- •Содержание
- •Список сокращений
- •Предисловие
- •§ 1. Понятие, функции и роль финансов
- •§ 2. Финансовая система Российской Федерации
- •§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства
- •§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права
- •§ 2. Принципы финансового права
- •§ 3. Система финансового права
- •§ 4. Источники финансового права
- •§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства
- •§ 3. Субъекты финансового права
- •§ 4. Защита прав субъектов финансового права
- •Глава 5. Финансовый контроль
- •§ 3. Методы финансового контроля
- •Глава 6. Финансово-правовая ответственность
- •§ 4. Финансово-правовые санкции
- •§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов
- •§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
- •§ 2. Принципы бюджетного права
- •§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды
- •§ 4. Источники бюджетного права
- •§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация
- •§ 2. Дефицит бюджета
- •Глава 10. Межбюджетные правоотношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений
- •§ 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов
- •Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов
- •§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций
- •§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)
- •Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса
- •§ 2. Полномочия участников бюджетного процесса
- •§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня
- •§ 5. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
- •§ 7. Бюджетная классификация Российской Федерации
- •Глава 14. Бюджетно-правовая ответственность
- •§ 3. Санкции в бюджетном праве
- •§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов
- •§ 2. Система государственных и муниципальных доходов
- •§ 1. Понятие и роль налогов
- •§ 3. Источники налогового права
- •Глава 18. Налоговые правоотношения
- •§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений
- •§ 3. Правовой статус налоговых агентов
- •§ 4. Правовой статус налоговых представителей
- •§ 5. Правовой статус органов налогового контроля
- •§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов
- •§ 2. Федеральные налоги и сборы
- •§ 3. Специальные налоговые режимы
- •§ 4. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации
- •§ 5. Местные налоги и сборы
- •Глава 20. Правовая охрана налоговых отношений
- •§ 1. Налоговый контроль
- •§ 2. Налоговые правонарушения
- •§ 3. Налоговая ответственность
- •§ 4. Санкции в налоговом праве
- •§ 1. Общая характеристика финансов предприятий
- •Глава 23. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности
- •Глава 24. Государственный и муниципальный кредит
- •§ 2. Принципы государственного кредита
- •§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита
- •Глава 25. Правовое регулирование страхования
- •§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности
- •§ 5. Правовые основы безналичных расчетов
- •§ 6. Правила ведения кассовых операций
- •§ 1. Правовые основы валютного регулирования
- •§ 2. Валютные правоотношения
- •§ 3. Правовой режим валютных операций
- •§ 4. Валютный контроль
190 |
Финансовое право России. Общая часть |
§ 4. Финансово-правовые санкции
Соблюдение финансово-правовых норм обеспечивается воз можностью государства применять меры принуждения за нару шение обязанностей, предусмотренных финансовым законода тельством. Ответственность за финансовые правонарушения находит свое выражение в соответствующей части нормы пра ва, называемой санкцией. Анализ действующих финансовых нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что рет роспективная финансовая ответственность невозможна без применения к виновному лицу финансовой санкции, так как финансовое законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначи тельности содеянного, деятельного раскаяния либо снижения размера штрафа в зависимости от количества обстоятельств, смягчающих вину.
Финансово-правовые санкции включены в общеправовую систему мер государственного принуждения, поэтому им свой ственны все признаки юридических санкций. Согласно общей теории права санкцией признаются закрепленные в правовых нормах предписания о мерах принуждения за неисполнение обязанностей в целях защиты прав других лиц.
Вместе с тем финансово-правовая санкция представляет собой форму реагирования государства на нарушение законо дательства, регулирующего порядок аккумулирования, распре деления и использования государственных и муниципальных денежных фондов и является внешним материальным выраже нием государственно-властного принуждения за совершение финансового проступка. Санкции в финансовом праве, тем самым, обладают рядом особенностей, обусловленных специ фикой механизма правового регулирования отношений, скла дывающихся в процессе публичной финансовой деятельности.
Финансово-правовая |
санкция |
представляет |
элемент |
финан |
|||||
сово-правовой |
нормы, |
предусматривающий |
неблагоприятные |
фи |
|||||
нансово-имущественные |
последствия |
неисполнения |
либо |
несоблю |
|||||
дения |
финансовых |
обязанностей, |
сформулированных в |
диспозициях |
|||||
финансово-правовых |
норм, |
и применяемый |
в особом |
процессуаль |
|||||
ном |
порядке. |
|
|
|
|
|
|
|
|
В финансовом праве применяются санкции, которые из вестны другим отраслям права и применимы для защиты иму щественных интересов многих субъектов (штрафы и пени), а также меры государственного воздействия, свойственные толь-
Глава 6. Финансово-правовая ответственность |
191 |
ко финансово-правовой сфере (взыскание недоимки, блоки ровка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях).
Интересная особенность финансово-правовых санкций про является в их открытом перечне: ст. 282 БК РФ допускает воз можность применения к нарушителям бюджетного законода тельства иных мер в соответствии с федеральными законами. Например, ст. 50 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»1 устанавлива ла, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и администра цией г. Байконур решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты феде ральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным обра зом нарушающих бюджетное или налоговое законодательст во РФ, Правительство РФ имеет право:
приостанавливать и уменьшать финансирование из феде рального бюджета федеральных целевых программ и мероприя тий, осуществляемых на территории субъекта-правонаруши теля;
приостанавливать перечисление доходов от уплаты феде ральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов-правонарушителей;
приостанавливать поставку продукции, централизованно по ступающей из государственных ресурсов.
Установление финансово-правовых санкций в бюджетном законодательстве объясняется отсылочным характером норм БК РФ, устанавливающих составы бюджетных правонаруше ний. По замыслу законодателя в бюджетных правоотношениях меры ответственности и их размер должны содержаться в КоАП РФ. Однако такой подход разрывает охранительную фи нансово-правовую норму, делает ее применение невозможной в силу разного предназначения финансового и административно го права. К тому же санкции за финансовые правонарушения установлены КоАП РФ только по отношению к трем составам, остальные остались без мер государственной защиты. Поэтому пробелы действующего законодательства восполняются законо дателем при принятии ежегодного федерального закона о феде ральном бюджете.
1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. I. Ст. 5132.
192 |
Финансовое право России. Общая часть |
Особенность финансово-правовых санкций проявляется в их предназначении в системе охранительных финансовых пра воотношений. Поскольку финансовая ответственность выпол няет правовосстановительную и карательную функции, то и финансово-правовые санкции нацелены прежде всего на вос полнение финансовых потерь государства, принудительное вы полнение обязанностей, устранение противоправных состоя ний. Наличие восстановительных санкций не исключает необ ходимость воздействия на правонарушителя с целью общей и частной превенции. Санкции в зависимости от способов, каки ми они служат охране финансовых правоотношений, подразде ляются на два вида:
правовосстановительные санкции, реализация которых на правлена на устранение вреда, причиненного противоправным деянием финансовым интересам государства; принудительное исполнение невыполненных финансовых обязанностей, а так же на восстановление нарушенных имущественных прав госу дарства;
карательные (штрафные) санкции, реализация которых на
правлена на предупреждение финансового правонарушения, а также на исправление и наказание нарушителей финансового законодательства.
Так, санкции, предусмотренные ст. 116, 117, 118, 125, 126, 128, 129 НК РФ, носят карательный характер, остальные санк ции, предусмотренные HК РФ, направлены на восполнение финансовых потерь государства. Компенсационный характер носит большинство мер воздействия, применяемых к наруши телям бюджетного законодательства.
Размеры финансовых санкций предусматриваются специ альными статьями нормативных правовых актов отраслевого законодательства, устанавливаются и применяются, как прави ло, в виде денежных взысканий относительно лица, признан ного виновным в совершении финансового правонарушения. Денежная форма финансовых санкций обусловлена характером финансовых обязанностей субъектов финансового права, кото рые также выражены в денежной форме: налогоплательщик обязан уплачивать налоги в денежной форме; распорядители бюджетных средств обязаны их использовать по целевому на значению; предприятия обязаны совершать денежные расчеты между собой в безналичной форме, перечислять валютную вы ручку на счета в уполномоченных банках и т. д.
Все финансовые санкции, несмотря на различные способы исчисления, имеют общую юридическую природу и характер-
Глава 6. Финансовоправовая ответственность |
193 |
ную особенность, заключающуюся в смене права собственно сти посредством принудительного изъятия денежных средств у физического лица или организации в пользу государства. Тем не менее процессуальный порядок применения финансово правовых санкций зависит от их вида.
Штрафы за нарушения финансового законодательства взы скиваются только в судебном порядке и в законодательно уста новленной последовательности. Судебный порядок взыскания финансовых санкций является развитием принципа неприкос новенности собственности, закрепленного ч. 3 ст. 35 Конститу ции РФ, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
В некоторых случаях финансовое законодательство преду сматривает изменение порядка уплаты штрафа. Например, на логовые органы имеют право предоставить субъекту, виновно му в нарушении налогового законодательства, рассрочку или отсрочку по уплате санкции.
Нарушение финансового законодательства неминуемо при чиняет вред имущественным интересам государства, поэтому задача финансовых санкций состоит в максимальной нейтрали зации денежных потерь казны, восстановлении нарушенных прав и наказании правонарушителя. Следовательно, кроме санкций в виде штрафов финансовоправовой механизм охра няется и другими способами.
На существующие различия в мерах государственновласт ного принуждения, применяемых в механизме охраны финан совых отношений, указано Конституционным Судом РФ. Так,
впостановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11Π по делу о проверке конституционности отдель ных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов РФ «Об основах налоговой системы
вРоссийской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» подчеркивается, что собственно меру юридической ответственности за виновное поведение в налоговых правоот ношениях составляют только штрафные санкции, а отсутствие разграничения мер принуждения на правовосстановительные, имеющие целью восполнить недоимки и устранить ущерб, при чиненный несвоевременной уплатой налога, и штрафные, представляющие собственно меру юридической ответственно сти за виновное поведение, существенным образом расширяет возможность произвольного применения рассматриваемых норм в бесспорном порядке, т. е. вне законной судебной про
7 Финан право России
194 |
Финансовое право России. Общая часть |
цедуры, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту прав и свобод1 .
Впостановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20Π по делу о проверке конституционности п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных орга нах налоговой полиции» отмечено, что неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, поне сенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок на лога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж — пеню как компенсацию потерь государственной каз ны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика — юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона. Иного рода меры, а именно: взыскание всей суммы со крытого или заниженного дохода (прибыли), а также различно го рода штрафов по существу выходят за рамки налогового обя зательства как такового и являются наказанием за налоговое правонарушение.
При взыскании недоимки и пени имеет место принудитель ное исполнение налогоплательщиком своей обязанности, суще ствовавшей до нарушения финансового законодательства. Со гласно ст. 11 ΗК РФ недоимка представляет собой сумму налога или сбора, не уплаченную в установленный налоговым законо дательством срок, и носит компенсационный характер. Следо вательно, принудительное изъятие сумм налогов и сборов явля ется налоговой санкцией, обусловленной юридической приро дой налогового обязательства.
Вкачестве мер государственновластного воздействия на на рушителей финансового законодательства используется пеня. Прообразом пени, взыскиваемой за нарушения налогового за конодательства, можно считать законную неустойку, применяе мую в гражданскоправовых отношениях. Согласно п. 1 ст. 330 ГК РФ неустойка представляет денежную сумму, определенную законом или договором на случай неисполнения или ненадле жащего исполнения обязательства. Одной из разновидностей неустойки является пеня, которая может быть договорной и за конной. Законная неустойка устанавливается законодательст вом и применяется независимо от соглашения сторон. Вместе с
1 СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3988.
Глава 6. Финансово-правовая ответственность |
195 |
тем необходимо учитывать особенности финансово-правовой пени, начисляемой при нарушении публично-правовых обязан ностей.
Наибольшее распространение пеня как разновидность фи нансово-правовых санкций получила в налоговом праве. Со гласно ст. 75 HК РФ пеней признается денежная сумма, кото рую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установ ленными законодательством о налогах и сборах сроки.
Пеня защищает налоговые правоотношения и применяется в случае нарушения налогоплательщиком своих обязанностей по уплате налогов или сборов в срок и в полном объеме. Госу дарственное принуждение прослеживается в механизме взыска ния пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя на счетах в банке или за счет иного имущества налогоплательщика. С организаций пени взыскиваются в бесспорном порядке, с физических лиц — по решению суда.
Анализ финансового законодательства позволяет сделать вывод, что пеня является мерой юридической ответственности и содержит необходимые признаки последней, а именно:
условия применения и механизм взыскания пени установле ны законодательством;
основанием применения пени выступает нарушение финан сового законодательства;
пеня является следствием совершения финансового право нарушения и связана с реализацией санкции финансово-право вой нормы;
взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением;
уплата начисленной пени означает добровольную реализа цию финансово-правовой (налоговой) обязанности;
взыскание пени означает причинение правонарушителю имущественного урона в денежной форме.
Взыскание недоимки и пени носит ярко выраженный ком пенсационный характер, в качестве мер государственно-власт ного принуждения они имеют правовосстановительную приро ду и имущественную форму. Недоимка и пеня направлены на исполнение финансовых обязанностей перед государством, в частности бесспорной обязанности налогоплательщика пере числить причитающиеся платежи в пользу казны. Восстановле ние нарушенных финансовых прав государства предполагает
196 Финансовое право России. Общая часть
достижение полной эквивалентности, т. е. возвращение казне как потерпевшей стороне объема финансовых прав, утраченно го в результате произошедшего факта финансового правонару шения.
Финансовые санкции имеют общую юридическую природу, но вместе с тем и отличительные признаки. Основные различия между штрафом как представителем карательной санкции и не доимкой и пеней как правовосстановительными санкциями за ключаются в следующем:
основанием штрафной ответственности является соверше ние финансового правонарушения, правильная его квалифика ция, индивидуализация суммы денежного взыскания. Основа нием правовосстановительной ответственности является нали чие финансовых обязанностей перед государством и в случае необходимости — государственно-властное принуждение к их исполнению;
штраф носит абсолютно или относительно определенный характер, имеет низшую и высшую границы, которые также могут быть изменены в зависимости от наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств. Размеры недоимки и пени все гда абсолютно определенны и не изменяются в зависимости от наличия или отсутствия каких-либо индивидуальных обстоя тельств, поскольку сумма ущерба, причиненного государствен ной казне финансовым правонарушением, может быть подсчи тана достаточно точно;
взыскание штрафа является результатом правоохранитель ной деятельности государственных органов, и правонарушитель не может сам подвергнуть себя финансовой ответственности. В отличие от штрафа уплатить недоимку или пени правонару шитель может самостоятельно, без вмешательства государст венных органов.
Имеющиеся различия в основаниях, механизме применения и реализации правовосстановительных и карательных санкций не означают их взаимоисключения. Так, в п. 2 ст. 75 HК РФ го ворится, что сумма соответствующих пеней уплачивается поми мо причитающихся к уплате сумм налога или сбора и независи мо от применения других мер обеспечения исполнения обязан ности по уплате налога или сбора, а также мер ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах; п. 4 ст. 101 HК РФ устанавливает, что на основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совер шение налогового правонарушения налогоплательщику направ ляется требование об уплате недоимки по налогу и пени.
Глава 6. Финансово-правовая ответственность |
197 |
Субъект финансового права, привлекаемый к финансовой ответственности, вправе оспаривать взыскание санкций любого вида, участвовать в производстве по исследованию обстоя тельств совершения правонарушения.
Единую правовую природу финансовых санкций подчерки вает и БК РФ. Пункт 2 ст. 41 БК РФ относит пени и штрафы к налоговым доходам бюджетов.
В российском финансовом праве санкции имеют еще один общий аспект, наличие которого существенно отличает финан сово-правовую ответственность от иных ее видов. Все виды фи нансово-правовых санкций не поглощаются никакими други ми: штрафы взыскиваются по принципу сложения, а недоимки и пени взыскиваются до полного (как минимум) возмещения причиненного государству ущерба.