2. Становление общественной политики и теории государственного управления как отраслей политической науки

В структуре современной политической науки теория государственного управления и общественная политика занимают очень важное место. Как самостоятельные общественные науки они очень молоды. Их становление и развитие тесно связано с развитием политических исследований и развитием политологии как науки.

Политическое знание в течение многих веков было интегрировано в философию, поэтому, несмотря на «молодость» теория государственного управления в своем развитии опирается на очень глубокую научную традицию. Она вобрала в себя идеи многих выдающихся мыслителей и политических деятелей, начиная от Конфуция, Платона и Аристотеля. На протяжении веков общественно-политическая, философская мысль продолжала обогащаться многими идеями в области власти и управления. Затем проблемы политики, политических институтов, власти и управления стали рассматриваться главным образом через призму юридических норм, в рамках науки о государстве и праве.

В конце XIX века границы политики как особой области общественной жизни значительно расширились. Этому способствовали такие процессы? как появление всеобщего избирательного права, развитие парламентаризма, создание массовых политических партий, развитие средств массовой коммуникации, появление новых методов в социальных исследованиях.

В этот период происходило не только вычленение политического знания из сферы знания общесоциального и юридического, но и вычленение исследований в области деятельности административно- распорядительного аппарата, в связи с тем, что в это время в политических системах многих стран происходили очень серьезные изменения.

Углублялся механизм разделения властей, заканчивался процесс формирования национальных бюрократических структур. Шел активный процесс правового закрепления основ деятельности административно- распорядительного аппарата.

В это время во всех промышленно развитых странах в структуре государственных органов усиливается разделение труда, происходит централизация государственного аппарата, растет численность чиновников, меняются принципы их приема на службу, изменяется качественный состав чиновничества.

Очень большое значение для формирования особого института - «института государственной службы» сыграл принятый в США в 1883 году Закон Пендльтона. Этот закон юридически закрепил новый принцип формирования государственного аппарата, который основывался на личных заслугах, профессионализме и компетенции претендентов на ту или иную должность.

Вскоре подобные нормы были приняты в большинстве европейских государств. Все они были направлены на систематизацию и упорядочение деятельности административно-государственного аппарата.

С этого времени со сменой политической элиты не происходила автоматически смена всех государственных служащих, как это было ранее (принцип носил название «раздел добычи»).

В 1887 году профессор Вудро Вильсон, будущий Президент США, опубликовал свою работу «Изучение администрирования», которая по сути дела и положила начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Он первым предложил использовать в сфере деятельности государственного аппарата те методы, которые до этого применялись в организации производства, в управлении частными предприятиями, в бизнесе. Он первым применил такое понятие, как административная эффективность, которая, по его мнению, должна стать результатом того, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства» Вильсон поддерживал идею о необходимости подбора государственных служащих по принципу профессиональной компетентности. [1. С. 7].

Совместно с еще одним известным американским политологом Фрэнком Дж. Гуднау они провели исследование американской системы управления. Главной задачей их совместной работы было стремление создать такую модель государственного управления, которая хорошо сочеталась бы с демократической формой правления. Впоследствии эта идея воплотилась в формуле, которая является главным принципом государственной политики в современных демократических государствах - демократическое правление и эффективное государство.

Вудро Вильсон одним из первых поставил вопрос, который надолго выдвинулся в центр политических исследований - вопрос о взаимосвязи между политическим и государственным управлением. Он утверждал, что не следует смешивать политику с государственным администрированием, что сфера политики и администрирования не совпадают, хотя тесно связаны между собой. Администрация должна исполнять законы, которые принимает власть, в этом и состоит «сущность правительственной системы».

Вильсон и Гуднау считали, что деполитизация и деидеологизация государственного управления должны стать его важнейшими принципами.

На современном этапе развития политической науки разделение между политикой и управлением продолжает рассматриваться как особая проблема в иерархии основных направлений политических исследований.

Очень большую роль в становлении теории государственного управления сыграл известный немецкий политолог и социолог Макс Вебер (1864-1920). Его работа «Хозяйство и общество» стала очень важным этапом в формировании концепции административно-государственного управления. Очень плодотворной и для политической науки, и для теории государственного управления явилась его концепция идеальной бюрократии.

Вильсона, Гуднау и Вебера в современной политической науке называют «поколением предшественников», с ними связывают появление теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

В конце XIX века изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 году в Вашингтоне появляется первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). В 20­30-е годы XX в. аналогичные исследовательские центры стали появляться в странах Европы. Их целью было изучение административно- государственной деятельности, выработка рекомендаций по ее улучшению, по повышению эффективности деятельности государственного аппарата.

Государственная администрация как особый аппарат в системе власти появилась очень давно, но своего полного расцвета достигла, по сути, только в XX веке, поэтому именно XX век стал веком становления теории государственного управления как самостоятельной отрасли политической науки. В XX веке также очень быстрыми темпами развивалась и еще одна отрасль управления - управление производством или отдельным предприятием - менеджмент. Развитие этой отрасли знаний оказало очень большое влияние на становление теории государственного управления.

Теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Она возникла на стыке правовой и политической наук, менеджмента, экономической теории. На ее формирование очень большое влияние оказали философия, социология, психология, экономика, а также административное право, закрепляющее те нормы, в рамках которых осуществляется административно-государственная деятельность. Тесно связана теория государственного управления и с теорией организаций, которая занимается проблемами эффективного управления социальными системами.

«Общественная политика» как самостоятельная научная дисциплина начала складываться позже, в 50-е годы XX в. В 1951 году Американская Ассоциация политической науки назвала общественную политику в качестве одного из 17 наиболее приоритетных направлений в политических исследованиях.

Появление публичной политики как самостоятельной сферы исследований было также обусловлено теми процессами, которые происходили в сфере политической науки.

Во второй половине XX века в ней начали усиливаться те направления, которые были связаны со сравнительными исследованиями. Стала складываться как особая отрасль сравнительная политология.

В 70-е годы XX в. начинает развиваться и «сравнительная публичная политика» как особая научная дисциплина. По своей структуре она близка к политической социологии, внесшей очень большой вклад в сферу сравнительных исследований публичной политики.

Многие ученые подчеркивают, что сравнительная публичная политика является логическим завершением тематики сравнительных исследований в политологии.

Известные специалисты в области сравнительной публичной политики Жан Эрик Лейн и Свант Эррсон выделили три основных направления в сравнительной политологии. П е р в о е - исследование условий, которые определяют конфигурацию политических систем - сравнительная политическая социология. В т о р о е - изучение собственно политических систем - сравнительный институциональный анализ политики. Т р е т ь е - изучение того, как политика влияет на общество, - сравнительная публичная политика [3. С. 262].

Публичная политика как особая сфера сравнительных политических исследований появилась благодаря американской политической науке. В 1965 году в США был создан комитет по управлению и законодательству при Совете социальных наук, в 1972 году - Ассоциация анализа публичной политики, Общество социального выбора.

Большой вклад в становление этой научной дисциплины внесла коллективная монография американских ученых Арнольда Хайденхаймера, Хьюдж Хекло, Кэролин Адамс под названием «Сравнительная публичная политика: политика социального выбора в Европе и Америке». Она вышла в 1975г, в 1990 году появилось второе издание этой книги, в которую были добавлены результаты исследований по Японии [3. С. 262].

В этих книгах были предприняты попытки сравнительного анализа политики в области налогов, образования, здравоохранения, доходов различных групп населения.

Авторы данной монографии так определяют публичную политику: сравнительная публичная политика является изучением того, почему, как и с каким результатом различные правительства проводят те или иные курсы деятельности или бездействия, тем самым подчеркивая, что отсутствие действий тоже является политикой.

В 70-90-е годы XX в. появляется множество работ в области сравнительных исследований публичной политики.

Большое влияние на становление общественной политики как самостоятельной научной дисциплины оказала современная политическая экономия или «новая политическая экономия», которая начала формироваться в 70-е годы XX в. Очень большой вклад в ее становление внесли исследования Б.Маккензи и Г.Таллока. Их совместная публикация «Современная политическая экономия» получила широкую известность, в том числе и среди представителей политической науки.

В этой работе они высказали мнение, что политическая экономия это такая дисциплина, которая изучает экономическую теорию во взаимосвязи с политической деятельностью. Современная экономическая теория утверждает, что политическая экономия близко подходит к науке, которую мы называем сегодня макроэкономикой, но отличается от нее большей политической ангажированностью.

Новая политическая экономия представляет собой ту сферу, в которой находят политическое применение результаты экономического анализа. В рамках этого направления исследований политическая экономия стала рассматриваться применительно к социальной политике. Назвали ее «новой политической экономией» для того, чтобы дистанцироваться от марксистской политической экономии с одной стороны, и с другой стороны, чтобы показать новизну подходов по сравнению с классической политической экономией, которая сложилась в XIX веке в трудах Д. Рикардо, Дж. Ст. Милля, Ж.Б. Сэя.

В 80-е годы XX века в нашей стране от термина политическая экономия отказались совсем, считая, что этот термин себя дискредитировал.

В странах постсоветских теория государственного управления и общественная политика начали складываться как самостоятельные науки в 80-90-е годы XX в. В процессе своего становления они переживают определенные трудности, которые вызваны не только междисциплинарным и пограничным состоянием управленческой науки, но и особым переходным состоянием всех общественных наук на постсоциалистическом пространстве. Проблемы обусловлены также особенностями политической истории в странах ранее относящихся к мировой системе социализма, длительной монополией марксистской методологии в социальных науках, отсутствием в странах социализма политической науки.

ЛИТЕРАТУРА

1. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Германия, Франция: Учеб. пособие. М., 1998.

2. Политическое управление: Учеб. пособие / Под ред. В.С. Комаровского, С.В. Рогачева. М., 1999.

3. Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999.

4. Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М., 1998.

Вопросы для самопроверки

1. Охарактеризуйте предпосылки появления особой сферы исследований - теории государственного управления.

2. Какова роль Вудро Вильсона в становлении теории государственного управления?

3. Что означает деполитизация и деидеологизация государственного управления?

4. Как соотносятся государственная политика и государственное управление?

Вопросы для дискуссий

1. Возможна ли в современных условиях деполитизация и деидеологизация государственного управления?

2. Можно ли в современных условиях говорить о формировании особой ветви власти - административной?