Organizacja

121

Управление по обеспечению деятельности главы города

Районные администрации города Нижнего Новгорода (главы районных администраций – заместители главы администрации города)

Департамент организационнокадровой работы (заместитель главы администрации города)

Департамент финансов и налоговой политики (заместитель главы администрации города)

Департамент правовой работы (заместитель главы администрации

города)

Департамент внешнеэкономических и межрегиональных связей

Контрольно-ревизионное управление

Управление общественных связей

	Глава города Нижнего Новгорода	Главный архитектор
	(глава администрации города)
		города, заместитель главы
		администрации города

Заместитель главы администрации города по социальным вопросам, вице-мэр

Комитет по труду и работе с населением

Департамент образования и социальноправовой защиты детства

Департамент здравоохранения

Департамент культуры

Комитет по физкультуре и спорту

Комитет по делам военнослужащих и правоохранительных органов

Первый заместитель главы администрации города, вице-мэр

Департамент жилья и инженерной ин-

фраструктуры

Главное управление благоустройством города Нижнего Новгорода

Департамент транспорта и связи

Заместитель главы администрации города по экономике, городскому имуществу и градостроительству, вице-мэр

Департамент экономики, планирования, промышленности и предпринимательства (заместитель главы администрации города)

Комитет по управлению городским имуществом и

земельными ресурсами (заместитель

главы администрации города)

	Управление по учету	Департамент архитек-
	и распределению
		туры и градострои-
	жилья
		тельства

Рисунок 4.4 – Организационная структура администрации города Нижниего Новгорода

ными ресурсами. В непосредственном ведении главы администрации города находятся также департамент внешнеэкономических и межрегиональных связей, контрольно-ревизионное управление, управление общественных связей и управление по обеспечению деятельности главы администрации.

Вгороде Нижнем Новгороде образованы территориальные органы – восемь районных администраций города, которые обладают правами юридического лица. Глава районной администрации имеет статус заместителя главы администрации города и подчиняется непосредственно главе администрации города. Районные администрации созданы в целях реализации полномочий администрации города Нижнего Новгорода по обеспечению жизнедеятельности населения города и удовлетворению потребностей его жителей на территории соответствующего района города. Основной функцией районной администрации является осуществление комплексного социальноэкономического развития района в соответствии с планом социальноэкономического развития города.

При главе администрации созданы и функционируют следующие совещательные органы: коллегия, советы (по правопорядку, по промышленной инвестиционной политике и науке, по образованию и культуре, по молодежной политике, по медицине и социальной политике, по экологии и природопользованию, градостроительный), постоянное совещание глав администраций районов города.

Традиционные организационные структуры местных администраций относятся к линейно-функциональному типу, поскольку в основе их построения лежит сочетание линейных (территориальных) и отраслевых подразделений, осуществляющих основные внешние функции организации, и функциональных подразделений, действующих внутри организации и обеспечивающих ее работу.

Всовременных быстро меняющихся условиях и нестабильной социально-экономической ситуации в некоторых администрациях появились программно-целевые или программно-ориентированные структурные подразделения, задачей которых является достижение определенной программной цели (задачи). Их появление чаще всего связано с организацией системного мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, разработкой концепции и стратегического плана развития муниципального образования, коренным реформированием системы управления муниципальным хозяйством (например, ЖКХ) или другими задачами подобного рода. Программно-целевые подразделения могут

122

создаваться как на постоянной основе, так и в качестве временных, подлежащих ликвидации после достижения поставленной цели.

4.4. Стимулирование развития муниципальных образований крупнейших городов

Система муниципального управления в крупнейших городах, как и вся система местного самоуправления находится в современной России на стадии становления. На этот факт особое внимание обратил Президент РФ Медведев Д.А. в своем Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года, назвав введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства фундаментально значимыми для нашего общества. При этом он отметил, что «1 января 2009 года заканчивается переходный период, установленный для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но совершенствование этого законодательства будет продолжаться.»34.

Законодательная база системы местного самоуправления еще пока несовершенна и противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик. В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. специфика крупнейших городов как объектов управления (в частности, формирование городских агломераций) не нашла должного отражения в Федеральном законе. Городские сообщества как субъекты местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом получили на выбор две формы определения муниципального статуса – в качестве городских поселений (внутри муниципального района) и городских округов, которым дополнительно к полномочиям поселений были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией Закона стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но порой и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали земли, прилежащие к крупным урбанизированным центрам, к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения и реализации

34 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года // Российская газета. 6 ноября 2008г. №43. С.2-8.

123

принципа эффективности управления, логично и способствовало географическому расширению городских территорий. Однако в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» – характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилила процесс формирования городских агломераций.

Таким образом за рамками внимания Закона №131-ФЗ оказались не только специфические черты городов, уже имевших в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, но также и более значимые вопросы – оптимизация самоуправления в крупнейших городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Крупнейшие города, являющиеся точками роста, должны получить действенные стимулы для развития, большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов и потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания муниципальных услуг и финансового обеспечения.

Укрепление городских агломераций должно стать одним из приоритетов российской экономической политики. Конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития сегодня становится все более очевидной. Ключевым фактором эффективности местного самоуправления становится его адекватность складывающейся системе расселения. В дальнейшем совершенствовании российского местного самоуправления городское направление должно получить приоритетное значение и восполнить те пробелы, которые проявились в ходе муниципальной реформы 2003-2008 годов.

Поддержка городских округов в контексте пространственного развития страны предполагает стимулирование социально-

124

экономического развития городов в интересах укрепления их инфраструктуры, человеческого капитала, апробирования передовых практик. Решение данной задачи выходит за рамки вопросов местного самоуправления и, тем более, его территориальной организации. Однако этот процесс невозможен без усиления субъектности городских сообществ, максимального включения местного населения и местных элит в процесс демократического принятия решений.

Применительно к территориальным основам самоуправления здесь предлагается узаконить возможность образования внутригородских поселений как формы приближения публичной власти к жителям. Действующая редакция Закона №131-ФЗ не дает такой возможности многим обособленным, экономически состоятельным и обладающим собственной идентичностью населенным пунктам, прирезанным к территориям городских округов. В качестве примера таковых приводится, скажем, шахтерский поселок Кедровый в городском округе Кемерово, отстоящий от города на 40 километров35.

Исследования, проведенные Институтом современного развития показывают, что необходимость предоставления законом возможности создания муниципальных образований нижнего уровня в городских округах поддерживается не только локальными активистами, но и некоторыми представителями городских администраций. Принятие обозначенных правовых норм, связанных со статусом городских округов, расширит пространство для маневра динамично развивающихся городов36.

Города-пригороды было бы разумно сохранить в качестве отдельных муниципальных образований с возможным увеличением некоторых из них за счет присоединения окружающих их деревень (поселков). Расходные полномочия этих муниципальных образований должны быть обеспечены передачей объектов собственности и источников доходов. Вместе с тем предлагается разрешить образование внутригородских поселений в пригородной зоне городских округов (т.е. за рамками собственно города). В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности органов местного самоуправления (в пользу малых муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных

35См: Бабун Р.В. Современные проблемы местного самоуправления / Муниципальная власть, 2008, №4.

36Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928

125

муниципальных образований). При этом образование внутригородского поселения должно допускаться только в случае, если такая возможность поддержана представительным органом городского округа. Это важно для обеспечения единства городского пространства, соблюдения общих интересов городского округа. Естественно, создание внутригородских поселений возможно только при положительных результатах голосования населения, проживающего на их предполагаемых территориях.

Формирование городских агломераций требует кооперации усилий муниципальных образований, территории которых входят в агломерации. Мировая практика показывает, что наиболее распространенной формой управления городскими агломерациями является организация межмуниципального сотрудничества. В России существующая практика межмуниципальной кооперации свидетельствует скорее о невостребованности данного института, чем о его эффективном использовании: прецеденты эффективной организации договорного сотрудничества агломерированных муниципальных образований единичны.

Формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Законе №131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института.

Всвязи с этим предлагается усилить законодательную регламентацию межмуниципального сотрудничества (обозначить в законе основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, механизм создания и деятельности межмуниципальных организаций)37.

Вчасти разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении не- свойственных им административных задач без финансовых гарантий

37 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928

126

со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Основываясь на дифференциации муниципальных образований, можно дифференцировать спектр обязательных полномочий органов местного самоуправления в зависимости от инфраструктурных и финансовых возможностей каждого типа муниципальных образований. Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Поясним на примере. В условиях рыночных реформ город Екатеринбург вошел в пятерку динамично развивающихся муниципальных образований РФ. Несмотря на то, что около 65% доходов областного бюджета формируется на территории Екатеринбурга, значительную часть его доходов составляют безвозмездные поступления, их доля в динамике растет: 2001-2002гг. – 2,4- 3%, 2003-2004гг. – 6%, 2005г. – 27,5%, 2007г. – 32,4%. Бюджет города получает до 23% всех трансфертов из областного бюджета в виде субсидий на условиях софинансирования социальных расходов и субвенций на определенные цели: развитие общественной инфраструктуры городского округа для реализации национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ, культуры, физической культуры и спорта, аграрно-промышленного комплекса и др. Оценочным показателем является уровень расчетной бюджетной обеспеченности или среднедушевые доходы без субвенции на уровне не выше среднеобластного. Естественно, что он не стимулирует муниципальное образование отражать все собственные доходы в решениях о местном

127

бюджете38. Таким образом, городским округам приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире – форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

38 Кочанова Е.А. Специфика локального бюджетирования крупного городского округа в условиях реформы местного самоуправления // Региональная экономика: теория и практика. 2008. №24 (81). С. 16-21.

128

Вопросы для самоконтроля:

1.Как соотносятся понятия: «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения»?

2.По какому принципу в Законе №131-ФЗ разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

3.По каким признакам можно различать вопросы местного и государственного значения? Целесообразна ли передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий?

4.Какой порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен Законом №131-ФЗ?

5.Какие органы местного самоуправления могут быть образованы

вгородском округе и какие из них являются обязательными?

6.Какие полномочия и варианты статуса главы городского округа предусмотрены Федеральным Законом №131-ФЗ?

7.Какие вы видите плюсы и минусы статуса главы местной администрации, нанимаемого по контракту?

8.Какие исключительные полномочия закреплены за представительным органом городского округа? В чем смысл этого закрепления?

9.Какие типы структурных подразделений можно выделить в составе администраций городских округов, каковы их задачи и назначение?

10.С какой целью и как формируется контрольный орган городского округа?

11.Каковы, на ваш взгляд, основные направления совершенствования муниципального управления в крупнейших городах?

129

ГлАВА 5.

ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ уПРАВлЕНИЯ В СуБЪЕкТАХ РФ – ГОРОдАХ МОСкВЕ И САНкТПЕТЕРБуРГЕ

5.1.Правовые и концептуальные основы формирования системы управления в городах федерального значения в переходный период

Спринятием новой Конституции Российской Федерации (1993 г.), признающей и гарантирующей осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях, требовалось по-новому подойти к организации власти и управления в городах Москве и Санкт-Петербурге. Необходимость этого определялась еще и тем, что Москва и Санкт-Петербург согласно Конституции обрели статус субъектов Федерации – городов федерального значения.

Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не дали ответа на вопрос: являются ли Москва и СанктПетербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Из-за отсутствия Закона о городе федерального значения было неясно, как организовать систему местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Чтобы вникнуть в суть вопроса, напомним, что Конституция РФ устанавливает: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). При этом в нашей стране местным считается любой уровень власти ниже уров-

130