности и изменения статуса имущества в процессе пользования недрами.

40