Organizacja

проблемах сочетания муниципального и государственного управления крупными урбанизированными территориями.

Особенность управления Большим Парижем при этом можно усмотреть в том, что это одновременно и многоуровневая управленческая структура, и фрагментированная система муниципальных образований. Поэтому для нее характерны признаки и той, и другой модели, рассмотренные нами выше. Например, разделение функций между несколькими уровнями и, одновременно, широкое распространение добровольной кооперации муниципалитетов при предоставлении услуг.

Опыт крупных городских образований, имеющих статус государственной структуры, далеко не полностью применим к городам федерального значения в России. В зарубежных странах крупные города могут быть одновременно и муниципальными образованиями, и уровнями государственной власти, что неприемлемо для России, где в соответствии со ст. 12 Конституции местное самоуправление не входит в структуру органов государственной власти.

Вопросы для самоконтроля:

1.В чем состоят преимущества и недостатки двухуровневой и одноуровневой моделей организации муниципального управления в крупнейших городах?

2.Чем вызвана конфликтность двухуровневой модели организации муниципального управления в крупнейших городах?

3.Каким образом осуществлялись преобразования двухуровневой модели организации муниципального управления в городах Торонто (Канада) и Лондон (Великобритания)?

4.Дайте общую характеристику и приведите примеры одноуровневой модели организации муниципального управления с элементами децентрализации в крупнейших городах Западной Европы и США.

5.Раскройте опыт реформирования системы управления и самоуправления в крупнейших европейских столичных городах, совмещающих государственные и муниципальные функции (Вена, Берлин, Париж).

71

ГлАВА 3.

РОССИЙСкИЙ ИСТОРИЧЕСкИЙ ОПЫТ ГОРОдСкОГО уПРАВлЕНИЯ

3.1. Организация городского управления в дореволюционной России

Славянские политические организации, о которых можно говорить с некоторой определенностью, складываются к концу IX в. Во главе управления княжеством стоял князь, но он приходил со своей дружиной только на временное пребывание.

ВXI-XII веках в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен) функционировали вече. Вече было непосредственным сходом всех свободных граждан. Вечевые решения обычно имели полновластную законодательную силу. Однако приниматься должны были не большинством голосов, а единогласно. Поэтому только в совершенно исключительных случаях – например, в условиях подъема патриотического духа – разнородная масса горожан становилась способной принять общее решение. Из всех городов Европы особняком стоял «Господин Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города.

ВXII-XIII вв. на Руси начинается довольно длительный период возникновения и существования самостоятельных удельных княжеств. Княжества разрастались – для управления отдельными их частями были нужны местные органы «правительственной», т.е. центральной власти. Поэтому князь, занимая престол, рассылал по княжеству сво-

72

их «мужей», т.е. членов своей дружины, «сажал» их на «местах» – они, соответственно, стали называться посадниками. О каком-либо общественном самоуправлении того периода серьезный разговор вести нельзя: все зависело от воли удельного князя. Поэтому и объединение Руси Московской, происходившее с начала XIV в. и почти завершенное к концу ХV в., долго не требовало изменения тех внутренних и общественных порядков, которые существовали в бывших удельных княжествах.

До самого конца XVII века в Москве не было собственной городской власти. Столицей правил великий князь или царь через центральный аппарат управления. Из этого правила было всего одно исключение: Иван Грозный, разделив страну на земщину и опричнину, уступил полстолицы земским боярам, так что слово «земство» вошло в отечественное законодательство задолго до реформы 1864 года. В результате земской реформы Ивана IV, призванной уничтожить систему наместников-кормленщиков, был учрежден институт земских и губных старост, избираемых населением.

И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государя (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно, прогрессивным моментом реформы было внедрение выборного начала в сферу управления. Однако XVII век объявил войну реформам XVI столетия; чиновники-воеводы вытеснили «выборных людей» и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Эта тенденция сохранилась и в ХVIII веке.

Городское управление Москвы складывалось постепенно. Первоначально, вплоть до XVII столетия, органы управления Москвой фактически не отделялись от общегосударственных. Земский приказ, или двор, был центральным государственным учреждением России во второй половине XV-XVII веках, в ведении которого находились вопросы охраны порядка, городского благоустройства, осуществление дел гражданского и уголовного судопроизводства, а также сбор налогов.

Власть великих князей и царей московских распространялась в первую очередь на столицу, в которой сам верховный правитель страны и был первым воеводой.

Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служеб-

73

ному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Разделение власти на законодательную и исполнительную проходило в России чрезвычайно медленно.

В 1699 г. для управления жизнью посадских людей Петр провёл первую реформу местного управления – учредил бурмистрскую палату в Москве, вскоре переименованную в ратушу, а в городах – земские избы. Бурмистр, или бургомистр – глава исполнительной власти

– одна из основных должностей самоуправления посадского населения города. Должность эта была выборной, но жалование бурмистры получали из городских доходов. Бурмистры производили раскладку налогов на все население посадов города и следили за соблюдением государственных монополий. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. Уже после переезда царя в Петербург, по городовому положению 1720-х гг., ратуша была окрещена магистратом (немецкие названия великолепно выражали сущность этих учреждений; функционировали они на русской почве с большим трудом).

Столичные функции в это время все активнее переходили к Петербургу, значение Москвы как старой столицы значительно уменьшалось.

Так как Петр всё перенимал из Голландии, то и Россия была поделена по голландскому образцу на восемь (затем на девять) губерний. В 1708 г. Москва стала центром Московской губернии; с этого времени Москва управлялась губернской администрацией во главе с генералгубернатором. В состав Московской губернии входило 39 городов. Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. С целью упорядочения центральной власти Петр учредил по городам выборные магистраты. Во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип полицейского административного государства.

74

На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, не дали ожидаемых результатов. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному управлению.

Вопросы местного управления единолично решались на местах губернаторами. Начальник Москвы и Московской губернии стал именоваться главнокомандующим, который в начале XIX столетия был переименован в военного генерал-губернатора. При нем был еще и гражданский губернатор, который вплоть до начала XIX столетия носил звание начальствующего гражданской частью в Москве и Московской губернии. Исполнением принятых решений занималась небольшая группа чиновников губернского правления, которая полностью была подотчетна губернатору. Так что правление можно назвать только прообразом исполнительной власти.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой предприняла попытку организации местного управления на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в 1780 году), Жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и Грамотою на права и выгоды городов (1785 г.). Эти документы можно считать скорее программой действий по устройству системы управления городом, нежели определенными законами. Они содержали только общие положения общественного устройства в городах без учета особенностей каждого, хотя последние отличались по численности населения, развитию хозяйства, географическому положению, национальным особенностям населения и др. условиям.

Городское положение 1785 г. определяло город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, «особые интересы и нужды» и вводило следующую систему органов городского самоуправления: Общая городская дума, Шестигласная дума, Градское общество.

Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный

75

в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление – по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы Общегородской думе и ее исполнительному органу Шестигласной думе, но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума».

Введение городского общественного устройства предполагалось начать со столицы. Однако все попытки преобразований, которые предпринимались властью, сводились зачастую к решению частных вопросов.

В 1840 году Министерство внутренних дел решило провести анализ городского управления и состояния городского хозяйства в 396 городах 35 губерний. Для этого специально созданными комиссиями были проведены: топографическая съемка всех городов; подробная инвентаризация городской недвижимости; проанализированы городские бюджеты и хозяйство городов; собраны большие массивы статистических данных по различным аспектам деятельности городов.

Министерство признало, что составление законодательного документа об устройстве городского самоуправления необходимо начать не только с учета местных особенностей, но и с ознакомления с мне-

76

нием горожан об общественном устройстве и хозяйстве каждого города, в том числе и об его территориальном делении. Комиссиями был проведен опрос горожан о деятельности городского самоуправления.

Результаты деятельности 509 местных комиссий разных губерний России были проанализированы Министерством в 1863-64 гг., дополнены и опубликованы в виде исторического обозрения государственных мер по устройству городского общественного управления; сравнительного обозрения муниципальных учреждений в городах Франции, Бельгии, Италии, Австрии и Пруссии и местного самоуправления городов Англии; анализа экономического состояния городских поселений Европейской России в 1861-62 годах (положение города, демографические характеристики населения, ремесла, торговля, промышленность, отхожие промыслы, сельское хозяйство, общественное хозяйство и др.); предложений комиссии Министерства внутренних дел об улучшении городского общественного управления.

Все эти материалы, а также Положение о земских губернских и уездных учреждениях были использованы Министерством внутренних дел для составления проектов Положения о городском общественном управлении, Устава городского хозяйства.

С декабря 1866 года началось согласование проектов в Государственном Совете. 17 июня 1870 года Городовое Положение было принято. 20 июня 1972 года началось введение его в Санкт-Петербурге, Москве и Одессе, а в декабре 1875 года с некоторыми поправками, учитывающими местные условия, в городах Прибалтийских губерний.

Прошло почти 100 лет после выхода первого Положения о городском самоуправлении (1775 г.), и реформа 1870 года, наконец, предоставила избранной горожанами Думе самостоятельность в решении местных дел и дала ей право в известных пределах устанавливать налоги.

Городское самоуправление в России, начиная с момента его введения в 1873 году, в течение своей деятельности, насчитывающей чуть более полувека, реформировалось, что в значительной степени исказило начальные принципы, положенные в основу Положения 1870 года. Городовое Положение 1870 года – это типичный документ эпохи великих реформ.

Внутреннее устройство городского самоуправления основывалось на принципах, когда распорядительные функции были предоставлены городской Думе, а управа являлась исполнительным органом и действовала в рамках компетенции, установленной Городовым Положением и Думой.

77

Члены управы избирались Думой и зависели только от нее, администрация не утверждала их, а Дума могла уволить или предать суду любого члена управы.

Наиболее значимой частью реформы 1870 года являлась самостоятельность, которая предоставлялась городскому самоуправлению в ведении вопросов городского хозяйства. Городская администрация или министерства утверждали только наиболее важные постановления городской Думы, например, такие: получение крупного займа для решения городских проблем; операции с городской недвижимостью; изменение системы налогообложения.

Однако целый ряд вопросов, в том числе утверждение городского годового бюджета, решались Думой самостоятельно и не требовали согласований.

На губернатора, как представителя, назначенного верховной властью, возлагался только контроль над законностью действий органов городского самоуправления. В случае, если губернатор приостанавливал действие принятого Думой или Управой Постановления и передавал его на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия, то опротестованное постановление рассматривалось только с точки зрения его законности.

Определение полномочий и компетенции органов городского самоуправления было достаточно неопределенным. Однако это не помешало сделать городскому самоуправлению в 70-годы XIX века первые шаги по решению жизненных вопросов горожан. К предметам ведения городского общественного управления в соответствии с Городовым Положением 1870 г. были отнесены:

1.Дела по городскому управлению и городскому хозяйству.

2.Дела по благоустройству города: устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов и протоков, мостов, гатей и переправ и освещение города и т.д.

3.Дела, касающиеся благосостояния городского населения: обеспечение продовольствием; устройство базаров и рынков; охрана от пожаров, природных и стихийных бедствий; развитие местной торговли и промышленности; устройство пристаней; открытие учреждений мелкого кредита (ломбардов).

4.Открытие и содержание больниц, принадлежащих городскому самоуправлению.

5.Открытие и содержание начальных школ, принадлежащих городскому самоуправлению.

78

6.Устройство театров, музеев, библиотек и других учреждений культуры.

7.Подготовка материалов и представление их в вышестоящие органы власти по вопросам местных нужд и потребностей.

8.Благотворительная деятельность как помощь малоимущим категориям населения.

Проведя анализ деятельности городского самоуправления с 1873 по 1883 годы, комиссия Городской Думы Санкт-Петербурга отмечала, что задача, лежащая прежде на администрации, а теперь возложенная на городское самоуправление, была не простой и требовала времени и усилий. Городское население привыкло ждать от администрации принятия решений по тем или иным вопросам хозяйства города, а теперь надо было самим принимать решения. Понятно, что люди и их взгляды меняются не сразу, а постепенно.

К середине XIX столетия в Москве, как и других губернских городах, сложилась следующая властная система. Во главе города стоял генерал-губернатор, имевший значительные полномочия, но в своих действиях подчинявшийся как Министерству внутренних дел, так и непосредственно самому царю. Штат чиновников-исполнителей составляло губернское правление, при котором по мере надобности создавались различного рода комитеты и комиссии, занимавшиеся рассмотрением отдельных вопросов. Некоторые из них работали весьма продолжительное время и вполне сопоставимы с постоянно действующими исполнительными органами. Решения комиссий носили рекомендательный характер. Обязательными для исполнения они становились только после утверждения генерал-губернатором, если это решение входило в круг его полномочий и не требовало императорского указа.

В подчинении генерал-губернатора находилась полиция – общегородской исполнительный орган, функции которого были сравнительно узки. Непосредственно генерал-губернатору подчинялись и органы городского самоуправления. Во главе Городской думы стоял выборный городской голова. Он утверждался на своей должности императорским указом. Исполнительным органом городского самоуправления была городская Управа во главе с председателем, которая заменила собою Распорядительную думу. В функции городской Управы входило непосредственное заведование делами городского хозяйства и управление.

Несмотря на крайне ограниченные права, городское самоуправление во многом способствовало развитию городского хозяйства, благо-

79

устройству города и разделению функций властей на законодательную и исполнительную.

Московская городская Дума была упразднена указом Павла 1 от 17 января 1799 г. В апреле того же года вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора. Однако уже в 1801 г. Александр I Манифестом от 2 апреля восстановил действие Городового положения 1785 г. и тем самым подтвердил его «непреложность и неприкосновенность». Городовое положение 1862 г. заменило Шестигласную думу на распорядительную, которой предоставлялись большие полномочия, Распорядительная дума была органом исполнительной власти, тогда как вопросы законодательства, то есть принятия общих решений по тем или иным вопросам, отнесены были к ведению Общей думы как высшего звена общественного управления.

Городовые положения 1862 и 1870 гг. значительно изменили статус не только Думы, но и городского головы. Голова избирался сроком на 4 года из двух кандидатов от лица всех городских сословий. Был установлен высокий имущественный и возрастной ценз для выборщиков. К выборам допускались лица, платившие в городскую казну налоги и сборы. Городовое положение 1892 г. резко ограничило круг лиц, допущенных к выборам городского головы и гласных Думы. Был поднят имущественный ценз, который заменил ценз налоговый.

С 1872 г. главным распорядительным органом московского городского самоуправления стала Городская дума, при которой был создан исполнительный орган – городская Управа. Московское губернское по городским и земским делам присутствие, во главе которого стоял губернатор, осуществляло надзор за законностью деятельности городскою самоуправления. Городовое положение 1892 г. (действовавшее до 1917 г.) значительно урезало права городского самоуправления и в очередной раз резко сужало круг избирателей. Над городским самоуправлением был учрежден жесткий государственный контроль. Кандидатура московского городского головы после выборов утверждалась самим императором. Городской голова считался государственным служащим. В его обязанность входило ведение заседаний Думы, контроль за выполнением решений и многочисленные представительские функции.

Во второй половине XIX столетия должность городского головы считалась почетной. В Москве её занимали такие выдающиеся общественные деятели, как князь В.А. Черкасский, профессор Б.Н. Чичерин. С 1876 г. по 1882 г. городским головой был Сергей Михайлович

80