- •1.3. Познание сущности государственного устройства, управления, исполнительной власти
- •1.3.1. Использование понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «административная власть» в учебном курсе «Введение в специальность»
- •1.3.2. Соотношение понятий власть и управление
- •1.3.3. Объект познания – влияние устройства государства на систему государственного и муниципального управления
- •1.3.4. Своеобразие аналитического обеспечения управления в Российской Федерации
- •1.3.5. Исполнительная власть, ее предназначение
- •1.3.6. Регионализация управления
- •1.3.7.Соотношение государственного управления и исполнительной власти
- •Тема № 4. СеМиНар
- •2.1.2. Функциональный подход к управлению
- •2.1.3. Единство теории и практики аналитического обеспечения управления
- •2.1.4. Функция специальности – анализ управленческо-общественных отношений и процессов
- •2.1.5. Управленческо-аналитические отношения: единство социального, политического и правового содержания
- •Тема 6. Семенар.
- •2.2. Научно-практические требования к организации государственного и муниципального управления - в системе управленческой специальности
- •2.2.1. Общая характеристика и организационная структура содержания специальности
- •2.2.3. Оптимизация требований к организации управления
- •2.3.4. Принципы управления, их роль в выработке государственной политики, целевой и функциональной структур управления
- •2.3.5. Стратегический курс специальности – внедрение на практике научных основ организации государственного и муниципального управления
1.3.3. Объект познания – влияние устройства государства на систему государственного и муниципального управления
Особенности построения государственного и муниципального управления на основе разделения властей в унитарном и федеративном государствах порождают ряд проблем, связанных с развитием и регулированием управленческих отношений.
Так, особенности государственного устройства России – асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов Федерации, сложный, многоуровневый характер Федерации – оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов государственного и муниципального управления.
Под формой государственного устройства, как известно, понимаются территориальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.
Основные формы государственного устройства – унитарная, федеративная и конфедеративная. Унитарное (фр. unitaire – единое, составляющее одно целое) государство – простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.) имеют административные образования, которые в составе такого государства не самостоятельны и подчиняются центральным органам власти.
В унитарном государстве с многонациональным составом населения возможно преобразование отдельных административных единиц в автономии.
Автономия (гр. autonomia – сам + закон) означает право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочисленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем, автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств. (Пример – автономные области в унитарной Италии и автономии в федеративной России).
В отличие от автономии, федерации образуются путем передачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов – федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.
Федеративное (лат. foederatio – союз, объединение) государство – сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования – члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности (штаты – в США, земли – в ФРГ, области и края – в России) или даже суверенитетом (кантоны – в Швейцарии, до недавнего времени республики – в России). Наряду с высшими органами государственной власти федерации ее субъекты образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия).
Бытует заблуждение, что унитарные государства – мононациональные, а федеративные – многонациональные. В действительности это не так. Болгария – многонациональное, но унитарное государство, а США – мононациональное, но федеративное. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления территорий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства. Отсюда можно выделить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.) и национальные федерации (РФ). В административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономические связи, исторические традиции и т.д. В национальных федерациях в основу территориального деления положен субъективный фактор – национальный состав населения. Поэтому национальные федерации нередко оказываются непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).
Правовой основой большинства существующих в мире федераций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции – исключительное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения – результат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора.
Россия в соответствии с Конституцией (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа – конституционно-договорных, поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией. Но отдельные вопросы (разграничение вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти) могут решаться на основании Федеративного и иных договоров.
По внешним признакам договорные федерации близки к конфедерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принципиально различна.
Конфедерация – это союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Государства, образовавшие конфедерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В Федерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, максимально приблизить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерация – неустойчивое образование. Как правило, конфедерации либо распадаются после реализации целей, ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского конфликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся после нормализации отношений на Ближнем Востоке), либо превращаются в федерацию (пример такого преобразования – Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).
Принципиальное отличие федерации от конфедерации состоит в юридической нерасторжимости федеративного государства.
Своеобразной формой конфедерации, в ограниченном смысле этого слова, является Содружество Независимых Государств (СНГ). Оно образовалось в результате распада некогда единого государства – СССР. В силу этого в основу объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций – стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их экономической взаимозависимости, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции – разделительная и объединительная – делают этот союз непрочным, а его субъектов – незавершенными государствами. С одной стороны, ни одно из государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, не может быть признано в полной мере самостоятельным, а с другой, СНГ не является конфедерацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.
Существует немало различных точек зрения на модели управления в унитарных и федеративных государствах.
Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории и численности населения, с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режимам. В условиях демократии структуры гражданского общества, действующие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Beликобритании, Ломбардия – в Италии. Думается, это справедливо только для устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий.
Существует тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма. В федеративном государстве действуют столько систем государственной власти, точнее столько систем государственной власти и местного самоуправления, сколько имеются субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Поэтому к классической схеме разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В результате, если в унитарном государстве есть два уровня управления – центральный и местный, то в федеративном государстве – три уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.
Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной политики государства.
Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции 1993 г. В гл. 3 «Федеративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъектов (ст. 65), определяется порядок регулирования их статусов и взаимоотношений между ними (ст. 66), говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (ст. 76).
Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти и местного самоуправления на своей территории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются на основе положений Конституции России, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.
Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности федеративного устройства и всего многообразия федеративных отношений в России, которые, тем не менее, необходимо учитывать при выработке стратегии процессуально-аналитического обеспечения государственного и муниципального управления.
Многие особенности и проблемы Российской Федерации коренятся в принципах и способах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а «сверху». Центральные власти провозгласили части государства субъектами Федерации своими актами, хотя и по добровольному согласию субъектов. Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных структур сохраняется унитаристский тип управления.