4.3. Система бюджетных отношений.

В Республике Беларусь межбюджетные отношения стро­ятся на основе существующего разделения между территориальными уровнями власти следующих функций:

• регулирования социально-экономического развития общества;

• оказания различного рода общественных услуг социального назначения и услуги инфраструктуры.

Функции первого порядка обеспечивают перераспределение доходов общества между хозяйствующими субъектами и социальными слоями через экономическую и социальную политику государства.

Посредством функций второго порядка гарантируется предоставление населению общественных услуг, достигается выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Межбюджетные отношения должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить оптимальное разделение бюджетных потоков между органами местной власти и высшими государственными структурами. При этом необходимо учесть интересы всех участников бюджетного процесса.

Поэтому вопрос о степени централизации бюджетных ресурсов на уровне республиканского бюджета является одним из определяющих в межбюджетных отношениях.

Необходимо определить, насколько оправдано усиление централизации бюджетных ресурсов в республиканском бюджете, если значительная их часть затем поступает в бюджеты территорий в процессе бюджетного регулирования. В результате возникают встречные потоки денежных средств, усложняется управление ими, что требует усиления процессов бюджетного регулирования с целью сбалансирования местных бюджетов.

При решении вопросов распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней необходимо исходить из следующих положений:

• степень обеспеченности собственными доходами местных бюджетов должна быть необходимой и достаточной;

• максимальная децентрализация доходов не согласуется с экономическими интересами других участников межбюджетных отношений. Например, предоставление исчерпывающих налоговых полномочий местным властям может привести к неравенству налоговых режимов, миграции экономических агентов, дифференциации условий инвестирования и т.п.;

• закрепление расходных функций за бюджетами различных уровней должно обеспечить высокое качество и эффективность государственных услуг. Учитывая этот факт, местным бюджетам следует передавать расходы, связанные с удовлетворением социально-культурных нужд населения, обеспечивающих функционирование непроизводственной инфраструктуры;

• существование ряда услуг, которые экономически целесообразно закрепить за вышестоящим уровнем управления, чтобы избежать дублирования услуг местными администрациями (например, при проведении природоохранных мероприятий), либо для обеспечения экономии государственных средств (при инвестировании средств в социальную сферу, рыночную инфраструктуру и т.п.);

• степень децентрализации расходов ограничена наличием доходных источников местных бюджетов, достаточных для обеспечения расходных функций.

Таким образом, вопрос о степени централизации бюджетных ресурсов на уровне республиканского бюджета требует своего обоснования при выработке общей бюджетной политики.

Существует несколько вариантов его решения:

1. максимальная централизация бюджетных ресурсов, что позволяет правительству осуществлять жесткий контроль за государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания;

2. курс на децентрализацию и развитие местного хозяйства.

В том и другом случаях необходимо обеспечить достижение соответствия между доходами и расходами государственного и местных бюджетов через упорядочение межбюджетных отношений.

Вместе с тем при распределении бюджетных ресурсов нельзя не учитывать важную роль республиканского бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий, что предполагает централизацию на его уровне значительной части доходов.

В настоящее время доходы местных бюджетов формируются из следующих каналов поступлений: собственных (муниципальных) доходов, налогов и сборов; закрепленных за местными бюджетами налогов и доходов; отчислений от общереспубликанских налогов и доходов. Дополнительно в республиканском бюджете предусматриваются средства, безвозмездно передаваемые местным бюджетам, с целью оказания им финансовой помощи.

Перераспределение доходов между отдельными видами бюджетов путем передачи средств (сверх собственных и закрепленных доходов) вышестоящими бюджетами нижестоящим и составляет содержание бюджетного регулирования.

За последние годы проведена работа по внедрению новых подходов к организации межбюджетных отношений дала, что дало положительные результаты:

• расширилась собственная доходная база местных бюджетов за счет местных налогов и сборов;

• увеличился удельный вес закрепленных доходов и налогов в общем объеме доходов местных бюджетов;

• уменьшился объем регулирующих доходов в виде отчислений от общереспубликанских налогов и доходов, соответственно сократился поток перераспределяемых средств;

• снизился удельный вес дотаций из республиканского бюджета;

• проведено выравнивание расходов на финансирование отраслей непроизводственной сферы по регионам.

Таким образом, реформирование местных бюджетов осуществлялось путем усиления заинтересованности органов местного управления и самоуправления в увеличении поступлений доходов в бюджет, выравнивания расходов между бюджетами, сокращения потока перераспределяемых средств.

Следует иметь в виду, что реформа межбюджетных отношений должна осуществляться не только в направлении сбалансирования доходов и расходов региональных бюджетов (вертикальное выравнивание), но и выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности (горизонтальное выравнивание).

Каждое из указанных направлений обеспечивается соответствующими методами регулирования — предоставлением нормативов отчислений от общегосударственных доходов и налогов, дотациями, субсидиями и субвенциями.

Проблема вертикального выравнивания решается путем долевого распределения общегосударственных налогов и доходов между различными бюджетами и дотированием (субсидированием) расходов территорий из бюджетов вышестоящего уровня.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена объективными факторами: месторасположением региона, особенностями его развития, количеством жителей, развитием сети учреждений, состоянием местного хозяйства и др. Поэтому горизонтальное выравнивание требует выравнивания как налоговой базы территорий, так и объема предоставляемых общественных услуг в целях обеспечения социальной справедливости.

Таким образом, горизонтальное выравнивание имеет экономический эффект, поскольку предотвращает экономические потери в связи с миграцией населения и капитала из-за налоговых различий. Кроме того, горизонтальное выравнивание важно для обеспечения социальной справедливости.

Таким образом, создание рациональной системы межбюджетных отношений требует их дальнейшего реформирования. Для этого необходимо:

• определить степень централизации бюджетных ресурсов в республиканском бюджете и пропорции их распределения между уровнями бюджетной системы в соответствии с общей бюджетной политикой;

• обеспечить оптимальное сочетание метода закрепления налогов и долевого их распределения при распределении доходов между бюджетами регионов, что должно быть регламентировано бюджетным законодательством;

• добиться соответствия доходов расходным функциям региональных бюджетов и на этой основе создать общее бюджетное равновесие;

• укрепить доходную базу местных бюджетов для повышения финансовой самостоятельности регионов расширением перечня собственных и закрепленных доходов, переводом в разряд закрепленных наиболее значимых доходов;

• установить предельный размер местных налогов и сборов в процентах к общему объему собственных доходов в целях устранения различий в региональной среде налогообложения;

• разработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи;

• установить предельный размер участия республиканского бюджета в покрытии дефицита региональных бюджетов. Оставшаяся часть должна покрываться из средств местных бюджетов.

Проведение комплекса мероприятий по реформированию межбюджетных отношений позволит обеспечить сбалансированность и стабильность региональных бюджетов, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития административно-территориальных единиц путем рационального перераспределения бюджетных потоков.