Дела об обжаловании правовых актов, нарушающих экологические права граждан

К сожалению, экологические дела достаточно редко рассматриваются в судах, поэтому в данном пособии пришлось использовать весь опыт рассмотрения данной категории дел за последние десятилетия. Будем надеяться, что они послужат примером для дальнейшего развития данного вопроса в судебной практике.

Дело о переведении земель, занимаемых лесами первой группы, в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом

Согласно ст. 56 Лесного кодекса 1997 г. (на данный момент принят новый ЛК). "Леса первой группы": "К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.

Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности: запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; противоэрозионные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры; леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды; леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения; леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; особо ценные лесные массивы; леса, имеющие научное или историческое значение; памятники природы; орехово-промысловые зоны; лесоплодовые насаждения; притундровые леса; леса государственных природных заповедников; леса национальных парков; леса природных парков; заповедные лесные участки".

17 февраля 1998 г. Верховный Суд РФ рассмотрел гражданское дело по жалобе граждан, а также Социально-экологического Союза, Совета представителей демократических сил Хабаровского края, Дальневосточной межрегиональной писательской организации Союза российских писателей, Союза экологов Республики Башкортостан, Эколого-правового центра и других о признании недействительными распоряжений Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 99-р, от 6 марта 1996 г. N 331-р, от 15 апреля 1996 г. N 611-р, от 1 мая 1996 г. N 700-р, от 11 июня 1996 г. N 920-р, от 17 июля 1996 г. N 1139-р, от 13 августа 1996 г. N 1240-р, от 9 сентября 1996 г. 1347-р, от 14 октября 1996 г. N 1555-р, от 23 ноября 1996 г. N 1745-р, от 8 января 1997 г. N 25-р и от 18 января 1997 г. N 71-р о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы. По мнению заявителей, Правительством РФ при принятии распоряжений о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы в подтверждение необходимости такого перевода каких-либо исключительных обстоятельств, как это предусмотрено законом, не приведено. Кроме того, проекты указанных распоряжений подлежали предварительной государственной экологической экспертизе, поскольку их реализация может повлечь негативное воздействие на окружающую природную среду, однако такой экспертизы не проводилось. Заявители полагали, что данными распоряжениями Правительства РФ нарушено их конституционное право на благоприятную окружающую среду. Представители Правительства РФ с заявленным требованием не согласились и просили об оставлении жалобы без удовлетворения, указав на то, что принятые Правительством РФ распоряжения о разрешении перевода лесных земель в нелесные сами по себе не могут повлечь какого-либо воздействия на окружающую природную среду, поскольку их реализация возможна только лишь после принятия местными органами власти решения о переводе этих земель в нелесные. Перед принятием такого решения должна проводиться государственная экологическая экспертиза на уровне субъекта Федерации. [...] Перечень исключительных обстоятельств, которые должны учитываться правительством при принятии распоряжения о разрешении перевода лесных земель в нелесные, законом также не предусмотрен, а поэтому в каждом конкретном случае правительство решает этот вопрос по своему усмотрению. Проведение государственной экологической экспертизы при принятии Правительством РФ оспариваемых распоряжений на федеральном уровне не требовалось, поскольку они не касались территорий федерального значения.

По мнению представителя Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, принятые Правительством РФ распоряжения сами по себе не могли повлечь негативного воздействия на окружающую природную среду, а поэтому проведения предварительной государственной экологической экспертизы их проектов не требовалось. Государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъекта Федерации, в данном случае подлежали проекты правовых актов органов власти субъектов Федерации о переводе лесных земель в нелесные.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ нашла жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с ч. 2 ст. 22 Основ лесного законодательства (действовали до принятия Лесного кодекса РФ. - Авт.) перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществляется в исключительных случаях с разрешения Правительства РФ по согласованию с соответствующими органами государственной власти. [...] Как установлено судом, из содержания распоряжений следует, что ни в одном из них каких-либо данных об исключительности обстоятельств разрешения перевода таких земель в нелесные не приводится и необходимость в этом никак не обосновывается. При таких данных оспариваемые распоряжения Правительства РФ не могут быть признаны законными. Суд не согласился с доводом представителей Правительства РФ о том, что оспариваемые распоряжения не могли повлечь негативного воздействия на окружающую природную среду и в связи с этим не требовалось проведения государственной экологической экспертизы, поскольку они не согласуются с требованиями Федерального закона "Об экологической экспертизе", из содержания ст. 11 и 12 которого, в частности, следует, что проекты правовых актов, документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, а также иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, подлежат государственной экологической экспертизе. Суд не нашел оснований для признания пропуска срока заявителями на обращение в суд по неуважительным причинам и признал оспариваемые распоряжения Правительства РФ недействительными.

На это решение в Президиум Верховного Суда заместителем Председателя Верховного Суда РФ был внесен протест по мотивам существенного нарушения норм процессуального права. Заместитель Генерального прокурора РФ полагал протест необоснованным. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 сентября 1998 г. N 48пв98 решение было отменено и дело направлено на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Заявители обратились в суд 29 апреля 1997 г., и поэтому имеет существенное значение вопрос о соблюдении срока на обращение заявителей в суд. Однако в нарушение ст. 197 ГПК РСФСР суд в решении не привел никаких мотивов по поводу того, почему причины пропуска срока являются уважительными. В решении также не содержится ссылок на доказательства, подтверждающие доводы заявителей относительно того, с какими обстоятельствами они связывают обращение в суд лишь 29 апреля 1997 г. Как следует из дела, распоряжения Правительства РФ фактически исполнены; на их основании в субъектах Федерации компетентными органами приняты решения об изъятии земель, строительстве объектов, в том числе имеющих хозяйственное значение; строительство по ряду объектов закончено. К надзорной жалобе приобщены материалы, свидетельствующие о том, что большая часть изъятых земель (76,3%) использована для жилищного строительства, возведения объектов хозяйственного назначения. При таких обстоятельствах разрешение вопроса о причинах пропуска срока на обращение в суд с указанным заявлением имело существенное значение (с последним суждением вполне можно согласиться. - Авт.).

Кроме того, как следует из содержания ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе", экологическая экспертиза проводится, в частности, для решения вопроса о том, может ли повлечь негативные последствия для окружающей среды реализация планов, связанных с хозяйственной либо иной деятельностью. Таким образом, при рассмотрении дела суду необходимо было установить юридически значимые обстоятельства, а именно повлекли либо не повлекли негативные последствия решения о переводе лесных земель в нелесные по каждому переведенному участку лесного фонда. Однако в нарушение ст. 50 ГПК РСФСР суд этих обстоятельств не исследовал, хотя они имеют существенное значение для дела. [...] Суду важно было исследовать утверждение представителей Правительства РФ о том, что каждое из оспариваемых распоряжений принято на основе землеустроительных материалов, в которых имелись данные об отсутствии негативных последствий для окружающей среды. Поскольку эти обстоятельства судом не выяснялись, нельзя признать правомерным вывод в решении о том, что оспариваемые распоряжения повлекли негативные последствия для окружающей среды.

Формулировка из решения судебной коллегии от 17 февраля 1998 г.: "Учитывая, что оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации приняты без соблюдения требований закона, они подлежат признанию недействительными" не делает акцент на то, что наступили негативные последствия. Эта позиция Президиума Верховного Суда означает, что в случаях непроведения обязательной государственной экологической экспертизы на суды возлагается обязанность проверить наличие негативных последствий уже совершенной деятельности и в зависимости от результата принимать решение, то есть самого факта отсутствия положительного заключения экспертизы недостаточно для признания правового акта незаконным. На наш взгляд, такой подход, даже если он и оправдан в данной конкретной ситуации с точки зрения процессуального законодательства, все же не вполне соответствует смыслу и принципам экологической экспертизы.

Дело о процессуальных сроках и о юридическом значении заключения государственной экологической экспертизы, проведенной после принятия экологически значимого решения

Часть экологических споров, касается решений экологической экспертизы. Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта. Закон "Об экологической экспертизе" указывает на то, что установление соответствия экологическим требованиям производится не только в отношении хозяйственной деятельности, а и в отношении любой другой. Принципы экологической экспертизы закреплены в ст. 3 названного Закона. Наиболее важные из них:

- презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- и обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Обязательной государственной экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

Из этого следует, что объектом экологической экспертизы могут быть не только планируемые виды деятельности (намечаемое строительство и проч.), но и проекты актов высших органов государственной власти, включая проекты законов Российской Федерации и указов президента.

Глава 4 указанного Закона закрепляет право общественных объединений на проведение общественной экологической экспертизы и дает некоторый механизм ее осуществления. В разделе V "Государственная экологическая экспертиза" отмечается, что государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения. Используя это требование закона, получив информацию о решении, строительстве какого-либо объекта или реализации любого другого вида деятельности, граждане и объединения вправе потребовать у авторов решения сведения о том, имеется ли положительное заключение государственной экспертизы, полученное до принятия решения. И второе требование: финансирование и осуществление работ по всем объектам и проектам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Граждане, а также Социально-экологический союз Московской области обратились 9 апреля 1998 г. в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействительными распоряжений Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1782-р; 10 февраля 1997 г. N 181-р; 1 марта 1997 г. N 275-р; 8 апреля 1997 г. N 493-р; 26 мая 1997 г. N 735-р; 8 июля 1997 г. N 954-р; 21 июля 1997 г. N 1026-р; 20 августа 1997 г. N 1185-р; 13 октября 1997 г. N 1472-р; 20 октября 1997 г. N 1502-р; 20 декабря 1997 г. N 1793-р; 30 декабря 1997 г. N 1859-р; 21 февраля 1998 г. N 266-р о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.

В обоснование заявленных требований заявители ссылались на то, что распоряжения Правительства РФ приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные. В частности, на федеральном уровне не проведена экологическая экспертиза проектов правовых актов и тем самым остался неразрешенным вопрос о возможных негативных воздействиях на окружающую среду при вырубке лесов первой группы при реализации хозяйственных объектов. Решением Верховного Суда РФ от 12 февраля 1999 г. признано незаконным распоряжение Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. N 266-р.

В частном определении Верховного Суда РФ от 12 февраля 1999 г. в адрес Правительства РФ особо отмечено в качестве нарушения существующего порядка принятия решений то, что практически ни по одному из материалов по отводу земель под строительство с вырубкой лесов не было получено мнение общественности.

Обе стороны подали кассационные жалобы. Заявители не согласны с тем, что ими пропущен без уважительных причин срок на обращение в суд. Представители Правительства РФ, в свою очередь, не согласны с решением в части признания незаконным распоряжения правительства от 21 февраля 1998 г. N 266-р.

Кассационная коллегия Верховного Суда РФ 8 июня 1999 г. рассмотрела дело и вынесла следующее определение. Кассационная коллегия согласилась с решением суда о том, что для обжалования распоряжений Правительства РФ, принятых в период с 31 декабря 1995 г. по 20 октября 1997 г., заявителями пропущен срок. [...] Суд пришел к правильному выводу, что закон, предоставляющий гражданину право обжалования актов органов управления в трехмесячный срок, закрепляет правило о том, что этот срок начинает течь со дня помещения официальной информации о принятом акте. Из дела усматривается, что все обжалуемые заявителями распоряжения правительства опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации, часть из них опубликована также в "Российской газете". Следовательно, необходимая информация по поводу принятых актов правительства была доведена до сведения неопределенного круга лиц и никаких объективных обстоятельств, затрудняющих получение информации об этих актах, у заявителей не имелось. Таким образом, заявители, обратившись в суд с жалобой 9 апреля 1998 г., пропустили без уважительных причин 3-месячный срок на обжалование распоряжений правительства, принятых в период с 31 декабря 1995 г. по 20 октября 1997 г. Суд обоснованно не принял во внимание и то, что срок пропущен по уважительной причине, поскольку заявители располагали информацией о принятых актах.

Суд пришел к правильному выводу о том, что распоряжение от 21 февраля 1998 г. N 266-р обжаловано заявителями в установленный срок. В то же время без достаточных оснований суд указал в решении на то, что жалоба о признании недействительными распоряжений от 20 декабря 1997 г. N 1793-р и от 30 декабря 1997 г. N 1859-р также подана в суд с нарушением сроков. Как видно из дела, указанные акты были опубликованы 6 и 19 января 1998 г. В соответствии с п. 6 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после их первого официального опубликования. Распоряжения правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и вступают в силу в вышеуказанном порядке. Следовательно, распоряжения от 20 декабря и 30 декабря 1997 г. также обжалованы в установленный 3-месячный срок.

Проверив доводы заявителей о незаконности обжалуемых распоряжений, суд пришел к правильному выводу, что распоряжение правительства от 21 февраля 1998 г. принято с нарушением федерального законодательства, [...] что проекты правовых актов правительства о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы подлежали обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. Такой экспертизы при принятии оспариваемых распоряжений проведено не было. Заключения экологических экспертиз объектов строительства, оформленных на уровне субъектов Федерации, не могут быть приняты во внимание. [...] Исходяиз изложенного, указанное распоряжение правительства от 21 февраля 1998 г. обоснованно признано незаконным. Кассационная коллегия полагает, что по указанным основаниям должны быть признаны незаконными также распоряжения правительства от 20 декабря 1997 г. N 1793-р и от 30 декабря 1997 г. N 1859-р, жалобы на которые заявителями поданы в установленный законом срок.

Доводы представителей Правительства РФ о том, что в отношении распоряжения от 21 февраля 1998 г., признанного судом незаконным, к моменту рассмотрения дела проведена экологическая экспертиза на федеральном уровне, не могут служить основанием для постановки вопроса об отмене указанного решения. Экспертиза проведена после вынесения судом решения (28 апреля 1999 г.). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" соответствующее заключение должно предшествовать принятию правового акта. Представленное заключение оформлено более чем через год после принятия распоряжения.

Кассационная коллегия изменила решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 1999 г., признав незаконным распоряжения Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. N 1793-р и от 30 декабря 1997 г. N 1859-р. В остальной части решение оставлено без изменения.

О соотношении и применении земельного и лесного законодательства

Для справки приведем нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (на данный момент не действует). Статья 25 "Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы": "Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, указанных в статье 24 настоящего Кодекса".

По ст. 24 "Изъятие сельскохозяйственных угодий, земель, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами": изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов". Законодательством республик, входящих в состав РСФСР, могут предусматриваться другие случаи изъятия ценных сельскохозяйственных угодий.

Граждане обратились в Верховный Суд РФ с жалобой на распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. N 2092-р в части перевода лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом и изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы в Московской области (4 гектара). По мнению заявителей, указанный лесной земельный участок, предназначенный для индивидуального жилищного строительства с правом вырубки отдельных деревьев под сооружения, для этих целей выделен в нарушение требований земельного законодательства и с нарушением прав заявителей (жителей деревни), лишенных возможности пользоваться лесным массивом вблизи этого населенного пункта. Кроме того, изъятием участка лесных земель наносится вред окружающей среде, право на которую заявители имеют согласно Конституции РФ.

Решением Верховного Суда РФ от 4 октября 2000 г. в удовлетворении заявленного требования было отказано. Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении жалобы, пришел к выводу о неприменении к возникшему спору норм Земельного кодекса РСФСР (ст. 24-29), сославшись на ст. 1 Лесного кодекса РФ, согласно которой нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации. А поскольку Лесной кодекс РФ не содержит положений, запрещающих и ограничивающих возможность перевода лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом и (или) изъятием земель лесного фонда, суд пришел к выводу о противоречии норм ст. 24 и 25 Земельного кодекса РСФСР нормам лесного права и, следовательно, о нераспространении действия этих статей на возникшие по спору правоотношения. Суд первой инстанции сослался также на пропуск заявителями трехмесячного срока на обращение в суд со дня опубликования оспоренного акта, а именно с 27 декабря 1999 г. (заявители обратились в Верховный Суд РФ с жалобой в августе 2000 г.).

В кассационной жалобе заявители поставили вопрос об отмене судебного решения, сославшись на ошибочность вывода о нераспространении на возникшие правоотношения земельного законодательства.

Кассационная коллегия Верховного Суда РФ определением от 2 ноября 2000 г. решение отменила и направила дело на новое рассмотрение по следующим основаниям. Ст. 63 Лесного кодекса РФ, которой суд руководствовался при разрешении спора, предусматривает порядок перевода лесных земель в нелесные [...] и не касается вопроса об условиях, при которых изъятие земель, занятых лесами, ограничено либо вообще недопустимо в зависимости от группы лесов и целей такого изъятия. Этот вопрос регулируется нормами Земельного кодекса РСФСР (ст. 24 и ст. 25), в частности, предусматривающими, что изъятие земель, занятых лесами первой группы, допускается лишь для государственных и общественных нужд и только в исключительных случаях. [...] (В окончательном решении по данному делу от 27 июня 2001 г. (см. далее) Президиум Верховного Суда РФ дал ровно обратное толкование этого положения. Президиум посчитал, что поскольку в норме не указаны другие, кроме государственных и общественных, нужды, то для них можно изымать и не в перечисленных исключительных случаях. - Прим. авт.) Применение же ст. 24 и 25 Земельного кодекса РСФСР при разрешении спора по переводу лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы предусмотрено положениями ч. II ст. 5 и ч. III ст. 7 Лесного кодекса РФ, согласно которым отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством Российской Федерации; включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в порядке, установленном лесным и земельным законодательством Российской Федерации. 19 декабря 2000 г. Верховный Суд РФ вынес новое решение по делу.

Представители Правительства РФ просили оставить жалобу без удовлетворения, сославшись на то, что вопросы изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы для индивидуального и дачного строительства Земельным кодексом РСФСР не урегулированы, а поэтому требования, содержащиеся в ст. 24 названного Кодекса, касающиеся изъятия таких земель только для государственных и общественных нужд, на оспариваемое распоряжение Правительства РФ не распространяются. Лесной же кодекс Российской Федерации не содержит нормы о том, что перевод лесных земель в нелесные и изъятие их в лесах первой группы допускаются лишь в исключительных случаях, как это предусмотрено Земельным кодексом РСФСР при изъятии таких земель для государственных и общественных нужд. [...]

Суд обосновал следующее решение. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Лесного кодекса РФ включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в порядке, установленном лесным и земельным законодательством Российской Федерации. Согласно же ст. 25 Земельного кодекса РСФСР изъятие земель, занятых лесами первой группы для государственных и общественных нужд, допускается только в исключительных случаях, указанных в ст. 24 Кодекса. Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. N 2092-р был разрешен перевод лесных земель в нелесные и изъятие их из лесов первой группы, в том числе и земель площадью 4 га, предназначенных под индивидуальное строительство.

Необходимость применения ст. 24 и 25 Земельного кодекса РСФСР при разрешении вопросов о переводе лесных земель лесного фонда в лесах первой группы предусмотрена ч. 3 ст. 7 Лесного кодекса РФ. [...] То обстоятельство, что ст. 25 Земельного кодекса РСФСР не предусмотрено изъятие указанных земель для иных нужд и целей, кроме указанных в ней, не может свидетельствовать о том, что положения данной нормы закона не регулируют вопросы изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы для иных нужд и целей, поскольку этого не следует ни из содержания, ни из смысла данной нормы закона. Положения этой нормы в совокупности с другими нормами земельного и лесного законодательства Российской Федерации свидетельствуют, по мнению суда, фактически о том, что изъятие указанных земель лесного фонда допускается только для указанных в ней нужд и только в исключительных случаях, перечисленных в ст. 24 этого же Кодекса. Иной подход к применению ст. 25 Земельного кодекса РСФСР, по мнению суда, свидетельствовал бы о неравенстве всех субъектов такого рода правоотношений перед законом, так как в противном случае изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы для одних субъектов должно было бы производиться только в исключительных случаях, а для других - [...] без каких-либо ограничений и условий, что противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом.

По мнению суда, о принятом Правительством РФ распоряжении заявителям стало известно только 13 мая 2000 г. на сходе жителей деревни, поэтому срок на обращение в суд за защитой нарушенного права ими не пропущен. [...] Предусмотренные законом права заявителей и других жителей деревни на свободное пребывание на указанном лесном участке (ст. 21 Лесного кодекса РФ) нарушены без законных оснований. Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. N 2092-р в части перевода лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы Московской области площадью 4 га признано недействительным.

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25 января 2001 г. решение оставлено без изменения (в резолютивную часть внесено уточнение, касающееся места нахождения спорного участка).

27 июня2001 г. Президиум Верховного Суда РФ отменил судебные постановления и вынес новое решение - об отказе в удовлетворении жалобы заявителей. В силу ст. 1 Лесного кодекса РФ нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации (включающему в себя прежде всего Лесной кодекс РФ). Кроме того, Земельный кодекс РСФСР вступил в действие до принятия Конституции РФ. А поэтому приоритет имеет закон, принятый после принятия Основного закона. В связи с тем что рассматриваемый спор касается в первую очередь сохранения лесных экосистем (а именно это и является целью лесного законодательства, как указано в ст. 2 Лесного кодекса РФ), нормы, регулирующие лесные правоотношения, являются специальными по отношению к земельному законодательству. Исходяиз изложенного, при коллизии норм в Земельном кодексе РСФСР и Лесном кодексе РФ должны применяться нормы Лесного кодекса РФ. [...] Все полномочия, связанные с переводом и отнесением тех или иных лесов к той или иной группе защитности, законодатель возложил на Правительство РФ [...] Изменение условий и порядка перевода лесных земель в нелесные увязывается с принятием Лесного кодекса РФ, поэтому настоящий спор следовало рассматривать с применением именно этого Кодекса. Согласно ст. 63 ЛК РФ Правительство РФ было вправе издать оспариваемое распоряжение. [...] В Земельном кодексе РСФСР нет конкретной нормы о том, что изъятие земель, занятых лесами первой группы, допускается лишь для государственных и общественных нужд, как разъяснил суд первой инстанции. В ст. 25 этого Кодекса определено, что изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, указанных в ст. 24 Кодекса.

Итак, в ст. 25 Земельного кодекса РСФСР не регулируются вопросы изъятия земель для иных нужд, кроме перечисленных в ней. Следовательно, для иных нужд, в частности для целей индивидуального жилищного строительства, вопрос об изъятии земель, занятых лесами первой группы, мог быть разрешен Правительством РФ в соответствии с предоставленными ему ст. 46, 60, 63 Лесного кодекса РФ полномочиями.

Президиум Верховного Суда РФ вынес теоретически проблемное решение, которое не дает однозначного ответа на вопрос о способе применения Лесного кодекса и нового Земельного кодекса (2001 г.) в случае возникновения между ними подобных коллизий. С одной стороны, суд определил нормы лесного законодательства как специальные (а значит, приоритетные) по отношению к земельным, но с другой стороны, принял во внимание тот факт, что Лесной кодекс вступил в действие позже. Но вступивший в действие позднее Лесного кодекса РФ Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. продолжает традиции старого Земельного кодекса в части особой охраны лесов первой группы.

Одним из основных принципов земельного законодательства новый Земельный кодекс РФ называет приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие земель лесного фонда, занятых [...] лесами первой группы, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (ст. 1 ЗК РФ). Согласно п. 3 ст. 101 ЗК РФ изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, предусмотренных подп. 1 и 2 п. 1 ст. 49 Кодекса. Изъятие в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных: 1) с выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (подп. 1 и 2 п. 1 ст. 49 ЗК).

Однако Земельный кодекс РФ, так же как и его предшественник (ЗК РСФСР), не говорит о других (кроме государственных и муниципальных) нуждах, в целях которых допускается исключительное изъятие. Следовательно, в логике решения Президиума Верховного Суда РФ от 27 июня 2001 г. случаи изъятия таких земель для частных нужд не рассматриваются как исключительные и, значит, на них не должны распространяться ограничения, названные в ст. 49 ЗК РФ.

Нечеткость законодательства и противоречивость позиции высшей судебной инстанции делают неоднозначным решение ситуаций защиты экологических прав населения, подобных изложенной выше.

Обжалование распоряжения Правительства РФ, утвердившего порядок проведения буровых работ без заключения государственной экологической экспертизы

Граждане, а также Институт "Экоюрис", Всероссийское общество охраны природы, Социально-экологический союз и другие организации обратились в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства РФ N 1131-р от 15 июля 1999 г. об утверждении Временного порядка производства буровых работ по разведке морских нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений в пределах территориального моря и исключительной экологической зоны Российской Федерации в районах Дальнего Востока, принятого без предварительного проведения государственной экологической экспертизы. Кроме того, Временный порядок, разрешающий отведение в море сточных вод, содержащих технологические продукты нормальной эксплуатации буровых установок, в том числе отработанных буровых растворов на водной основе, сброс в море выбуренного грунта в смеси с морской водой, содержащего нефть, нарушает также и требования ст. 144 Водного кодекса РФ. В суде представитель Генеральной прокуратуры РФ поддержал требования граждан.

28 сентября 1999 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла решение об удовлетворении жалобы и признании распоряжения незаконным (недействительным) и не подлежащим применению со дня его принятия. Довод представителей Правительства РФ о том, что Временный порядок фактически исходит из норм и правил охраны морской среды в рамках действующего законодательства, распространяет на внутренние морские воды, территориальное море и исключительную экономическую зону Российской Федерации правила нормирования, ранее применяемые к этим объектам, вводит дополнительные запретительные и ограничительные нормы по предотвращению загрязнения морской среды и имеет целью обеспечить отсутствие негативного воздействия на окружающую природную среду, не был принят судом во внимание, поскольку в соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" по всем перечисленным обстоятельствам должно быть соответствующее заключение государственной экологической экспертизы, которое не может быть заменено различного рода согласованиями с заинтересованными в этом вопросе ведомствами.

Обжалование распоряжения Правительства РФ о предоставлении права пользования участком недр для захоронения жидких радиоактивных отходов

Текст распоряжения Правительства РФ от 23 октября 2001 г. N 1392-р: "Принять предложение МПР России, согласованное с администрацией Томской области, о предоставлении в установленном порядке федеральному государственному унитарному предприятию "Сибирский химический комбинат" (г. Северск, Томская область) права пользования участком недр для захоронения жидких радиоактивных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, на площадках 18 и 18а полигона захоронения отходов этого предприятия".

В декабре 2001 г. граждане обжаловали распоряжение в Верховный Суд РФ, ссылаясь на то, что действие Правительства РФ по предоставлению Сибирскому химическому комбинату права пользования участком недр для захоронения жидких радиоактивных отходов в "глубоких горизонтах" на площадках 18 и 18а является неправомерным, а распоряжение N 1392-р недействительным по следующим основаниям: захоронение жидких радиоактивных отходов производится в подземные водоносные горизонты в опасной близости к Томскому подземному водозабору; захоронение жидких радиоактивных отходов в подземные водоносные горизонты запрещено действующим федеральным законодательством (ст. 104 Водного кодекса РФ, ч. 3 ст. 54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"). Заявители подчеркивают, что для них не имеет значения, на что выдано разрешение: на право осуществления деятельности по захоронению ЖРО или на право пользования недрами для их захоронения в водный объект, поскольку и в том, и в другом случае затрагиваются их права и интересы на благоприятную и безопасную окружающую среду и создается реальная угроза не только для их жизни и здоровья, но и для будущих поколений. Сам факт нарушения закона при предоставлении права на осуществление деятельности, запрещенной законом, свидетельствует о нарушении прав граждан, охраняемых данным Законом.

Обжалование распоряжения Правительства РФ о ввозе отработавшего ядерного топлива с венгерской АЭС "Пакш" без возврата образующихся при переработке радиоактивных отходов

Текст распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 г. N 1483-р:

"В соответствии со статьей 9 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" разрешить прием на переработку ограниченного количества отработанного ядерного топлива из Венгерской Республики в порядке, определенном решением Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России по организации приема ограниченного количества отработавшего ядерного топлива атомной электростанции "Пакш", сооруженной при технической помощи СССР в Венгерской Республике, от 16 июля 1997 г.".

Граждане обжаловали это распоряжение в Верховный Суд РФ, указав следующее. В 1966 г. между Правительством СССР и Правительством ВНР было заключено соглашение о сотрудничестве в сооружении атомной электростанции (АЭС) в Венгрии, которое было дополнено Протоколом от 1 апреля 1994 г. В межправительственном соглашении и протоколе к нему зафиксированы обязательства Российской Федерации в области обеспечения эксплуатации АЭС "Пакш".

Обязательств по окончательному приему Российской Федерацией отработанного ядерного топлива (ОЯТ) без последующего возврата радиоактивных отходов в Венгерскую Республику в данном соглашении не содержится. Захоронение радиоактивных отходов, образовавшихся при переработке ОЯТ других государств, на территории Российской Федерации запрещено законодательством. Тем не менее Правительство РФ утвердило решение Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России по организации приема ограниченного количества ОЯТ АЭС "Пакш", в соответствии с которым радиоактивные отходы не возвращаются в Венгерскую Республику, т.е. остаются в Российской Федерации и подлежат захоронению на территории Челябинской области (ПО "Маяк"). Реализация указанного решения правительства приведет к дальнейшему обострению проблемы радиационного загрязнения. [...] Радиоактивные отходы, образующиеся от переработки зарубежного отработанного ядерного топлива, согласно Порядка приема для последующей переработки на российских предприятиях отработанного ядерного топлива зарубежных атомных электростанций и возврата образующихся при его переработки радиоактивных отходов и материалов, утвержденного Правительством РФ N 773 от 29 июля 1995 г., должны обязательно быть возвращены стране-экспортеру.

По заключению Генеральной прокуратуры заявление подлежит удовлетворению. 26 февраля2002 г. Верховный Суд РФ вынес решение об удовлетворении жалобы.

Согласно ст. 1 Протокола к Соглашению (от 1 апреля 1994 г.) соответствующие организации Российской Федерации будут принимать отработавшее ядерное топливо АЭС "Пакш" в виде тепловыделяющих сборок и регулирующих кассет после пятилетней выдержки на АЭС "Пакш" в течение всего периода эксплуатации АЭС "Пакш" на условиях, аналогичных приему отработавшего ядерного топлива из других стран по межправительственным соглашениям, заключенным СССР до 31 декабря 1991 г. Указом Президента РФ от 21 апреля 1993 г. N 472 подтверждено выполнение Российской Федерацией как государством - продолжателем СССР обязательств, вытекающих из межправительственных соглашений о сотрудничестве в сооружении атомных электростанций за рубежом, заключенных СССР до 1991 г. и предусматривающих, в частности, поставки ядерного топлива из России и возврат в Россию на переработку отработавшего ядерного топлива этих атомных электростанций. [...] Правительство РФ, выполняя межправительственные соглашения, заключенные СССР до 1991 г., в которых не предусмотрены условия возврата государству-поставщику отработавшего ядерного топлива, образующихся при его переработке радиоактивных отходов и продуктов переработки, в каждом конкретном случае должно решать эти вопросы с учетом требований ст. 48 ФЗ "Об охране окружающей среды". [...] Необходимость проведения государственной экологической экспертизы при ввозе в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки на основе международных договоров Российской Федерации также была предусмотрена ст. 4 Федерального закона "О внесении дополнений в ст. 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Заинтересованное лицо не представило суду доказательств того, что государственная экологическая экспертиза проекта распоряжения Правительства РФ о разрешении приема на переработку ограниченного количества отработавшего ядерного топлива проводилась.

Доводы представителей заинтересованного лица о пропуске заявителями срока для обращения в суд с жалобой не могут служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. [...] С учетом того, что заявители получили информацию о порядке приема ограниченного количества отработавшего ядерного топлива АЭС "Пакш" в августе 2001 г., после чего обратились с заявлением, суд считает, что они пропустили установленный законом срок для обжалования ненормативного акта по уважительным причинам и пропущенный срок подлежит восстановлению. Суд признал распоряжение Правительства РФ недействительным.

Следующее дело связано с обжалованием положительного заключения государственной экологической экспертизы

Статья 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" "Порядок проведения государственной экологической экспертизы" гласит: 1. Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания, представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Депутат областной Думы обратился в Котельничский районный суд Кировской области с просьбой признать недействительным приказ Министерства природных ресурсов РФ от 19 марта 2001 г. N 233 "Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы технико-экономического обоснования строительства объекта уничтожения химического оружия на территории Оричевского района Кировской области". По мнению заявителя, при проведении государственной экологической экспертизы не был соблюден установленный законодательством порядок ее проведения, а также нарушены права граждан и общественных организаций. Основания для такого утверждения следующие. Распоряжением администрации Оричевского района Кировской области от 31 марта 2000 г. N 222 "О государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы" была зарегистрирована Комиссия общественной экологической экспертизы проектной документации технико-экономического обоснования (ТЭО) строительства объекта уничтожения химического оружия (ОУХО), созданная Кировской областной общественной организацией Всероссийского общества охраны природы. Начиная с апреля 2000 г. Комиссия неоднократно обращалась к руководству Федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в РФ", Федерального управления по безопасному хранению и уничтожению химического оружия, Специального научно-исследовательского и проектного института "СОЮЗ-ПРОМНИИПРОЕКТ" - разработчику документации, администрации Оричевского района Кировской области и другим органам с просьбой о предоставлении материалов технико-экономического обоснования строительства объекта по уничтожению химического оружия в Кировской области для проведения общественной экологической экспертизы. 31 января 2001 г. администрация Оричевского района выдала Комиссии 53 тома (из 127 томов документации ТЭО). И лишь после обращений к Генеральному прокурору РФ и прокурору Кировской области необходимые для экспертизы документы были получены Комиссией 2 марта 2001 г. Поэтому свое заключение по объекту экспертизы Комиссия подготовила лишь 10 мая2001 г. Общественные обсуждения, опросы, референдумы среди населения Оричевского района о намечаемой деятельности по объекту УХО не проводились, соответственно в материалах ТЭО ОУХО отсутствуют документы таковых обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями). [...] При проведении государственной экологической экспертизы не было учтено заключение общественной экологической экспертизы, что также является нарушением не только требований Федерального закона "Об экологической экспертизе", но и нарушением законных прав граждан и общественных организаций. Комиссия общественной экологической экспертизы считает недопустимым реализацию ТЭО для разработки рабочего проекта строительства этого объекта, так как он не отвечает принципам безопасности для населения и окружающей природной среды, не соответствует нормам действующего законодательства.

Решением Котельничского районного суда Кировской области от 30 ноября 2001 г. в удовлетворении требований было отказано. 10 декабря 2001 г. в судебную коллегию по гражданским делам Кировского областного суда направлена кассационная жалоба. По мнению заявителя, представители ответчика вместо материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, представили суду три документа, которые не отвечают требованиям Федерального закона "Об экологической экспертизе" и Примерного положения по обеспечению прав общественности на участие в подготовке материалов, в проведении государственной экологической экспертизы и принятии решений, утвержденного постановлением администрации Кировской области от 27 августа 1997 г. N 257. [...] Суд счел, что материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями) могут быть в любой форме, так как, по мнению суда, ст. 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не регламентирует формы обсуждений, а упомянутое Положение по обеспечению прав общественности предназначено для внутриобластного пользования [...]. По мнению заявителя, не принимать во внимание Примерное положение не только неправильно, но и незаконно. [...] По вопросам, которые не урегулированы федеральным законодательством, субъект Федерации вправе принимать нормативные правовые акты. Это прямо закреплено и в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" (ст. 2). Формулировка ст. 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" устанавливает три взаимосвязанных элемента требований. Критерии, через которые должна вестись оценка тех трех документов, представленных представителями ответчика вместо требуемых, заключаются в следующем: должны быть материалы обсуждений объекта экспертизы, т.е. материалов всех томов ТЭО строительства ОУХО (а объектом обсуждения в п. Мирном был лишь один том - оценка воздействия проектируемого объекта по уничтожению химического оружия на окружающую среду; предметом обсуждения научной конференции, как и заседания областной комиссии, была сама проблема уничтожения химоружия, а не документация ТЭО); обсуждение объекта экспертизы (документации) должно быть именно с гражданами и общественными организациями (объединениями), права которых затрагиваются объектом экспертизы; обсуждение должно быть организовано именно органами местного самоуправления. Выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела: обсуждения, опросы, референдумы не проводились, а вместо материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, представлены ненадлежащие документы. Права общественной организации - Кировской областной организации Всероссийского общества охраны природы, а также созданной им Комиссии общественной экологической экспертизы, нарушены: несвоевременно представлена документация ТЭО для проведения экспертизы, заключение Комиссии общественной экологической экспертизы не учтено при проведении государственной экологической экспертизы. Кроме того, заключения государственной и общественной экспертиз диаметрально противоположны. [...] Поэтому приказ МПР России, которым утверждено заключение комиссии государственной экологической экспертизы, не может являться актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Федерального закона "Об экологической экспертизе" и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации.

Обжалование решения о предоставлении земельного участка на Воробьевых горах

Правительство Москвы предоставило ЗАО "Московский теннисный клуб" под строительство спортивно-оздоровительного центра земельный участок, находящийся на территории парка "Воробьевы горы". Группа граждан обратилась в Мосгорсуд с заявлением о признании недействительными двух постановлений правительства Москвы (1997 и 1999 гг.), принятых с нарушением законодательства и экологических прав граждан. На момент рассмотрения дела в Мосгорсуде не было представлено ТЭО проекта строительства, не была проведена государственная экологическая экспертиза, отсутствовало заключение санитарно-эпидемиологической службы, население не было проинформировано о предстоящем строительстве и его мнение не учитывалось.

В ноябре 2000 г. Мосгорсуд отказал в удовлетворении жалобы. Заявители обжаловали решение, ссылаясь на то, что Мосгорсудом были проигнорированы их требования о необходимости уточнения статуса территории планируемого строительства, ее назначения, режима и регламента, тогда как территория планируемого строительства входит в состав охранной зоны памятника истории и культуры, зоны регулирования застройки, зоны охраняемого культурного слоя, зоны охраняемого ландшафта. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 26 декабря 2000 г. отменила решение Мосгорсуда.

Обжалование решения о предоставлении земельного участка под строительство автостоянки

Районный суд г. Нижнего Новгорода 22 ноября 2001 г. принял решение по заявлению жителей и общественного объединения в интересах граждан о признании недействительным распоряжения главы администрации города N 2549-р от 25 августа 2000 г. о предоставлении в аренду земельного участка под строительство временной автостоянки и о сносе незаконно возведенного строения.

По мнению заявителей, распоряжение не соответствует действующему законодательству и нарушает права и интересы граждан, а именно их право на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. Там, где построена автостоянка, по генеральному плану развития города должен быть стадион, и ранее он был, но разрушился. В районе домов, которые ближе всех стоят к автостоянке, вообще нет какой-либо площадки отдыха, а от машин, находящихся на автостоянке, вся гарь и дым идут в окна, тем самым нарушается право жителей на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. Истцы также пояснили, что при подготовке этого распоряжения положительного заключения государственной экологической экспертизы получено не было. Суд счел заявление подлежащим удовлетворению в части признания недействительным распоряжения и сноса сооружений, расположенных на автостоянке. Суд установил, что [...] по заключению главного государственного санитарного врача города от 11 марта 1999 г. указанный участок непригоден для размещения автостоянки, так как противоречит детальной планировке жилого района. Но согласно письму главного государственного санитарного врача области от 12 апреля2000 г. считается возможным размещение временной стоянки. Однако первое заключение никем не отменено и каких-либо доводов о его неправомерности в письме от 12 апреля 2000 г. не имеется. Поэтому суд принимает во внимание заключение от 11 марта 1999 г. [...] По генеральному плану развития города целевое назначение данного земельного участка - размещение стадиона. Следовательно, указанное распоряжение издавалось в нарушение Градостроительного кодекса РФ. На момент издания распоряжения заключения государственной экологической экспертизы не имелось, оно появилось 2 ноября 2000 г. Из данного заключения усматривается, что "по диоксиду азота и суммации диоксида азота и диоксида серы приземные концентрации на границе санитарно-защитной зоны превышают ПДК м.р. ввиду высокого фонового загрязнения атмосферного воздуха диоксидом азота", однако, несмотря на то что даже без стоянки идет загрязнение окружающей среды, экспертиза делает вывод о возможной реализации проекта платной автостоянки. Судом была проведена санитарно-эпидемиологическая экспертиза, согласно заключению которой в санитарно-защитной зоне автостоянки установлено превышение ПДК по диоксиду азота и группе суммации, включающей диоксид азота и диоксид серы в 0,1-0,3 ПДК. Размещение любого объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, в том числе временной автостоянки, в таких условиях является нарушением ст. 40 Закона "Об охране окружающей среды". Эксперт в судебном заседании полностью подтвердил свое заключение, пояснил, что нарушение ПДК по диоксиду азота и диоксиду серы приводит к нарушению кроветворной и иммунной системы. Если даже превышение ПДК будет снижено до 0,8 ПДК (0,8 ПДК - норматив качества атмосферного воздуха для мест массового отдыха населения согласно СанПиН 2.1.6.1032-01. - Прим. авт.), то автостоянка все равно должна быть в другом месте. Поскольку в связи с размещением автостоянки и ее эксплуатацией нарушается благоприятная окружающая среда, то суд пришел к выводу, что оспариваемым распоряжением нарушается конституционное право граждан на безопасную окружающую среду. С учетом изложенного суд считает, что распоряжение должно быть признано недействительным и не порождающим никаких последствий с момента издания. В связи с этим подлежат удовлетворению требования истцов о сносе возведенных строений на земельном участке, отведенном для размещения автостоянки. Снос всех строений должен быть произведен за счет той организации, которой этот участок выделялся. Вместе с тем суд не нашел оснований для удовлетворения требований истцов в части возложения обязанности восстановления зеленых насаждений на земельном участке, отведенном под автостоянку, поскольку истцами не представлено доказательств того, какие насаждения и в каком количестве имелись на данном участке до начала работ. В этом деле суд обоснованно назначил проведение судебной (санитарно-эпидемиологической) экспертизы, несмотря на положительное заключение государственной экологической экспертизы (то, что оно было принято позднее, в данном случае не комментируем). Такой подход вполне соответствует принципу состязательности гражданского процесса. В противном случае, если суды будут ориентироваться только на факт наличия положительного заключения экологической экспертизы, одна сторона в споре - органы исполнительной власти, заручившиеся заключениями, - будет априори выигрывать процессы.

Дело об оспаривании постановления департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы от 01 сентября 2005 г. N 031400169\5 о привлечении ООО "Маршрут" к административной ответственности

Арбитражный суд г. Москвы, рассмотрев дело по заявлению ООО "Маршрут" к департаменту природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы об оспаривании постановления ответчика от 1 сентября 2005 г. N 0314001692\5 от 14 июля 1999 г. о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 1 Закона г. Москвы от 14 июля 1999 г. за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям.

Отбор проб производился в рамках осуществления ответчиком функций государственного контроля за соответствием реализуемого моторного топлива экологическим требованиям.

Как усматривается из протокола отбора проб, пробы отбирались в присутствии двух работников заявителя - сотрудников АЗС, что соответствует требованиям ст. 8 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ.

Довод заявителя о том, что пробы топлива отбирались с нарушением требований ГОСТ 2517-85, суд считает необоснованным.

Данный ГОСТ устанавливает методы отбора проб нефти и нефтепродуктов и резервуаров, подземных хранилищ, нефтеналивных судов, железнодорожных и автомобильных цистерн, бочек, бидонов и других средств хранения и транспортирования.

В данном случае пробы отбирались из топливозаправочных колонок. Ни данные колонки, ни емкости, из которых топливо поступает в колонки, не являются средствами хранения и транспортировки топлива, а являются средствами его реализации. При проверке моделировалась ситуация приобретения топлива потребителем.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 169, 170, 211 АПК РФ, суд решил: в удовлетворении заявления ООО "Маршрут" об оспаривании постановления департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы от 1 сентября 2005 г. N 031400169\5 о привлечении ООО "Маршрут" к административной ответственности по ст. 1 Закона г. Москвы от 14 июля 1999 г. N 33 отказать.

Дела о защите права граждан на экологическую информацию и обжалование отказа в ее предоставлении

Для обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду решающим является вопрос получения информации. Долгие годы в нашей стране практически любая экологическая информация была недоступной. Общеизвестны случаи, когда сокрытие представителями власти информации об экологическом неблагополучии, авариях приводило к трагическим последствиям. Авария на Чернобыльской атомной станции - яркий пример недопустимости сокрытия от граждан информации. Однако за последние годы ситуация существенно изменилась. В настоящее время право гражданина на получение информации, в том числе и экологической, законодательно достаточно хорошо защищено. Но само по себе это еще не является гарантией того, что гражданин беспрепятственно может получить экологическую информацию. Ведь мы уже говорили, что общественное сознание не меняется так же быстро, как законодательство. Поэтому часто на просьбу предоставить информацию граждане, как и в прежние годы, получают отказ.

Во всем мире право на информацию является одним из основополагающих прав личности. Это право закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ принята 22 ноября 1991 г.

Российская Декларация во многом подтверждает гарантии прав человека, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также конкретизирует способы реализации прав личности.

Так, ч. 2 ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина гарантирует каждому право на получение и распространение информации. Ст. 31 обязывает государственные органы, учреждения и должностных лиц обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а ч. 2 ст. 25 Декларации устанавливает обязательность ответственности должностных лиц за сокрытие информации (фактов, обстоятельств), создающее угрозу жизни и здоровью человека.

В статье 15 Конституции РФ имеются очень важные положения, принципиальные для решения любого вопроса, связанного с правами граждан. В ней сказано, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие. Эта же статья закрепляет приоритет международного права. Используя именно эту статью, можно ссылаться на Всеобщую декларацию прав человека и другие нормы международного права. Статья 18 закрепляет принципы, которые необходимо понять и полностью осознать, это даст вам внутреннюю убежденность и законодательные гарантии для того, чтобы требовать от органов государственной власти разрешения всех вопросов, связанных с правами и свободами человека, с позиции интересов человека: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Столь большое значение этим двум статьям Конституции мы придаем не случайно, они понадобятся вам при решении многих проблем по защите экологических прав. Верховный Суд РФ в постановлении Пленума от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" прямо указал на обязательность применения ст. 15 и 18 Конституции, на обязательное применение Конституции при рассмотрении конкретных судебных дел.

Как и в Декларации прав и свобод человека и гражданина, в Конституции закреплено право на информацию и механизмы реализации этого права. Статья 29 гарантирует каждому право получать и распространять информацию. Часть 2 ст. 24 обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 41 предусматривает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Необходимо обратить внимание на четкое закрепление в Конституции права гражданина на информацию, обязанность власти предоставить информацию и ответственность представителей власти. 31 декабря 1993 г. был принят Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию".

Ценность этого Указа состоит в том, что в нем сформулированы принципиальные положения: "Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека"; "Деятельность государственных органов, организаций, предприятий, общественных организаций и должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости". В тексте Указа сказано, в чем выражаются эти принципы:

- в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан о предполагаемых или принятых решениях;

- в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями.

25 января 1995 г. был принят Закон "Об информации, информатизации и защите информации". Статья 12 этого Закона называется: "Реализация права на доступ к информации и информационным ресурсам". В ней содержится важный момент, который принципиально меняет положение гражданина, обратившегося за информацией. Раньше существовала практика, в соответствии с которой чаще всего гражданину предоставляли даже самую необходимую информацию только на запрос какой-либо организации. Причем в запросе требовалось указать, для чего эта информация истребовалась.

Сегодня статья 12 указывает: "Граждане, органы государственной власти, организации, общественные объединения, органы местного самоуправления обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость запрашиваемой информации".

В этой же статье указано, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии, и других сфер общественной жизни.

Таким образом, ст. 12 Закона еще раз подкрепляет приведенное ранее указание на то, что доступ к информации является формой и гарантией контроля общества за деятельностью органов государственной власти.

В этой статье регламентирован и порядок предоставления информации. Так, перечень информационных услуг, сведения о порядке и условиях доступа к информации владелец информационных ресурсов предоставляет бесплатно. В любом случае, даже если информация является платной, то стоимость ее предоставления не может быть столь значительной, чтобы лишить гражданина его права на получение информации, затрагивающей его права и свободы.

Гарантии предоставления информации закреплены в ст. 13. Там сказано, что органы государственной власти создают доступные для каждого информационные ресурсы. Перечислены и категории доступной информации: это сведения о правах и свободах граждан, о безопасности граждан и о вопросах, представляющих общественный интерес.

В ст. 24 указываются способы защиты права на доступ к информации. Прежде всего предусмотрено право судебного обжалования отказа в информации и предоставления недостоверной информации. Кроме того, в случае отказа в информации или предоставления недостоверной информации предусмотрено право на возмещение понесенного ущерба. Эта же статья предусматривает для руководителей органов государственной власти, служащих, виновных в незаконном ограничении права на информацию, уголовную, гражданскую и административно-правовую ответственность. В Законе "Об информации, информатизации и защите информации" - это отказ в предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды и другой экологической информации по причине ее секретности. Раньше ссылка на секретность информации полностью закрывала для граждан и общественных организаций возможность получения таких сведений.

В настоящее время ответ со ссылкой на секретность запрашиваемой информации не является окончательным.

Статья 10 Закона разграничивает информацию по категориям доступа. В п. 1 статьи сказано, что государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет информация, отнесенная к категории ограниченного доступа. Однако п. 3 этой же статьи четко указывает информацию, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом. К ней относится информация о чрезвычайных ситуациях, экологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов и безопасности граждан и населения в целом. Нельзя засекречивать и информацию, представляющую общественный интерес или необходимую для реализации прав и свобод граждан.

Статья 24 предусматривает возможность обращения в суд с жалобой на необоснованное отнесение информации к категории информации с ограниченным доступом. То есть решение владельца информации о ее засекречивании может быть пересмотрено судом и признано необоснованным.

Это дает возможность получения информации, которая по своей сути не является секретной, но по каким-либо причинам незаконно не предоставляется гражданам. Ярким примером может служить довольно распространенная ситуация, когда органы государственной власти при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы издают решение о строительстве потенциально экологически опасных объектов или начале такого рода деятельности, но отказывают в предоставлении информации, ссылаясь на ее секретность.

Другой причиной нежелания предоставить информацию может быть желание скрыть источник финансирования незаконного строительства, чтобы граждане не могли в судебном порядке это финансирование приостановить. Путь судебного обжалования предоставляет возможность вскрыть истинные причины отказа в информации и добиться ее получения.

Вопрос о засекречивании информации решен в Законе от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне". Так, ст. 7 содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К таким сведениям относится и интересующая нас информация.

Не подлежат засекречиванию сведения:

- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии;

- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд. Срок для отказа в предоставлении запрашиваемой информации в настоящее время составляет 30 дней. Последовательная реализация права на экологическую информацию позволила бы принципиально улучшить ситуацию с осуществлением иных экологических прав. Перечень рассмотренного законодательства не является исчерпывающим, к ним относятся Законы "Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об экологической экспертизе", Земельный кодекс и другое законодательство, которое анализировалось ранее. В жалобе должны быть указать причины, по которым истребуемая информация необходима. Механизмы реализации этого права отражены в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, Конвенция от 25 июня 1998 г. (Орхус, Дания) о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, Convention on Access to Information, Public Participation in Decisionmaking and Access to Justice in Environmental Matters (вступила в силу 30 октября 2001 г.).

Цель данного документа обозначена следующим образом: "Для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, каждая Сторона гарантирует права на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями настоящей Конвенции" (ст. 1). В преамбуле Конвенции сказано: Стороны настоящей Конвенции считают, что эффективные судебные механизмы должны быть доступными для общественности, включая организации, с целью обеспечения защиты ее законных интересов и применения закона,

В Конвенции содержится ст. 9 "Доступ к правосудию", по которой "каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации: не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к этой просьбе проявлен подход, не соответствующий положениям указанной статьи, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом".

В тех случаях, когда предусматривается такое рассмотрение решения в суде, Сторона обеспечивает, чтобы такое лицо имело также доступ к установленной законом быстрой процедуре, не требующей или требующей в минимальном объеме оплаты, для повторного рассмотрения государственным органом или рассмотрения независимым и беспристрастным органом, не являющимся судом.

Окончательные решения : носят обязательный характер для государственного органа, располагающего соответствующей информацией. Причины указываются в письменной форме, по крайней мере, в тех случаях, когда просьба о предоставлении информации отклоняется в соответствии с настоящим пунктом.

Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности

а) проявляющие достаточную заинтересованность или в качестве альтернативного варианта

б) считающие, что произошло нарушение того или иного права, когда это обусловлено в административных процессуальных нормах соответствующей Стороны, имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия при условии соблюдения положений ст. 6 и где это предусматривается в соответствии с национальными законами: других соответствующих положений настоящей Конвенции.

Наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права определяется на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции.

:Для повышения эффективности положений настоящей статьи каждая Сторона обеспечивает, чтобы общественности предоставлялась информация о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения решений, и рассматривает вопрос о создании соответствующих механизмов оказания помощи для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию.

Для предоставления больших полномочий общественным организациям сегодня необходимо более четко отрегулировать сложившиеся отношения в области информации. Проект Федерального закона "О праве на информацию" прошел первое чтение в Государственной Думе еще в 1997 г., но до сих пор не принят. Информация может публиковаться небольшими тиражами или в малораспространенных, специальных изданиях. Доступ к ней может быть затруднен ведомственными правилами. Так, п. 6 Правил предоставления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526, устанавливает, что доступ к декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов становится возможным только после согласования запроса с органом исполнительной власти. Однако это положение противоречит, в частности, Федеральному закону "Об информации, информатизации и защите информации", определяющему, что граждане и общественные организации не обязаны обосновывать перед владельцем информации необходимость ее получения.

Предоставление неполной, а тем более искаженной экологической информации является недопустимым. Так, Новолипецкий металлургический комбинат занижал количество вредных выбросов и скрывал истинное положение не только от граждан, но и от официальных органов. Все это повлекло за собой несколько судебных процессов.

Все чаще имеет место незаконное засекречивание информации в сфере коммерческой деятельности, несмотря на то, что в сведения, составляющие коммерческую тайну, запрещено включать данные о выбросах и загрязнении окружающей среды в районе расположения предприятий. Часто утаивание опасной информации касается состава произведенной продукции.

По свидетельству независимых экспертов, несколько лет назад одна австрийская строительная фирма предложила построить современную автомобильную дорогу в Ленинградской области на весьма выгодных для региона условиях. Однако вскоре выяснилось: фирма скрыла, что в качестве строительного материала предполагалось использовать опасные токсические отходы из Западной Европы.

Подобное засекречивание экологической информации не позволяет предотвратить загрязнение окружающей среды, возместить вред, нанесенный здоровью людей.

Нет случаев, когда по фактам сокрытия важной экологической информации были бы возбуждены уголовные дела в соответствии с Уголовным кодексом РФ. Распространенным препятствием к проведению референдума является отказ избирательных комиссий в регистрации инициативных групп по сбору подписей в поддержку его проведения. Так, Тверская областная избирательная комиссия не зарегистрировала в 1997 г. инициативную группу для проведения областного референдума в отношении строительства высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург - Москва на территории области.

В 1999 г. Ростовская областная избирательная комиссия оказала в регистрации инициативной группы по проведению референдума о судьбе Ростовской атомной электростанции. Ростовский областной суд решением от 21 декабря 1999 г. и Верховный Суд РФ в 2000 г. подтвердили обоснованность отказа. Главный аргумент - согласно Федеральному закону "Об использовании ядерной энергии" строительство объектов ядерной энергетики находится в ведении Российской Федерации. Однако с учетом принятого в марте 1999 г. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума в Ростовской области по поводу Ростовской АЭС вызывает сомнения.

Проблема ввоза зарубежного отработавшего ядерного топлива в Россию мало кого оставила равнодушным. Идею проведения всероссийского природоохранного референдума, который мог решить этот вопрос еще до обсуждения его в Государственной Думе, поддержало более 2,5 млн граждан страны, не желающих, чтобы радиационная ситуация в стране усугублялась. Их подписи были собраны с августа по октябрь 2000 г. в 62 субъектах Федерации. Референдум должен был решить и другие экологические вопросы, такие как, например, нужен ли России федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами, и нужна ли в стране юридически самостоятельная государственная лесная служба. Ведь незадолго до этого были упразднены Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России, а их функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.

Поскольку понятие "экологическая информация" является многофункциональным и многосторонним, связанным с разными отраслями законодательства, выходом из положения было бы принятие специального закона "О доступе к экологической информации", который в дальнейшем мог бы стать частью Экологического кодекса РФ. Проект такого модельного закона обсужден на Межпарламентской сессии государств - участников Содружества Независимых Государств еще в 1997 г. и принят в качестве базовой модели.

Целесообразно обеспечение большей информационной открытости со стороны органов государственной власти и ведомств с использованием огромных технических возможностей современных электронных средств, в частности сети Интернет. На таких сайтах могли бы находиться, например, регулярно обновляемые национальные и региональные регистры выбросов загрязняющих веществ.

Возможно установление более короткого срока для отказа в предоставлении запрашиваемой информации, который в настоящее время составляет 30 дней. Последовательная реализация права на экологическую информацию позволила бы принципиально улучшить ситуацию с осуществлением иных экологических прав.

Негативное влияние на развитие гражданского общества в России оказывает ограничение конституционных прав граждан на участие в формировании государственной политики в сфере экологии и контроле за ее осуществлением, таких как:

- права на референдум, на организацию обсуждений и участие в проведении общественных слушаний и учет подаваемых гражданами в органы власти замечаний и предложений;

- права граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии;

- права на участие в проведении экологической экспертизы;

- права граждан на участие в осуществлении общественного экологического контроля.

Так, по мнению уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, по каждому случаю ввоза радиоактивных отходов в Россию помимо государственной экспертизы условий обращения с ввозимыми материалами должна проводиться и независимая экологическая экспертиза под контролем общественности*(164).

Вместе с тем нарушения прав граждан на участие в процессе принятия решений в форме общественных слушаний носят неединичный характер. Типичной является ситуация, когда строительство объектов начинается без требуемого по закону выяснения мнения местного населения.

Материалы общественных слушаний зачастую фальсифицируются. Это касается строительства автозаправочной станции в Нижнем Новгороде. В протоколах слушаний по данному строительству оказались подписи вымышленных лиц и фальсифицированные подписи людей, живущих рядом с АЗС. Эксперты Госкомитета России по охране окружающей среды заключили, что общественное мнение является положительным и люди согласны со строительством автозаправочной станции в непосредственной близости от их жилья. Но в действительности чиновники хорошо знали об отрицательном мнении жителей. В течение полутора лет они получали письма с выражением протеста против строительства. По фактам подлога и подделки подписей прокуратура так и не провела надлежащей проверки.

При проведении общественных слушаний по вопросу о строительстве магистрального газопровода на Камчатке в 1999 г. гражданам было обещано по 100 долларов, если они проголосуют за строительство. Так, к сожалению, покупаются голоса (хотя люди денег не получили) и искажается общественное мнение*(165).

Есть и другие способы фальсификации материалов слушаний. На них приглашаются граждане, чьи интересы не затрагивает обсуждаемый проект. Информация о месте и времени проведения слушаний бывает явно недостаточной. В последний момент меняются место и время слушаний. Слушания проводятся в небольших помещениях. В них участвуют люди, либо незаинтересованные, либо заведомо зависимые от заказчиков

Однако референдуму не суждено было состояться. Центральная избирательная комиссия РФ отказала в его проведении, объявив более 600 тыс. подписей недействительными, что вызывает серьезные сомнения. Для проведения же референдума необходимо было собрать 2 млн подписей. Верховный Суд РФ оставил решение ЦИК в силе.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" граждане имеют право предлагать проведение общественной экологической экспертизы и участвовать в нем. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу, а также рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы. Для помощи грамотного составления документов возможно привлечение общественных организаций в данной сфере. Однако в настоящее время активно действующих организаций федерального уровня крайне мало (среди них Всероссийское общество охраны природы, Социально-экологический союз, Российский экологический конгресс, Российский зеленый крест, Центр экологической политики, "Экоюрис"), которые реализуют программы в области экологического образования и просвещения, поддержки особо охраняемых природных территорий ("Друзья заповедных островов", "Сохранение и восстановление природных вод России" "Миллион друзей"). В основном реальную активность проявляют организации экологической направленности в регионах (Ассоциация экологов Башкирии, "Зеленый комитет" в Оренбурге, "Зеленый Дон" в Новочеркасске) Действуют и экологические организации узкого направления, например "Движение за ядерную безопасность".

Пока, к сожалению, мало случаев, когда по фактам сокрытия важной экологической информации были бы возбуждены дела с привлечением виновных лиц к ответственности. Дела о прекращении экологически вредной деятельности Чаще всего это дела являются смежными с делами о признании незаконными актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, разрешающих какую-либо деятельность вопреки требованиям экологического законодательства. Но в конкретных ситуациях могут оказаться востребованными и нормы законодательства об исковом порядке защиты экологических прав. Ответчиком, как правило, является предприятие, в результате деятельности которого загрязняется окружающая среда, ухудшается состояние природных ресурсов. Однако известны случаи экологически вредной деятельности отдельных граждан (например, систематическая мойка автомобилей в частном гараже). Возможны и экологически вредные последствия индивидуальной предпринимательской деятельности. Такой иск возможен к любому предприятию, производящему в процессе своей деятельности вредные выбросы, например, металлургическому комбинату, предприятию, перерабатывающему сырье, химическим предприятиям и др. На практике бывают случаи, когда окружающую среду загрязняют несколько предприятий, установить основного загрязнителя бывает очень трудно, и каждое из них перекладывает вину на другое. В этом случае возможно привлечь в качестве соответчиков два или более предприятий, которые, по мнению граждан, в процессе своей деятельности допускают нарушение экологических требований и условий. Пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, рассматривается Гражданским кодексом РФ в качестве способа защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ). Под защищаемым таким способом правом подразумевается право граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" "Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды" говорит, что требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

Согласно ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

подавать в [...] суд обращения[...] об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду [...].

Статья 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", закрепляющая права граждан, формулирует только второе из названных полномочий и без упоминания исков. Таким образом, данный Закон не распространяет на отдельных граждан право обращения в суд с иском о прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Обращает на себя внимание отличие ст. 80 нового Федерального закона от статьи ранее действовавшего Закона (1991 г.), которая, во-первых, включала перечень истцов (предприятия, учреждения, организации и граждане), чего нет в действующей ст. 80. Во-вторых, позволяла ставить вопрос о прекращении экологически вредной деятельности, что теоретически могло рассматриваться как полномочие более сильное, чем требование об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, поскольку экологическая вредность - понятие, включающее в себя понятие правонарушения, но и не только. Однако заметим, что ст. 12 наделяет общественные и иные некоммерческие объединения правом на иск о прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, что не исключает предъявление иска вне ситуации правонарушения. Применительно к таким ситуациям можно руководствоваться также принципом "запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды" (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Данный принцип можно толковать как запрет не только противоправной деятельности, но и экологически высокорискованной. Кроме того, может использоваться ст. 1065 ГК РФ, которая с учетом сворачивания нормы специального закона (ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды") приобретает особое значение для защиты экологических прав. Ст. 1065 ГК РФ "Предупреждение причинения вреда":

1. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

2. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

Редакция ст. 80 нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" сузила область применения исков о пресечении (прекращении) экологически вредной деятельности, но не исключила их вовсе. Как это видно с точки зрения гражданского права, запрещение и прекращение экологически опасной (вредной) деятельности не сводится к пресечению только лишь экологических правонарушений. Экологически вредная деятельность или негативное воздействие на окружающую среду - это не однократный акт нарушения, а процесс, который в одних ситуациях может быть квалифицирован как длящееся правонарушение, а в других этого сделать невозможно в связи с отсутствием какого-либо элемента в составе правонарушения. Соотношение между экологическим правонарушением и экологически вредной деятельностью принципиально важно: первое есть лишь часть - пусть и самая значительная- второго. Экологическая вредность далеко не всегда и не полностью может быть сведена к правонарушению. При отдаленности наших знаний об экологии от истинного содержания происходящих в этой сфере процессов, критерии противоправности и правомерности деяния, применяемые в юриспруденции, здесь представляются более чем условными. Сфера взаимодействия человека и природы, общества и окружающей среды - это настолько специфичная область правового регулирования, что никакие юридические каноны, отрабатываемые веками, но на совершенно ином материале, не могут служить оправданием разрушения естественных основ существования человека. Существующие нормативы, стандарты и другие единицы измерения правомерности хозяйственной и иной деятельности - это основной, но все же не единственный способ оценки. По нашему убеждению, необходимо обосновать и ввести в правовые нормы положение об ответственности, в первую очередь - гражданской, за превышение пределов нормального экологического риска. И уж, по меньшей мере, необходимо отказаться от догматических оценок экологической вредности деятельности исключительно величинами нормативов или стандартов. Отсутствие формализованных признаков правонарушения на практике может успешно опровергаться проведением специальных экспертиз. В числе первых "претендентов" на запрещение - виды деятельности, осуществляемые в режиме так называемых лимитов, не обеспечивающих экологическую безопасность общества.

Граждане и общественные объединения имеют право и реальный интерес выступать в защиту как своих собственных благ (здоровье, имущество), так и в защиту всеобщего интереса в сохранении благоприятной окружающей среды. Роль природы, естественного окружения в жизни человеческого сообщества настолько значима и велика, что никакая монополизация прав по ее защите, пусть даже и государством, неуместна. Не только государственные органы, но и общественность должна иметь право защищать природу юридическими способами. Образно говоря, каждый человек, будучи частью природы, имеет естественное право "представлять" ее интересы там, где сама природа защитить себя не может, - в человеческом социуме.

Предметом иска является требование о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды, или о запрещении деятельности, создающей опасность причинения экологического вреда. Экологическая вредность (опасность) деятельности заключается в негативном воздействии ее на окружающую среду и далее опосредованно - на здоровье населения, имущество, здания и сооружения, сельскохозяйственное производство и т.д. Очень важными являются нормы Закона "Об охране окружающей природной среды". Ссылка статьи Закона требуется для того, чтобы обозначить перед судом тот круг вопросов, которые истец считает необходимым выяснить в судебном заседании при рассмотрении дела. Так, ст. 43 устанавливает экологические требования к строительству и реконструкции предприятий, сооружений и иных объектов, ст. 45 - при вводе их в эксплуатацию; ст. 46 регламентирует экологические требования в сельском хозяйстве, ст. 47 - при выполнении мелиоративных работ; ст. 48-57 определяют экологические требования к энергетическим объектам (включая атомные электростанции), при строительстве и реконструкции городов, при использовании радиоактивных материалов и химических веществ, предусматривают меры охраны окружающей природной среды от вредного биологического и физических воздействий, от производственных и бытовых отходов и др. В ст. 1065 ГК РФ не говорится о том, что опасная деятельность должна быть обязательно противоправной, поэтому, в принципе, можно потребовать запретить или прекратить правомерную по форме (разрешенную) деятельность. Однако для этого надо будет доказать ее опасность или вредность, найти аргументы вопреки существующему в управленческой практике подходу "что разрешено - то безвредно". Может потребоваться проведение множества экспертиз и опровержение с их помощью выданных государственными органами разрешительных документов. Решающая роль в таких ситуациях будет принадлежать суду, который может занять "соглашательскую" (с разрешительными документами и заключениями экологических экспертиз) либо активную позицию.

Деятельность принципиально отличается от действий, обжалуемых в ином процессуальном порядке. Условно говоря, действия (бездействие) - это поведенческие акты должностных лиц и государственных служащих в государственно-властной сфере принятия экологически значимых решений. Деятельность же носит длящийся характер и относится к сфере хозяйствования и природопользования - это размещение, строительство и эксплуатация предприятий, захоронение отходов производства и потребления, заготовка древесины, добыча полезных ископаемых и т.д.

Учитывая, что для обжалования актов и для искового прекращения экологически вредной деятельности существуют свои собственные основания и процедуры, на практике общественность сталкивается с процессуальным расчленением единого, по сути, требования, с необходимостью вступать в несколько процессов одновременно. Если же исходить из того, что сам процесс принятия незаконных и нарушающих права граждан решений - тоже вид деятельности (управленческой), то можно попытаться соединить в одном заявлении и требование о прекращении экологически вредной деятельности, и обжалование.

Очевидно, что такой способ действий будет, при условии его признания судами, эффективным в тех ситуациях, когда в силу незаконно принятого акта, решения, выдачи лицензии начата соответствующая противоправная, экологически вредная деятельность. Конечно, отсутствие у нас практики отзыва лицензий по требованию общественности составляет дополнительные трудности. Но, с другой стороны, очень велика вероятность того, что предприятие время от времени нарушает условия имеющейся лицензии (производит сверхнормативные и аварийные выбросы и сбросы и т.п.), и на этом обстоятельстве можно построить отдельную линию доказывания его экологической опасности. Кроме того, экологическая вредность (опасность) может подтверждаться экспертным путем. В конечном счете окончательное суждение о деятельности выносит суд.

Суд вправе признать опасной или вредной любую деятельность, отрицательно влияющую на состояние окружающей природной среды и здоровья населения, в том числе и разрешенную. Но это требует коренного изменения сложившихся процессуальных стереотипов, выработки судами принципиально новых подходов к юридической оценке такого особо социально значимого явления, как экологический вред. Норма закона (ст. 1065 ГК РФ) открывает возможность широкого подхода к определению экологической вредности, не связанного рамками представлений о составе (обычно - административного) правонарушения.

Рассмотрение требований о запрещении деятельности, создающей опасность причинения экологического вреда, или о прекращении деятельности, причиняющей вред, происходит в суде в порядке искового производства, в отличие от процедуры рассмотрения жалоб на решения (действия) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, осуществляемой в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. ГПК РСФСР, как известно, четко разделяет эти виды производства в суде первой инстанции. На исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности специально указал в свое время Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10. Кстати, значение этого указания Верховного Суда состояло не только в разграничении процессуальной стороны споров в зависимости от материальной основы обращения в суд, но также и в том, что высший судебный орган страны косвенным образом признал легитимность таких притязаний со стороны граждан.

Ближайший юридический аналог иска о запрещении или прекращении экологически вредной деятельности в гражданском праве - негаторный иск, известный еще римскому праву как способ защиты права собственности. В действующем российском законодательстве этот вид иска, хотя и не именуется латинским термином, но фактически присутствует в ст. 304 ГК РФ: "Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения". Аналогичными правомочиями наделены и лица, не имеющие титула собственника по отношению к своему имуществу (ст. 305 ГК РФ). По существу, исковое требование о прекращении экологически вредной деятельности выросло из негаторного иска: объектом притязания в обоих случаях является устранение длящегося вредного состояния. Поскольку защита собственности имеет в праве давние традиции, надо использовать любую возможность объединения требования о прекращении или запрещении экологически вредной деятельности с требованием устранения нарушений права собственности. Ссылка на нарушение прав собственника, если таковое имеет место, будет весомым подкреплением основного искового требования.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" приостановление деятельности может осуществляться во внесудебном порядке - по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 34). Государственные инспектора (и федеральные, и субъектов Федерации. - Авт.) в области охраны окружающей среды имеют право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 66). По смыслу Закона, во внесудебном порядке может производиться и ограничение деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда (п. 3 ст. 34 названного Закона).

Согласно Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены полномочиями при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения[...] массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), выносить мотивированные постановления о приостановлении до устранения такого нарушения или о запрещении в случае невозможности его устранения: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию; эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг; разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции; производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий; использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях; ввоза на территорию Российской Федерации продукции, не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным правилам, или не зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке потенциально опасных для человека химических, биологических, радиоактивных веществ, отдельных видов продукции, отходов, товаров, грузов (ст. 50).

Правительство РФ и (или) органы исполнительной власти субъектов Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, органов охраны окружающей среды и госсаннадзора осуществляют ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов (ст. 106 Водного кодекса). В аналогичном порядке, в интересах охраны здоровья населения, окружающей природной среды и в других целях может быть ограничено, приостановлено или запрещено использование отдельных водных объектов или их частей (ст. 89 ВК). При возникновении угрозы здоровью населения (или существованию водных и околоводных животных и растений) специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязаны приостановить сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомить об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления (ст. 144 ВК).

Если же эти органы не реализуют предоставленные им полномочия, то общественность может самостоятельно инициировать процесс прекращения экологически вредной деятельности путем подачи иска в суд. Впрочем, обращение граждан и их объединений в суд вовсе не зависит от того, что и как делают государственные органы экологического контроля, т.е. общественность самостоятельна в выборе варианта действий. Иски о запрещении или прекращении экологически опасной деятельности можно предъявлять как параллельно с обращением в контролирующие государственные органы о принятии ими пресекательных мер, так и совершенно автономно, не обращаясь к ним: все будет зависеть от целесообразности того или иного пути действий, от конкретных обстоятельств. Если соответствующий орган не выполняет свою обязанность, возложенную на него, одновременно с предъявлением иска к загрязнителю окружающей среды в порядке ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ст. 1065 ГК РФ можно подать в суд жалобу на бездействие этого органа, нарушающее права граждан.

Норму ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" надлежит рассматривать как созданную в целях наделения негосударственных структур и населения правом возбудить процесс прекращения экологически опасной деятельности в тех случаях, когда государственный контроль и надзор оказываются неэффективными. Судебное решение вопроса по инициативе общественности - это своего рода противовес, альтернатива функциям государственной исполнительной власти. Интересы исполнительной власти не во всем, как известно, совпадают с интересами общественности, и сфера охраны окружающей среды не исключение. Предоставленная общественности возможность отстоять свои интересы, не защищаемые компетентными государственными органами, через суд - достаточно весомая юридическая гарантия реализации экологических прав.

Закрепленное в ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, "подавать в суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду" означает, что общественные объединения наделены правом вступать в судебный процесс под предлогом защиты не только своих собственных прав, что еще надо отдельно доказать, а непосредственно в защиту общих интересов охраны окружающей природной среды. Отдельные граждане не наделены подобным правом, и их вступление в процесс будет связываться главным образом с нарушением их собственных прав на благоприятную окружающую среду и основываться в первую очередь на ст. 1065 ГК РФ. Кроме того, исковые требования целесообразно мотивировать ссылкой на обязанности граждан: "Каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58 Конституции РФ); "Граждане обязаны: сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам" (ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

В тех случаях, когда вредная деятельность одновременно и противоправная, т.е. ведется вопреки отрицательному заключению экологической экспертизы или вовсе без заключения, с превышением установленных нормативов и стандартов, без разрешения, с нарушением установленных в разрешении условий и т.п., доказательственная ситуация облегчается и шансы на получение благоприятного решения, конечно, возрастают.

Под прекращением вредной деятельности надо понимать не только закрытие объекта, но и совершение любых других действий, способных устранить источник вредного влияния: проведение ремонта, реконструкции, установка новых очистных сооружений, перепрофилирование, применение другого сырья, внедрение новых технологий производства и т.п. Если иск предъявляется в отношении субъекта, осуществляющего специальные виды недропользования, водопользования, лесопользования (горнодобывающие, лесозаготовительные и другие подобные предприятия), то можно потребовать изменения условий и способов природопользования. В этом случае соответчиком можно назвать орган, выдавший и согласовавший условия и способы природопользования.

Суд может принять решение, содержащее:

1) принуждение к ограничению, приостановлению экологически опасной (вредной) деятельности;

2) требование обязывающего свойства о проведении реконструкции или перепрофилирования производства;

3) принуждение к проведению требуемых истцом природоохранных мероприятий, с указанием срока их проведения;

4) отмену (признание незаконными) разрешительных документов (лицензий).

Иск о прекращении экологически вредной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. Возможен и такой вариант, как заключение в суде мирового соглашения о выплате компенсации или о натуральном возмещении - уменьшении ответчиком тех неудобств, которые от его вынужденного соседства претерпевает истец.

Запрещение или прекращение вредной деятельности может быть осуществлено судом не только в порядке ст. 1065 ГК РФ и ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды", но и в ходе рассмотрения иска о возмещении экологического вреда. Во-первых, это возможно путем принятия мер по обеспечению иска (о возмещении вреда), а во-вторых, суд может выйти за пределы исковых требований, если признает это необходимым для защиты прав и охраняемых законом интересов истца, а также в других случаях, предусмотренных законом (ст. 195 ГПК), и самостоятельно принять решение о прекращении экологически вредной деятельности. Прекращение (запрещение) экологически опасной деятельности является важной мерой защиты общественных интересов. Практика судов по рассмотрению исковых заявлений, основанных на ст. 1065 ГК РФ и ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (ст. 91 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"), складывается еще более непросто, даже в сравнении с производством по жалобе. Дела необоснованно долго находятся в производстве, даже при совершенно ясных обстоятельствах.

Дело о прекращении деятельности автостоянки

В районный суд Ульяновска в защиту экологических прав граждан, государственных экологических интересов обратился Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор с исковым заявлением о прекращении деятельности автостоянки. Суть требований прокурора была в следующем. На территории парка культуры и отдыха размещена и эксплуатируется в нарушение норм действующего законодательства стоянка автомашин. В нарушение ст. 12, 18 ФЗ "Об экологической экспертизе", ст. 36, 37, 40, 41, 43, 44 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", предусматривающих обязательное проведение экологической экспертизы, предшествующее принятию хозяйственного решения, обязывающих осуществлять строительство по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение экологической экспертизы, производить ввод в эксплуатацию объектов при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, в августе 1997 г. мэр Ульяновска постановлением "О разрешении проведения проектно-изыскательских работ для установки комплекса киосков, размещения стоянки автомашин на территории парка культуры и отдыха" принял решение о размещении стоянки автомобилей на территории парка. На основании протеста прокуратуры последующим постановлением мэра от 12 февраля 1998 г. пункт названного постановления относительно размещения стоянки был признан утратившим силу в связи с невыполнением требований природоохранного законодательства. Экологическая экспертиза по вопросу размещения автостоянки проведена по заявке администрации парка только после введения ее в действие. Заключение государственной экологической экспертизы от 5 февраля 1998 г. по рабочему проекту платной стоянки в парке на 150 автомобилей содержит вывод о неприемлемости строительства данного объекта, так как это противоречит статусу и назначению парка культуры и отдыха. Администрация парка, несмотря на незаконность своих действий, продолжает эксплуатировать автомобильную стоянку. Руководство парка по инициативе прокуратуры привлекалось к административной ответственности. Эксплуатация автостоянки на землях рекреационного назначения, предназначенных и используемых для организации массового отдыха населения, по мнению прокурора, нарушает конституционные права и интересы граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), ст. 92 Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), ст. 40-44 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", п. 6 ст. 30 ФЗ "Об экологической экспертизе", п. 9.2 СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" и создает опасность причинения вреда парку культуры и отдыха в будущем. На основании изложенного прокурор просит обязать администрацию муниципального унитарного предприятия "Парк культуры и отдыха" прекратить деятельность автомобильной стоянки на своей территории. Иск заявлен в интересах двух жителей Ульяновска.

Казалось бы, нарушения налицо, но суд по ходатайству ответчика почему-то вынес определение о назначении экологической экспертизы, поскольку ответчик считает заключение государственной экологической экспертизы незаконным. Решение об удовлетворении ходатайства ответчика было принято в нарушение законодательства, поскольку обжалование заключения государственной экологической экспертизы составляет предмет совершенно другого спора, а ответчик не предпринимал действий по обжалованию вплоть до судебного рассмотрения дела о прекращении его экологически вредной деятельности. Обжалование же должно производиться в соответствии со всеми требованиями ГПК, с оформлением заявления и уплатой госпошлины.

Несмотря на это, суд вынес определение о приостановлении производства по делу и назначении экспертизы. Природоохранный прокурор принес частный протест на это определение суда, который был удовлетворен кассационной инстанцией лишь частично: определение районного суда отменено в части приостановления производства по делу, в части же назначения экологической экспертизы дело производством прекращено, поскольку суд кассационной инстанции посчитал, что рассмотрение этого вопроса не входит в его компетенцию. Далее, по представлению природоохранного прокурора прокурором области был внесен протест в президиум областного суда в порядке надзора. Постановлением президиума областного суда от 10 сентября 1998 г. определение районного суда о назначении экспертизы было отменено и дело направлено в суд для рассмотрения по существу. К слову, исковое заявление природоохранного прокурора в суд датировано 13 марта 1998 г. (по данным прокуратуры, решение районного суда о прекращении деятельности все же было вынесено - в конце года). Затягивание судом рассмотрения очевидного, казалось бы, спора способствовало продолжению экологически вредной деятельности.

Применительно к сложившейся ситуации (а она, по нашим данным, достаточно распространена в тех или иных вариантах) важно исходить из того, что отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы на момент начала строительства или реализации иной деятельности - факт сам по себе уже достаточный для признания такой деятельности незаконной и экологически вредной. Никакие последующие заключения экспертизы - ни отрицательные, ни даже положительные - не меняют существа того нарушения, которое уже было совершено. Заключение экологической экспертизы, пусть даже и положительное, но выданное уже вслед ведущейся деятельности, не имеет юридической силы, поскольку противоречит своему собственному предназначению. Известно, что практика последующей выдачи таких заключений распространена, и с этой ситуацией общественность может встретиться.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экспертизы (ст. 3 ФЗ "Об экологической экспертизе") позволяет ставить вопрос о признании в судебном порядке недействительными любых заключений в отношении осуществляемой деятельности. Однако в случае последующей выдачи именно положительных заключений экологической экспертизы уменьшаются шансы заявления о прекращении экологически вредной деятельности в порядке ст. 1065 ГК и ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (такое заключение нельзя рассматривать в том смысле, который придается ФЗ "Об экологической экспертизе", но оно может быть принято судом в качестве доказательства экологической безопасности (безвредности) объекта). Поэтому в целях защиты общественных интересов следует подать два заявления об обжаловании незаконных правовых актов: о признании недействительным такого заключения экспертизы (как выданного с нарушением принципов экспертизы и ее процедуры) и о признании недействительным решения о предоставлении земельного участка и/или акта приемки объекта в эксплуатацию. Практика последующей выдачи заключений экспертизы органами государственного экологического контроля - это в любом случае легализация незаконно начатой деятельности, которая негативно сказывается как в экологическом, так и в правовом отношении.

Дело об АЗС индивидуальной частной торгово-промышленной фирмы

В г. Димитровграде Ульяновской области в июне 1993 г. согласно акту государственной приемочной комиссии была введена в эксплуатацию АЗС на 500 автомашин в сутки, принадлежавшая индивидуальной частной торгово-промышленной фирме. АЗС была размещена в пределах третьего пояса зоны санитарной охраны подземного водозабора, воды которого относятся к недостаточно защищенным от поверхностного загрязнения, без системы сбора и очистки сточных вод. Размещение было согласовано письмом городского комитета по охране природы, в акте же о приемке объекта в эксплуатацию отсутствует подпись представителя этого органа. Государственная экологическая экспертиза как таковая не проводилась. В течение 1995-1996 гг. определялся запах бензина в скважинах водозабора, одну из которых впоследствии закрыли. Кроме того, АЗС была размещена с грубыми нарушениями правил противопожарной безопасности, в непосредственной близости от автобусной остановки и от опоры воздушной линии электропередачи.

По иску Волжского природоохранного прокурора областной арбитражный суд принял в марте 1997 г. решение о запрещении деятельности АЗС как создающей опасность причинения вреда в будущем (ст. 1065 ГК РФ). Как это видно из искового заявления, прокуратура отказала в возбуждении уголовного дела в отношении должностных лиц частного предприятия, а вот в отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления такая мера воздействия, по-видимому, не обсуждалась. Между тем населению города вред не только угрожал, но был уже реально причинен из-за длительной подачи питьевой воды, не соответствующей стандартам. Как минимум речь должна была идти о возмещении экологического вреда в гражданском порядке и о привлечении к уголовной либо административной ответственности всех виновных должностных лиц. Очевидно также, что мнение населения при установке АЗС не выяснялось. Между тем отсутствие сведений о проведенном общественном обсуждении проекта является еще одним основанием к прекращению экологически вредной деятельности. Фактически прекращение (запрещение) можно осуществить помимо искового порядка (ст. 1065 ГК РФ, ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды") через признание недействительными всех актов, положенных в основу опасной деятельности, а нарушение порядка определения места строительства, состоящее в отсутствии процедур согласования с населением, можно считать условием недействительности решения об отводе земли в одном ряду с отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы и другими нарушениями.

По информации прокуратуры, в том же Ульяновске выносилось судебное решение о прекращении строительства высоковольтной линии электропередачи в зоне жилого массива и демонтаже уже возведенных опор. По мнению экспертов в деле, линия электропередачи из-за превышения предельно допустимых нагрузок магнитных и электрических полей могла причинить вред в будущем здоровью граждан и окружающей природной среде. То есть применялась ст. 1065 ГК РФ.

Вокруг исков о прекращении экологически вредной деятельности есть ряд проблем процессуального свойства, которые необходимо решить. К сожалению, по-прежнему не принимаются меры по обеспечению иска. Согласно ст. 140 ГПК РСФСР суд, допуская обеспечение иска, может потребовать от истца предоставления обеспечения возможных для ответчика убытков. Понятно, что такая мера, как запрещение ответчику совершать определенные действия (ст. 134 ГПК), т.е. временное приостановление оспариваемой деятельности, способна принести значительные убытки ответчику, которые в случае отказа в иске должны будут возмещаться истцом. Общественность обычно не располагает такими суммами для внесения залога, в результате чего защищаемые в суде природные объекты могут быть уничтожены и до, и в ходе судебного разбирательства. В этом плане обоснованным выглядит предложение юристов, имеющих опыт эколого-правозащитной практики ("Экология и правозащита"), о введении процессуальных улучшений в области доступа общественности к правосудию в виде льгот при обеспечении иска, а также о дополнении закона требованием безотлагательного исполнения определения об обеспечении экологических исков.

Бесперспективной для населения выглядит на сегодняшний день инициатива о прекращении в судебном порядке деятельности экологически опасных крупных объектов, составляющих часто важнейшее звено в экономико-социальной инфраструктуре города, региона. Казалось бы, основная трудность в разрешении таких дел кроется в толковании и применении судами ст. 1065 ГК РФ в части оценки противоречия прекращения экологически опасной деятельности общественным интересам. В статье заложена возможность различного выхода из спора при наличии конкуренции интересов по усмотрению самого суда. (Согласно ст. 1065 ГК РФ суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.) Так, с отказом суда в удовлетворении иска по мотивам "противоречия приостановления либо прекращения общественным интересам" встретились в свое время инициаторы требования о прекращении деятельности Байкальского ЦБК.

Однако судебная практика на этот счет складывается трудно, часто иски просто не доходят до стадии рассмотрения по существу.

Дело о санитарно-защитной зоне ОАО "Северсталь"

Вот уже несколько лет общественность Череповца пытается обратить внимание на экологически бедственные условия проживания в городе, где большая часть территории фактически входит в санитарно-защитную зону предприятия, в которой по закону проживать нельзя (в соответствии со ст. 43 Градостроительного кодекса РФ в санитарно-защитной зоне промышленных, коммунальных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения, отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции), но ясности нет как с размером самой зоны, так и с тем, как в целом улучшить положение населения. Жители подали иск о прекращении экологически вредной деятельности ОАО "Северсталь" в Череповецкий городской суд. Однако исковое заявление было определением судьи оставлено без движения по мотивам отсутствия в приложении к заявлению документов, подтверждающих требования истцов, а также потому, что в иске не указано, деятельность какого производства является экологически вредной Здесь определенно ясно хотя бы то, что истец, называя ответчика - конкретное лицо, никакими нормами законодательства не обязан указывать в заявлении структурные подразделения этого юридического лица, представляющие экологическую опасность. Кроме того, доказательства на предмет их достаточности, допустимости и по прочим параметрам оцениваются судом на стадии разбирательства по существу, но не на стадии предъявления иска, как это было сделано. Конечно, приведенный пример нельзя считать характерным по причине незаурядности ситуации, однако он в чем-то поучителен. На предмет иска надо исходить из того, что суды в отсутствие своей собственной, судебной, практики по такого рода делам, возможно, будут использовать в части уточнения предмета иска административно-процессуальные аналоги. Например, Предписание об ограничении (приостановлении) хозяйственной и иной деятельности, выдаваемое должностными лицами МПР РФ, содержит указание на конкретные виды и место работ, проведение которых ограничивается (приостанавливается). Дается описание причиняемого работами вреда и срок для устранения отмеченных нарушений. Характерно, что речь не идет о "деятельности" вообще, а лишь об отдельных "работах". Конкретизация исковых требований - это даже и не предпосылка к получению положительного решения, а необходимое условие принятия заявления к рассмотрению. Нередко препятствием для обращения в суд с иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают. Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия, они и их семьи могут остаться без средств к существованию. В действительности далеко не всегда нужно ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает самому их существованию.

Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной деятельности следует ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и пр. В случае вынесения такого решения суд имеет механизм принуждения по отношению к ответчику при неисполнении решения. В соответствии со ст. 406 ГПК РФ суд, установив, что решение не исполнено, может наложить на предприятие штраф в размере до 200 установленных минимальных размеров оплаты труда и назначает новый срок для исполнения решения. Штраф взыскивается в доход государства. При повторных и последующих нарушениях установленных сроков для исполнения решения судом вновь применяются меры по взысканию штрафа. Уплата штрафов не освобождает предприятие от обязанности выполнить предусмотренные решением суда действия.

Дело о прекращении экологически опасной деятельности Сибирского химического комбината

Жители д. Георгиевка Томской области в декабре 1995 г. подали в Северский городской суд Томской области иск о прекращении экологически вредной деятельности Сибирского химического комбината и о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав жителей на благоприятную окружающую среду. Ответчиками по данному делу названы Сибирский химический комбинат (СХК) и администрация Томской области. Авария на СХК 6 апреля 1993 г. вызвала радиоактивное загрязнение д. Георгиевки и ее окрестностей. Дезактивация усадеб и огородов, проводимая на протяжении четырех месяцев, знаки радиационной опасности, выставленные вокруг деревни (там, где дезактивация не проводилась), запрет на выпас скота, сбор дикоросов, невозможность использования приусадебных участков свидетельствуют о нарушении прав жителей на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду.

Однако аварийный выброс 6 апреля 1993 г. не является единственным или определяющим в картине радиационно-химического загрязнения окружающей природной среды. [...] В выводах и рекомендациях рабочей группы межведомственной комиссии Совета безопасности РФ была изложена экологическая ситуация, обусловленная деятельностью СХК: "Выбросы и сбросы СХК оказывают определенное влияние на состояние окружающей среды и здоровье населения. Вокруг СХК существует зона повышенного по сравнению с фоном радиоактивного загрязнения окружающей среды. Экологическая обстановка в Томской области в целом не является благоприятной, что обусловлено комплексным воздействием факторов химической и радиационной природы. Работа СХК сказывается на состоянии биоты. Повышенное накопление радионуклидов отмечается в деревьях и у некоторых видов млекопитающих". [...] Кроме того, по мнению истцов, крупномасштабное подземное захоронение жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты на глубину 280-400 м противоречит действующему законодательству [...]

Исковое заявление содержало следующие требования:

1) признать лицензию на использование недр для захоронения жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты (выдана Администрацией Томской области) недействительной;

2) обязать Сибирский химический комбинат прекратить закачку жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты, пригодные для питьевого водоснабжения

3) взыскать с Сибирского химического комбината сумму компенсации морального вреда, причиненного нарушением конституционного права на благоприятную окружающую среду. Впоследствии требования истцов изменялись.

Исковые требования о прекращении деятельности Сибирского химического комбината по захоронению жидких радиоактивных отходов (ЖРО) в подземные водоносные горизонты истцы мотивировали тем, что комбинат, не имея лицензии Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности РФ на захоронение ЖРО в подземные водоносные горизонты, осуществляет эту деятельность, а захоронение ЖРО в водоносные горизонты противоречит действующему законодательству. По мнению истцов, эта деятельность Сибирского химического комбината является экологически вредной, так как приводит к радиоактивному загрязнению местности, подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, и посягает на их право на благоприятную и безопасную окружающую среду, в связи с чем они просят взыскать с Сибирского химического комбината компенсацию морального вреда. Также истцы просили взыскать компенсацию морального вреда и с администрации Томской области в связи с тем, что в 1996 г. она выдавала СХК лицензию на использование недр для захоронения жидких радиоактивных отходов, а также в связи с тем, что администрация Томской области не приняла мер к расселению жителей деревни Георгиевка после аварии, которая случилась на Сибирском химическом комбинате 6 апреля 1993 г. Кроме того, исковые требования о возмещении морального вреда истцы мотивируют тем, что 6 апреля 1993 г. на Сибирском химическом комбинате произошла авария, следствием которой явилось радиоактивное загрязнение местности, в которой они проживают, - д. Георгиевка. Эта авария явилась для них тяжелой моральной травмой, поскольку вызвала радиоактивное загрязнение деревни и ее окрестностей, нарушила их права на благоприятную и безопасную окружающую среду, права на проживание в условиях, благоприятных для жизни и здоровья, окружающей природной среды.

В суде представитель Сибирского химического комбината исковые требования не признал, пояснив, что истцами не представлено доказательств о характере причиненных им физических или нравственных страданий в результате инцидента, который произошел на Сибирском химическом комбинате 6 апреля 1993 г., в то же время комбинатом представлены письменные доказательства того, что вред жизни и здоровью жителям д. Георгиевка в результате данного инцидента не был причинен, проживание в данном населенном пункте и занятие сельским хозяйством возможно. Считает, что администрация Томской области должна нести ответственность по возмещению морального вреда, так как Правительством РФ выделялись денежные средства в связи с вышеуказанным инцидентом, однако эти средства были использованы не по целевому назначению. В части исковых требований о прекращении деятельности Сибирского химического комбината по захоронению ЖРО просил отказать, так как согласно заключению государственной экологической экспертизы деятельность комбината по захоронению ЖРО не оказывает какого-либо вредоносного воздействия.

Представитель администрации Томской области исковые требования о возмещении морального вреда не признал, пояснив, что администрация является ненадлежащим ответчиком по данному делу, поскольку в соответствии со ст. 53-59 ФЗ "Об использовании атомной энергии" ответственность за вред, причиненный жизни и здоровью граждан при выполнении работ в области использовании атомной энергии несет эксплуатирующая организация, т.е. Сибирский химический комбинат.

Со стороны администрации Томской области не имело места нарушение прав жителей д. Георгиевка на выбор места жительства, свободу передвижения, на благоприятную окружающую среду. Доказательств, обосновывающих эти обстоятельства, истцами не представлено, как не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии причинно-следственной связи между действиями администрации Томской области и нравственными страданиями истцов.

Судом к участию в деле в качестве ответчика было привлечено Министерство природных ресурсов. Представитель Министерства природных ресурсов РФ исковые требования не признал, считает, что вопрос о прекращении деятельности Сибирского химического комбината должен решаться на уровне Правительства РФ, комбинат осуществлял деятельность по использованию недр на основании лицензии, выданной в установленном законом порядке.

По мнению суда, требования истцов о прекращении деятельности Сибирского химического комбината по захоронению ЖРО в подземные водоносные горизонты в связи с тем, что у него нет лицензии Госатомнадзора на данный вид деятельности, а также в связи с тем, что эта деятельность Сибирского химического комбината является экологически вредной, так как приводит к радиоактивному загрязнению местности и подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, не основаны на Законе и не нашли своего подтверждения в судебном заседании. Судом установлено, что захоронение жидких радиоактивных отходов осуществляется Сибирским химическим комбинатом с 1963 г. [...] Лицензия на право пользование недрами была получена Сибирским химическим комбинатом в 1996 г. сроком на 5 лет. До получения лицензии Сибирскому химическому комбинату было выдано разрешение на спецводопользование. [...] До получения лицензии Сибирский химический комбинат осуществляет свою деятельность по хранению ядерных материалов на основании временного разрешения, выданного Госатомнадзором России.

В судебном заседании не нашли своего подтверждения доводы истцов о том, что в результате деятельности Сибирского химического комбината по захоронению ЖРО происходит радиоактивное загрязнение вод, создается опасность для жизни и здоровья не только нынешнего, но и будущих поколений, чем нарушается их права на благоприятную окружающую среду. Напротив, их доводы в этой части опровергаются заключением государственной экологической экспертизы от 11 апреля 2001 г., из которого следует, что захоронение жидких РАО Сибирским химическим комбинатом не оказывает воздействия на окружающую среду за пределами установленных границ - поясов санитарно-защитных зон и горного отвода недр; протекающие в геологической среде процессы при захоронении жидких РАО не создают реальных предпосылок аварийных ситуаций; экологический риск от глубинного захоронения ЖРО в хранилищах, в том числе при продлении их эксплуатации, практически отсутствует, поскольку захороненные в пластах коллекторах отходы не воздействуют на среду непосредственного обитания человека и животных, развитие растительности; по данным прогнозных расчетов (моделирования) миграции компонентов РАО после окончания эксплуатации хранилищ установлено, что в течение 1 тыс. лет радиоактивные нуклиды - компоненты РАО не достигнут границ горного отвода рек. [...] В экспертном заключении "О совместимости жидких радиоактивных отходов СХК с вмещающими породами и пластовыми водами", в комплексном экспертном заключении на "Проект горного отвода площадок 18, 18а для подземного захоронения РО СХК", являющихся приложением к лицензии, не отмечено каких-либо замечаний по неправильному использованию недр для захоронения ЖРО.

Совокупность вышеизложенного свидетельствует о том, что в судебном заседании не нашло подтверждения то обстоятельство, что деятельность Сибирского химического комбината по захоронению ЖРО является незаконной либо оказывает какое-то вредное влияние на окружающую среду и жизнедеятельность людей, а поэтому суд считает необходимым отказать истцам в удовлетворении исковых требований о прекращении деятельности Сибирского химического комбината по захоронению жидких радиоактивных отходов. Соответственно суд считает необходимым отказать истцам в иске и о возмещении морального вреда с Сибирского химического комбината и с администрации Томской области в связи с деятельностью Сибирского химического комбината по захоронению ЖРО, поскольку данное требование является производным от вышеуказанного требования. Разрешая исковые требования истцов о возмещении морального вреда в связи с инцидентом, происшедшим 6 апреля 1993 г. на Сибирском химическом комбинате, суд [...] счел необходимым согласиться с доводами истцов о том, что в результате вышеуказанного инцидента им пришлось претерпеть моральную травму, стресс, нравственные страдания, поскольку мероприятия, проводимые по устранению последствий аварии: выставление знаков радиационной безопасности вокруг деревни, запрещение выпаса скота, сбора дикоросов, неоднократное проведение дезактивации, неоднократное обследование радиационной обстановки усадеб жителей, проверка их состояния здоровья на предмет воздействия радиации - вызвали нервозную обстановку, боязнь проживания в данном населенном пункте, что свидетельствует о нарушении их прав проживания в условиях окружающей природной среды, благоприятных для жизни и здоровья.

Суд не согласился с доводами представителя Сибирского химического комбината о том, что на Сибирский химический комбинат не может быть возложена обязанность по возмещению морального вреда, так как истцами не предоставлено доказательств причинения им вреда здоровью в результате инцидента, происшедшего 6 апреля 1993 г. Доводы в этой части несостоятельны, поскольку в своих исковых заявлениях истцы не ставили вопрос о возмещении материального ущерба, причиненного их здоровью либо имуществу, ими ставился вопрос только о возмещении морального вреда. Закон не ставит возможность возмещения морального вреда в зависимость от причинения материального ущерба. Суд не согласился с доводами истцов о том, что на администрацию Томской области должна быть возложена ответственность по возмещению морального вреда в связи с тем, что ею не были приняты меры к своевременному переселению жителей данной деревни. [...] В ходе рассмотрения дела не были представлены документы, подтверждающие то обстоятельство, что компетентными органами принималось решение о переселении жителей д. Георгиевка в связи с невозможностью проживания в данном населенном пункте в результате аварии. 3 июля 2001 г. Томский областной суд взыскал с Сибирского химического комбината в пользу каждого постоянного жителя Георгиевки по 25 тыс. руб. и по 10 тыс. руб. дачникам в качестве компенсации морального вреда. В удовлетворении требований о прекращении неправомерной экологически вредной деятельности (захоронения жидких радиоактивных отходов в подземные водоносные горизонты) суд отказал. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 января 2002 г. решение Томского областного суда от 23 июля 2001 г. оставлено без изменения и вступило в законную силу.

Дело о прекращении реконструкции и эксплуатации плотины в Валдайском национальном парке

Постановление Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 75 "О мерах по обеспечению устойчивого водоснабжения г. Москвы и Московской области" гласит: "В целях обеспечения устойчивого водоснабжения г. Москвы и Московской области Правительство Российской Федерации постановляет: Принять к сведению решение правительства Москвы о выделении в 1997 г. 32,7 млрд. руб. на реконструкцию Вышневолоцкой водной системы и канала им. Москвы. Министерству транспорта Российской Федерации и правительству Москвы обеспечить завершение работ по реконструкции плотины на озере Велье Вышневолоцкой водной системы до апреля 1997 г." (п. 8).

Общественная организация "Новгородский клуб "Экология" обратилась в арбитражный суд Тверской области с иском к государственному предприятию "Канал им. Москвы" об обязании прекратить реконструкцию Вельевской плотины на реке Либья Валдайского района Новгородской области и законсервировать Вельевскую плотину, установив уровень гребня плотины на отметке 210,90 м по согласованию с Валдайским национальным природным парком. В обоснование исковых требований истец ссылался на то, что реконструкция и эксплуатация плотины осуществляются с грубыми нарушениями ст. 36, 42, 43, 44 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе", полагая, что государственная экспертиза должна производиться специально образованной государственной комиссией федерального уровня, поскольку эксплуатация плотины оказывает воздействие на состояние водной системы Новгородской и Тверской областей. Решением арбитражного суда Тверской области от 6 декабря 1999 г. на ГП "Канал им. Москвы" возложены обязанности по прекращению реконструкции и эксплуатации Вельевской плотины до получения положительного заключения государственной экологической экспертизы. Кроме того, ответчик обязан законсервировать Вельевскую плотину в установленном законом порядке. В кассационной жалобе ГП "Канал им. Москвы" просил отменить состоявшееся по делу решение. ГП "Канал им. Москвы" не согласно с выводом суда об отсутствии положительного заключения экологической экспертизы надлежащего уровня. По мнению подателя жалобы, реконструкция Вельевской плотины осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 75, а проект реконструкции получил положительное заключение государственной экологической экспертизы, выполненной 14 сентября 1999 г. Новгородским подразделением Госкомэкологии. Кроме того, как считает ответчик, суд, не согласившись с данным заключением, фактически принял решение о его недействительности, тем самым рассмотрев иск о признании недействительным ненормативного акта государственного органа. Такие иски, как указывает ответчик, должны рассматриваться судом коллегиально (дело рассматривалось судьей единолично. - Авт.)

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не нашел оснований для удовлетворения кассационной жалобы. [...] В своем решении от 23 февраля 2000 г. суд указал следующее. Истец, полагая, что реконструкция и эксплуатация Вельевской плотины осуществляются без получения положительного заключения экологической экспертизы и поэтому считаются потенциально опасными для окружающей среды, просил суд прекратить реконструкцию и эксплуатацию данной плотины до получения положительного заключения экологической экспертизы. ГП "Канал им. Москвы", осуществляющее реконструкцию и эксплуатацию Вельевской плотины, представило суду заключение от 14 сентября 1999 г. N 142 Государственного комитета по охране окружающей среды Новгородской области. Суд данное заключение расценил как ненадлежащее, исходя из того, что Вельевская плотина оказывает влияние на природную среду трех областей Российской Федерации (Новгородской, Тверской и Московской), и поэтому необходимо заключение государственной экологической экспертизы федерального уровняв соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Данное право суду предоставлено ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которой одним из способов защиты гражданских прав является неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Вывод суда об отсутствии надлежащей экологической экспертизы следует признать правильным, а с доводом ГП "Канал им. Москвы" о том, что такую экспертизу провести невозможно, поскольку экологической экспертизе подлежат проектные документы, а не возведенный уже объект, согласиться нельзя. В соответствии со ст. 43 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы. В этой же статье предусмотрено, что нарушение указанных требований влечет приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков. В данном случае помимо отсутствия надлежащей экологической экспертизы при реконструкции Вельевской плотины допущены и другие нарушения, которые суд учитывал, принимая решение о ее консервации. К их числу относится нарушение ст. 15 и 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Вельевская плотина предназначена для регулирования водосброса из озера Велье, которое является частью особо охраняемой природной территории Валдайского национального природного парка, поэтому ее реконструкция и эксплуатация должны проводиться по согласованию с парком. Тем не менее реконструкция и эксплуатация плотины производятся без согласования с Валдайским национальным природным парком. Кроме того, по смыслу природоохранного законодательства любая намечаемая хозяйственная или иная деятельность презюмируется потенциально экологически опасной. Как видно из материалов дела, данный факт не оспаривается ответчиком, в проекте Вельевской плотины отсутствует рыбозащитное устройство, что привело к значительному снижению рыбных запасов от эксплуатации еще не принятой в установленном порядке плотины. Данные обстоятельства подтверждаются протоколом выездного совещания по рассмотрению спорных вопросов, возникших при работе Государственной комиссии по приемке в эксплуатацию Вельевской плотины от 3 декабря 1999 г., представленным самим ответчиком в кассационную инстанцию. Из этого протокола следует, что ГП "Канал им. Москвы" согласилось перечислить Никольскому рыборазводному заводу 200 000 руб. на воспроизводство рыбных запасов. Таким образом, проект реконструируемой Вельевской плотины осуществлен с нарушением ст. 105 Водного кодекса РФ, согласно которой запрещается ввод в эксплуатацию гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы. При таких обстоятельствах арбитражный суд правомерно принял решение о консервации Вельевской плотины до получения положительного заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решение арбитражного суда Тверской области от 6 декабря 1999 г. оставил без изменений. Итак, заключение государственной экологической экспертизы, выполненной Новгородским областным органом Госкомэкологии, датировано 14 сентября 1999 г., тогда как постановление Правительства РФ, предрешившее работы по реконструкции плотины на озере Велье, было принято 28 января 1997 г. в отсутствие соответствующего заключения экологической экспертизы федерального уровня. Здесь были основания для постановки вопроса о признании не соответствующим Федеральному закону "Об экологической экспертизе" самого постановления Правительства РФ от 28 января 1997 г. (в части пункта, имеющего отношение к делу). Обычной практикой является обращение общественности в суды общей юрисдикции. Обращает на себя внимание, что общественная экологическая организация была здесь фактически признана надлежащим истцом в арбитражном суде. Из этого можно предположить, что суд не отверг теоретическую позицию (поддерживается автором и признается судами в некоторых зарубежных странах), согласно которой нарушение экологического законодательства связано с нарушением собственных прав общественных экологических организаций.

Иск о прекращении экологически опасной деятельности в районе обитания популяции серого кита

Местом обитания серых китов - редкого и очень красивого вида животных, находящегося под угрозой исчезновения, является акватория Охотского моря, прилегающая к заливу Пильтун на северо-востоке Сахалина. Уникальность серых китов данной популяции заключается в том, что их численность не превышает 90 особей и других летних пастбищ для них не существует. В местах обитания серых китов обнаружены запасы нефти, и в настоящее время в Охотском море идет реализация государственной программы геолого-геофизических работ на акваториях дальневосточных и северо-восточных морей Российской Федерации. В рамках этой программы проводятся работы по геологическому изучению недр по запасам нефти и газа на акватории Охотского моря методом сейсморазведки. Кроме того, началась реализация проектов нефтедобычи "Сахалин-1" (компания "Эксон Нефтегаз Лимитед"), и "Сахалин-2" (компания"Сахалин Энерджи").

Общественность, обеспокоенная судьбой охотско-корейской популяции серого кита, обратилась в суд с требованием о прекращении экологически опасной деятельности в районе обитания (кормления) популяции серого кита. Инициаторами этого судебного дела являются общественные организации "Экологическая вахта Сахалина" (Южно-Сахалинск) и "Правовой центр "Родник" (Москва). К иску подключилась и другая заинтересованная общественность, в общей сложности истцами являются 72 человека и 14 общественных организаций. Дело рассматривается Пресненским судом Москвы. Ответчиками по делу являются Правительство РФ и Министерство природных ресурсов РФ, в качестве третьих лиц привлечены компании "Эксон Нефтегаз Лимитед" и "Сахалин Энерджи". По мнению заявителей, и сейсморазведка, и в особенности масштабная деятельность иностранных нефтяных компаний по разработке месторождений в местах обитания серых китов создают реальную угрозу исчезновения этого редкого вида животных. Между тем имеются реальные возможности оптимизировать промышленную деятельность в этом районе таким образом, чтобы свести к минимуму вредное воздействие на китов.

Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности, создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием ч. II ГК РФ (принята 22 декабря 1995 г., введена в действие с 1 марта 1996 г.) В п. 1 ст. 1065 ГК впервые введено понятие "опасность причинения вреда в будущем", которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК). Данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие причинения вреда, в которой речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать надлежащими истцами только потерпевших. Предъявить иск в защиту общественных интересов по ст. 1065 ГК, очевидно, будет невозможно. Правда, статья эта является совсем новой, и ни у кого еще не было возможности апробировать ее как в отдельности, так и в сочетании со ст. 91 Закона об ООПС.

Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями, и является основанием для прекращения финансирования такой деятельности. Отказ суда в иске о приостановлении или прекращении экологически вредной деятельности не лишает потерпевших права на возмещение вреда, причиненного им такой деятельностью (п. 2 ст. 1065 ГК). Российской правовой системой не предусмотрено право граждан и неправительственных организаций на иск о возмещении вреда, причиненного природным объектам, не являющимся их собственностью или не находящимся в их владении по иным основаниям. Право на такие иски предоставлено органам государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, а также прокурорам.