II. Типология административных регламентов

Критерии дифференциации административных регламентов. В деятельности органов исполнительной власти используются разнообразные административные регламенты. Некоторые авторы, опираясь на определенную общность административных регламентов, и, прямо (но мягко) скажем, не очень "определенную правовую основу" вводят "...понятие единого административного регламента органа исполнительной власти"*(41). При таком подходе все виды рассматриваются в качестве составных частей единого административного регламента органа исполнительной власти.

Предпосылки для формулирования такого понятия в свое время имелись. Так, в законопроекте "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации" (20 января 2005 г.) предлагалось установить административные регламенты: государственных функций; взаимодействия органов исполнительной власти; "собственно исполнительных органов государственной власти". Все вместе намечалось именовать "сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти", в который будут входить и должностные регламенты государственных служащих. Но законопроект "не состоялся", как видно, в рассматриваемой части неполный и ошибочный, предлагавший неопределенную и рыхлую конструкцию административного регламента.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 47) определяется, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Но что имеется в виду под понятием "административный регламент государственного органа", не ясно. Во всяком случае в Законе не говорится о едином административном регламенте государственного органа.

В более определенном виде понятие "административный регламент федерального органа исполнительной власти" употребляется в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (п. 1.2). В контексте указанного документа понятием "регламент федерального органа исполнительной власти" охватываются: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты, гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

А.В. Яцкин полагает, что в приведенном абзаце втором п. 1.2 Типового регламента "...закреплена структура регламента федерального органа исполнительной власти" и, следовательно, названные в нем регламенты являются структурными частями единого регламента органа исполнительной власти*(42). Однако далее, вопреки этому утверждению, автор, на наш взгляд, делает правильный вывод: "Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой"*(43).

Поддерживая этот вывод, в свою очередь полагаем: приведенные нормативно-правовые положения на дают каких-либо оснований для вывода о едином административном регламенте органа исполнительной власти. "Указанный "регламент" обозначен не в качестве единого нормативного правового акта, но в качестве некоторой абстрактной системы нормативных и нормативно-индивидуальных (локальных) правовых актов"*(44).

Вместе с тем нельзя согласиться и с утверждением, что эта "конструкция носит во многом искусственный характер и имеет в лучшем случае сугубо теоретико-декларативное значение"*(45).

Теоретическое значение понятия "регламент органа исполнительной власти" состоит в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом регулирования которых являются исключительно административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего, а именно: предмет регулирования. Но реальное содержание этого общего предмета разнообразно. Одно дело - процедуры организации деятельности органа исполнительной власти, другое - процедуры исполнения государственных функций, и совершенно иное - процедуры предоставления государственных услуг. Указанные процедуры обусловливают наличие существенных особенностей административных регламентов, что обозначается соответствующими видовыми понятиями регламентов.

Различные виды административных регламентов объединяются по родовому предмету не в единый административный регламент органа исполнительной власти, а в систему административных регламентов органа исполнительной власти, и это позволяет производить их классификацию по ряду критериев.

В литературе обосновываются различные классификации административных регламентов.

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым для классификации административных актов в научной и учебной литературе по административному праву*(46). Такого рода классификация бесспорно имеет познавательное значение, но не выделяет административные регламенты, как особый род административных актов.

С этой точки зрения наиболее приемлемой представляется группировка административных регламентов, предложенная В.И. Кузнецовым*(47). Она основывается на действующем законодательстве. Автор выделяет:

- административные регламенты государственных органов; административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг (по объекту регламентации);

- административные регламенты федеральных государственных органов; административные регламенты государственных органов субъектов Федерации; административные регламенты аппаратов органов законодательной власти и административные регламенты аппаратов судебной власти; административные регламенты внебюджетных фондов (по субъекту регламентации);

- административные регламенты органов исполнительной власти (по виду органа власти);

- административные регламенты федеральных органов исполнительной власти; административные регламенты органов исполнительной власти субъектов Федерации; административные регламенты аппаратов федеральных органов законодательной власти и аппаратов органов законодательной власти субъектов Федерации, административные регламенты аппаратов федеральных судов (по уровню субъекта регламентации).

В законодательстве административные регламенты содержательно дифференцируются только по предмету регламентирования, при этом выделяются: регламенты органов исполнительной власти, регламенты исполнения государственных функций, регламенты предоставления государственных услуг.

В доктрине административного права также признается: классификация административных регламентов по видам административных процедур является наиболее важной*(48).

Скажем более определенно: предмет административного регламентирования следует признать единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов. Именно предмет регламентации отражает существо, роль, назначение и особенности административного регламента и поэтому позволяет отнести его к определенному виду регламентов. Классификации административных регламентов по другим критериям имеют практическое и познавательное значение, но носят дополнительный характер.

С точки зрения предмета регулирования практически различаются понятия, структура, содержание и характерные признаки следующих основных видов административных регламентов: органа исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, исполнения государственной функции; предоставления государственных услуг, должностные регламенты.

Приведенная классификация отражает не только предмет, объем и характер регламентации, но и способы и меру правового воздействия на поведение и деятельность субъектов соответствующих правоотношений. Последние обязаны действовать в соответствии с содержанием правовых предписаний как юридических формул их действий. Этот аспект административных регламентов очень важен в практическом плане.

Сформированная таким образом система административного регламентирования составляет важный этап в проведении административной реформы, особенно в части: создания организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, определения и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Общие требования, предъявляемые к содержанию административных регламентов. В научных исследованиях обосновывается "...предложение о закреплении единых требований к административному регламенту на федеральном уровне и их распространении на всю систему актов-регламентов, действующих на территории Российской Федерации"*(49). Однако до настоящего времени нет нормативного акта, предусматривающего некоторые общие требования, предъявляемые к содержанию административных регламентов всех видов. Такого рода требования установлены применительно к содержанию регламентов определенного вида.

Обобщая эти требования, можно утверждать: несмотря на существенные различия в содержании и назначении административных регламентов конкретных видов, их содержание должно удовлетворять минимуму некоторых общих требований.

Первое общее требование "...заключается в детальном и системном подзаконном регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и некоторых иных субъектов права посредством установления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению"*(50). Это общее требование означает, что все административные регламенты должны включать в себя, как минимум, следующие основные элементы:

- организационные и функциональные процедуры;

- показатели результативности деятельности;

- последовательность действий и решений органа исполнительной власти, а также его структурных подразделений и их должностных лиц, ответственных за совершение действия или принятие решения;

- варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;

- сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок в различных случаях;

- нормативы (пределы) использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

- формы и порядок контроля над совершением действий и принятием решений;

- формы отчетности о совершении действий или принятия решений и др.

Если государственная функция непосредственно связана с оказанием государственных услуг, составным элементом осуществления такой государственной функции являются также стандарты соответствующих государственных услуг - требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Административный регламент и стандарт государственных услуг - взаимосвязанные нормативные документы, первый из которых устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй - параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги ожидает от государственных органов в ответ на свой запрос услуги или в связи с реализацией своих прав и обязанностей.

Общие требования к разработке и применению стандартов государственных услуг предполагается установить отдельным федеральным законом.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов (п. 16) описание каждого действия, включенного в состав административной процедуры, должно включать следующие элементы:

- юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

- должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

- максимальный срок выполнения действия;

- права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;

- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений.

Правовая форма административных регламентов. Административные регламенты всех типов утверждаются приказами руководителя органа исполнительной власти.

Административные регламенты, разработанные органами исполнительной власти, деятельность которых координируется вышестоящим органом исполнительной власти, утверждаются приказами руководителя вышестоящего органа исполнительной власти. Так, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, и государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются приказами федерального министра по предоставлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Административные регламенты государственных функций, предоставления государственных услуг, исполняемых совместно несколькими органами исполнительной власти, утверждаются совместно приказами их руководителей.

Административные регламенты межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утверждаются постановлением Правительства РФ.

Административные регламенты всех типов в субъектах Федерации утверждаются, как правило, указом или постановлением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или руководителями органов исполнительной власти.

При осуществлении органами исполнительной власти субъектов Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных им в установленном порядке в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти субъектов на основании типового административного регламента, утвержденного федеральным министром или руководителем федеральной службы либо федерального агентства.

Должностные регламенты для конкретных должностей государственных гражданских служащих утверждаются приказами руководителей органов исполнительной власти на основе типовых должностных регламентов.

Практика утверждения административных регламентов приказами подвергается критике*(51).

Соглашаясь с тем, что эта практика далека от совершенства, нельзя поддержать утверждение о "двойной правовой форме" административных регламентов*(52). Этот вывод был бы обоснован, если бы Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(53) регламенты были закреплены в виде самостоятельной правовой формы.

Поэтому утверждение регламентов приказами - не "удвоение правовой формы", а придание им правовой формы. В данном случае регламенты выступают в качестве содержания приказа. И напротив: практика принятия регламентов без их утверждения приказами, постановлениями является незаконной, поскольку такая форма административных актов de jure не существует, хотя de visu они есть.

Вывод, что "применительно к административным регламентам... главную роль должна играть практика моноформы"*(54), безусловно, заслуживает поддержки. Но для этого в перечне правовых форм административных актов они должны занять самостоятельное место.