8. Классификация функций органов государственного управления

22.86 В представлении данных статистики государственных финансов используется классификация общих расходов на основе Классификации функций органов государственного управления (КФОГУ). Эта классификация отражает цели, для которых предпринимаются расходы. Эти цели могут существенно отличаться от целей, соответствующих административной организации органов государственного управления. Например, административная единица, отвечающая за услуги здравоохранения, может осуществлять какую-то деятельность с образовательными целями, такую как обучение медицинского персонала. Является желательной разработка перекрестной классификации операций органов государственного управления по экономическому содержанию и по функциям, как показано в примере в РСГФ 2001.

D. Вопросы отражения операций, характерные для сектора государственного управления и государственного сектора

22.87 Правила ведения счетов в СНС применяются по отношению к сектору государственного управления и государственному сектору таким же образом, как и ко всем другим секторам экономики. Вместе с тем, из-за особого характера деятельности единиц сектора государственного управления для трактовки отдельных операций полезны некоторые дополнительные рекомендации. Эти вопросы объединены в четыре группы:

a. Пояснения к отражению налогов;

b. Взаимодействие с организациями-нерезидентами типа органов государственного управления (включая уплату налогов);

c. Вопросы, относящиеся к долгу;

d. Взаимодействие с секторами корпораций.

Каждая из этих групп вопросов рассматривается ниже в отдельных разделах.

1. Пояснения к отражению налогов

Разрешения, выдаваемые органами государственного управления

22.88 Налоги – это обязательные безвозмездные платежи в денежной или натуральной форме, которые институциональные единицы производят органам государственного управления, реализующим таким образом свои верховные полномочия, или наднациональным органам. Они обычно составляют основную часть государственных доходов, достигающую в некоторых странах 90%. Налоги определяются как безвозмездные платежи, потому что в большинстве случаев органы государственного управления не предоставляют отдельной единице, делающей платеж, ничего соизмеримого в обмен на него. Вместе с тем, имеются случаи, когда органы государственного управления что-то предоставляют отдельной единице в обмен на платеж в форме прямого предоставления разрешения. В этом случае платеж является частью обязательного процесса, обеспечивающего действительное признание права собственности или деятельности, осуществляемой на основе законного разрешения. Для разграничения платежей, которые должны рассматриваться как налоги, и платежей, которые должны рассматриваться как продажа услуги или актива органами государственного управления, требуются дополнительные рекомендации.

22.89 Как отмечалось в главах 7 и 8 при обсуждении различий между налогом и платежом за услугу, на практике граница между ними не всегда ясна. Ниже приводятся следующие рекомендации.

а. Платеж отражается как налог, если лицензия или разрешение выдаются органами государственного управления автоматически как обязательное условие осуществления деятельности или приобретения актива и если органы государственного управления выполняют при этом незначительную работу или вообще не выполняют никакой работы, кроме минимального контролирования юридической возможности получателя иметь разрешение (например, проверка отсутствия осуждения за преступление). Плата за услугу в таком случае несоразмерна с осуществлением органами государственного управления функции контроля.

b. Платеж отражается как покупка услуги, когда, например, выдача лицензии или разрешения подразумевает осуществление органами государственного управления функции регулирования путем установления контроля за деятельностью, проверки компетенции или квалификации занимающихся ею лиц и т.д. В этом случае предполагается, что платеж пропорционален затратам на производство этой услуги для всех или любых единиц, получающих выгоду от услуги, и он взимается с этих единиц. Только если платеж не пропорционален затратам на производство услуг, он рассматривается как налог.

22.90 В главе 17 обсуждается случай с лицензиями, выдаваемыми органами государственного управления в строго ограниченном количестве.

а. Если лицензия не является лицензией на использование природных ресурсов, которая рассматривается как актив и которую органы государственного управления контролируют от имени общества, то платеж за лицензию является налогом. Тем не менее, если лицензию юридически и практически можно передавать третьей стороне, то ее можно классифицировать как актив в категории «контракты, договоры аренды и лицензии».

b. Если лицензия является лицензией на использование природных ресурсов, которая рассматривается как актив и которую органы государственного управления контролируют от имени общества, то платежи за лицензию рассматриваются как приобретение актива, относящегося к категории «контракты, договоры аренды и лицензии», или как выплата ренты. Условия, которые следует рассмотреть для выбора между приобретением актива и выплатой ренты, подробно описаны в части 5 главы 17.

Разрешение на использование произведенного актива, находящегося в собственности государства, рассматривается как договор операционного или финансового лизинга.

Регистрация налогов на основе метода начислений

22.91 Как все операции в системе, операции органов государственного управления должны регистрироваться на основе метода начислений. Это относится как к доходам (например, налогам и отчислениям на социальное страхование), так и к расходам (например, к выплате процентов). Счета не балансируются, если обе стороны, участвующие в операции, не регистрируют ее на один и тот же момент времени.

22.92 Для органов государственного управления регистрация доходов и требований на момент, когда происходит событие, вызывающее их появление, является особенно сложной задачей, поскольку в их счетах она часто осуществляется на кассовой основе. Это особенно относится к налогам. Кроме того, когда начисленные налоги определяются на основе оценок налогов, которые должны быть уплачены, то существует риск переоценки или недооценки налоговых доходов. Поскольку налоговые доходы являются главным агрегатом государственных финансов, следует избегать подобных ошибок.

22.93 Как пояснялось в главе 3, период времени между моментом регистрации налога или любой распределительной операции на основе метода начислений в нефинансовых счетах и моментом фактического платежа охватывается путем отражения дебиторской и кредиторской задолженности в финансовом счете. В том случае, когда производится предоплата органам государственного управления, охватывающая два и более отчетных периода, то в финансовом счете органов государственного управления отражается кредиторская задолженность в размере сумм, срок выплаты которых наступит в будущих периодах. В действительности это финансовый аванс, произведенный плательщиком органам государственного управления. Он представляет собой обязательство органов государственного управления и актив плательщика. Это обязательство будет погашено, когда в будущих периодах наступит срок выплаты.

22.94 Сумма налогов, регистрируемая на основе метода начислений, включает некоторые налоги, которые в принципе должны быть уплачены, но на практике вряд ли будут собраны. Альтернативные способы проведения необходимых корректировок описаны в параграфах 8.58 и 8.59.

Налоговые кредиты

22.95 Облегчение налогового бремени может принимать форму налоговой льготы, освобождения от уплаты налога, налоговой скидки или налогового кредита. Налоговые льготы, скидки и освобождения от уплаты налога учитываются путем их исключения из налоговой базы до исчисления налогового обязательства. Налоговый кредит представляет собой сумму, вычитаемую домашним хозяйством или корпорацией, имеющими эту льготу, прямо из налогового обязательства, срок уплаты которого наступил, после его исчисления. Налоговые кредиты иногда могут подлежать выплате в том случае, когда сумма кредита, превышающая налоговое обязательство, выплачивается бенефициару. И наоборот, некоторые налоговые кредиты не подлежат выплате (иногда они называются нереализуемыми), и они ограничены размером налогового обязательства.

22.96 В «Статистике государственных доходов» (Revenue Statistics) иРСГФ 2001 облегчение налогового бремени, которое предусматривается налоговой системой, отражается как уменьшение налогового обязательства налогоплательщика и, соответственно, как уменьшение налоговых доходов органов государственного управления. Это относится к налоговым льготам, скидкам и освобождениям от уплаты налога, поскольку они непосредственно учитываются при исчислении налогового обязательства. Это относится также к не подлежащим выплате налоговым кредитам, поскольку их стоимость для налогоплательщика ограничена размером его налогового обязательства. Для подлежащих выплате налоговых кредитов как расходы отражается только их превышение над соответствующими обязательствами, которое корреспондирует с соответствующей статьей общих расходов органов государственного управления.

22.97 В отличие от этого в СНС общая сумма налоговых кредитов, подлежащая выплате, рассматривается и отражается как расходы. Как следствие этого, налоговые доходы должны учитываться без вычитания подлежащих выплате налоговых кредитов.

22.98 Такая трактовка подлежащих выплате налоговых кредитов не оказывает влияния на чистое заимствование или чистое кредитование сектора государственного управления, но она влияет как на сумму уплачиваемых налогов, так и на отношение государственных расходов к ВВП. Из-за необходимости объяснять различия в представлении данных разных статистических систем в СНС следует показывать также суммы подлежащих выплате налоговых кредитов, погашающих налоговые обязательства.